N. 03662/2011 REG.PROV.COLL.
N. 08397/2010 REG.RIC.
N. 10467/2010 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sui seguenti ricorsi in appello:
1) nr. 8397 del 2010, integrato da motivi aggiunti, proposto da***
contro***
e con l’intervento di***
contro***
e con l’intervento di***
entrambi per la riforma
della sentenza del 10 novembre 2010, nr. 2634, del T.A.R. della Puglia, Sezione staccata di Lecce, Sezione Prima, notificata il 22 novembre 2010 (quanto al ricorso nr. 8397 del 2010, previa impugnazione del dispositivo di sentenza nr. 29 del 21 luglio 2010, del quale è stata chiesta la sospensione dell’esecuzione).
Visti i ricorsi in appello, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delCIPE (Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica), del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e dell’******** S.p.a., della Provincia di Lecce, del Comune di Castrignano del Capo, dell’Associazione Nazionale Italia Nostra Onlus, nonché gli atti di intervento dell’Associazione Save Salento – Salviamo il Salento e della Pro.Sal. ****** e dell’ing. **********************;
Visto l’appello incidentale proposto dall’Associazione Nazionale Italia Nostra Onlus;
Viste le memorie prodotte dalla Regione Puglia (in date 6 novembre 2010, 25 febbraio 2011 e 4 marzo 2011), dagli appellanti signor ********** e altri (in date 26 febbraio 2011, 4 marzo 2011 e 29 aprile 2011), dalle Amministrazioni statali appellate (in data 25 febbraio 2011), dall’Associazione Nazionale Italia Nostra Onlus (in date 25 febbraio 2011, 4 e 12 marzo 2011), dalla Provincia di Lecce (in date 5 novembre 2010, 26 febbraio 2011, 4 marzo 2011 e 22 aprile 2011), dal Comune di Castrignano del Capo (in date 5 novembre 2010 e 25 febbraio 2011) e dagli intervenienti Pro.Sal. ****** e ing. ********************** (in data 3 marzo 2011) a sostegno delle rispettive difese;
Vista l’ordinanza di questa Sezione nr. 1644 del 15 marzo 2011, con la quale è stata accolta la domanda cautelare;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli artt. 74 e 120, comma 10, cod. proc. amm.;
Relatore, all’udienza pubblica del giorno 10 maggio 2011, il Consigliere **************;
Uditi l’avv. ********************, in proprio per la Regione Puglia e su delega dell’avv. ****************** per l’Associazione Nazionale Italia Nostra Onlus, l’avv. ******** per gli appellanti sig. **** e altri nonché per l’interveniente ad adiuvandum Associazione Save Salento – Salviamo il Salento, l’avv. dello Stato ********** per le Amministrazioni statali appellate, l’avv. Quinto per la Provincia di Lecce e l’avv. *************** per il Comune di Castrignano del Capo e per gli intervenienti ad opponendum Pro.Sal. ****** e altri;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
I – La Regione Puglia ha impugnato, chiedendone la riforma, la sentenza con la quale la Sezione di Lecce del T.A.R. della Puglia ha respinto i ricorsi proposti dalla stessa Amministrazione, dal Comune di Alessano, dalle Associazioni Nazionali Italia Nostra Onlus e Legambiente nonché da numerosi altri soggetti avverso gli atti del CIPE (Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica) relativi all’approvazione del progetto definitivo dell’intervento di ammodernamento della S.S. 275 (tratta Maglie – S. Maria di Leuca), inserito nel Primo Programma delle opere strategiche ai sensi dell’art. 1 della legge 21 dicembre 2001, nr. 443.
Detto appello è stato proposto con motivi aggiunti, avendo dapprima la Regione impugnato – ai sensi dell’art. 119, comma 6, cod. proc. amm. – il dispositivo di sentenza pubblicato dal T.A.R., previa richiesta di sospensione dell’esecutività di esso.
L’originaria impugnazione è stata affidata ai seguenti motivi:
1) violazione e falsa applicazione dell’art. 166, commi 4 e 5, del decreto legislativo 12 aprile 2006, nr. 163 (avendo l’Amministrazione statale omesso di tener conto dell’avviso negativo espresso dalla Regione in ordine alle previsioni progettuali nella parte relativa all’ultimo tratto del tracciato stradale de quo, dall’intersezione con la S.P. 210 fino al Comune di S. Maria di Leuca);
2) irrilevanza delle “modalità extraprocedimentali” con cui l’Amministrazione regionale ha espresso il predetto dissenso (e cioè non in sede di conferenza dei servizi, ma con atti successivi).
