L’art. 34 del D.L. 6 luglio 2011, n. 98 recante «Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria» (G.U. n. 155 del 6 luglio 2011: clicca qui per il testo completo del provvedimento) reintroduce, con modifiche, l’art. 43 del D.Lgs. 327/2001 (Testo unico degli espropri), inserendo nel corpo del detto provvedimento un nuovo art. 42bis rubricato «Utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico».
Il citato art. 43 aveva introdotto la possibilità di sanare le occupazioni illegittime disponendo d’ufficio il trasferimento della proprietà del bene utilizzato per scopi di pubblico interesse, attraverso la previsione di una disciplina assolutamente innovativa della fattispecie. L’intervento normativo è successivo alle pronunce della Corte europea dei diritti dell’uomo che hanno ritenuto in contrasto con il principio di legalità l’istituto della cd. «occupazione appropriativa» previsto dal precedente assetto normativo e dalla giurisprudenza in esso formatasi.
L’occupazione appropriativa presuppone la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera da realizzare sul fondo privato e si perfeziona allorché l’opera stessa viene realizzata con la conseguente irreversibile trasformazione del fondo in assenza del relativo valido ed efficace decreto di esproprio; esso, ove emesso successivamente all’irreversibile trasformazione del fondo sarebbe inutiliter datum. In mancanza della dichiarazione di pubblica utilità (o in caso di annullamento della stessa), invece, ci si trova dinanzi alla diversa fattispecie dell’«occupazione usurpativa».
Ciò premesso, la Corte europea ha più volte ribadito che la cd. accessione invertita (od occupazione appropriativa) non può legittimare, in quanto elude il principio di legalità, il passaggio dalla proprietà privata alla proprietà pubblica dei suoli sui quali è stata realizzata un’opera pubblica, quando si sia mancato di attivare correttamente il procedimento espropriativo previsto dalla legge nazionale. Diversamente, si veniva a perpetrare una violazione del principio di legalità nel bilanciamento degli interessi tra il privato e l’amministrazione, consentendo all’amministrazione di trarre vantaggio da una situazione di illiceità.
Le argomentazioni della Corte europea, secondo cui da un comportamento illecito non può scaturire l’acquisto di un diritto, sono state appieno recepite dai commi 1 e 2 dell’art. 43 che hanno segnato il passaggio dall’occupazione appropriativa al nuovo istituito dell’acquisizione cd. «sanante». L’atto di acquisizione sanante poteva essere adottato, secondo la norma in oggetto, con risarcimento dei danni al proprietario, anche quando non fosse stato emanato o fosse stato annullato in sede giurisdizionale l’atto dichiarativo della pubblica utilità dell’opera, con ciò equiparandosi la fattispecie dell’occupazione appropriativa a quella dell’occupazione usurpativa. L’art. 43 aveva, in effetti, aveva assimilato le due figure, introducendo la possibilità per l’amministrazione e per chi utilizzava il bene di chiedere al giudice amministrativo, in ogni caso e senza limiti di tempo, la condanna al risarcimento in luogo della restituzione.
Successivamente, con sentenza 293/2010, la Corte costituzionale ha dichiarato incostituzionale l’art. 43 sotto il profilo dell’eccesso di delega, ma anche evidenziando la contrarietà dell’istituto alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo.
Il nuovo art. 42bis del D.Lgs. 327/2001 introdotto dal correttivo alla finanziaria 2011 prevede che l’autorità che utilizzi un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, può disporre che esso sia acquisito, non retroattivamente, al suo patrimonio indisponibile e che al proprietario sia corrisposto un indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale. Pertanto, in relazione ai casi in cui l’amministrazione utilizzi un immobile di un privato per realizzare un’opera pubblica in assenza di un valido titolo espropriativo, l’art. 42bis interviene a bilanciare i contrapposti interessi (quello della P.A. a conservare l’opera e quello del privato ad un ristoro per l’illegittimità subita) prevedendo l’acquisizione del bene al patrimonio indisponibile dell’amministrazione e la corresponsione al privato di un doppio indennizzo, per il pregiudizio patrimoniale e per quello non patrimoniale. Quest’ultimo è liquidato forfetariamente nella misura del 10% del valore venale del bene, mentre il primo è determinato in misura corrispondente al valore venale del bene utilizzato per scopi di pubblica utilità e, se l’occupazione riguarda un terreno edificabile, sulla base delle disposizioni dettate dal Testo unico espropri per il calcolo del valore dei terreni edificabili. Oltre al capitale, per il periodo di occupazione senza titolo è computato a titolo risarcitorio, se dagli atti del procedimento non risulta la prova di una diversa entità del danno, l’interesse del 5% annuo sul valore determinato ai sensi degli indicati criteri.
Le nuove regole valgono non solo quando manchi del tutto l’atto espropriativo, ma anche in relazione alle ipotesi in cui sia stato annullato l’atto da cui sia sorto il vincolo preordinato all’esproprio, l’atto che abbia dichiarato la pubblica utilità di un’opera o il decreto di esproprio.
Il provvedimento di acquisizione deve recare l’indicazione delle circostanze che hanno condotto alla indebita utilizzazione dell’area, la data dalla quale essa ha avuto inizio, la motivazione in riferimento alle attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico che ne giustificano l’adozione, valutate comparativamente con i contrapposti interessi privati ed evidenziando l’assenza di ragionevoli alternative alla sua adozione, nonché la indicazione dell’ammontare dell’indennizzo di cui è disposto il pagamento entro il termine di 30 giorni. L’atto è notificato al proprietario e comporta il passaggio del diritto di proprietà sotto condizione sospensiva del pagamento delle somme dovute ovvero del loro deposito.
Sotto il profilo della disciplina transitoria, il nuovo art. 42bis prevede infine che le relative disposizioni trovino applicazione anche con riguardo a fatti anteriori alla sua entrata in vigore ed anche se vi è già stato un provvedimento di acquisizione successivamente ritirato o annullato, ferma restando la necessità di rinnovare la valutazione di attualità e prevalenza dell’interesse pubblico a disporre l’acquisizione e di disporre il conguaglio con le somme eventualmente già erogate al proprietario, maggiorate dell’interesse legale.
Con la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale del D.L. 98/2011 sono destinate ad aprirsi varie questioni in merito alla reintroduzione dell’istituto così come rimodulato, dalla previsione dell’obbligo, a fini specifici di vigilanza sulla regolarità del procedimento, della segnalazione dell’atto di acquisizione alla Corte dei conti, all’entità del risarcimento spettante al privato, alle possibilità di sopravvivenza dell’istituto a fronte di un eventuale, prevedibile, nuovo vaglio di legittimità costituzionale. (Anna Costagliola)
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