TAR MARCHE   -  20 novembre 1998, n. 1353  -  Pres. Venturini – Est. Daniele  - Policano Vincenzo (avv. Salvatore) c. Comune di Urbino (avv. Galvani).

Competenza alla adozione di atti di gestione – Rappresentanza ed autorizzazione a stare in giudizio – Competenza a promuovere giudizi per conto dell’Ente ed a resistere alle azioni giudiziarie altrui.

(L. 7 giugno 1990 n. 142, art. 35, comma 2, art. 36 comma 1, art. 51 commi 2 e 3; D. L.vo 3 febbraio 1993, n. 29, art. 3, commi 2 e 3, art. 13, art. 16, comma 1, lettera f); D. L.vo 31 marzo 1998 n. 80, art. 45).

All’udienza di discussione la difesa del ricorrente ha eccepito la inammissibilità della costituzione in giudizio del Comune di Urbino, perché autorizzata dalla Giunta municipale e non dal dirigente all’uopo competente, in violazione di quanto stabilito dall’art. 3 del D. Lg.vo 3 febbraio 1993, n. 29.

L’eccezione è infondata.

Deve escludersi la immediata applicabilità per gli enti locali, del principio di separazione tra direzione politica e direzione amministrativa introdotto dal D. Lg.vo 3 febbraio 1993, n. 29, atteso che dalla incompatibilità di tale disciplina con quella recata dalla L. 7 giugno 1990, n. 142 deriva non l’abrogazione automatica delle norme di quest’ultima in contrasto con le disposizioni del citato D. Lg.vo n. 29, bensì soltanto l’obbligo del Comune di modificare gli statuti ed i regolamenti, in conformità al disposto dell’atto normativo successivo, tenuto conto delle peculiari esigenze locali (TAR Toscana, I sez., 12 gennaio 1995, n. 17).

Nel caso in esame, all’epoca della instaurazione della controversia il Comune di Urbino non aveva ancora modificato il proprio statuto, attribuendo ai dirigenti la competenza a promuovere giudizi per conto dell’Ente, ed a resistere alle azioni giudiziarie altrui, sicché deve ritenersi legittima la costituzione in giudizio deliberata dalla Giunta municipale.

Per completezza, va evidenziato che la normativa è cambiata a seguito della emanazione del D. Lg.vo 31 marzo 1998, n. 80, il cui art. 45 ha stabilito, al primo comma, che “a decorrere dalla entrata in vigore del presente decreto, le disposizioni previgenti che conferiscono agli organi di Governo l’adozione di atti di gestione e di atti o provvedimenti amministrativi di cui all’art. 3, comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, si intendono nel senso che la relativa competenza spetta ai dirigenti”.

La statuizione si pone come norma di chiusura in materia di competenze dei dirigenti, poiché operando il trasferimento ad essi di poteri gestionali, precedentemente facenti capo agli organi politici, rende immediatamente operativa ed effettiva la prevista attribuzione di poteri; peraltro, essendo entrata in vigore (23 aprile 1998) successivamente alla costituzione in giudizio del Comune di Urbino, ed al passaggio in decisione della controversia, non è applicabile alla fattispecie che occupa.

Si tratta di una interpretazione innovativa da parte del T.A.R. Marche. Infatti, secondo l’orientamento in precedenza espresso dalla Cassazione civile la Giunta municipale autorizza ad agire o contraddire, autorizza il Sindaco a stare in giudizio[1].

L’incertezza del momento ha indotto molte amministrazioni locali a promuovere il giudizio sia in base a deliberazione di Giunta municipale che in base a determinazione del Dirigente o Responsabile del servizio, con conseguente doppia firma di procura.

Il Comitato regionale di controllo delle Marche, su richiesta di un Comune ai sensi della L. 127\97, art. 17, comma 35, ha espresso un parere sulla complessa materia, successivamente pubblicato nel Bollettino ufficiale della Regione Marche, cui si rinvia[2].

Anche il Ministero dell’Interno è intervenuto in merito alla questione. Secondo il Viminale[3]  con l’attribuzione delle funzioni di gestione ai dirigenti, di cui alla legge 142\1990, si è posto il problema di quali siano le competenze dell’organo di direzione politica e quelle dei dirigenti, ivi compresa l’autorizzazione a stare in giudizio per Comuni e Province. L’analisi delle fonti normative inizia con l’art. 16, comma 1, lettera f), del D. lgs. 29\1993, che attribuisce ai dirigenti di uffici dirigenziali generali il potere di promuovere e resistere alle liti, ivi compresa la facoltà di conciliare e transigere. Per gli Enti locali l’art. 51 della legge 142\1990 attribuisce ai dirigenti tutti i compiti, compresa l'adozione di  atti che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, che la legge e  lo statuto espressamente non riservino agli organi di governo  dell'ente. L’art. 51, prosegue il Ministero, va coordinato con l’art. 36 comma 1, della legge 142\1990 che affida al sindaco ed al presidente della Provincia la rappresentanza dell’ente. La rappresentanza legale perciò comprende, salva diversa disciplina statutaria, anche quella giudiziale ed il relativo potere di promuovere e resistere alle liti. La relativa autorizzazione, secondo il parere ministeriale [4], in mancanza di diversa previsione dello statuto, non spetta al dirigente ma alla Giunta, ex art. 35. comma 2, della legge 142\1990. Inoltre non sembrerebbe razionale l’ipotesi di un dirigente che autorizzi il sindaco o il presidente a stare in giudizio, per la mancanza di qualsiasi logica in un meccanismo che consentisse al dirigente di autorizzare a resistere o meno in giudizio chi ha la legale rappresentanza dell’ente (art. 36, co. 1, L. 142\1990) unitamente alla sovrintendenza generale sull’attività dell’ente (art. 12 L. 81\1993). [5]

