Procedure di gara: la verifica dell’equivalenza del CCNL applicato

In una procedura di gara avente a oggetto il servizio di vigilanza antincendio per l’eliporto ospedaliero sopraelevato, il giudizio finale di non equivalenza del CCNL offerto dall’operatore con il CCNL indicato negli atti di gara, è rimesso alla discrezionalità della Stazione appaltante ed è sindacabile dall’Autorità solo per vizi di macroscopica irragionevolezza, illogicità, incongruenza o per vizi da palese travisamento dei fatti. Per approfondire, puoi consultare la nostra Guida normativa per l’Amministrazione Locale

1. Il caso

Nell’ambito di una procedura di gara, la stazione appaltante è tenuta a verificare l’equivalenza del contratto collettivo applicato dall’operatore economico rispetto a quello indicato nel disciplinare di gara.
Tale principio è stato ribadito nel parere di precontenzioso ANAC (di seguito anche “Autorità”) n. 14, adottato dal Consiglio dell’Autorità in data 14 gennaio 2025.
Nel caso di specie, relativo all’affidamento del servizio presso l’eliporto di Bolzano da parte dell’Azienda sanitaria della Provincia di Bolzano, è stato ritenuto applicabile il contratto collettivo ANGAF in luogo del contratto ANISA, quest’ultimo valutato dalla stazione appaltante come meno favorevole per i lavoratori. Per approfondire, puoi consultare la nostra Guida normativa per l’Amministrazione Locale

2. Valutazione dell’equivalenza contrattuale e congruità dell’offerta: il caso del CCNL ANISA e ANGAF nel servizio di salvataggio e antincendio

