Svolgimento del processo
1 – Il Presidente del Consiglio Notarile di Bologna, in data 7 giugno 2010, formulò alla Commissione Regionale di Disciplina per l’Emilia Romagna una richiesta di apertura di procedimento disciplinare contro il dr. L.M., notaio nel distretto notarile di Bologna, ai sensi dell’art. 147, lettera b della legge notarile, assumendo che lo stesso non avrebbe raggiunto, per il biennio 2008/2009, il punteggio minimo di “crediti formativi” richiesto dall’art. 1 del regolamento sulla formazione professionale permanente, richiamato dall’art. 2 del codice deontologico.
2 – Il dr M., ascoltato in sede disciplinare, esplicò le proprie difese, affermando la natura non cogente delle norme disciplinari relative alla formazione continua prima della loro pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale – nella specie avvenuta successivamente al periodo di riferimento – e comunque sostenendo di aver in altra, e più sostanziale, maniera assolto al proprio dovere di aggiornamento professionale. 3 – La Commissione emise in data 15 settembre/3 novembre 2010 provvedimento con il quale applicò la sanzione della censura.
4 – Contro tale decisione il notaio propose reclamo alla Corte di Appello di Bologna; nel contraddittorio del Consiglio Notarile ed acquisite le conclusioni del Procuratore Generale del distretto, il giudice del gravame accolse il reclamo con sentenza depositata il 28 maggio 2012, ritenendo che fosse stato derogato il principio cardine del sistema sanzionatorio – di qualunque genere si trattasse- in forza del quale il precetto la cui violazione determina l’applicazione della sanzione deve formare oggetto di conoscenza legale – in questo caso: mediante pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale- dei soggetti ai quali si rivolge.
5 – La Corte di Appello pervenne a tali conclusioni rilevando che il principio deontologico che si assumeva violato trovava la sua fonte primaria nell’art. 147, comma 1, lett. b della legge notarile – che puniva disciplinarmente la violazione non occasionale delle norme deontologiche elaborate dal Consiglio Nazionale del Notariato -; quella secondaria nell’art. 2 del codice deontologico, comunicato nella Gazzetta Ufficiale del 2 marzo 2007 – che prevedeva che il notaio dovesse curare l’aggiornamento della propria preparazione professionale mediante l’acquisizione di specifiche conoscenze in tutte le materie che la riguardavano – e quella terziaria nel regolamento sulla formazione professionale permanente dei notai, in particolare all’art. 9 – da qualificarsi come norma di chiusura dell’articolazione regolamentare sopra indicata – che prevedeva che il mancato assolvimento dell’obbligo di formazione professionale avrebbe costituito condotta da valutarsi ai fini dell’avviamento del procedimento disciplinare -; detto regolamento era stato approvato inizialmente con delibera del Consiglio Nazionale del 9 settembre 2005 e più volte modificato ed integrato (nell’ottobre 2005; nel marzo e nel settembre 2006, nel febbraio, nell’aprile e nel dicembre 2007; nel febbraio 2008 e nel luglio 2009) e comunicato mediante pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale del 9 febbraio 2011, disposta a seguito di deliberazione del 25 novembre 2010 del Consiglio Nazionale del Notariato.
6 – Da tale articolazione la Corte del merito trasse il convincimento che il Consiglio Notarile avrebbe, nei fatti, attribuito alla pubblicazione dei comunicati con i quali si pubblicizzavano il regolamento e le successive modificazioni, un particolare rilievo, diretto a garantire la conoscibilità del precetto deontologico e che dunque detta conoscenza non potesse dirsi provata prima della pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale del febbraio 2011, successiva dunque alla condotta censurata.
7 – Per la cassazione di tale decisione ha proposto ricorso il Consiglio Notarile di Bologna, notificando l’atto: al M.; all’archivio Notarile distrettuale di Bologna nonché al Pubblico Ministero presso la Corte di Appello ed il Tribunale di Bologna, facendo valere due motivi; il M. ha resistito con controricorso, illustrato da memoria. Le altre parti non hanno svolto difese.
Motivi della decisione
La carenza di legittimazione passiva dell’evocato Archivio Notarile – che è soggetto necessario nel procedimento disciplinato dagli artt. 158 e segg. della legge 89/1913 solo per le sanzioni relativa ad infrazioni emerse nel corso delle ispezioni dallo stesso organo svolte – va sottolineata ma non assume rilevanza ai fini della decisione, non avendo tale organismo professionale svolto difese.
I – Con il primo motivo viene denunziata la violazione dell’art. 147, 1 comma, lett. b della legge n. 89/1913 in relazione all’art. 2 dei principi di deontologia professionale dei notai, ribadendosi la tesi, già esposta in sede di procedimento disciplinare, secondo la quale il regolamento sulla formazione professionale permanente, avendo natura solo interpretativa ed esplicativa delle nome deontologiche, non sarebbe fonte dell’obbligo disciplinare, nascendo quest’ultimo dalla norma deontologica, già in precedenza comunicata; evidenzia altresì parte ricorrente che il notaio non avrebbe addotto la mancata conoscenza o conoscibilità della norma regolamentare specifica ma solo la mancata efficacia prima della sua pubblicazione.
