N. 03284/2012 REG.PROV.COLL.
N. 04670/2011 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4670 del 2011, integrato da motivi aggiunti, proposto da***
contro***
per l’annullamento
a) della deliberazione del commissario straordinario dell’ASL Napoli 3 Sud n. 736 del 17 giugno 2011, con la quale è stato approvato il piano attuativo aziendale;
b) della nota dell’ASL Napoli 3 Sud prot. n. 27215 del 18 luglio 2011, con la quale è stata disposta la disattivazione del pronto soccorso dell’ospedale ******** di Pollena Trocchia a decorrere dal 13 agosto 2011;
c) di ogni altro atto preordinato, collegato, connesso e/o conseguente, se ed in quanto lesivo degli interessi del ricorrente, ivi compresi: 1) il decreto del commissario ad acta per la prosecuzione del piano di rientro del settore sanitario (d’ora in seguito anche “commissario ad acta”) n. 49 del 27 settembre 2010, con il quale è stato approvato il piano di riassetto della rete ospedaliera e territoriale della Regione Campania; 2) le deliberazioni del commissario straordinario dell’ASL Napoli 3 Sud n. 128 del 31 gennaio 2011 e n. 440 del 30 marzo 2011, con le quali sono state approvate le precedenti versioni del piano attuativo aziendale; 3) la nota della Regione Campania, ****** Piano Sanitario Regionale e Rapporti con gli Organi Istituzionali, prot. n. 2011.0199419 dell’11 marzo 2011, avente ad oggetto l’adeguamento del piano attuativo di cui alla delibera n. 128 del 31 gennaio 2011 ai rilievi formulati nella nota del sub commissario n. 376/C del 20 gennaio 2011; 4) il decreto del commissario ad acta n. 34 del 27 maggio 2011, recante l’approvazione con prescrizioni del piano attuativo aziendale di cui alla delibera n. 440 del 30 marzo 2011.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle amministrazioni resistenti;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 7 marzo 2012 il dott. *************** e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Il Comune ricorrente impugna, anche mediante la proposizione di motivi aggiunti, i provvedimenti in epigrafe indicati con i quali si sono disposte una serie di misure riorganizzative del locale presidio ospedaliero ******** in vista della sua trasformazione in struttura ospedaliera di riabilitazione e di supporto del presidio ospedaliero Santa ***** della Pietà di Nola per le attività di ricovero medico chirurgico in regime diurno.
L’impugnativa è affidata ad una serie di censure con cui si prospettano vizi inerenti alla violazione degli artt. 2, 3 e 32 della Costituzione, alla violazione della normativa nazionale e regionale di settore, alla violazione della legge sul procedimento amministrativo e del testo unico sugli enti locali, nonché all’eccesso di potere sotto svariati profili.
Resistono l’ASL Napoli 3 Sud e la Regione Campania, eccependo entrambe l’infondatezza della domanda non senza evidenziare, in rito, la prima la parziale inammissibilità del ricorso e la seconda la sua inammissibilità e/o improcedibilità.
Si è costituita per il tramite della difesa erariale anche l’intimata struttura commissariale, la quale conclude nella sua memoria difensiva per il rigetto del gravame e, comunque, sottolinea l’avvenuta legificazione del decreto commissariale n. 49 del 27 settembre 2010 ad opera dell’art. 1, comma 35, della legge regionale n. 14 del 4 agosto 2011.
Con memoria conclusiva depositata il 4 febbraio 2012, parte ricorrente, oltre ad insistere nelle proprie ragioni, articola nuove censure.
La causa è stata trattenuta per la decisione all’udienza pubblica del 7 marzo 2012.
2. Il Collegio, in via preliminare, deve soffermarsi sull’eccezione di avvenuta legificazione formulata dalla difesa erariale, la quale incide sulla sopravvivenza dell’interesse all’impugnativa del decreto commissariale n. 49 del 2010.
L’eccezione è fondata.