Tali censure sono state meglio sviluppate nei successivi motivi aggiunti, proposti – come detto – a seguito del deposito della sentenza di primo grado completa di motivazione.
La medesima sentenza è stata altresì impugnata, con le forme dell’appello incidentale, dall’Associazione Nazionale Italia Nostra Onlus, a sua volta autrice di uno dei ricorsi riuniti dal giudice di prime cure, sulla scorta di motivi sovrapponibili a quelli articolati dall’Amministrazione regionale.
Si sono costituiti, per resistere all’appello, il CIPE, i Ministeri delle Infrastrutture e dei Trasporti e dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e l’******** S.p.a. (quest’ultima individuata quale Ente aggiudicatore dell’intervento), i quali hanno analiticamente replicato alle doglianze di parte appellante, concludendo per la conferma della sentenza impugnata.
Con la stessa finalità si sono costituiti in giudizio il Comune di Castrignano del Capo e la Provincia di Lecce, quest’ultima reiterando anche plurime eccezioni di irricevibilità o inammisisbilità del ricorso di primo grado, rimaste assorbite nella sentenza impugnata.
È altresì intervenuta, ad adiuvandum, l’Associazione Save Salento – Salviamo il Salento, associandosi alle censure di parte appellante e concludendo per la riforma della sentenza impugnata.
All’esito della camera di consiglio del 9 novembre 2010, questa Sezione ha accolto la domanda di sospensiva proposta unitamente all’impugnazione del dispositivo, inibendo la stipula del contratto di appalto per la realizzazione dell’intervento fino alla definizione del merito, limitatamente al tratto stradale oggetto di contestazione.
Da ultimo, l’Amministrazione appellante ha depositato rinuncia all’appello ritualmente notificata alle controparti, determinata da un accordo intervenuto tra le Amministrazioni interessate in ordine a una futura variazione del progetto per cui è causa per quanto attiene l’ultimo tratto, come sopra indicato, in senso conforme al parere a suo tempo espresso dalla Regione.
Con successive memorie, le parti hanno espresso il proprio avviso circa gli effetti della predetta rinuncia anche sull’appello autonomamente proposto dall’Associazione Nazionale Italia Nostra Onlus.
All’udienza del 10 maggio 2011, la causa è stata trattenuta in decisione.
II – La medesima sentenza del T.A.R. pugliese è stata separatamente impugnata dai signori ********* (quale legale rappresentante dell’Associazione Comitato SS 275), *********** (quale legale rappresentante delle Associazioni Coppula Tisa e S.O.S. Costa Salento), ************* (quale legale rappresentante dell’Associazione Mir Preko Nada), *************** (quale legale rappresentante dello Japige Circolo ARCI), ************* (quale legale rappresentante dell’Associazione Gaia) e ******************* (quale legale rappresentante dell’Associazione Federconsumatori Provinciale di Lecce): le predette associazioni erano state promotrici di altro ricorso riunito a quello della Regione Puglia e definito con la sentenza in epigrafe.
A sostegno dell’appello sono stati dedotti i seguenti motivi:
1) errores in iudicando in relazione alla fondatezza del primo mezzo di doglianza (in ordine all’omessa considerazione del dissenso espresso dalla Regione Puglia ed alla carenza in capo all’******** S.p.a. della qualità di “soggetto aggiudicatore”);
2) in subordine, errores in iudicando in relazione alla fondatezza del secondo mezzo di doglianza (in ordine alla impossibilità per la Regione Puglia di esprimere il proprio dissenso nella fase procedimentale di cui all’art. 165, comma 6, del d.lgs. nr. 163 del 2006).
Di poi, gli appellanti hanno proposto i seguenti motivi aggiunti in sede di appello ai sensi dell’art. 104, comma 3, cod. proc. amm., sulla base della sopravvenuta conoscenza di documenti non prodotti in primo grado:
3) violazione della legge regionale della Puglia 3 ottobre 1986, nr. 31, in relazione alla legge statale 5 ottobre 1991, nr. 317, e alla legge regionale della Puglia 8 marzo 2007, nr. 2, avuto riguardo allo Statuto dell’Ente pubblico economico denominato Consorzio per lo Sviluppo Industriale e dei Servizi Reali alle Imprese (SISRI), con sede in Lecce; violazione ed omessa applicazione dell’art. 1 del decreto legislativo 20 agosto 2002, nr. 190, in relazione all’art. 17, comma 10, della legge 11 febbraio 1994, nr. 109, nel testo sostituito dall’art. 7, lettera i), della legge 1 agosto 2002, nr. 166, nonché in riferimento agli artt. 59 e segg. del d.P.R. 21 dicembre 1999, nr. 554; violazione e omessa applicazione dell’art. 164 del d.lgs. nr. 163 del 2006, in relazione alle norme dettate dalla Parte Ii ovvero dalla Parte III del medesimo testo di legge, in tema di incarichi e concorsi di progettazione; violazione e omessa applicazione dell’art. 2 bis del d.lgs. nr. 190 del 2002, in relazione all’art. 164, del d.lgs. nr. 163 del 2006; eccesso di potere per abnormità procedimentale, difetto assoluto di istruttoria e ingiustizia manifesta; sviamento di potere e di procedura.
