N. 03494/2012 REG.PROV.COLL.
N. 03451/2011 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3451 del 2011, integrato da motivi aggiunti, proposto da****
contro***
nei confronti di***
e con l’intervento di***
per l’annullamento
quanto al ricorso introduttivo:
a) del piano sociale di zona relativo alla seconda annualità del piano sociale regionale, inerente all’ambito territoriale n. 9 di cui è capofila il Comune di San Giuseppe Vesuviano;
b) del bando indetto dal Comune di San Giuseppe Vesuviano per l’affidamento del servizio di assistenza domiciliare integrata anziani e telesoccorso/telefonia mobile, macroarea anziani – piano sociale di zona 2009/2011;
c) del bando indetto dal Comune di San Giuseppe Vesuviano per l’affidamento del servizio di assistenza domiciliare integrata disabili e centri polifunzionali per disabili, macroarea disabili – piano sociale di zona 2009/2011;
d) del bando indetto dal Comune di San Giuseppe Vesuviano per l’affidamento del servizio di conduzione dei centri polifunzionali per minori e del centro antiviolenza, macroarea minori – piano sociale di zona 2009/2011;
e) del bando indetto dal Comune di San Giuseppe Vesuviano per l’affidamento del servizio di affido familiare e social point, macroarea responsabilità familiari – piano sociale di zona 2009/2011;
f) del bando indetto dal Comune di San Giuseppe Vesuviano per l’affidamento del servizio di pronto intervento sociale, macroarea povertà – piano sociale di zona 2009/2011;
g) degli atti preordinati, conseguenti o comunque connessi con quelli che precedono;
quanto al primo ricorso per motivi aggiunti:
h) degli atti impugnati con il ricorso introduttivo;
i) della determinazione del Comune di San Giuseppe Vesuviano n. 34 dell’8 agosto 2011, con la quale è stato affidato alla Cooperativa Sociale Euroservice il servizio di affido familiare e social point;
l) della determinazione del Comune di San Giuseppe Vesuviano n. 35 dell’8 agosto 2011, con la quale è stato affidato alla Cooperativa Sociale Il Villaggio dei Colori il servizio di pronto intervento sociale;
m) di ogni altro atto connesso, consequenziale e propedeutico a quelli gravati;
quanto al secondo ricorso per motivi aggiunti:
n) degli atti impugnati con il ricorso introduttivo e con il primo ricorso per motivi aggiunti;
o) della determinazione del Comune di San Giuseppe Vesuviano n. 55 del 17 ottobre 2011, con la quale è stato affidato alla Cooperativa Sociale La Gioiosa il servizio di assistenza domiciliare integrata anziani e telesoccorso/telefonia sociale;
p) della determinazione del Comune di San Giuseppe Vesuviano n. 56 del 17 ottobre 2011, con la quale è stato affidato al Consorzio di Cooperative Sociali Icaro il servizio di conduzione dei centri polifunzionali per minori e del centro antiviolenza;
q) di ogni altro atto connesso, consequenziale e propedeutico a quelli gravati;
quanto al terzo ricorso per motivi aggiunti:
r) della nota dirigenziale della Regione Campania prot. n. 2011.0786410 del 18 ottobre 2011, con la quale è stato approvato il gravato piano sociale di zona;
s) di ogni altro atto preordinato, conseguente e comunque connesso con quelli che precedono;
e per la declaratoria
di inefficacia dei contratti di affidamento dei servizi nelle more eventualmente stipulati fra le cooperative aggiudicatarie ed il comune intimato.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle amministrazioni resistenti e della Cooperativa Sociale Il Villaggio dei Colori;
Visto l’atto di intervento ad adiuvandum;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 aprile 2012 il dott. *************** e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Il coordinamento istituzionale dell’ambito territoriale n. 9, di cui è capofila il Comune di San Giuseppe Vesuviano, ha adottato in data 4 aprile 2011 il piano sociale di zona relativo alla seconda annualità del piano sociale regionale, sulla cui scorta ha bandito le gare per l’affidamento dei servizi previsti dal piano, che si sono concluse con l’individuazione delle cooperative sociali affidatarie.
Successivamente, in data 18 ottobre 2011, la Regione Campania ha approvato il suddetto piano di zona.
Il ricorrente Forum Fruitori, in qualità di organismo del terzo settore operante in ambito regionale, impugna, anche mediante la proposizione di motivi aggiunti, il piano sociale di zona, i relativi bandi ed i provvedimenti di affidamento dei servizi, oltre alla nota di approvazione regionale – atti tutti meglio in epigrafe individuati – adducendo una serie di ragioni attinenti alla violazione della normativa regionale in materia di cittadinanza sociale e della convenzione ONU sui diritti delle presone con disabilità, alla violazione dei principi di par condicio, di pubblicità e di trasparenza, nonché all’eccesso di potere sotto svariati profili.