Sulla tormentata vicenda è intervenuta una decisione della IV sezione del Consiglio di Stato, del 5 luglio 1999, n. 1164 (Pres. De Lise – Est. Poli)[6].  Secondo il Collegio:  (omissis)

“Non ha pregio l’eccezione sollevata dalla difesa della società appellante (ma rilevabile anche d’ufficio afferendo alla regolare costituzione del rapporto processuale nel grado di appello), con cui si lamenta il difetto di legitimatio ad processum del Comune di … , ai sensi dell’art. 16, 1° comma, lett. f), D. L.vo n. 29 del 1993, per essere stato autorizzato il Sindaco a stare in giudizio non dal dirigente generale del Comune, bensì dalla Giunta municipale.

Premesso che il difetto di autorizzazione a stare in giudizio opera sul piano dell’efficacia e non su quello della validità della costituzione della persona giuridica pubblica (cfr. Cass. Sez. lav., 20 giugno 1998 n. 6166; 6 agosto 1997 n. 7229; Cons. Stato, A. p., 6 febbraio 1993 n.2) osserva la sezione che tale norma (da ultimo modificata dall’articolo 11 del D. L.vo n. 80 del 1998 e dall’art. 4 del D. L.vo n. 387 del 1998 applicabili ratione temporis), attribuisce ai dirigenti di uffici dirigenziali generali, fra gli altri compiti, quello di promuovere e resistere alle liti.

Senonché l’art. 13 del D. L.vo n. 29 del 1993 sancisce espressamente che le disposizioni del capo II (dirigenza), al cui interno si trovano quelle divisate dall’art. 16 cit., trovano applicazione solo per le Amministrazioni dello Stato.

Quanto agli Enti locali soccorrono le previsioni contenute:

a) nell’art. 51 2° e 3° comma, legge n. 142 del 1990 (come modificati da ultimo dall’art. 6 legge n. 127 del 1997), che attribuiscono ai dirigenti la direzione degli uffici e  servizi, nonché l’adozione di tutti gli atti di gestione che impegnino l’Ente locale verso l’esterno, ad eccezione di quelli attribuiti dalla legge o dallo statuto dell’Ente ad altri organi dello stesso;

b) nell’art. 36 1° comma, legge n. 142 del 1990, che attribuisce al Sindaco la rappresentanza legale dell’Ente.

Orbene, assodata l’inapplicabilità del più volte menzionato art. 16 D. L.vo n. 29 del 1993 al caso in esame, e poiché la società appellante non ha dimostrato che lo statuto del Comune di … riserva ai soli dirigenti il rilascio della autorizzazione al Sindaco a stare in giudizio, va respinta la relativa eccezione”.

Stante quanto sopra espresso, in sintesi, la Giunta è competente per l’autorizzazione al sindaco o al presidente della Provincia a stare in giudizio, salva diversa disposizione dello statuto.

Il rinvio alla autonomia statutaria degli enti, contenuto nella pronuncia del Consiglio di Stato,  è coerente con quanto stabilito dall’art. 4, comma 2 bis, della L. 142\1990, nel testo modificato dall’art. 1, co. 2, della L. 265\1999, nella parte in cui prevede che la legge statale indichi espressamente i principi che costituiscono limite inderogabile per l’autonomia normativa dei comuni; in virtù di questa previsione, come rileva lo stesso Ministero dell’Interno, le fonti normative locali sono vincolate alle leggi dello Stato che contengono i principi inderogabili in materia di ordinamento degli enti locali, ma non sono subordinate alle altre leggi statali in materia[7].

Tuttavia uno statuto che attribuisse al dirigente la facoltà di autorizzare il sindaco a stare in giudizio sembrerebbe non coerente con un ordinamento degli Enti locali che, come principio, riconosce a quest’ultimo la legale rappresentanza  e la sovrintendenza generale sull’attività.

Così come non è da dimenticare  l’art. 3 del D. Lgs. 29\1993 comma 3 (nel testo modificato dal D. Lgs. 29 ottobre 1998, n. 387, art. 1) per il quale le attribuzioni dei dirigenti indicate dal comma 2 possono  essere derogate soltanto espressamente ad opera di specifiche  disposizioni legislative; tra le specifiche disposizioni legislative ben può comprendersi l’art. 36, comma 1, della legge 142\1990.