Svolgimento del processo – Motivi della decisione. – Con ricorso proposto avanti al T.A.R. per la Puglia la profesoressa A.G. impugnava, chiedendone l’annullamento per dedotti motivi di violazione di legge ed eccesso di potere in diversi profili, la determinazione dell’Ufficio Scolastico Regionale per la Puglia – Ufficio Scolastico Provinciale di Bari, n. 1790 del 13.02.2008 con la quale:
a) veniva confermato, con nuova e più ampia motivazione e sulla base di nuovi elementi istruttori, il decreto n. 155/5 del 16.11.2007, avente ad oggetto il depennamento della professoressa A.G. dall’elenco degli ammessi al corso speciale di cui al d.m. n. 21/05, corso speciale finalizzato al conseguimento dell’idoneità all’insegnamento nella classe di concorso 45/c,: metodologie operative nei servizi sociali;
b) era esclusa la possibilità della convalida, ai sensi dell’art. 21 nonies della legge n. 241/90, del provvedimento di ammissione della ricorrente al medesimo corso speciale di cui al d.m. n. 21/05.
L’impugnativa era, inoltre, indirizzata contro:
a). il decreto del dirigente dell’Ufficio Scolastico Regionale per la Puglia – Ufficio Scolastico Provinciale di Taranto, n. 8527/8 del 12.02.2008, recante il depennamento della ricorrente dalle graduatorie ad esaurimento pubblicate con decreto n. 8527 del 16.07.2007, relative alla classe di concorso 45/c, metodologie operative nei servizi sociali;
b). il decreto n. 330 del 25.02.2008 del Presidente della SSIS Puglia, nonché ove occorra anche della relativa nota di accompagnamento. n. 17051/V/del 26.02.2008 con il quale:
– veniva dichiarata la "nullità" dell’intera carriera scolastica universitaria percorsa dalla professoressa A.G. nella classe di concorso 45/c, metodologie operative nei servizi sociali;
– era annullato l’esame finale sostenuto dalla ricorrente il 16 giugno 2006 per il conseguimento dell’idoneità nella scuola secondaria classe di concorso 45/c;
c) era disposto l’obbligo di restituzione da parte della ricorrente di tutti i documenti scolastici inerenti la carriera percorsa nella classe di concorso 45/c;
Con la sentenza di estremi indicati in epigrafe il T.A.R. adito dichiarava il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione.
Il T.A.R. in particolare – con richiamo ad arresti della giurisprudenza della Corte di Cassazione SS.UU. sul riparto della giurisdizione fra giudice ordinario e giudice amministrativo in tema di procedura concorsuali volte alla costituzione del rapporto di pubblico impiego secondo quanto disposto dall’ art. 63 del d.lgs. n. 165/2001 (SS.UU. n. 307 dell’ 11.01.2007; n. 10940 del 14.05.2007) – dichiarava il proprio difetto di giurisdizione in quanto "si controverte di questioni attinenti ad una procedura concorsuale finalizzata non alla costituzione del rapporto di impiego, bensì unicamente alla ammissione e partecipazione ad un corso di formazione finalizzato solo al conseguimento dell’idoneità all’insegnamento (abilitazione) che, come tale, non ha diretta e immediata incidenza sulla costituzione del rapporto, rispetto alla quale si pone come atto presupposto e prodromico".
Avverso la sentenza di declinatoria della giurisdizione ha proposto appello la prof. G. ed ha confutato le conclusioni del T.A.R., ponendo in rilievo, con richiamo all’indirizzo segnato dalle decisioni di questo Consiglio – A.P. n. 8 del 24.05.2007 e Sezione VI n. 4751 del 01.10.2008 – la riserva di giurisdizione in favore del giudice amministrativo stabilita dall’ art. 63, quarto comma, del d.lgs. n. 165/2001, versandosi a fronte di procedura concorsuale che coinvolge posizioni di interesse legittimo in una fase antecedente alla costituzione ed allo svolgimento del rapporto di pubblico impiego.
La prof. G. ha, altresì, rinnovato i motivi di legittimità non esaminati dal T.A.R., per l’annullamento degli atti impugnati.