Sebbene i due contratti collettivi nazionali risultino economicamente equivalenti e si differenzino unicamente per alcuni parametri normativi, più favorevoli all’uno o all’altro contratto, in assenza di un obbligo specificamente imposto dalla stazione appaltante e nel rispetto della libertà di scelta dell’operatore economico, si deve tener conto della natura del servizio oggetto dell’affidamento – ovvero il servizio di salvataggio e antincendio per l’eliporto sopraelevato dell’ospedale.
In considerazione di tali elementi, risulta applicabile il contratto collettivo ANGAF, generalmente adottato per servizi svolti all’interno di porti e siti industriali.
Anac, nel parere citato, ritiene che “il giudizio finale della Stazione Appaltante di non equivalenza del CCNL ANISA al CCNL ANGAF, risulta, alla luce dei documenti in atti, frutto di un’articolata istruttoria del RUP e non affetto da vizi di macroscopica irragionevolezza o illogicità; in particolare, la S.A., per un verso, ha attivato il doveroso contraddittorio procedimentale, richiedendo spiegazioni e chiarimenti all’operatore economico sull’equivalenza dei due CCNL, facendosi supportare nell’analisi dei dati anche da un consulente del lavoro; dall’altro, si è attenuta, nelle decisioni finali, agli indirizzi forniti dall’Autorità in tema di valutazione dell’equivalenza delle tutele, esaminando sia il versante economico/retributivo, sia quello normativo, dei due CCNL, ritenendo, in conclusione, che quello indicato dall’operatore economico non garantisce tutele equiparabili”.
Pertanto, risulta evidente che la Stazione Appaltante ha valutato in modo approfondito l’equivalenza tra il CCNL ANISA e il CCNL ANGAF, seguendo un’istruttoria articolata condotta dal RUP. Il procedimento non presenta profili di manifesta irragionevolezza o illogicità, poiché l’amministrazione ha garantito il contraddittorio, richiedendo chiarimenti all’operatore economico e avvalendosi del supporto di un consulente del lavoro. Inoltre, la decisione finale è stata adottata in conformità agli indirizzi dell’Autorità, considerando sia il profilo economico/retributivo sia quello normativo, concludendo per la non equivalenza dei due contratti.
L’Azienda Sanitaria di Bolzano ha rilevato che non sussiste l’equivalenza delle tutele normative tra i due contratti collettivi nazionali di lavoro (CCNL), in quanto è stato superato il limite massimo di scostamento di due voci, come stabilito dall’Autorità. In particolare, il CCNL ANISA presenta condizioni peggiorative in sette voci su tredici esaminate.
La Stazione Appaltante ha altresì evidenziato che, nell’asseverazione del costo del lavoro prodotta dal consulente della ditta privata nell’ambito della verifica di anomalia delle offerte, è emerso che il costo medio orario, sia per il dipendente inquadrato al livello “D” ordinario, sia per il livello “D-H24”, risulta inferiore rispetto a quello previsto per il VI livello del CCNL ANGAF.
Il Responsabile Unico del Progetto (RUP), pur premettendo che al servizio oggetto di gara risultano applicabili due contratti collettivi nazionali di lavoro (CCNL), rispettivamente ANISE e ANGAF, ha dichiarato di aver proceduto a un confronto concreto tra i due contratti, verificando dapprima l’equivalenza delle tutele economiche e, successivamente, l’equivalenza delle tutele normative, non avendo riscontrato la prima. Tale valutazione è stata condotta in conformità a quanto previsto dall’Autorità nella relazione al Bando Tipo n. 1/2023.
La verifica è stata effettuata nell’ambito del procedimento ex art. 110 del D.Lgs. 36/2023, attraverso la richiesta di giustificativi e ulteriori chiarimenti all’operatore economico, ritenuti tuttavia inidonei a fornire spiegazioni in merito alla discrepanza tra il monte ore settimanale previsto dai due CCNL (39 ore per il CCNL ANGAF contro 40 ore per il CCNL ANISA), nonché in relazione al trattamento del lavoro notturno, degli straordinari e dell’indennità di turno.
Per l’effetto, la dichiarazione di equivalenza tra i due CCNL è stata ritenuta generica e incompleta, nonché insufficiente a giustificare il ribasso offerto.
Il RUP ha ritenuto che sussistesse un concreto rischio che il ribasso offerto dall’operatore economico fosse il risultato di un utilizzo strumentale del CCNL ANISA, il quale prevede condizioni economiche e normative meno favorevoli rispetto al CCNL ANGAF. A tal fine, il RUP ha proceduto a un’analisi dettagliata delle singole voci economiche (monte ore settimanale, maggiorazione per lavoro notturno, indennità di turno) e degli specifici istituti normativi (lavoro straordinario, festività soppresse, periodo di prova, periodo di preavviso, permessi retribuiti, previdenza integrativa, sanità integrativa), rilevandone il carattere peggiorativo rispetto alle condizioni previste dal CCNL ANGAF. Le valutazioni condotte sono state supportate dalla relazione tecnica predisposta dal consulente del lavoro incaricato dalla Stazione Appaltante (SA) e illustrata nei relativi atti allegati.
I chiarimenti forniti dall’operatore economico in sede di verifica della congruità dell’offerta sono stati ritenuti «incongruenti, parziali e forvianti», in quanto, a fronte dell’indicazione di un costo medio orario del lavoro pari a euro 17,44 nell’offerta economica, l’operatore ha successivamente dichiarato, nei chiarimenti resi, un costo orario pari a euro 15,27 per il livello D del CCNL Sorveglianza ANISA, discostandosi dal valore inizialmente indicato. Inoltre, il costo orario medio per l’opzione di lavoro H24 è stato dichiarato pari a euro 16,79, un valore significativamente inferiore rispetto all’importo di euro 25,33 indicato dalla Stazione Appaltante negli atti di gara.

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3. Conclusione

In conclusione, possiamo ritenere che in una procedura di gara il giudizio finale di non equivalenza del CCNL offerto dall’operatore con il CCNL indicato negli atti di gara, è rimesso alla discrezionalità della Stazione appaltante ed è sindacabile dall’Autorità solo per vizi di macroscopica irragionevolezza, illogicità, incongruenza o per vizi da palese travisamento dei fatti.