Giova rilevare che, nelle more del giudizio, da un lato il contrasto tra il piano di riassetto della rete ospedaliera e territoriale approvato col decreto commissariale n. 49 del 2010 e quelle contenute nel precedente piano di ristrutturazione e riqualificazione della rete ospedaliera approvato con la l.r. n. 16 del 2008 è cessato, a seguito dell’adozione del nuovo piano sanitario regionale (con decreto del commissario ad acta n. 22 del 22 marzo 2011, in BURC n. 32 del 27 maggio 2011), cui la stessa l.r. n. 16 del 2008 ha ricollegato la cessazione dell’efficacia del piano del 2008 (art. 6, comma 2, l.r. 16/08); dall’altro, il decreto n. 49 è stato recepito dall’articolo 1, comma 35, della citata legge regionale n. 14 del 4 agosto 2011, che ha introdotto il comma 237 bis all’articolo 1 della l.r. n. 4 del 2011, secondo cui «la Regione Campania assicura i livelli essenziali di assistenza tramite gli enti e le strutture del servizio sanitario regionale e secondo le previsioni di cui al decreto commissariale n. 49 del 2010 e successive modifiche e integrazioni». Il legislatore regionale, in questo modo, è infatti intervenuto a dettare un indirizzo normativo vincolante, facendo propria per relationem la pianificazione commissariale (cioè gli obiettivi, le misure e gli strumenti delineati nell’intervento).
Come recentemente osservato dalla Sezione (cfr. TAR Campania, Sez. I, 30 dicembre 2011 n. 6145), la nuova disciplina si inserisce in un quadro di misure più generali, volte a dotare il commissario straordinario per la prosecuzione del piano di rientro di tutti i poteri occorrenti per intervenire efficacemente nel settore sanitario (cfr. il comma 231, che, in materia, esautora le competenze della Giunta in favore del commissario ed il comma 231 bis, che riconosce in capo al commissario la facoltà di indicare al legislatore regionale le norme incompatibili con il piano di rientro e di disporre la sospensione degli eventuali provvedimenti esecutivi delle medesime), con la conseguenza che la sostanziale legificazione del nuovo piano di riassetto ospedaliero priva di interesse la coltivazione del giudizio promosso nei confronti del provvedimento commissariale, ormai doppiato in una legge regionale vigente.
Ed invero, la sopravvenienza di una “legge-provvedimento”, ossia di un atto formalmente legislativo che tiene, tuttavia, luogo di provvedimenti amministrativi in quanto dispone in concreto su casi e rapporti specifici, determina ex se l’improcedibilità del ricorso proposto contro l’originario atto amministrativo, in quanto il sindacato del giudice amministrativo incontra un limite insormontabile nell’intervenuta legificazione del provvedimento amministrativo (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 9 marzo 2012 n. 1349).
Peraltro, l’intervento legislativo della Regione Campania non dà adito a dubbi di legittimità costituzionale, poiché è coerente con la necessità – non soltanto intrinseca alla doverosità della realizzazione dell’azione di rientro dal disavanzo nel settore sanitario richiesta alle regioni, ma perfino postulata in modo espresso dalla legislazione nazionale di settore (art. 1, comma 796, lett. b, della legge n. 296/2006 ed art. 2, comma 95, della legge n. 191/2009) – di un intervento del legislatore regionale per la rimozione degli ostacoli di natura normativa alla programmazione e attuazione del nuovo piano ospedaliero, ostacoli che, nella specie, derivavano innanzitutto dalla legificazione del precedente piano (l.r. n. 16/08) e che, in generale, il commissario ad acta non potrebbe superare in via autonoma, in ragione dei limiti al suo potere di intervento evidenziati dalla giurisprudenza costituzionale (sent. n. 361 del 2010).
In questi termini, infatti, la decisione d’intervenire con legge regionale non risulta né irrazionale, né arbitraria, né appare risolversi in una modalità per aggirare i principi di eguaglianza ed imparzialità o ledere altro parametro di rilievo costituzionale.