Anche in questo ricorso si sono costituite le suindicate Amministrazioni statali, opponendosi all’accoglimento dell’appello e dei motivi aggiunti; altrettanto ha fatto la Provincia di Lecce, reiterando altresì le eccezioni di inammissibilità del ricorso di primo grado rimaste assorbite nell’epigrafata sentenza di reiezione.
Sono altresì intervenuti, ad opponendum, la Pros.Sal. ****** e l’ingegner **********************, in qualità di soggetti curatori della predisposizione del progetto preliminare dell’opera per cui è causa, concludendo per la reiezione dell’appello e la conferma della sentenza impugnata.
A seguito del deposito in atti della documentazione inerente all’accordo tra Amministrazioni sopra richiamato (che ha indotto la rinuncia della Regione al proprio appello), gli appellanti hanno altresì proposto i seguenti ulteriori motivi aggiunti:
1) nullità ex art. 21 septies della legge 7 agosto 1990, nr. 241, del “verbale incontro del 3 marzo 2011” per violazione di norme imperative, carenza di potere, incompetenza assoluta e relativa, indeterminatezza e indeterminabilità dell’oggetto, illiceità della causa e dei motivi, mancanza dell’oggetto;
2) nullità per derivazione, stante la nullità degli incarichi di progettazione a Pro.Sal. S.r.l.
All’udienza del 10 maggio 2011, anche questa causa è stata introitata per la decisione.
DIRITTO
1. Preliminarmente, va disposta la riunione degli appelli in epigrafe ai sensi dell’art. 96 cod. proc. amm., avendo gli stessi a oggetto la medesima sentenza.
2. Giunge all’attenzione della Sezione il contenzioso relativo alla progettazione dell’intervento denominato “Ammodernamento della SS 275 (tratta Maglie – S. Maria di Leuca)” ed al successivo affidamento dei relativi lavori: tale intervento risulta inserito nel Primo Programma delle Opere Strategiche, approvato dal CIPE ai sensi dell’art. 1 della legge nr. 443 del 21 dicembre 2001.
Il progetto preliminare dell’opera è stato approvato dallo stesso CIPE, con le prescrizioni e raccomandazioni impartite dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, con delibera nr. 92 del 21 dicembre 2004.
La Regione Puglia, che pure aveva espresso parere favorevole sulla localizzazione dell’opera ai sensi dell’art. 3, comma 5, del decreto legislativo 20 agosto 2002, nr. 190, ha poi impugnato dinanzi al T.A.R. della Puglia i successivi atti relativi all’approvazione del progetto definitivo, ritenendo lese le proprie prerogative in tema di assenso alla soluzione progettuale prescelte (disciplinate dall’art. 166 del decreto legislativo 12 aprile 2006, nr. 163, medio tempore entrato in vigore); in particolare, il dissenso si appuntava sul tratto conclusivo del tracciato stradale – dall’intersezione con la SP 210 fino a S. Maria di Leuca – per il quale l’Amministrazione regionale riteneva la soluzione individuata eccessiva e ultronea rispetto alle esigenze di traffico, oltre che lesiva dei valori paesaggistici e ambientali della zona interessata.
Con la sentenza oggetto delle odierne impugnazioni, il giudice di prime cure – che pure, con ordinanza confermata da questa Sezione, aveva accolto l’istanza cautelare che accompagnava il ricorso – ha respinto tutte le doglianze formulate dalle parti istanti.
3. Tutto ciò premesso, occorre dare atto della rinuncia all’appello ritualmente notificata e depositata dalla Regione Puglia ai sensi dell’art. 84 cod. proc. amm., e assumere le conseguenziali determinazioni.
Detta rinuncia – lo si precisa ai fini di una migliore comprensione delle statuizioni che seguiranno – segue a un accordo intervenuto fra le Amministrazioni interessate, successivamente all’ulteriore ordinanza con la quale questa Sezione ha accolto l’istanza cautelare formulata avverso il dispositivo della sentenza di reiezione, con il quale è stata concordata una modifica progettuale interessante proprio l’ultimo tratto come sopra indicato, destinata a essere introdotta in sede di progettazione esecutiva ai sensi dell’art. 169 del citato d.lgs. nr. 163 del 2006, e che la Regione ha evidentemente ritenuto idonea a consentire il superamento del proprio pregresso dissenso.