All’udienza del 15 gennaio 2010 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.
2). L’odierna appellante fondatamente contesta la sentenza impugnata che ha negato la giurisdizione del T.A.R. in merito ai provvedimenti del dirigente dell’Ufficio scolastico provinciale di valutazione dei titoli, assegnazione di punteggi ed approvazione della graduatoria a esaurimento per il conferimento di incarichi di insegnamento.
Osserva il Collegio che l "art. 68 del d.lgs. 03.02.1993, n. 29, (ora art. 63, comma quarto, del d.lgs. 30.03.2001, n. 161) con riguardo al contenzioso relativo al rapporto di lavoro dei pubblici dipendenti ha mantenuto ferma la "giurisdizione del giudice amministrativo (nelle) controversie in materia di procedure concorsuali per l’assunzione dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni".
Rientrano nella nozione di "procedure concorsuali", cui fa richiamo la norma anzidetta, tutte le sequenze procedimentali, aperte a soggetti in possesso di predeterminati requisiti soggettivi, caratterizzate da concorrenzialità fra i partecipanti alla selezione, da effettuarsi in base al possesso di titoli predeterminati dal bando o a mezzo di prove rivelatrici del livello di preparazione culturale e/o di idoneità ed esperienza professionale dei candidati.
Gli atti di formazione ed approvazione delle graduatorie per il conferimento degli incarichi nella scuole di vario grado, sia di insegnamento che per compiti delle qualifiche del personale di amministrazione, sono caratterizzati da evidenti aspetti di concorsualità che ha luogo, previa verifica del possesso dei requisiti di legge per l’ammissione, in base alla valutazione di titoli cui segue l’assegnazione della posizione utile per aspirare alla costituzione del rapporto i lavoro alle dipendenze della P.A., sia esso di durata temporanea (incarico), sia esso a tempo indeterminato (immissione in ruolo) (cfr. in fattispecie analoghe Cons. St., Sez. VI, n. 3331 del 05.06.2006; n. 4751 del 01.10.2008).
Non appare condivisibile la tesi che, quale regola di discrimine fra la cognizione dell’ A.G.O. e del giudice amministrativo, assume a riferimento la natura discrezionale o meno della potestà valutativa della commissione esaminatrice, che difetterebbe nei casi di concorsi per titoli a differenza di quelli articolati su prove culturali o di idoneità tecnico/professionale. In disparte il rilievo che anche la riconduzione dei titoli prodotti dal candidato in talune delle categorie individuate dal bando implica giudizi di carattere discrezionale tecnico, l’Adunanza Plenaria, nel ribadire con la decisione n. 8 del 24.05.2007 la giurisdizione del giudice amministrativo nella materia "de qua", ha efficacemente posto in rilievo che "anche a fronte di attività connotate dall’ assenza in capo all’ amministrazione di margini di discrezionalità occorre avere riguardo, in sede di verifica della natura della corrispondente posizione soggettiva del privato alla finalità perseguita dalla norma primaria, per cui quanto l’attività amministrativa, ancorché di carattere vincolato, tuteli in via indiretta l’interesse pubblico la situazione soggettiva non può che essere protetta in via mediata, così assumendo consistenza di interesse legittimo".
Ed è ciò che avviene nella procedura per la formazione delle graduatorie già permanenti ed ora ad esaurimento, che trae origine da un bando dell’Amministrazione della pubblica istruzione con il quale sono fissati i requisiti soggettivi per l’inserimento in esse, è individuato il coacervo dei titoli suscettibili di punteggio, si affida all’organo della p.a. la relativa potestà valutativa, si dà luogo a posizioni di reciproca concorsualità fra la pluralità dei soggetti che aspirano alla migliore collocazione nell’ atto terminale di approvazione della graduatoria.