Per tali ragioni, l’impugnativa del piano di riassetto della rete ospedaliera regionale, approvato con decreto commissariale n. 49 del 27 settembre 2010, deve ritenersi improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.
2.1 Sempre in via preliminare ed in accoglimento della puntuale eccezione della difesa aziendale, deve essere ravvisata la carenza di interesse alla coltivazione dell’impugnativa avverso le delibere dell’ASL Napoli 3 Sud n. 128 del 31 gennaio 2011 e n. 440 del 30 marzo 2011, recanti l’approvazione delle precedenti versioni del piano attuativo aziendale, atteso che tali delibere sono state integralmente sostituite, con irreversibile perdita di efficacia, dalla gravata delibera n. 736 del 17 giugno 2011, che ha dato luogo alla stesura definitiva del piano in questione. Tale carenza di interesse si estende all’impugnativa della nota regionale prot. n. 2011.0199419 dell’11 marzo 2011 e del decreto commissariale n. 34 del 27 maggio 2011, con i quali sono state dettate prescrizioni per la modifica delle delibere n. 128 e n. 440, essendo i prefati atti stati superati, al pari delle delibere cui accedono, dalla delibera finale n. 736/2011.
Ne discende la palese inammissibilità dell’impugnativa spiegata nei confronti delle delibere e degli atti ora citati.
3. Residua lo scrutinio dell’impugnativa della delibera aziendale n. 736/2011 e della consequenziale nota prot. n. 27215 del 18 luglio 2011, con la quale è stata disposta la disattivazione del pronto soccorso dell’ospedale ******** a decorrere dal 13 agosto 2011.
L’impugnativa è infondata e ciò esime il Collegio dall’esame delle eccezioni di rito formulate al riguardo dalla difesa regionale.
3.1 E’ opportuno introdurre alcune precisazioni in punto di fatto al fine di meglio inquadrare la vicenda contenziosa.
Con il decreto commissariale n. 49/2010 è stata disposta la riconversione del presidio ospedaliero ******** di Pollena in struttura ospedaliera di riabilitazione ed in plesso a compensazione del presidio di Nola per le attività di ricovero medico-chirurgico in regime diurno, prevedendosi nel corrispondente cronoprogramma che l’implementazione delle nuove funzioni avrebbe richiesto oltre 21 mesi.
Con la delibera aziendale n. 736/2011, recante il piano attuativo del suddetto decreto, sono state individuate le operazioni necessarie per il conseguimento dell’obiettivo, così riassumibili:
a) gestione unitaria dei presidi di Nola e di Pollena secondo il modello organizzativo degli ospedali riuniti;
b) dismissione presso il presidio di Pollena delle unità operative di cardiologia e di chirurgia nonché disattivazione del servizio di pronto soccorso, con assegnazione delle relative risorse al presidio di Nola;
c) dismissione presso il presidio di Pollena delle unità operative di psichiatria e di pneumologia, con temporanea assegnazione delle relative risorse rispettivamente ai presidi di Torre del Greco e di Castellammare, nelle more della conclusione del processo di ampliamento del presidio di Nola, attualmente carente di spazi;
d) trasferimento delle attività di ricovero a ciclo diurno dal presidio di Nola al presidio di Pollena in modo da rendere operativo il plesso a compensazione con 24 posti letto complessivi, dando priorità “alle attività di elezione delle discipline: ORL, gastroenterologia, chirurgia ed oculistica, che potranno utilizzare il blocco operatorio di quel Presidio per interventi di day surgery”;
e) istituzione all’interno del presidio di Pollena di una struttura polifunzionale per la salute, finalizzata a fornire assistenza extra-ospedaliera ed articolata in servizi ambulatoriali medici ed infermieristici, in servizi di primo soccorso (emergenza territoriale 118) ed in servizi socio-sanitari;
f) attivazione non prima di 24 mesi dell’unità operativa di riabilitazione, che resta subordinata all’acquisizione delle necessarie risorse tecniche e professionali e per la quale sono stati preventivati ingenti interventi strutturali e di messa in sicurezza, trattandosi dell’avvio di nuova disciplina.