4. In considerazione dell’accordo sopra indicato e degli atti connessi, depositati in giudizio unitamente alla rinuncia all’appello dell’Amministrazione regionale, la Provincia di Lecce ha eccepito – fra l’altro – l’improcedibilità anche dell’ulteriore appello proposto in via incidentale dall’Associazione Nazionale Italia Nostra Onlus (a sua volta ricorrente in primo grado), in relazione al quale non vi è stata formale rinuncia.
L’eccezione è fondata.
Ed invero, va innanzi tutto richiamato il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui la sopravvenuta carenza di interesse all’impugnazione può conseguire a qualsiasi mutamento della situazione di fatto, oltre che di quella di diritto, purché idoneo a rendere certa e definitiva la privazione di qualsiasi utilità, anche indiretta o strumentale, in capo all’originario ricorrente per effetto di un ipotetico accoglimento della sua domanda (cfr. ex plurimis Cons. Stato, sez. V, 10 settembre 2010, nr. 6549; id., 13 luglio 2010, nr. 4540; id., 11 maggio 2010, nr. 2833).
Ne discende che, ai fini del verificarsi della situazione sopra richiamata, non è indispensabile che il provvedimento originariamente impugnato sia sostituito da un nuovo provvedimento definitivo, bastando che sia comunque certo il definitivo superamento della sua possibile efficacia, in modo da determinare la suindicata privazione di utilità dell’impugnazione.
Con riguardo al caso che qui occupa, giova premettere che l’impugnazione proposta dall’Associazione Nazionale Italia Nostra Onlus appare sostanzialmente sovrapponibile a quella della Regione Puglia, essendo fondata sulle medesime ragioni di fatto e di diritto (violazione delle prerogative regionali in sede di progettazione definitiva).
Pertanto, il Collegio reputa evidente che allo stato alcuna utilità potrebbe rivenire anche alla ridetta associazione da un eventuale accoglimento del ricorso, dal momento che la soluzione progettuale contestata deve considerarsi ormai definitivamente abbandonata dalle Amministrazioni procedenti, che con l’accordo sopravvenuto si sono vincolate a porre in essere una situazione diversa: e poco conta, ai fini che qui interessano, che la modifica progettuale non sia stata ancora “formalizzata” con atto definitivo, essendone stata rimessa la realizzazione pratica alla fase di progettazione esecutiva.
È appena il caso di aggiungere che esula dal presente giudizio la questione – evocata da talune parti – dell’ammissibilità o meno della modifica de qua nella sede suindicata, ex art. 169 del d.lgs. nr. 163 del 2006, alla luce del principio della necessaria corrispondenza tra progetto definitivo e progetto esecutivo: tale questione, se del caso, potrà essere sollevata da chi vi abbia interesse con apposita impugnazione, una volta che sarà esistente e nota la delibera approvativa delle modifiche progettuali concordate con l’accordo allo stato intervenuto.
Per analoghi motivi, non può assumere alcun rilievo in questa sede la circostanza – pure stigmatizzata da alcune parti in sede di discussione orale – della mancata partecipazione all’accordo de quo del CIPE, responsabile dell’originaria predisposizione del progetto, atteso che la modifica concordata è destinata ad essere realizzata dal soggetto esecutore, A.N.A.S. S.p.a. (il cui rappresentante ha sottoscritto l’accordo medesimo).
Infine, esigenze di completezza impongono di rilevare anche che, in considerazione dell’interesse “diffuso” alla tutela paesaggistica e ambientale di cui è portatrice l’originaria ricorrente Associazione Nazionale Italia Nostra Onlus, può certamente escludersi che possa residuare in capo alla stessa un qualsivoglia interesse all’accertamento incidentale dell’illegittimità del progetto come impugnato (oggi superato, per quanto si è detto) a fini risarcitori, ai sensi dell’art. 34, comma 3, cod. proc. amm.
5. Resta da esaminare l’appello, integrato da motivi aggiunti, proposto dai signori ********* e altri, in qualità di legali rappresentanti di altrettanti comitati e associazioni di tutela paesaggistica e ambientale.
Tale appello va respinto, dovendo trovare accoglimento la preliminare eccezione di inammissibilità del ricorso originario (rimasta assorbita nella sentenza impugnata) qui riproposta dalla Provincia di Lecce.