Il ricorrente insta anche per la declaratoria di inefficacia dei contratti di affidamento dei servizi nelle more eventualmente stipulati.
Resistono le amministrazioni intimate e la controinteressata Cooperativa Sociale Il Villaggio dei Colori, formulando nei rispettivi scritti difensivi varie eccezioni di rito e deducendo, comunque, l’infondatezza del gravame.
Hanno spiegato intervento ad adiuvandum i soggetti in epigrafe, in qualità di genitori di minori disabili e non, concludendo per l’accoglimento del ricorso.
L’istanza cautelare è stata respinta con ordinanza n. 1491 del 14 settembre 2011.
Parte ricorrente ribadisce le proprie tesi con ulteriori memorie difensive.
Le altre cooperative controinteressate, pur evocate in giudizio, non si sono costituite.
All’udienza pubblica del 4 aprile 2012 la causa è stata trattenuta per la decisione.
2. Il Collegio prescinde dallo scrutinio delle eccezioni di rito formulate dalle difese delle amministrazioni intimate, giacché il ricorso, come integrato dai motivi aggiunti, si presenta infondato nel merito.
Si riassume di seguito il corredo delle censure articolate in gravame:
– il piano sociale di zona è stato adottato senza la previa concertazione con gli organismi del terzo settore, in violazione dell’art. 21, comma 2, della legge regionale n. 11/2007 in tema di cittadinanza sociale, come confermato dal verbale di riunione del 9 maggio 2011, nel quale si dà atto che la seduta concertativa “è andata deserta per l’assenza di componenti dell’Ufficio di Piano del Comune, chiamati a parteciparvi”;
– le sedute concertative indette dall’amministrazione comunale capofila non erano validamente costituite, perché prive dei funzionari pubblici deputati a farne parte, come i componenti dell’Ufficio di Piano e gli assistenti sociali;
– il Comune di San Giuseppe Vesuviano ha provveduto alla pubblicazione dei bandi per l’affidamento dei servizi sociali prima che il piano di zona fosse approvato dalla Regione Campania;
– il piano sociale di zona è stato tardivamente inoltrato per l’approvazione in data 18 aprile 2011, ad avvenuta scadenza del termine finale del 28 febbraio 2011 fissato dall’amministrazione regionale per la presentazione dei piani di zona;
– il medesimo introduce disparità di trattamento tra centri per minori disabili e centri per minori non disabili, “determinando – tra tali due tipologie di centri – una differenziazione di strutture, organici, impegni di spesa e tipologia di interventi, atteso che i centri per minori disabili risultano privati di un organico strutturato e professionale, adeguato all’accoglienza dei portatori di handicap, presente – invece – nei centri per minori non disabili”;
– i minori affetti da disabilità sono destinati ad essere accolti in strutture distinte da quelle predisposte per tutti gli altri minori, con conseguente pregiudizio delle loro possibilità di crescita e di interazione sociale;
– il piano sociale di zona, pur non prevedendo tagli al costo globale delle risorse, dispone un immotivato depauperamento delle risorse strutturali ed umane già contemplate nella pianificazione relativa alla precedente annualità, attesa la riduzione di oltre il 50% degli operatori dell’area minori e di oltre il 55% di quelli coinvolti nei servizi di affido familiare e di conduzione dei centri antiviolenza e considerata, altresì, la soppressione del servizio di segretariato sociale;
– il prefato piano è affetto, infine, dalle seguenti ulteriori anomalie: a) “con riferimento agli interventi ex OMNI, di sostegno economico a favore delle donne sole con figli a carico, l’Ambito non ha provveduto a dare contezza neppure del numero degli utenti, non permettendo, di tal guisa, la supervisione e la rendicontazione a livello regionale”; b) “lo stesso è a dirsi con riferimento al FNA, Fondo per le non autosufficienze, destinato alla realizzazione di prestazioni domiciliari sociali, rispetto al quale manca la sottoscrizione dell’accordo di programma da parte dell’ASL e la firma delle schede finanziarie 3.7 da parte di ciascun settore sanitario, così come, invece, previsto dall’Allegato A del Decreto Dirigenziale n. 1 dell’11 gennaio 2011” della Regione Campania; c) “in relazione al FNPS, Fondo Nazionale Politiche Sociali, l’Ambito non ha provveduto ad inoltrare i necessari rapporti informativi, tanto che il Fondo Unico d’Ambito, nel quale deve essere contenuta tutta la spesa sociale dei Comuni appartenenti all’Ambito, per effetto di tali illegittime omissioni, rimane indeterminato nell’ammontare definitivo, in balia dell’aleatorietà”; d) è mancata la seduta del coordinamento istituzionale nel corso della quale è stato adottato il gravato piano sociale di zona; e) non è stata effettuata la concertazione sulla riduzione del personale impiegato sui diversi servizi e “sulla possibilità di parificare le risorse per i disabili e quelle per i minori”;
– la nota regionale di approvazione è anch’essa illegittima per contraddittorietà, in quanto, pur riconoscendo che il piano sociale di zona è affetto da alcune delle suddette anomalie – e precisamente da quelle evidenziate ai punti a), b) e c) – ha ritenuto di concludere positivamente l’attività di istruttoria e valutazione condotta sullo stesso.