3.2 Ciò chiarito, si può dare seguito all’esame delle censure attoree, così compendiabili:
– la disattivazione del pronto soccorso non è stata comunicata ai sindaci dei comuni ricompresi nel bacino di utenza dell’ospedale di Pollena, con conseguente mancata e/o insufficiente informazione della cittadinanza in ordine alla chiusura;
– i citati sindaci non sono stati invitati a partecipare al procedimento di formazione del piano attuativo aziendale, in violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990 in tema di comunicazione di avvio del procedimento e dell’art. 3 quater del d.lgs. n. 502/1992 sull’obbligo di consultazione del comitato dei sindaci, oltre che dell’art. 50 del d.lgs. n. 267/2000, essendo i sindaci autorità sanitarie nei territori di rispettiva competenza;
– il trasferimento delle unità operative di psichiatria e di pneumologia si connota di illogicità, potendo tali servizi essere adeguatamente assicurati presso il presidio di Pollena nelle more dei lavori di ampliamento del presidio di Nola;
– il territorio servito dagli ospedali di Nola e di Pollena resta sguarnito dei servizi di psichiatria e di pneumologia, in contrasto con le prescrizioni del piano di riassetto regionale ed in contraddizione con lo stesso modello organizzativo degli ospedali riuniti prescelto a livello aziendale;
– anche la soppressione del pronto soccorso si ammanta di illogicità, atteso che l’ospedale di Nola è dotato di una sola sala operatoria, mentre quello di Pollena dispone di ben quattro “sale operatorie perfettamente efficienti”;
– l’azienda sanitaria ha inteso semplicemente smantellare il presidio di Pollena senza riconvertirlo e senza potenziare il presidio di Nola, così tradendo il disegno riorganizzativo introdotto dal piano di riassetto regionale;
– manca nel piano attuativo un adeguato corredo istruttorio e motivazionale da cui si possa evincere l’analisi costi-benefici per l’azienda ed i vantaggi per l’utenza;
– la decisione di spostare il servizio di psichiatria dall’ospedale di Pollena a quello di Torre del Greco appare illogica ed antieconomica per il seguente triplice ordine di motivi: 1) tale presidio è destinato ad essere riconvertito in struttura di riabilitazione in forza del piano di riassetto regionale; 2) occorreranno ulteriori spese, non previste dal piano di riassetto, per adeguare il presidio di Torre del Greco ad ospitare il servizio di psichiatria, mentre il presidio di Pollena è già perfettamente funzionante; 3) l’opzione in favore del presidio di Torre del Greco riposa sull’immotivata scelta di conservare presso quella struttura il servizio di pronto soccorso.
3.3 Tutte le prefate doglianze non meritano condivisione per le ragioni di seguito esposte.
Innanzitutto, è smentito in fatto che i sindaci dei comuni facenti parte del bacino d’utenza dell’ospedale di Pollena non siano stati informati della disattivazione del pronto soccorso, essendo la relativa nota aziendale prot. n. 27215 del 18 luglio 2011 stata inviata anche a costoro ed essendo la stessa stata seguita da comunicato stampa del medesimo tenore indirizzato anche a tutti i sindaci dell’ASL Napoli 3 Sud, come emerge dalla produzione documentale depositata dalla difesa aziendale in data 9 settembre 2011.
3.4 Non era necessario coinvolgere i sindaci del luogo nel procedimento di formazione del piano attuativo aziendale, configurandosi questo come atto a valenza generale sottratto ex art. 13 della legge n. 241/1990 all’obbligo di invio della comunicazione di avvio del procedimento. Del pari non è applicabile la speciale disciplina partecipativa prevista dall’art. 3 quater del d.lgs. n. 502/1992, che si riferisce propriamente al diverso procedimento finalizzato all’adozione del programma delle attività territoriali, con il quale è definita l’organizzazione dei servizi sanitari di competenza distrettuale, ossia di quei servizi volti ad assicurare l’assistenza primaria non ospedaliera.
