Il "disegno" di alcune regole per la disciplina della propaganda elettorale in Internet.

di Alberto Barbiero

Il DDL presentato dal Governo mercoledì 4 agosto 1999 concernente disposizioni per la parità di accesso ai mezzi di informazione durante le campagne elettorali e referendarie e per la comunicazione politica delinea un intervento regolatore anche per l’utilizzo di Internet a fini di propaganda elettorale.

L’innovazione, rispetto al quadro normativo vigente (dato dalla legge n. 515/1993 e da alcune disposizioni della legge n. 81/1993 per quel che riguarda le elezioni amministrative) assume sostanziale rilievo, anche se le disposizioni configurate destano qualche perplessità sotto il profilo contenutistico.

L’estensione alla rete dei principali elementi di riferimento per la comunicazione di messaggi politici agli elettori nei periodi precedenti le consultazioni è "richiamata" nella rubrica degli artt. 2, 3, 4, 5 del DDL, ma non trova riscontro esplicito nel dettato normativo, se non nell’art. 3: è questa la disposizione su cui è impostato il sistema di garanzie per la pubblicità elettorale in Internet.

Il primo comma stabilisce un divieto assoluto di "spot" e di altre forme di propaganda elettorale sia sulle emittenti radiotelevisive, sia nei servizi a rete diversi da quelli televisivi e radiofonici (per i quali il quadro regolativo è definito nell’art. 2).

Il dato offre un preciso riferimento temporale (conformato al tradizionale periodo di divieto di propaganda "non regolamentata"), che ha il suo termine di decorrenza dalla data di convocazione dei comizi elettorali (stabilita con nuova determinazione del Legislatore nella legge n. 120/1999, a modifica sia della legge n. 192/1991, sia del D.P.R. n. 579/1960).

Risulta evidente come il divieto ricorra per:

a) la propaganda elettorale in tutte le sue forme di esplicitazione attraverso i mezzi di comunicazione, alcune delle quali ormai consolidate (messaggi politici, video comunicativi, ecc.);

b) la pubblicità elettorale in tutte le sue possibili forme (l’attenzione in tal caso deve essere posta sulle soluzioni comunicative più efficaci, assimilabili agli spot).

L’estensione alla rete comporta quindi precisi obblighi per i provider, i gestori di siti, i gestori di pagine WEB. Tali soggetti, infatti, non potranno inserire, nel periodo indicato, banner pubblicitari con elementi riconducibili ala pubblicità elettorale od alla comunicazione politica, così come non potranno riportare, nelle pagine gestite, messaggi od altre forme permanenti o transitorie di pubblicità a fini elettorali.

In ottica di piena garanzia, è possibile elaborare un’interpretazione per cui la norma risulta applicabile anche a soluzioni potenzialmente elusive del divieto, come ad esempio la costruzione di links a siti nei quali i messaggi politico-elettorali siano proposti in modo filtrato.

Le disposizioni del comma 1 dell’art. 3 non si applicano tuttavia ai siti informatici in rete dei partiti e dei movimenti politici, in una prospettiva di (logica) garanzia delle forme strumentali di comunicazione da parte delle forze politiche, prelusiva al pieno esercizio del diritto stabilito dall’art. 49 della Costituzione.

L’impostazione "autolimitativa" del DDL non consente di desumere elementi che consentano di valutare la sussistenza di regole per i forum ed i dibattiti (profilo, questo, ampiamente definito invece dall’art. 2 per i mezzi radiotelevisivi).

L’art. 7 costituendo un divieto generale di pubblicità e propaganda politica ingannevole risulta applicabile anche alle pagine WEB ed ai siti Internet. La norma sancisce una regola utile anche in periodi "esenti" dal confronto elettorale o referendario, stabilendo che sono sempre vietate la propaganda e la pubblicità politiche ed elettorali contenenti informazioni false, ovvero scene o slogan denigratori.

Viene pertanto ad essere prefigurata una soluzione in ogni caso in grado di assicurare forme "civili" di comunicazione politica, traducibili anche nella rete.

L’utilizzo dei siti (rectius, di apposito sito) viene in gioco anche in relazione ai sondaggi: per tali ricerche la pubblicizzazione e la diffusione sono vietate nei 15 giorni precedenti la data delle votazioni, ma aldifuori di questo periodo possono essere resi pubblici e disponibili su un sito informatico creato ad hoc (art. 8, comma 3).

Risultano evidenti da un lato l’attenzione per la necessaria regolazione dei flussi informativi inerenti i sondaggi (spesso strumentalizzati), dall’altra la presa d’atto delle straordinarie potenzialità comunicative della rete e della possibilità della stessa di raggiungere un pubblico con ampio spettro di riferimenti culturali.