3. Le suddette doglianze non meritano condivisione per le ragioni esplicitate nel prosieguo della trattazione.
3.1 Si premette che il termine “concertazione”, mutuato dalla disciplina delle relazioni sindacali, non assume il significato, propugnato dalla difesa attorea, di “scelta condivisa di intervento” propria del diverso ambito della contrattazione, ma piuttosto vale ad indicare l’attività funzionale alla ricerca di un accordo, fermo restando l‘esito incerto di tale attività, che può condurre o meno al perfezionamento di un’intesa, con conseguente consolidamento, nel secondo caso, delle contrapposte posizioni delle parti (cfr. Tribunale di Milano 13 luglio 2009; Tribunale L’Aquila 26 ottobre 2002).
Infatti, la concertazione può concludersi in maniera positiva e dare luogo ad una decisione condivisa, così come può esaurirsi in un nulla di fatto per l’inconciliabilità delle rispettive tesi; essa, in altre parole, consiste nell’attività di confronto tra più soggetti in vista di una possibile intesa, indipendentemente dal risultato conseguito nello specifico.
Né è corollario che l’obbligo concertativo deve intendersi assolto tutte le volte in cui si siano realizzate occasioni di confronto tra posizioni contrapposte, sebbene non si sia addivenuti all’elaborazione di una piattaforma comune.
Tale è il senso che deve essere attribuito alla necessità della “previa concertazione” con i soggetti del terzo settore, prevista dall’art. 21, comma 2, della legge regionale n. 11/2007.
Ciò chiarito, deve essere escluso che il gravato piano di zona sia stato adottato senza l’esperimento della preventiva fase concertativa, risultando dalle emergenze processuali che tutte le organizzazioni del terzo settore sono state invitate a partecipare all’apposita riunione del 22 marzo 2011 ed essendo pacifico che in quella sede si sono rifiutate di discutere della programmazione sociale, preferendo trattare esclusivamente le questioni inerenti alla liquidazione dei crediti vantati dalle cooperative per l’anno 2010. Tali organizzazioni, nel rinunciare al dialogo con la parte pubblica e nel riconoscere implicitamente l’inutilità del confronto concertativo, hanno consumato le proprie prerogative partecipative in tema di piano sociale di zona.
Non assume alcuna rilevanza, ai fini della validità del gravato piano di zona, la riunione del 9 maggio 2011, seguita da altra tenutasi il successivo 24 maggio, dal momento che la fase concertativa doveva intendersi correttamente espletata prima dell’adozione del piano, avvenuta il 4 aprile 2011.
In effetti, per il tramite dell’indizione di tali riunioni, l’amministrazione ha inteso comunque riaprire il dialogo concertativo con le organizzazioni del terzo settore nella prospettiva, evidentemente, di una modifica concordata al piano nelle more dell’approvazione dello stesso in sede regionale. Tuttavia, i tavoli concertativi del maggio 2011, come risulta dai relativi verbali, non hanno sortito esito positivo e si sono conclusi con la conferma delle rispettive posizioni, impedendo ogni modifica al piano.
3.2 La disciplina regionale di settore (art. 21 della legge regionale n. 11/2007 e delibere di Giunta Regionale n. 694/2009 e n. 915/2010) non prevede che, in occasione delle sedute concertative, la delegazione di parte pubblica debba essere costituita da tutti i componenti dell’Ufficio di Piano e dagli assistenti sociali, bastando al riguardo, come avvenuto nel caso di specie (vd. verbali di riunione del 22 marzo e del 9 maggio 2011), che la stessa sia composta dal rappresentante dell’Ufficio di Piano, conformemente ai principi generali della materia.