All’interno di siffatta procedura non si identificano posizioni paritetiche fra chi aspira all’ incarico e la P.A. Quest" ultima agisce in veste si soggetto dotato di potestà autoritativa a garanzia dei valori di rilievo costituzionale dell’ imparzialità dell’ azione amministrativa e di accessibilità al pubblico impiego mediante selezione concorsuale aperta alla generalità dei soggetti in possesso dei requisiti stabiliti per le singole posizioni di impiego
Va, infine, considerato che il disposto di cui all’art. 63, comma 4, del d.lgs. n. 165/2001 – che mantiene ferma la giurisdizione del G.A. per le controversie in materia di procedure concorsuali – fa sistema con la regola generale di riparto della giurisdizione dettata dal comma primo, che è riferita alle controversie relative ai rapporti di lavoro già in atto con la P.A., situazione che difetta nei casi in cui il soggetto aspiri alla costituzione del rapporto di lavoro e si sottoponga agli strumenti idoneativi di carattere concorsuale a tal fine previsti.
Gli atti su cui è intervenuta la pronuncia del T.A.R. ineriscono, quindi, ad una fase procedimentale di natura concorsuale agli effetti della graduazione dei soggetti aspiranti agli incarichi, che precede la costituzione del rapporto di lavoro alle dipendenze della Pubblica Amministrazione, la cui cognizione, in relazione alla norma sul riparto di giurisdizione in precedenza richiamata, resta assegnata al giudice amministrativo (cfr. in fattispecie analoga Cons. St., Sez. VI^, 22.06.2004, n. 4447).
Quanto al rilievo dell’appellante in ordine alla qualificazione della natura degli atti impugnati secondo le nozioni di "atto confermativo" o di "mera conferma", si tratta di "obiter dictum" che resta assorbito dalla pronunzia di annullamento della decisione; ogni questione resta, quindi, rimessa giudizio di merito, sulla base della corretta verifica della riedizione o meno della potestà valutativa e provvedimentale dell’ amministrazione – anche alla luce della motivazione degli atti – a seguito della richiesta di riesame avanzata dall’ interessata.
L’appello va quindi accolto e, per l’effetto, va annullata la sentenza impugnata con rimessione del ricorso al T.A.R. per la Puglia per la decisione nel merito da parte di Collegio in diversa composizione.
In presenza di non concordi indirizzi della giurisprudenza sulla questione di giurisdizione esaminata spese ed onorari del presente fase di giudizio vanno compensati fra le parti.
a) veniva confermato, con nuova e più ampia motivazione e sulla base di nuovi elementi istruttori, il decreto n. 155/5 del 16.11.2007, avente ad oggetto il depennamento della professoressa A.G. dall’elenco degli ammessi al corso speciale di cui al d.m. n. 21/05, corso speciale finalizzato al conseguimento dell’idoneità all’insegnamento nella classe di concorso 45/c,: metodologie operative nei servizi sociali;
b) era esclusa la possibilità della convalida, ai sensi dell’art. 21 nonies della legge n. 241/90, del provvedimento di ammissione della ricorrente al medesimo corso speciale di cui al d.m. n. 21/05.
L’impugnativa era, inoltre, indirizzata contro:
a). il decreto del dirigente dell’Ufficio Scolastico Regionale per la Puglia – Ufficio Scolastico Provinciale di Taranto, n. 8527/8 del 12.02.2008, recante il depennamento della ricorrente dalle graduatorie ad esaurimento pubblicate con decreto n. 8527 del 16.07.2007, relative alla classe di concorso 45/c, metodologie operative nei servizi sociali;
b). il decreto n. 330 del 25.02.2008 del Presidente della SSIS Puglia, nonché ove occorra anche della relativa nota di accompagnamento. n. 17051/V/del 26.02.2008 con il quale:
– veniva dichiarata la "nullità" dell’intera carriera scolastica universitaria percorsa dalla professoressa A.G. nella classe di concorso 45/c, metodologie operative nei servizi sociali;
– era annullato l’esame finale sostenuto dalla ricorrente il 16 giugno 2006 per il conseguimento dell’idoneità nella scuola secondaria classe di concorso 45/c;
c) era disposto l’obbligo di restituzione da parte della ricorrente di tutti i documenti scolastici inerenti la carriera percorsa nella classe di concorso 45/c;
Con la sentenza di estremi indicati in epigrafe il T.A.R. adito dichiarava il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione.