Infine, è inconferente il richiamo all’art. 50 del d.lgs. n. 267/2000, non contemplando tale disposizione alcun obbligo di consultazione dei sindaci da parte delle aziende sanitarie, ma essendo piuttosto volta a disciplinare il potere sindacale di ordinanza in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica.
3.5 Non è affetta dal alcuna illogicità la decisione di trasferire le unità operative di psichiatria e di pneumologia, dal momento che il presidio di Pollena, da una parte, è destinato ad accogliere le attività di ricovero a ciclo diurno provenienti dal presidio di Nola nonché la neoistituita struttura polifunzionale per la salute, e, dall’altra, dovrà essere interessato da importanti lavori di ristrutturazione per consentire l’allocazione dell’unità operativa di riabilitazione, lavori per i quali è stato previsto lo stanziamento di circa 12 milioni di euro (cfr. pag. 28 del piano attuativo aziendale).
Ne deriva che il mantenimento presso l’ospedale di Pollena delle unità di psichiatria e di pneumologia, che impegnano in totale 33 posti letto (cfr. tabella a pag. 24 del piano attuativo aziendale), aggiungendosi agli spazi da destinare alle attività di ricovero a ciclo diurno (24 posti letto) ed a quelle della struttura polifunzionale, avrebbe sicuramente compromesso la realizzabilità, nei tempi fissati dai cronoprogrammi regionale ed aziendale, degli interventi di ristrutturazione volti alla creazione dell’unità di riabilitazione, per la quale è prevista l’assegnazione di complessivi 55 posti letto su un totale di 80 (cfr. tabella cit.).
3.6 A regime, secondo quanto disposto dal piano di riassetto regionale, i servizi di psichiatria e di pneumologia dovranno essere assicurati dal presidio di Nola anche per il territorio servito dal presidio di Pollena. Pertanto, il fatto che il presidio di Pollena abbia perso tali servizi non si discosta dalle prescrizioni del piano di riassetto.
Quanto al presidio di Nola, è pacifico che tale struttura sia interessata da lavori di ampliamento e soffra al momento di carenza di spazi disponibili per ospitare i servizi in questione. Ebbene, il cronoprogramma regionale (pag. 70 del piano di riassetto) prevede che l’attivazione delle suddette specialità dovrà avvenire entro 12 mesi; ne consegue che è perfettamente coerente con le linee direttrici del piano di riassetto l’allocazione, nelle more, dei servizi di psichiatria e pneumologia presso altre strutture ospedaliere dell’azienda, anche poste al di fuori del ristretto ambito territoriale dell’area nolana.
Né poteva essere utilizzata, al riguardo, la stessa struttura ospedaliera di Pollena, attesa, come già chiarito, l’incompatibilità fra la permanenza, anche temporanea, dei reparti di psichiatria e pneumologia con i preventivati lavori di ristrutturazione.
In sintesi, emerge evidente dalla concreta situazione fattuale che né il presidio di Nola né quello di Pollena avrebbero potuto garantire nell’immediato l’espletamento delle attività di psichiatria e di pneumologia, per cui si presenta pienamente giustificato, e non contrastante con lo spirito del piano di riassetto regionale, che interinalmente, e cioè nelle more del completamento dei lavori di ristrutturazione concernenti entrambi gli ospedali, tali attività siano state affidate a presidi ospedalieri estranei all’ambito nolano.
Né il modello degli ospedali riuniti viene sconfessato dalla suddetta determinazione, giacché esso conserva la sua operatività per tutte le residue attività del presidio di Pollena, da questo disimpegnate come plesso a compensazione del presidio di Nola.