Particolare attenzione dovrà poi essere posta dalle Amministrazioni Pubbliche (dagli Enti Locali in particolare) in ordine alla gestione nel periodo "a rischio" (quello della campagna elettorale) dei propri siti e delle Reti civiche, a fronte del divieto di propaganda istituzionale sancito dall’art 9, in una prospettiva di conferma e di rafforzamento del dato normativo vigente.

La disposizione costituisce una regola di buon senso, per cui la comunicazione istituzionale deve essere depurata di riferimenti personali e deve assumere una caratterizzazione sempre più di servizio.

Stralcio dal DDL "Disposizioni per la parità di accesso ai mezzi di informazione durante le campagne elettorali e referendarie e per la comunicazione politica"

Art. 1

Ambito di applicazione

1. La presente legge disciplina l’accesso ai mezzi di informazione e ai servizi in rete, durante le campagne elettorali per l’elezione alla camera dei deputati e al senato della repubblica, dei rappresentanti italiani al parlamento europeo, dei consigli delle regioni a statuto ordinario, delle regioni a statuto speciale, delle province autonome di Trento e Bolzano, dei consigli comunali e provinciali, del sindaco e del presidente della provincia nonché per ogni referendum, al fine di garantire la parità di trattamento e l’imparzialità rispetto a tutti i soggetti politici. Allo stesso fine, disciplina altresì l’accesso ai mezzi di informazione per la comunicazione politica.

Art. 2

Propaganda elettorale sui mezzi radiotelevisivi e nei servizi in rete

1. Dalla data di convocazione dei comizi elettorali e fino a tutto il penultimo giorno prima della data delle elezioni, la propaganda elettorale sulle emittenti radiotelevisive pubbliche e private è consentita al fine di assicurare un equilibrato confronto tra candidati appartenenti a liste e schieramenti diversi.

2. La propaganda elettorale deve assumere le seguenti forme: tribune politiche, dibattiti, tavole rotonde, presentazione in contraddittorio dei candidati e dei programmi politici, confronti.

3. Gli spazi di propaganda elettorale nella concessionaria pubblica e nelle emittenti private sono offerti gratuitamente, a condizione di parità di trattamento.

Tale offerta è obbligatoria per la concessionaria pubblica. Agli spazi di propaganda elettorale sono dedicate specifiche collocazioni riconoscibili e autonome all’interno della programmazione.

(... omissis ...)

7. Dalla chiusura della campagna elettorale è vietata qualsiasi forma di propaganda elettorale.

Art. 3

Pubblicità elettorale sui mezzi radiotelevisivi e nei servizi in rete

1. Dalla data di convocazione dei comizi elettorali è vietata ogni forma di pubblicità e propaganda elettorale sulle emittenti radiotelevisive pubbliche e private e nei servizi a rete diversa da quelle previste dall’art. 2.

2. Le disposizioni di cui al presente articolo non si applicano ai siti informatici in rete dei partiti e dei movimenti politici.

Art. 7

Divieto di pubblicità e propaganda politica ingannevole

1. Sono sempre vietate la propaganda e la pubblicità politiche ed elettorali contenenti informazioni false, ovvero scene o slogan denigratori.

Art. 8

Sondaggi elettorali

1. Nei 15 giorni precedenti la data delle votazioni è vietato rendere pubblici o, comunque, diffondere i risultati di sondaggi demoscopici sull’esito delle elezioni e sugli orientamenti politici di voto degli elettori, anche se tali sondaggi sono stati effettuati in periodo precedente a quello del divieto.

2. L’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni determina i criteri obbligatori in conformità dei quali devono essere realizzati i sondaggi di cui al comma 1.

3. I risultati dei sondaggi realizzati al di fuori del periodo di cui al comma 1 sono resi pubblici e disponibili su apposito sito informatico, nella loro integralità, accompagnati dalle seguenti indicazioni, delle quali è responsabile il soggetto che realizza il sondaggio:

a) soggetto che ha realizzato il sondaggio;

b) committente e acquirente;

c) criteri seguiti per la formazione del campione;

d) metodo di raccolta delle informazioni e di elaborazione dei dati;

e) numero delle persone interpellate e universo di riferimento;

f) domande rivolte;

g) percentuale delle persone che hanno risposto a ciascuna domanda;

h) data in cui è stato realizzato il sondaggio.

4. In caso di violazione della disciplina del presente articolo L’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni dispone che sia dichiarata la circostanza sui mezzi di informazione che hanno diffuso gli stessi sondaggi, con il medesimo rilievo con cui questi sono stati pubblicizzati.

Art. 9

Divieto di propaganda istituzionale e obblighi di informazione

1. Dalla data di convocazione dei comizi elettorali e fino alla chiusura delle operazioni di voto è fatto divieto a tutte le amministrazioni pubbliche di svolgere attività di propaganda, a eccezione delle attività di comunicazione effettuate in forma impersonale e indispensabili per l’efficace assolvimento delle proprie funzioni.