Il T.A.R. in particolare – con richiamo ad arresti della giurisprudenza della Corte di Cassazione SS.UU. sul riparto della giurisdizione fra giudice ordinario e giudice amministrativo in tema di procedura concorsuali volte alla costituzione del rapporto di pubblico impiego secondo quanto disposto dall’ art. 63 del d.lgs. n. 165/2001 (SS.UU. n. 307 dell’ 11.01.2007; n. 10940 del 14.05.2007) – dichiarava il proprio difetto di giurisdizione in quanto "si controverte di questioni attinenti ad una procedura concorsuale finalizzata non alla costituzione del rapporto di impiego, bensì unicamente alla ammissione e partecipazione ad un corso di formazione finalizzato solo al conseguimento dell’idoneità all’insegnamento (abilitazione) che, come tale, non ha diretta e immediata incidenza sulla costituzione del rapporto, rispetto alla quale si pone come atto presupposto e prodromico".
Avverso la sentenza di declinatoria della giurisdizione ha proposto appello la prof. G. ed ha confutato le conclusioni del T.A.R., ponendo in rilievo, con richiamo all’indirizzo segnato dalle decisioni di questo Consiglio – A.P. n. 8 del 24.05.2007 e Sezione VI n. 4751 del 01.10.2008 – la riserva di giurisdizione in favore del giudice amministrativo stabilita dall’ art. 63, quarto comma, del d.lgs. n. 165/2001, versandosi a fronte di procedura concorsuale che coinvolge posizioni di interesse legittimo in una fase antecedente alla costituzione ed allo svolgimento del rapporto di pubblico impiego.
La prof. G. ha, altresì, rinnovato i motivi di legittimità non esaminati dal T.A.R., per l’annullamento degli atti impugnati.
All’udienza del 15 gennaio 2010 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.
2). L’odierna appellante fondatamente contesta la sentenza impugnata che ha negato la giurisdizione del T.A.R. in merito ai provvedimenti del dirigente dell’Ufficio scolastico provinciale di valutazione dei titoli, assegnazione di punteggi ed approvazione della graduatoria a esaurimento per il conferimento di incarichi di insegnamento.
Osserva il Collegio che l "art. 68 del d.lgs. 03.02.1993, n. 29, (ora art. 63, comma quarto, del d.lgs. 30.03.2001, n. 161) con riguardo al contenzioso relativo al rapporto di lavoro dei pubblici dipendenti ha mantenuto ferma la "giurisdizione del giudice amministrativo (nelle) controversie in materia di procedure concorsuali per l’assunzione dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni".
Rientrano nella nozione di "procedure concorsuali", cui fa richiamo la norma anzidetta, tutte le sequenze procedimentali, aperte a soggetti in possesso di predeterminati requisiti soggettivi, caratterizzate da concorrenzialità fra i partecipanti alla selezione, da effettuarsi in base al possesso di titoli predeterminati dal bando o a mezzo di prove rivelatrici del livello di preparazione culturale e/o di idoneità ed esperienza professionale dei candidati.
Gli atti di formazione ed approvazione delle graduatorie per il conferimento degli incarichi nella scuole di vario grado, sia di insegnamento che per compiti delle qualifiche del personale di amministrazione, sono caratterizzati da evidenti aspetti di concorsualità che ha luogo, previa verifica del possesso dei requisiti di legge per l’ammissione, in base alla valutazione di titoli cui segue l’assegnazione della posizione utile per aspirare alla costituzione del rapporto i lavoro alle dipendenze della P.A., sia esso di durata temporanea (incarico), sia esso a tempo indeterminato (immissione in ruolo) (cfr. in fattispecie analoghe Cons. St., Sez. VI, n. 3331 del 05.06.2006; n. 4751 del 01.10.2008).
