N. 00277/2013 REG.PROV.COLL.
N. 02379/2012 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
…omissis..
DIRITTO
1. Preliminarmente deve esaminarsi l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo nella presente controversia, sollevata sia dalla resistente Regione Campania che dalla controinteressata *** ***.
1.1. L’eccezione merita condivisione per esulare la controversia in esame dalla giurisdizione del giudice amministrativo e rientrare nella giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria.
Sul punto giova tenere presente il sempre attuale insegnamento della Suprema Corte per il quale, ai fini del riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva non tanto la prospettazione delle parti, bensì il petitum sostanziale, il quale va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della causa petendi, cioè della intrinseca natura della controversia dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti sono manifestazione (Cfr.: Cass. Civ. SS.UU., Ordinanza n. 10180/2004) e, anche seguendo la direttiva ermeneutica indicata dalla Corte Costituzionale a partire dalla importante sentenza 204/2004 l’elemento decisivo per radicare la giurisdizione amministrativa, al di là della prospettazione del ricorrente, è indubbiamente costituito dall’esistenza di un potere autoritativo dell’amministrazione espresso nel provvedimento impugnato.
2. Ciò precisato, riguardo al riparto di giurisdizione fra giudice ordinario e giudice amministrativo nella materia de qua in giurisprudenza si è operato un chiaro distinguo fra le controversie concernenti l’individuazione delle zone carenti di assistenza primaria o di continuità assistenziale e quelle, logicamente conseguenti e successive alle prime, relative all’assegnazione delle zone precedentemente individuate, ai singoli medici aspiranti ad incarichi di continuità assistenziale o di assistenza primaria; nell’ambito di tale distinzione, mentre le controversie inerenti all’individuazione delle zone carenti, sì come implicanti l’esercizio di un potere organizzativo della pubblica amministrazione di indubbia natura discrezionale (a fronte del quale possono configurarsi situazioni di interesse legittimo degli interessati) sono attribuite alla giurisdizione del giudice amministrativo, le seconde, invece, sono attribuite alla giurisdizione del giudice ordinario e, ciò, sul presupposto che l’assegnazione delle zone carenti in precedenza individuate presuppone una scelta dei soggetti cui affidare gli incarichi (in ogni caso, non di lavoro subordinato, ma) di natura libero-professionale, previo rigoroso riscontro della sussistenza dei requisiti normativamente previsti, dal quale esula ogni valutazione di natura discrezionale.
3. In tema di riparto di giurisdizione della materia de qua in giurisprudenza si è ritenuto che: << Nella procedura per il conferimento da parte delle aziende sanitarie locali, ai sensi della legge n. 833 del 1978 in relazione al D.P.R. n. 500 del 1996, degli incarichi ai medici della medicina generale in regime di convenzione, mentre nella fase di individuazione delle zone carenti che l’amministrazione intende ricoprire e nella formulazione delle graduatorie vi sono spazi per valutazioni discrezionali (cui corrisponde la posizione di interesse legittimo degli aspiranti), stabilite tali graduatorie la p.a. deve procedere alle convenzioni di diritto privato sulla base dell’ordine progressivo della graduatoria, senza che residui alcun potere discrezionale; ne consegue che ricade nell’ambito della giurisdizione ordinaria la controversia promossa dal medico che rivendichi il diritto alla costituzione della convenzione sulla base della sua posizione nella graduatoria e della deduzione della mancata cancellazione di altro medico, a lui anteposto ed assegnatario di altro incarico >> (Cass. SS.UU. 18 febbraio 2004, n. 3231; Cass. SS.UU. 2 aprile 2007, n. 8087; anche, in termini, T.A.R. Lazio, Latina, 18 aprile 2007, n. 273; T.A.R. Basilicata, 12 luglio 2006, n. 480 T.A.R. Abruzzo, Pescara, 3 marzo 2005, n. 94) >>.
Recentemente, in un caso analogo, la giurisprudenza ha statuito che: << Una volta costituito il rapporto di lavoro, le controversie che hanno oggetto i diritti dei quali il medico lamenti la lesione da parte della Regione e dell’Azienda Sanitaria Locale appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, la quale non trova deroga a favore del giudice amministrativo per il fatto che la domanda del professionista denunci l’illegittimità di atti regolamentari o provvedimenti emessi dalla pubblica amministrazione, spettando al giudice ordinario la loro eventuale disapplicazione (cfr: T.A.R. Piemonte Torino, sez. II, 4.11.2008, n. 2748; T.A.R. Campania, sez. V, 6.6.1008, n. 5400; T.A.R. Campania, sez. V, 17.10.2007, n. 9592; Cass. Civ., SS.UU. 21.10.2005, n. 20344) >> (T.A.R. Sicilia, Catania, sez. IV, 29.9.2009, n. 1594).