2. Le emittenti radiotelevisive pubbliche e private, su indicazione delle istituzioni competenti, informano i cittadini delle modalità di voto e degli orari di apertura e di chiusura dei seggi elettorali.

Estratto dal Comunicato della Presidenza del Consiglio dei Ministri n. 56 del 04 agosto 1999.

La Presidenza del Consiglio dei Ministri comunica:

il Consiglio dei Ministri si è riunito oggi, alle ore 10,05, a Palazzo Chigi, sotto la presidenza del Presidente del Consiglio dei Ministri, Massimo D'Alema; Segretario, il Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, Franco Bassanini.

(...omissis...)

Il Consiglio ha approvato i seguenti provvedimenti:

su proposta del Presidente del Consiglio, D'Alema:

- un disegno di legge che ha come obiettivo fondamentale di favorire il corretto svolgimento della vita democratica, tutelando il diritto del cittadino ad essere informato in merito all'identità ed ai programmi degli attori politici ed il diritto delle forze politiche a fruire di eguali opportunità di comunicazione.

Il riferimento costituzionale del provvedimento è rappresentato dall'articolo 21 della Costituzione che riconosce, nell'ambito della libertà di manifestazione del pensiero, sia il diritto ad informare che il diritto ad essere correttamente informati.

Il disegno di legge si estende a tutte le competizioni elettorali, nazionali e locali, inclusi i referendum. La disciplina riguarda sia i mezzi radiotelevisivi - includendovi anche, in modo innovativo, i servizi in rete - sia i quotidiani e i periodici, sia, infine, i sondaggi elettorali.

Quanto ai mezzi radiotelevisivi, si introduce una distinzione tra propaganda e pubblicità politiche ed elettorali.

La propaganda politica o elettorale è sempre consentita, è gratuita, è caratterizzata dal confronto fra posizioni politiche diverse ed è oggetto di una specifica disciplina per il periodo di campagna elettorale. La pubblicità è a pagamento, è vietata nel periodo elettorale, è regolata in modo da evitare la commercializzazione della politica. Per la propaganda elettorale si richiede che l'esposizione delle idee e dei programmi politici sia effettuata, comunque, in contraddittorio con esponenti di forze politiche diverse e che i relativi spazi siano offerti dalle emittenti, a parità di trattamento. L'offerta di tali spazi è obbligatoria per la concessionaria pubblica. Gli spazi dedicati alla propaganda elettorale dovranno tener conto della rappresentatività delle diverse formazioni politiche, secondo i principi indicati dalla Commissione parlamentare di vigilanza e dall'Autorità per le comunicazioni.

La pubblicità politica è oggetto di una specifica regolamentazione, volta a fornire al cittadino indicazioni ragionate e motivate da parte dei soggetti politici in merito ai loro programmi e orientamenti. A tal fine, si prevede che la pubblicità politica venga trasmessa in una sede distinta rispetto ai messaggi di pubblicità commerciale, senza interrompere altri programmi e con una durata sufficiente alla compiuta esposizione delle posizioni politiche, secondo indicazioni che saranno fornite dall'Autorità per le comunicazioni. Le emittenti dovranno riservare un analogo trattamento a tutte le forze politiche, sia sotto il profilo delle tariffe che delle fasce d'ascolto offerte. Durante il periodo elettorale invece, è vietata ogni forma di pubblicità politica ed elettorale sulle emittenti radiotelevisive e nei servizi a rete, che non rientri nel concetto di " propaganda elettorale" come sopra definito (connotato dal confronto fra posizioni e programmi diversi).

La pubblicità politica sui quotidiani e i periodici è sempre consentita. Durante il periodo elettorale, dovrà essere offerta, a parità di condizioni, a tutte le forze politiche e dovrà essere limitata alle forme indicate dalla legge.

E' comunque vietata, su qualunque mezzo di comunicazione, la pubblicità denigratoria.

Il provvedimento del Governo fornisce anche una compiuta disciplina dei sondaggi politici. La loro diffusione è vietata, come già oggi, negli ultimi 15 giorni precedenti le elezioni. L'innovazione consiste nella previsione di una serie di indicazioni che dovranno accompagnare, per i restanti periodi, la diffusione dei sondaggi. Essi dovranno essere resi pubblici e disponibili, nella loro integralità, su un apposito sito informatico, specificando gli autori, i committenti, i criteri seguiti e il campione utilizzato.

La disciplina proposta dal Governo si completa da un lato con il divieto di attività di propaganda per le amministrazioni pubbliche - fermo restando il loro obbligo di fornire indicazioni sulle modalità e sui tempi di voto - dall'altro con l'attribuzione di poteri sanzionatori all'Autorità per le comunicazioni, diretti a garantire l'effettività della nuova disciplina.