Annullamento d’ufficio e decadenza accertativa nei procedimenti sugli incentivi pubblici

La sentenza n. 5720/2025 del TAR Lazio affronta la qualificazione giuridica dei provvedimenti del GSE relativi alla revoca degli incentivi sui certificati bianchi. Il TAR esclude l’autotutela decisoria, qualificando gli atti come decadenza accertativa, con conseguente inapplicabilità delle garanzie di cui all’art. 21-nonies L. 241/1990. Il pronunciamento rafforza la certezza giuridica e l’efficacia dei controlli pubblici nel settore energetico.

1. Premesse

La sentenza n. 5720 del 20 marzo 2025, pronunciata dalla Sezione V Ter del TAR Lazio, interviene su una complessa vicenda giuridico-amministrativa concernente l’annullamento d’ufficio, da parte del Gestore dei Servizi Energetici (GSE), dei provvedimenti di accoglimento delle Richieste di Verifica e Certificazione (RVC) presentate da Yousave S.p.A. per l’accesso al sistema incentivante dei certificati bianchi. La decisione si segnala per l’approfondita analisi sulla natura dei provvedimenti adottati dal GSE e, in particolare, sulla loro qualificazione giuridica come atti di decadenza accertativa, distinta dalla classica autotutela decisoria ex art. 21-nonies della legge n. 241/1990.

2. Il contesto normativo e fattuale

L’impugnativa ha riguardato una serie di provvedimenti con cui il GSE ha dapprima avviato, e successivamente concluso, un procedimento di annullamento dei benefici riconosciuti a Yousave S.p.A., chiedendo altresì la restituzione degli incentivi già erogati. I provvedimenti erano motivati dalla mancata trasmissione, da parte della società, della documentazione a supporto dei progetti presentati secondo il metodo standardizzato.
La società ricorrente ha articolato una pluralità di censure, tra cui la violazione degli artt. 3, 10, 21-nonies e 21-quater della legge n. 241/1990, l’illegittimità per carenza di istruttoria e motivazione, nonché la lesione del legittimo affidamento e del principio di certezza del diritto. In via subordinata, ha invocato l’applicazione dello ius superveniens di cui all’art. 56 del d.l. n. 76/2020 (c.d. “Decreto Semplificazioni”), che ha introdotto rilevanti modifiche all’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011 in tema di revoca e recupero degli incentivi.

3. La qualificazione giuridica dei provvedimenti del GSE

Il punto centrale della decisione attiene alla corretta qualificazione del provvedimento con cui il GSE ha revocato i benefici concessi. Il TAR ha escluso la configurabilità di un provvedimento di autotutela ex art. 21-nonies l. n. 241/1990, riconoscendo invece la natura di provvedimento di decadenza accertativa, secondo la ricostruzione già accolta dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (sent. n. 18/2020).
Tale ricostruzione distingue la decadenza dal genus dell’autotutela per la sua natura vincolata, l’assenza di discrezionalità amministrativa e la specifica previsione normativa del potere di revoca. Il provvedimento di decadenza si fonda sull’accertamento di una condotta oggettiva – nella specie, la carente documentazione richiesta a fini di controllo – che esclude ogni rilevanza dell’elemento soggettivo (dolo o colpa).
Ne consegue che non trovano applicazione le garanzie procedimentali previste per l’annullamento d’ufficio, né i limiti temporali stabiliti dall’art. 21-nonies.

4. Il rigetto delle censure relative allo ius superveniens

Di particolare interesse è anche il rigetto delle censure fondate sullo ius superveniens introdotto dall’art. 56, commi 7 e 8, del d.l. n. 76/2020. La società ricorrente ha sostenuto che tale disposizione avrebbe determinato l’invalidità sopravvenuta dei provvedimenti di decadenza, imponendo al GSE di procedere in autotutela entro 60 giorni su istanza dell’interessato.
Il TAR, richiamando consolidata giurisprudenza (Cons. Stato, sez. II, nn. 660/2023, 10819/2023, 4977/2024), ha chiarito che la norma non ha natura retroattiva né di interpretazione autentica, e non incide ipso iure sull’efficacia di provvedimenti già adottati. Essa si limita a prevedere un potere – non un obbligo – in capo al GSE di riesaminare, su istanza, i procedimenti pendenti o non definiti con sentenza passata in giudicato.

5. La centralità del principio del tempus regit actum

Il TAR ribadisce l’applicazione del principio del tempus regit actum, secondo cui i provvedimenti amministrativi sono disciplinati dalla normativa vigente al momento della loro adozione. La modifica normativa successiva può determinare effetti solo attraverso l’esercizio di un nuovo potere amministrativo (es. l’autotutela straordinaria prevista dall’art. 56, co. 8, d.l. n. 76/2020), ma non incide direttamente sulla validità degli atti già adottati.

6. Considerazioni conclusive

La sentenza in esame si pone nel solco di un orientamento giurisprudenziale volto a delimitare l’ambito di applicazione dell’autotutela amministrativa, chiarendo i confini tra annullamento d’ufficio e decadenza accertativa. Essa contribuisce a rafforzare la certezza giuridica in materia di incentivi pubblici, tutelando l’interesse pubblico al corretto impiego delle risorse, senza compromettere – se non nei limiti dell’effettiva completezza documentale – il principio del legittimo affidamento.
Inoltre, l’interpretazione restrittiva dello ius superveniens evita che modifiche legislative sopravvenute possano essere invocate per paralizzare legittimi provvedimenti adottati secondo la normativa vigente al tempo, garantendo stabilità all’azione amministrativa e al sistema di controlli in materia energetica.

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