5.1. Al riguardo, va richiamato l’orientamento della Sezione recentemente ribadito, secondo cui la speciale legittimazione processuale conferita dall’art. 18 della legge 8 luglio 1986, nr. 349, alle associazioni di tutela ambientale è da intendersi rigorosamente circoscritta alle sole associazioni riconosciute ai sensi dell’art. 13 della medesima legge, dovendo escludersi la perdurante validità della possibilità – un tempo riconosciuta dalla giurisprudenza – di attribuire una legittimazione de facto a qualsiasi soggetto collettivo il quale dimostrasse di possedere determinati requisiti in termini di radicamento sul territorio: ciò in quanto, una volta che è intervenuto il legislatore a colmare il deficit di tutela dei richiamati interessi “diffusi”, la legittimazione discende direttamente dalla legge in capo ai soggetti rientranti nella previsione ex art. 13, e non può essere estesa anche a soggetti estranei ad essa (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 28 marzo 2011, nr. 1876).
Nel caso di specie, nessuna delle associazioni odierne appellanti risulta riconosciuta in base alla normativa sopra richiamata, e anzi alcune di esse risultano costituite ad hoc per opporsi allo specifico intervento infrastrutturale per cui è causa.
5.2. Oltre a ciò, può ad abundantiam rilevarsi che gli ulteriori motivi aggiunti depositati in data 12 aprile 2011 risultano inammissibili sotto diverso profilo.
Con detti motivi aggiunti, sono stati censurati l’accordo intervenuto tra le Amministrazioni realizzatrici dell’opera e l’ulteriore documentazione depositata in atti dalla difesa della Regione Puglia: e, quindi, atti sopravvenuti nel corso del presente giudizio d’appello a quelli originariamente impugnati.
Tuttavia – ed in disparte ogni approfondimento circa la natura effettivamente provvedimentale o meno di tali atti, su cui pure la difesa della Provincia di Lecce si intrattiene – l’art. 104, comma 3, cod. proc. amm., laddove consente la proposizione di motivi aggiunti in appello “qualora la parte venga a conoscenza di documenti non prodotti dalle altre parti nel giudizio di primo grado da cui emergano vizi degli atti o provvedimenti amministrativi impugnati”, ha codificato il pregresso orientamento giurisprudenziale che ammette i motivi aggiunti in grado d’appello al solo fine di dedurre ulteriori vizi degli atti già censurati in primo grado, e non anche nella diversa ipotesi in cui con essi si intenda impugnare nuovi atti sopravvenuti alla sentenza di primo grado (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 7 aprile 2008, nr. 1442; Cons. Stato, sez. V, 28 settembre 2007, nr. 5024; Cons. Stato, sez. VI, 25 luglio 2006, nr. 4648).
Ciò si ricava da una piana lettura della disposizione innanzi citata, la quale non parla affatto di impugnazione degli atti sopravvenuti, ma solo dell’emergere (a seguito della sopravvenuta conoscenza di documenti già esistenti, ma non prodotti in primo grado) di ulteriori “vizi degli atti o provvedimenti amministrativi impugnati”, con tale locuzione dovendo intendersi quelli oggetto dell’originaria impugnazione; l’opposta opzione ermeneutica consentirebbe l’impugnazione dei nuovi atti sopravvenuti per la prima volta e direttamente in sede di appello, con violazione del principio del doppio grado di giurisdizione.
6. In conclusione, alla luce di quanto fin qui esposto, s’impone una pronuncia con la quale, in relazione al ricorso nr. 8397 del 2010, si dia atto della rinuncia all’appello da parte della Regione Puglia e si dichiari l’improcedibilità dell’appello dell’Associazione Nazionale Italia Nostra Onlus, ed in relazione al ricorso nr. 10467 del 2010 si respinga l’appello ed i motivi aggiunti.
7. L’oggettiva complessità delle questioni evocate nel giudizio giustifica l’integrale compensazione delle spese del presente grado del giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) definitivamente pronunciando, riuniti gli appelli in epigrafe:
– in relazione al ricorso nr. 8397 del 2010, dà atto della rinuncia all’appello della Regione Puglia e dichiara improcedibile l’appello dell’Associazione Nazionale Italia Nostra Onlus;
– in relazione al ricorso nr. 10467 del 2010, respinge l’appello ed i motivi aggiunti.
Compensa tra le parti le spese del presente grado del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 maggio 2011 con l’intervento dei magistrati:
**************, Presidente
*************, Consigliere
Raffaele Greco, ***********, Estensore
Guido Romano, Consigliere
****************, Consigliere
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L’ESTENSORE |
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IL PRESIDENTE |
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 16/06/2011
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