3.7 E’ vero, come enunciato a pag. 20 del piano attuativo aziendale, che il presidio di Nola dispone di una sola sala operatoria per gli interventi programmati, ma è altrettanto vero che parte ricorrente non adduce alcun elemento di prova idoneo a suffragare che tale situazione si estenda all’ambito del reparto di emergenza. Anzi, come chiarito alla pagina 21 del piano attuativo, le sale operatorie del presidio di Pollena sono comunque destinate a fungere da supporto a quelle del presidio di Nola per interventi di day surgery e, quindi, rientrano nel novero delle attrezzature potenzialmente utilizzabili anche a seguito di interventi di pronto soccorso.
3.8 L’azienda sanitaria non ha semplicemente inteso procedere allo smantellamento del presidio di Pollena, ma si è attivata concretamente per riconvertirlo e per potenziare al contempo quello di Nola. Ne costituisce conferma la decisione di allocare immediatamente presso il presidio di Pollena le attività di ricovero a ciclo diurno provenienti dal presidio di Nola e di istituire la struttura polifunzionale per la salute, unitamente alla programmazione della spesa necessaria per realizzare l’unità operativa di riabilitazione.
Anche per il presidio di Nola deve registrarsi analogo intendimento, profuso nella parte del piano attuativo aziendale (pagg. 20, 21 e 28) dedicata ai lavori di ristrutturazione ed ampliamento inerenti a tale struttura.
3.9 Non si riscontra nel piano attuativo aziendale alcun vizio istruttorio e/o motivazionale. L’analisi costi-benefici per l’azienda si ricava dal complessivo disegno gestionale prescelto per dare esecuzione, nei tempi prefissati, al piano di riassetto ospedaliero varato dalla struttura commissariale. Del pari, i vantaggi per l’utenza sono insiti nella predisposizione di tutti passaggi organizzativi necessari per la messa a regime della nuova offerta regionale di assistenza ospedaliera, maggiormente centrata sui bisogni di tipo riabilitativo anziché sui classici ricoveri per malattie acute.
3.10 E’ stata appurata l’impraticabilità per i presidi dell’area nolana di assicurare nell’immediato assistenza in ambito psichiatrico: si palesano, pertanto, inammissibili per carenza di interesse le censure volte a stigmatizzare la decisione di trasferire il servizio di psichiatria dall’ospedale di Pollena a quello di Torre del Greco, essendo tale decisione indifferente per i cittadini di Pollena Trocchia, una volta sfumata la possibilità dell’insediamento del servizio in parola presso gli ospedali del territorio.
4. Con la memoria conclusiva depositata il 4 febbraio 2012, parte ricorrente muove ulteriori doglianze avverso il piano attuativo aziendale e la conseguente nota con cui è stata disposta la chiusura del pronto soccorso del presidio di Pollena, stigmatizzando la mancata e/o insufficiente informazione dei cittadini in merito alla chiusura, la violazione dell’art. 35 della legge regionale n. 32/1994 sull’iter procedurale dei piani attuativi del piano sanitario regionale, nonché la violazione del principio delle confluenze sancito nel piano di riassetto regionale.
Le prefate censure sono inammissibili perché sono contenute in semplice memoria difensiva non notificata alle controparti, in dispregio delle regole del contraddittorio processuale.
5. In conclusione, resistendo la delibera aziendale n. 736/2011 e la consequenziale nota prot. n. 27215 del 18 luglio 2011 a tutte le censure prospettate, la domanda di annullamento delle stesse deve essere rigettata per infondatezza.
Pertanto, ribadite le suesposte considerazioni, il ricorso, come integrato dai motivi aggiunti, in parte deve essere dichiarato improcedibile, in parte deve essere dichiarato inammissibile ed in parte deve essere respinto.
Sussistono giusti e particolari motivi, in virtù della complessità della vicenda contenziosa, per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese e degli onorari di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo dichiara improcedibile, in parte lo dichiara inammissibile ed in parte lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 7 marzo 2012 con l’intervento dei magistrati:
*************, Presidente
**************, Consigliere
Carlo Dell’Olio, Primo Referendario, Estensore
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L’ESTENSORE |
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IL PRESIDENTE |
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DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 09/07/2012
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