3.3 L’art. 21 della legge regionale n. 11/2007 non subordina l’efficacia del piano sociale di zona all’avvenuta approvazione in sede regionale, tanto vero che il controllo di conformità esplicato dall’amministrazione regionale si estrinseca in una richiesta di riesame con indicazione delle modificazioni e delle integrazioni da apportare, eventualmente accompagnata dall’esercizio di potere sostitutivo da azionare nel breve termine perentorio di trenta giorni.
Ne consegue che dopo la sua adozione da parte del coordinamento istituzionale d’ambito, il piano sociale di zona è pienamente operativo e può fungere da supporto per le conseguenti procedure di affidamento dei servizi, salvo, beninteso, il ricorso al potere di autotutela nel caso di radicale modifica del piano stesso a seguito dell’intervento regionale.
3.4 Come emerge dalla piana lettura della delibera di Giunta Regionale n. 915/2010, il termine finale del 28 febbraio 2011, fissato per la presentazione agli uffici regionali del piano sociale di zona, ha carattere ordinatorio e non perentorio, con la conseguenza che la sua inosservanza non è in grado di inficiare la legittimità del piano stesso, ma semmai di consentire l’attivazione dei rimedi avverso l’inerzia dell’amministrazione.
3.5 E’ inammissibile per genericità la censura con cui si stigmatizza la disparità di trattamento tra centri per minori disabili e centri per minori non disabili, non essendo state specificate le concrete ragioni che indurrebbero a ritenere i centri per minori disabili privati di un adeguato “organico strutturato e professionale”.
Ad ogni modo, la prefata doglianza si presenta anche priva di una convincente trama argomentativa, essendo previsti nel gravato piano di zona lo stesso numero di operatori e lo stesso impegno temporale mensile già contemplati dal piano di zona relativo alla prima annualità, che ha ricevuto l’adesione dell’organismo ricorrente in occasione della precedente fase concertativa (vd. verbale di riunione del 27 gennaio 2010).
3.6 E’ inammissibile per genericità anche la censura con la quale si denunciano le modalità di accoglienza riservate ai minori affetti da disabilità, non essendo accompagnato da evidenze documentali e/o scientifiche il paventato pregiudizio delle possibilità di crescita e di interazione sociale, e ben potendo anche strutture dedicate esclusivamente ad ospiti disabili essere aperte alle relazioni con l’ambiente esterno.
3.7 E’ del pari inammissibile per genericità la doglianza tesa a criticare il depauperamento delle risorse strutturali ed umane, non essendo stato chiarito dalla difesa attorea in quali termini le asserite riduzioni di personale si tradurrebbero in una cattiva ed inefficiente gestione dei servizi sociali d’ambito, ben potendo le medesime rispondere a logiche di efficientamento dell’offerta assistenziale in linea con una più approfondita analisi dei bisogni del territorio.
3.8 Sono irricevibili per tardività le censure sopra evidenziate alle lettere a), b), c), d) ed e), in quanto, essendo rivolte contro il piano sociale di zona, dovevano essere ritualmente articolate nel ricorso introduttivo e non nel terzo ricorso per motivi aggiunti, notificato a più di sei mesi di distanza dalla notifica del primo.
3.9 Infine, è inammissibile per carenza di interesse la censura di contraddittorietà diretta nei confronti dell’atto di approvazione regionale, giacché l’annullamento giurisdizionale di tale atto comunque non comprometterebbe l’efficacia del contestato piano sociale di zona e la vigenza dei consequenziali atti di gara, profilandosi, peraltro, come meramente eventuale l’ipotesi che l’amministrazione regionale possa in seguito sostituirsi agli organi dell’ambito per modificare il piano di zona in modo da ovviare ad individuate criticità.
4. In conclusione, resistendo gli atti impugnati a tutte le censure prospettate, la domanda di annullamento degli stessi deve essere rigettata per infondatezza, unitamente alla connessa istanza per la declaratoria di inefficacia dei contratti di affidamento dei servizi.
Pertanto il ricorso, come integrato dai motivi aggiunti, deve essere in toto respinto, mentre sussistono giusti e particolari motivi, in ragione della novità e della complessità delle questioni esaminate, per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese e degli onorari di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 4 aprile 2012 con l’intervento dei magistrati:
*************, Presidente
**************, Consigliere
Carlo Dell’Olio, Primo Referendario, Estensore
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L’ESTENSORE |
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IL PRESIDENTE |
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DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 19/07/2012
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