4. Anche la Sezione ha già avuto modo di affrontare la questione condividendo la soluzione proposta dalla giurisprudenza ed ha approfondito la ratio di un tale riparto giurisdizionale, rilevando come: << Secondo l’orientamento consolidato delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (cfr. in particolare le sentenze n. 10960-2001, 532-2000, 4955-1997, 8632-1996), va ancora una volta ribadito, non ravvisandosi e non essendo state prospettate ragioni per discostarsene, che il rapporti tra i medici convenzionati esterni e le Unità sanitarie locali, disciplinati dall’art. 48 L. 23 dicembre 1978, n. 833 e dagli accordi collettivi nazionali stipulati in attuazione di tale norme, pur se costituiti in vista dello scopo di soddisfare le finalità istituzionali del Servizio sanitario nazionale, dirette a tutelare la salute pubblica, sono rapporti di lavoro libero-professionali “parasubordinati”, che si volgono su un piano di parità, non esercitando gli enti pubblici nei confronti del medico convenzionato alcun potere autoritativo, all’infuori di quello di sorveglianza, e non potendo tali enti incidere unilateralmente sulle posizioni di diritto soggettivo nascenti, per il professionista, dal rapporto di lavoro autonomo, limitandole o degradandole ad interessi legittimi.
Invero, una volta costituito il detto rapporto di lavoro, le controversie che hanno ad oggetto i diritti dei quali il medico lamenti la lesione da parte della U.S.L., della A.S.L. o della Regione, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, la quale non trova deroga a favore del giudice amministrativo per il fatto che la domanda del professionista denunci, quale mezzo al fine della tutela dei diritti scaturenti dal detto rapporto, l’illegittimità di atti regolamentari o provvedimenti emessi dalla pubblica amministrazione, spettando al giudice ordinario la loro eventuale disapplicazione >> (T.A.R. Campania, sez. V, 6 giugno 2008, n. 5400; cfr., in termini, anche T.A.R. Lazio, Latina, 4 maggio 1994, n. 454).
5. Pertanto alla stregua della su emarginata giurisprudenza deriva che, una volta pubblicate le graduatorie definitive, l’Amministrazione, senza che residuino spazi per l’esercizio di un potere discrezionale, deve procedere a stipulare con i medici di base, convenzioni di diritto privato, costitutive dei rapporti di prestazione d’opera professionale connotati dalla collaborazione continuativa e coordinata e che, nella fattispecie in esame, sia mancata qualsivoglia valutazione discrezionale da parte della Regione risulta anche da quanto argomentato dalla difesa regionale circa la presenza di un mero errore materiale di digitazione alla base dell’erronea attribuzione del punteggio.
6. In tal modo, ai fini del riparto di giurisdizione ed operandosi una corretta applicazione del su menzionato criterio del petitum sostanziale, viene in rilievo una questione, successiva all’individuazione delle zone carenti, di assegnazione di tali zone messe a bando ed inerente all’instaurazione del rapporto di convenzionamento, sulla base di una graduatoria (che, non avendo natura concorsuale, dovrebbe, più correttamente, qualificarsi quale un mero elenco nonostante a ciascun soggetto ivi inserito sia stato attribuito un punteggio sulla base, però, di titoli tassativamente previsti dalla normativa di riferimento) e, più precisamente, all’atto di revoca dell’assegnazione in una fase successiva all’instaurazione del rapporto che si perfeziona con la sottoscrizione della convenzione, a seguito del quale la giurisdzione spetta al giudice ordinario.
7. In definitiva il Tribunale adito deve declinare la propria giurisdizione, in favore dell’autorità giudiziaria ordinaria, atteso che alcun potere autoritativo risulta essere stato esercitato dall’Amministrazione resistente nell’emanazione dell’atto impugnato.
8. Sussistono, comunque, giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese giudiziali.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Quinta Sezione, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe (n. 2134/2010 R.G.) proposto da *** ***, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, rientrando la controversia in esame nella giurisdizione del giudice ordinario.
Compensa le spese, le competenze e gli onorari di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 13 dicembre 2012 con l’intervento dei magistrati:
****************, Presidente FF, Estensore
*****************, Consigliere
Carlo Buonauro, Consigliere
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IL PRESIDENTE, ESTENSORE |
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DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 11/01/2013
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
