FATTO
La DIRER – Dirl Lazio, nella dedotta qualità di “organizzazione sindacale maggiormente rappresentativa dei Dirigenti della Regione Lazio”, ha proposto ricorso giurisdizionale presso il T.A.R. Lazio per l’annullamento del silenzio rigetto formatosi sull’istanza di accesso presentata in data 26.1.2012 e per la conseguente condanna dell’Amministrazione intimata a esibire i documenti oggetto dell’istanza.
La Sezione I Ter di detto T.A.R., con la sentenza in epigrafe indicata, ha dichiarato inammissibile il ricorso dal momento che non delimitava in alcun modo il contenuto della domanda di accesso agli atti, né specificava (in termini definiti e idonei a mostrare l’interesse alla conoscenza) quali fossero i documenti oggetto della richiesta di accesso, rivelando un inequivoco carattere esplorativo e facendo emergere la finalità della ricorrente di conoscere la complessiva attività amministrativa posta in essere per quello specifico settore del personale.
Con il ricorso in appello in esame la DIRER – Dirl Lazio, premesso che nel suo statuto è prevista la tutela dei dirigenti iscritti e della funzione e della dignità della dirigenza di ruolo della Regione Lazio, ha chiesto l’annullamento o la riforma di detta sentenza deducendo i seguenti motivi:
1.- Erroneità e contraddittorietà della sentenza impugnata. Violazione e falsa applicazione della l. n. 241/1990 e s.m.i. e dei principi generali vigenti in materia di trasparenza, con particolare riferimento all’art. 97 della Costituzione. Violazione e falsa applicazione del d.P.R. n. 184/2006.
Eroneamente la sentenza ha affermato che non sussistevano nel caso di specie le condizioni richieste dalla l. n. 241/1990 per l’accesso alla documentazione richiesta, pur in assenza di cause di esclusione previste dall’art. 24 della legge stessa e dagli artt. 9 e 10 del d.P.R. n. 184/2006.
2.- Erroneità e contraddittorietà della sentenza impugnata. Violazione e falsa applicazione della l. n. 241/1990 e s.m.i. e dei principi generali vigenti in materia di trasparenza, con particolare riferimento all’art. 97 della Costituzione. Violazione e falsa applicazione del d.P.R. n. 184/2006.
La richiesta di accesso era assistita dall’interesse di esaminare e prendere copia dei documenti indicati per poter utilmente esercitare prerogative sindacali, riconosciute dalla normativa vigente (anche pattizia) e dalla magistratura, per l’esercizio degli istituti di informazione e concertazione previsti per la tutela delle categorie esponenzialmente rappresentate.
Con atto depositato il 20.12.2012 si è costituita in giudizio la Regione Lazio, che ha eccepito la irricevibilità e la inammissibilità dell’appello, nonché ne ha dedotto la infondatezza.
Con memoria depositata il 13.2.2013 la resistente Regione ha illustrato le ragioni della dedotta infondatezza dell’appello.
Con memoria depositata il 25.2.2013 la parte resistente ha replicato alle avverse argomentazioni.
Alla udienza in camera di consiglio dell’8.3.2013 il ricorso in appello è stato trattenuto in decisione alla presenza degli avvocati delle parti come da verbale di causa agli atti del giudizio.
DIRITTO
1.- Il giudizio in esame verte sulla richiesta, formulata dalla DIRER – Dirl Lazio di annullamento o di riforma della sentenza del T.A.R. in epigrafe indicata con la quale è stato dichiarato inammissibile il ricorso proposto per l’annullamento del silenzio rigetto formatosi sull’istanza di accesso agli atti formulata dalla ricorrente in data 25.1.2012 e ricevuta dall’Amministrazione il seguente 26.1.2012, nonché per l’emanazione dell’ordine alla Regione Lazio di esibire, mediante visione ed estrazione di copia, tutti i documenti oggetto della predetta istanza di accesso.
2.- La sentenza impugnata è basata sugli assunti che l’accesso non è dato in funzione della tutela di un interesse generico e diffuso alla conoscenza degli atti amministrativi, ma deve essere collegato alla sussistenza di un interesse differenziato, concreto ed attuale, alla conoscenza da parte degli interessati di atti effettivamente, o anche solo potenzialmente, incidenti sui loro interesse particolari. Sotto i sopra indicati profili il ricorso è stato ritenuto carente, dal momento che non delimitava in alcun modo il contenuto della domanda di accesso agli atti, precisando – in termini definiti e idonei a mostrare l’interesse alla conoscenza – i documenti oggetto della richiesta di accesso, rivelando invece un inequivoco carattere esplorativo e facendo emergere la finalità della ricorrente di conoscere la complessiva attività amministrativa posta in essere per quello specifico settore del personale.