Non appare condivisibile la tesi che, quale regola di discrimine fra la cognizione dell’ A.G.O. e del giudice amministrativo, assume a riferimento la natura discrezionale o meno della potestà valutativa della commissione esaminatrice, che difetterebbe nei casi di concorsi per titoli a differenza di quelli articolati su prove culturali o di idoneità tecnico/professionale. In disparte il rilievo che anche la riconduzione dei titoli prodotti dal candidato in talune delle categorie individuate dal bando implica giudizi di carattere discrezionale tecnico, l’Adunanza Plenaria, nel ribadire con la decisione n. 8 del 24.05.2007 la giurisdizione del giudice amministrativo nella materia "de qua", ha efficacemente posto in rilievo che "anche a fronte di attività connotate dall’ assenza in capo all’ amministrazione di margini di discrezionalità occorre avere riguardo, in sede di verifica della natura della corrispondente posizione soggettiva del privato alla finalità perseguita dalla norma primaria, per cui quanto l’attività amministrativa, ancorché di carattere vincolato, tuteli in via indiretta l’interesse pubblico la situazione soggettiva non può che essere protetta in via mediata, così assumendo consistenza di interesse legittimo".
Ed è ciò che avviene nella procedura per la formazione delle graduatorie già permanenti ed ora ad esaurimento, che trae origine da un bando dell’Amministrazione della pubblica istruzione con il quale sono fissati i requisiti soggettivi per l’inserimento in esse, è individuato il coacervo dei titoli suscettibili di punteggio, si affida all’organo della p.a. la relativa potestà valutativa, si dà luogo a posizioni di reciproca concorsualità fra la pluralità dei soggetti che aspirano alla migliore collocazione nell’ atto terminale di approvazione della graduatoria.
All’interno di siffatta procedura non si identificano posizioni paritetiche fra chi aspira all’ incarico e la P.A. Quest" ultima agisce in veste si soggetto dotato di potestà autoritativa a garanzia dei valori di rilievo costituzionale dell’ imparzialità dell’ azione amministrativa e di accessibilità al pubblico impiego mediante selezione concorsuale aperta alla generalità dei soggetti in possesso dei requisiti stabiliti per le singole posizioni di impiego
Va, infine, considerato che il disposto di cui all’art. 63, comma 4, del d.lgs. n. 165/2001 – che mantiene ferma la giurisdizione del G.A. per le controversie in materia di procedure concorsuali – fa sistema con la regola generale di riparto della giurisdizione dettata dal comma primo, che è riferita alle controversie relative ai rapporti di lavoro già in atto con la P.A., situazione che difetta nei casi in cui il soggetto aspiri alla costituzione del rapporto di lavoro e si sottoponga agli strumenti idoneativi di carattere concorsuale a tal fine previsti.
Gli atti su cui è intervenuta la pronuncia del T.A.R. ineriscono, quindi, ad una fase procedimentale di natura concorsuale agli effetti della graduazione dei soggetti aspiranti agli incarichi, che precede la costituzione del rapporto di lavoro alle dipendenze della Pubblica Amministrazione, la cui cognizione, in relazione alla norma sul riparto di giurisdizione in precedenza richiamata, resta assegnata al giudice amministrativo (cfr. in fattispecie analoga Cons. St., Sez. VI^, 22.06.2004, n. 4447).
Quanto al rilievo dell’appellante in ordine alla qualificazione della natura degli atti impugnati secondo le nozioni di "atto confermativo" o di "mera conferma", si tratta di "obiter dictum" che resta assorbito dalla pronunzia di annullamento della decisione; ogni questione resta, quindi, rimessa giudizio di merito, sulla base della corretta verifica della riedizione o meno della potestà valutativa e provvedimentale dell’ amministrazione – anche alla luce della motivazione degli atti – a seguito della richiesta di riesame avanzata dall’ interessata.
L’appello va quindi accolto e, per l’effetto, va annullata la sentenza impugnata con rimessione del ricorso al T.A.R. per la Puglia per la decisione nel merito da parte di Collegio in diversa composizione.
In presenza di non concordi indirizzi della giurisprudenza sulla questione di giurisdizione esaminata spese ed onorari del presente fase di giudizio vanno compensati fra le parti.
P.Q.M. – Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta:
– accoglie l’appello e, per l’effetto, annulla la sentenza impugnata;
– dispone, ai sensi dell’art. 35, comma secondo, della legge n. 1034/1971, il rinvio della controversia al T.A.R. per la Puglia, per la decisione nel merito della controversia con Collegio in diversa composizione;
– compensa fra le parti spese ed onorari relativi alla presente fase di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.
