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Brevi cenni sul ruolo e sulle funzioni delle Autorità Amministrative Indipendenti: in particolare il loro potere regolamentare di Francesca Romana Fuxa Sadurny
Le Autorità Amministrative Indipendenti o Autority, sono figure soggettive di Diritto Pubblico prive di personalità giuridica. La mancanza di personalità giuridica (a), che tanto ha suscitato dibattiti in dottrina e in giurisprudenza, si giustifica nell’ottica di assicurare una spiccata indipendenza a questi organismi dal potere dell’Esecutivo. Essi, infatti, nascono in un contesto, quello soprattutto delle privatizzazioni, in cui occorre garantire l’equilibrio di certi settori dell’economia particolarmente delicati. E’ proprio il ruolo funzionale accordato a tali soggetti che influisce non solo sulla struttura ma anche sul loro regime giuridico . Le Autorities ricordano, per certi versi, gli "officia publica", in quanto, pur non essendo inserite nell’apparato amministrativo pubblico e pur essendo dotate di una forte indipendenza, svolgono un importante ruolo funzionale di cura degli interessi pubblici e privati potendo intervenire, in via preventiva o successiva, ad eliminare posizioni dominanti riscontrate in settori economici di rilevanza sociale. In verità esistono delle entità pubbliche che svolgono un ruolo affine alle autorità amministrative indipendenti e che hanno personalità giuridica, mi riferisco alla CONSOB e all’ISVAP, e però si tratta di enti che, seppur dotati di una certa indipendenza, svolgono per lo più una attività altamente tecnica e non hanno quei poteri normativi e di autogoverno e giustiziali che sono riconosciuti alle autorities….e così, pure, esistono delle autorità amministrative indipendenti che non possono, nonostante l’etichetta, essere considerate tali, e mi riferisco alla Autorità per la informatizzazione della P.A. e all’ ARAN, in quanto si presentano come propagini della Presidenza del Consiglio dei Ministri non essendo chiamate a svolgere attività di amministrazione attiva ma altamente tecnica. La mancanza di personalità giuridica spiega, allora, il diverso regime giuridico di imputazione degli atti emanati da queste autorities; infatti si prevede la responsabilità giuridica e amministrativa in capo al soggetto che ha compiuto l’atto all’esterno: si tenga altretutto conto che questi organismi presentano un apparato organizzatorio semplice in cui emerge un organo di vertice (il Garante) con ruolo decisionale e uffici di supporto tecnico la cui struttura è sganciata dai lacci burocratici tipici degli Enti Pubblici. Tutti questi aspetti si giustificano nell’ottica di assicurare quella snellezza e duttilità che consente loro di operare come calmieri in settori critici dell’economia e dei servizi pubblici. Ulteriore aspetto da segnalare concerne il problema del controllo di questi soggetti pubblici; se la premessa è che essi svolgono un ruolo e una funzione di controllo e di vigilanza di certi settori economici in regime di indipendenza: chi controlla questi controllori? Sappiamo che la funzione di controllo è immanente nel nostro sistema di diritto pubblico e che nonostante le rivoluzioni apportate dalle leggi del 1994 sul controllo della Corte dei Conti e dalle leggi Bassanini sul riordino dell’organizzazione amministrativa queste Autorities non sono sottoposte al controllo governativo né a quello preventivo di legittimità sugli atti da loro adottati. Sembra, allora, evidenziarsi un problema di costituzionalità che secondo alcuni si risolve se si prende in considerazione il ruolo che il Garante svolge, ruolo che rinviene proprio nella Costituzione il suo fondamentoe cioè la tutela di quegli interessi collettivi e diffusi e individuali che è assicurata a livello costituzionale – libertà di manifestazione di pensiero, libertà di iniziativa economica, diritto alla privacy e diritto alla salute - . Per garantire questi interessi era necessario individuare un tipo di tutela svincolata dal potere politico e dall’influenza di certi gruppi economici. L’indipendenza di tali organismi, che trova un avallo nella Costituzione, non vale, certamente, a sottrarli alla responsabilità né verso gli apparati statali- politici né verso i soggetti privati che si assumano lesi dai provvedimenti da questi adottati. Il fatto, poi, che il legislatore nell’istituire queste Autority abbia imposto l’obbligo di riferire annualmente sull’andamento della loro gestione, assicura una verifica da parte degli organi di Governo, una verifica che non può, ove si riscontri una mala gestio, consentire agli stessi organi un potere di savaguardia e di intervento preciso ma permette il ricorso al Parlamento, cui sono riservate per lo più le nomine di vertice di tali soggetti, che opererà il giusto contemperamento. L’alta professionalità di queste Autority nonché la nomina parlamentare dei vertici vale a renderli "naturalmente" immuni dalle pressioni politiche senza che ciò possa menomare il profilo di cura e di salvaguardia degli interessi pubblici e privati , infatti le leggi istitutive di questi soggetti pubblici prevedono un sistema di tutela molto ampia avverso gli atti emanati da questi nel pieno rispetto dei principi costituzionali di cui agli artt. 24. 103 e 113. In più, pur non venendo per questi soggetti in rilievo un controllo di legittimità degli atti, è previsto il controllo sul bilancio rimesso alla Corte dei Conti. L’indipendenza e il ruolo di terzietà delle Autorities si snoda in due livelli:
Sotto il primo profilo essi, in quanto enti di regolazione e di controllo di particolari settori economici, sono preposti alla disciplina delle regole e delle attività inerenti a questi settori; per il raggiungimento di questi scopi sono dotati di poteri amministrativi nonché di poteri regolamentari. I regolamenti che essi possono adottare sono atti di settore che rinvengono la loro legittimità di fonti del diritto proprio nella legge istitutiva della Autorities. Si pone allora il quesito della loro posizione giuridica nell’ambito della gerarchia delle fonti: questi regolamenti sembrano richiamare quelli che emanano gli enti dotati di autonomia e di personalità giuridica statali e territoriali in materie non disciplinate dalla legge proprio in considerazione della settorialità e specificità degli interessi che vengono a curare si pensi per esempio ai regolamenti che disciplinano i mercati e le fiere comunali oppure ai regolamenti che disciplinano il settore della polizia cimiteriale ecc. Si tratterebbe, insomma, di regolamenti indipendenti. Il vero problema che si pone, a prescindere dalla loro qualificazione giuridica, è quello di verificare il rapporto di questi regolamenti con quelli governativi alla luce della legge 400/1988 che, come sappiamo, fissa una gerarchia dei regolamenti. A rigore stando alla legge citata i regolamenti delle Autorities dovrebbero essere subordinati ai regolamenti ministeriali in quanto non ricompresi tra i regolamenti governativi: non potrebbero, cioè, derogare ai primi. Questa affermazione non sembra, però, cogliere nel segno perché le autorità amministrative indipendenti, in quanto sottratte all’organizzazione della compagine pubblica, non possono avere la stessa veste né la stessa funzione degli enti e dei Ministeri pubblici. Gli enti pubblici diversi dallo Stato, inteso come soggetto e non come apparato, rientrano nell’organizzazione statale in quanto svolgono una funzione strumentale e ausiliaria dello stesso: tali funzioni e tali caratteristiche, invece, esulano per le autorità indipendenti. Sulla base di questa considerazione, allora, sembra più opportuno dire che i regolamenti delle Autorities sono sottratti alla legge 400/88 e non sono subordinati ai regolamenti ministeriali. La puntualizzazione è importante perché non viene, qui, in considerazione un rapporto di gerarchia quanto un principio di ripartizione di competenze: avendo le Autorities una competenza esclusiva a disciplinare certi settori dell’economia i regolamenti da loro adottati costituiscono fonti del diritto, in quanto innovano e presentano il carattere di generalità ed astrattezza, e non sono subordinati ad altre fonti secondarie; anzi secondo alcuni avrebbero, addirittura, natura di fonti subprimarie come i regolamenti indipendenti degli enti territoriali locali. Questi organismi non curano interessi propri ma si pongono come soggetti giuridici imparziali e intervengono per disciplinare quei settori economici nevralgici anche in via sanzionatoria quando occorre; da qui la loro indipendenza e da qui il loro potere normativo sganciato dalle maglie del potere regolamentare di cui alla legge n° 400 sopracitata che, ricordiamo, disciplina il potere normativo secondario del solo Governo e dei singoli ministri. I regolamenti da essi emanati hanno l’importante funzione di fissare criteri e principi di correttezza e di deontologia nello svolgimento delle attività economiche private e pubbliche e ciò per contemperare, in funzione di imparzialità, i vari interessi che possono trovare confluenza in quel settore. La caratteristica di queste regole di correttezza, di imparzialità e di deontologia è quella di essere regole tecniche e non amministrative pure: sono cioè regole di definizione del corretto e leale svolgimento dell’attività da parte dei soggetti che esercitano il diritto di iniziativa economica in quel settore. La violazione di tali principi può, dalla stessa autorità amministrativa indipendente, essere sanzionata ma si prevedono anche forme di adeguamento spontaneo (c.d. autocorrezione) nei casi meno gravi e a seguito di semplice richiamo. Le revoche e le sanzioni hanno per ciò una funzione ripristinatoria e autocorrettiva che esprime una valenza non sempre afflittiva. Nell’ambito dei poteri normativi di queste autorities si segnalano anche gli importanti poteri di certificazione nonché di fissazione delle tariffe e degli standards di qualità quando siano poste al controllo e alla vigilanza del settore dei servizi pubblici. (aprile 99) Francesca Romana Fuxa Sadurny -------------------------- NOTE: (a) Il motivo per il quale fino a
poche anni fa si diceva che gli enti pubblici |