3.- Con il primo motivo di appello è stato dedotto che la DIRER – Dirl Lazio è titolare di interesse qualificato, differenziato, attuale e concreto alla conoscenza dei documenti richiesti, l’accesso ai quali, fuori dai casi di espressa esclusione di cui all’art. 24 della l. n. 241/1990, deve essere consentito quando, come nel caso di specie, l’instante è un sindacato latore di interessi propri, e di quelli istituzionali dei propri iscritti, alla conoscenza di determinati documenti in determinate materie relative all’esercizio del proprio diritto alla informazione e concertazione, collegato alla necessità personale, concreta, attuale di conoscere i richiesti documenti per tutelare il proprio diritto ad esercitare prerogative sindacali pacificamente riconosciutele dalla vigente normativa; ciò considerato che è stato giurisdizionalmente sancito il comportamento antisindacale della Regione appellata nelle materie in questione.
L’istanza in questione non avrebbe avuto carattere esplorativo, ma sarebbe stata volta ad accertare se, in specifiche e determinate procedure, fosse stata rispettata la normativa vigente e se la Regione Lazio avesse agito con imparzialità e trasparenza; a tale scopo sarebbe stata strettamente funzionale la conoscenza dei richiesti documenti. Ciò anche perché era stata chiesta l’ostensione di atti specificamente individuati, riguardanti solo alcune procedure e tipologie di personale e che, peraltro, avrebbero dovuto essere resi pubblici mediante pubblicazione sul B.U.R.L. o sul sito istituzionale della Regione ex d.lgs. n. 150/2009
L’interesse della appellante avrebbe quindi avuto carattere differenziato e qualificato, oltre che concreto ed attuale ed erroneamente la sentenza avrebbe affermato che non sussistevano nel caso di specie le condizioni richieste dalla l. n. 241/1990 per l’accesso alla documentazione richiesta, non sussistendo alcuna delle cause di esclusione previste dall’art. 24 della legge stessa e dagli artt. 9 e 10 del d.P.R. n. 184/2006.
Dette deduzioni sono state integrate dal secondo motivo di gravame, con il quale è stato ribadito che la richiesta di accesso era stata spiegata per poter utilmente esercitare prerogative sindacali, riconosciute dalla normativa vigente, anche pattizia (artt. 3 e 6 del CCNL Area Dirigenza Regioni – Autonomie locali 2002/2005), e dalla magistratura, per l’esercizio degli istituti di informazione e concertazione previsti per la tutela delle categorie esponenzialmente rappresentate, al fine di difendere la dignità dirigenziale attraverso la conoscenza di provvedimenti volti ad immettere nel ruolo della Giunta regionale personale proveniente dai ruoli delle Agenzie regionali e dalle Aree naturali protette, atti a determinare una riduzione del fondo per la dirigenza stante l’aumento dei soggetti tra i quali deve essere diviso.
3.1.- La Sezione premette, in linea generale, rispetto alla questione concernente la coincidenza o meno del concetto di interesse al ricorso giurisdizionale con quello al diritto di accesso, che va ribadita l’autonomia della nozione di “situazione giuridicamente rilevante” ex art. 22 della l. n. 241/1990, nel senso che la legittimazione all’accesso spetta a chiunque possa dimostrare che gli atti oggetto della domanda di ostensione abbiano spiegato o siano idonei a spiegare effetti diretti o indiretti nei suoi confronti, indipendentemente dalla lesione di una posizione giuridica.
E’ infatti pacifica in giurisprudenza l’affermazione secondo la quale l’azione per l’accesso agli atti della pubblica amministrazione può essere proposta anche sulla base di un interesse di contenuto tale da non legittimare la proposizione dell’azione per l’annullamento di un provvedimento amministrativo.
Corollario della predetta visione è il principio a mente del quale il limite di valutazione della P.A. sulla sussistenza di un interesse concreto, attuale e differenziato all’accesso (che è pure il requisito di ammissibilità della relativa azione) si sostanzia nel solo giudizio estrinseco sull’esistenza di un legittimo e differenziato bisogno di conoscenza in capo a chi richiede i documenti, purché non preordinato ad un controllo generalizzato ed indiscriminato sull’azione amministrativa, espressamente vietato dall’art. 24, comma 3 della L. n. 241/1990 (Consiglio di Stato, sez. V, 12 febbraio 2013, n. 793).