I.a – A conferma della tenuta argomentativa dell’assunto sopra esposto parte ricorrente richiama l’interpretazione del giudice delle leggi dell’art. 650 cp – che sanziona l’inottemperanza di provvedimenti legalmente dati dall’autorità pubblica -, assumendo un parallelismo tra le due norme laddove l’integrazione della condotta sanzionata con la violazione di un provvedimento o di un ordine non prevederebbe la preventiva pubblicità dello stesso.
II – Con il secondo motivo viene dedotta l’omessa motivazione in ordine alla natura del regolamento come fonte del diritto, essendosi limitata la Corte bolognese ad un’acritica accettazione delle tesi del notaio.
III – I due motivi, che vanno esaminati congiuntamente per le reciproche implicazioni argomentative, sono fondati nei termini che seguono.
III.a – Deve riaffermarsi la funzione di necessaria integrazione che il regolamento sulla formazione permanente assume rispetto alla previsione dell’art. 2, 1 comma, del codice deontologico, relativa all’obbligo per i notai di curare la propria formazione professionale, che altrimenti rimarrebbe priva della descrizione della condotta oggetto di sanzione, a cui lo stesso art. 2, nel II comma, fa rinvio (“Il Consiglio Nazionale stabilisce con apposito regolamento le modalità della formazione permanente obbligatoria dei notai”).
III.b – In secondo luogo l’argomentazione della Corte di Appello si appalesa eccentrica rispetto alla tesi esposta dall’allora ricorrente notaio M. che non lamentò di non aver avuto conoscenza o di non aver potuto aver cognizione della previsione regolamentare prima della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale, bensì che detta pubblicazione avrebbe costituito un requisito di efficacia del precetto di incolpazione. IH.e – Ricondotta la questione a tali termini il mezzo in esame risulta fondato in quanto solo per i regolamenti governativi – che hanno efficacia erga omnes – si può predicare la vincolatività solo a seguito della pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale – giusta la previsione dell’art. 10 delle disposizioni sulla legge in generale -; per quelli invece che sono espressione della libera autorganizzazione degli ordini professionali l’esigenza di una forma di pubblicità generalizzata si appalesa, da un lato, esuberante rispetto allo scopo della semplice comunicazione agli iscritti – avendo una platea di riferimento ristretta e la cui particolare omogeneità compositiva rende superflui i canali di comunicazione ufficiali valevoli per i precetti ordinari – e dall’altro non necessitata da alcuna norma di ordine primario.
III.c.1 – Conferma l’assunto interpretativo sopra esposto anche la mancata pubblicità sulla Gazzetta Ufficiale delle varie modifiche del regolamento dal momento della sua prima approvazione, avvenuta con delibera del 9 settembre 2005, rispetto alla delibera di pubblicazione del 25 novembre 2010, che, da un lato smentisce il presupposto argomentativo della Corte di Appello in merito all’”oggettivo rilievo che l’organismo professionale nazionale pare aver assegnato alla pubblicazione dei relativi comunicati…” (fol. 5 dell’impugnata decisione) e, dall’altro, rende ragione della tesi, esposta dal Consiglio Notarile ricorrente, della funzione meramente “cautelativa” – per vincere cioè i professionisti “riottosi” a sottoporsi alle prescrizioni contenute nel regolamento – e comunque non tipica, della pubblicazione stessa.
IV – Le questioni trattate nella memoria ex art. 378 cpc, relative alla sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, pubblicata il 28 febbraio 2013, causa C-I/12 nel procedimento: Ordem dos Tecnicos Ofidais de Contas / Autoridade da Concorrenda – che ha sancito una ritenuta illegittimità del locale regolamento per violazione delle norme comunitarie per assicurare la concorrenza, sono nuove né possono essere rilevate di ufficio – anche se su segnalazione delle parti – perché esse non vengono in rilievo nella fattispecie, attinendo invece al rapporto tra i vari enti che vorrebbero organizzare i corsi di formazione professionale, in contrasto con il ritenuto monopolio degli ordini professionali.
V – Ne deriva la cassazione della sentenza impugnata ed il rinvio alla Corte di Appello di Bologna, in diversa composizione, anche per l’esame degli altri motivi di reclamo del M. , rimasti assorbiti, e per la regolamentazione delle spese del presente procedimento di legittimità.
P.Q.M.
La Corte accoglie il ricorso; cassa la sentenza in ordine ai motivi accolti e rinvia a diversa sezione della Corte di Appello di Bologna, anche per l’attribuzione delle spese del presente procedimento.