La legittimazione all’accesso ai documenti amministrativi deve quindi ritenersi consentita a chiunque possa dimostrare che il provvedimento o gli atti endoprocedimentali abbiano dispiegato o siano idonei a dispiegare effetti diretti o indiretti anche nei suoi confronti e il diritto di accesso, purché non diretto a detto controllo generalizzato, può essere esercitato anche indipendentemente dall’esistenza di una lesione immediata della posizione giuridica del richiedente, essendo invece sufficiente un interesse personale e concreto, serio e non emulativo, a conoscere gli atti già posti in essere e a partecipare alla formazione di quelli successivi.
Deve quindi verificarsi se nel caso di specie sussistessero effettivamente i suddetti concorrenti elementi che rendono specifici gli interessi azionati nei termini predetti, oltre che distinti rispetto all’inammissibile controllo generalizzato.
3.2.- La parte appellante ha evidenziato in punto di fatto, al fine di dimostrare la sussistenza di detti requisiti legittimanti l’accesso, che l’art. 3 del C.C.N.L. Area Dirigenza Regioni Autonomie Locali 2002-2005 prevede un sistema stabile di relazioni sindacali fondato sull’informazione sugli atti aventi valenza generale concernenti il rapporto di lavoro dei dirigenti ed il proprio modello organizzativo; inoltre che tali obiettivi sono stati confermati dal Protocollo di Intesa del 26.7.2000 sottoscritto dalla DIRER – Dirl Lazio e dalla Regione Lazio. Ha aggiunto che nella stessa direzione si pone il Regolamento regionale n. 1/2002 e s.m.i., che ribadisce l’importanza e la centralità dell’informazione e specifica che è garantita l’informazione periodica anche in ordine all’andamento delle spese del personale e al numero degli addetti in servizio per unità di lavoro e profili professionali; inoltre che l’art. 426 del Regolamento regionale vieta ogni comportamento diretto ad impedire o limitare l’esercizio dell’attività sindacale e che l’art. 6 del C.C.N.L. 2002-2005 suddetto, confermato dall’art. 2 del vigente C.C.N.L., prevede il meccanismo della concertazione con riguardo ai criteri generali per la graduazione delle funzioni e delle connesse responsabilità ai fini della retribuzione di posizione, nonché ai criteri generali relativi alle modalità di determinazione della retribuzione collegata ai risultati ed ai criteri generali relativi alla disciplina delle condizioni per la risoluzione consensuale del rapporto di lavoro ed ai sistemi di valutazione dei risultati di gestione.
3.3.- Ritiene la Sezione che le ragioni sottostanti alla spiegata richiesta di accesso sopra riportate non siano sufficienti a dare compiuta dimostrazione che gli atti oggetto della domanda di ostensione abbiano comportato o fossero idonei a comportare effetti diretti o indiretti nei confronti della DIRER – Dirl Lazio appellante, considerato che il manifestato bisogno di conoscenza appare preordinato, come ritenuto dal Giudice di primo grado, ad un controllo generalizzato ed indiscriminato sull’azione amministrativa, espressamente vietato dall’art. 24, comma 3 della l. n. 241/1990, più che a perseguire un interesse personale e concreto, serio e non emulativo, a conoscere gli atti già posti in essere e a partecipare alla formazione di quelli successivi.
L’interesse a rendere effettiva l’attivazione della procedura di concertazione nell’ottica della valorizzazione dei dirigenti interni in termini obiettivi e di retribuzione nel processo di riorganizzazione delle direzioni regionali, nonché di un confronto effettivo nell’applicazione della l.r. Lazio n. 1/2008 (in base alla quale è stato disposto inquadramento nel ruolo della G.R. del personale delle Agenzie regionali) e di un confronto sull’applicazione della l.r. Lazio n. 9/2010 (che ha disposto l’inquadramento nel ruolo della G.R. del personale degli Enti di gestione delle aree naturali protette) non è stato, infatti, fatto valere con riferimento a provvedimenti già individuati e singolarmente idonei a ledere la posizione soggettiva della organizzazione sindacale appellante o quelle degli iscritti ad essa, ma con riguardo alla generalità della attività posta in essere in riferimento alle dotazioni organiche, alla programmazione triennale ed annuale delle risorse umane, all’affidamento delle strutture dirigenziali, alle assunzioni, alla utilizzazione delle graduatorie e alla retribuzione di posizione e risultato dei dipendenti di ARP, *****, Aree Naturali Protette e Parchi.
Sono quindi pienamente condivisibili le argomentazioni e le conclusioni cui è pervenuto il Giudice di primo grado.
5.- L’appello deve essere conclusivamente respinto e deve essere confermata la prima decisione.
6.- Nella complessità e parziale novità delle questioni trattate il collegio ravvisa eccezionali ragioni per compensare, ai sensi degli artt. 26, comma 1, del c.p.a e 92, comma 2, del c.p.c., le spese del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente decidendo respinge l’appello in esame.
Compensa le spese del presente grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 marzo 2013
