Giudizio di ottemperanza (Cons. Stato n. 2531/2013)

Redazione 09/05/13
Scarica PDF Stampa

FATTO

La sig.ra *****************, proprietaria di un fabbricato ad uso abitazione sito in località ******** del Comune di L’Aquila proponeva una serie di ricorsi al Tar dell’Abruzzo per ottenere l’annullamento di titoli edilizi e degli atti a questi presupposti con cui era stata assentita la realizzazione di alcuni manufatti in un lotto confinante con la sua proprietà, con richiesta di risarcimento dei danni derivanti dalle edificazioni ritenute illegittimamente consentite.

L’interessata nei proposti gravami formulava domanda di risarcimento danni sia in forma specifica che per equivalente in ragione delle conseguenze pregiudizievoli derivanti dall’edificazione , in termini di perdita di visuale , luce ed aria per il fabbricato di sua proprietà.

L’adito Tribunale con sentenza n.1141/2008 accoglieva il relativo ricorso e condannava, tra l’altro, il predetto Comune al risarcimento dei danni in favore della ricorrente “in forma di equivalente monetario quantificato nell’importo pari al 30% del valore del bene quale risultante dagli estimi catastali…”

Avverso tale decisum la sig.ra P. proponeva appello ( rubricato al n.597/2009 ) ) chiedendo, in parziale riforma della sentenza l’accoglimento integrale delle pretese fatte valere in primo grado., censurando, tra l’altro, i capi della decisione con cui il Tar ha indicato i criteri di quantificazione del risarcimento del danno per equivalente.

Questa Sezione con sentenza n.1645/2011 ha accolto in parte l’appello, ritenendo fondata la censura formulata nei confronti della statuizione con cui il Tar senza motivazione specifica ha fissato, quanto alla quantificazione del danno, la misura del valore dell’immobile nella percentuale del 30% , discostandosi dalla percentuale del 40% indicata in perizia extra giudiziale giurata, prodotta nel corso del giudizio di primo grado.

Tanto premesso, la sig.ra P. ha proposto ricorso per ottenere l’ ottemperanza della sentenza n.1645/2011 ai sensi e per gli effetti degli artt.112 e 114 c.p.a.

La ricorrente ha fatto presente che benché sollecitato più volte, il Comune non ottemperava alla sentenza e l’interessata faceva pervenire all’Amministrazione comunale i dati circa la misura della liquidazione del danno da risarcire alla medesima , come quantificati in base alla perizia redatta da tecnico di sua fiducia ( ing. ******* ) in cui il valore dell’immobile è stato calcolato in base alla stima originariamente fissata dal CTU geom. *******, come risultante da atto ufficiale, da rivalutarsi in base alle quotazioni di mercato.

La richiesta di risarcimento del danno dovuto è stata così determinata dalla ricorrente nella misura del 40% del valore dell’immobile risultante pari ad euro 733,754,68 ( 40% di 1.834.836,70) alla data del 16 marzo 2011.

Dopo aver denunciato il comportamento elusivo tenuto dall’Amministrazione e comunque l’inerzia del Comune ad adottare gli atti deliberativi di liquidazione del danno da risarcire come riconosciuto in favore della sig.ra P. nelle decisioni del primo e di secondo grado secondo i criteri stabiliti dal TAR ed integrati dal Consiglio di Stato, la ricorrente ha formulato le seguenti conclusioni:

a)”accertare l’obbligo del Comune di L’Aquila di ottemperare alla sentenza n.1645/2011 e, per l’effetto, ordinare alla medesima P.A. di disporre il pagamento della somma di euro 733.754,68 pari al 40% della somma di euro 1.834.386,70 corrispondente al valore dell’immobile alla data del 16 marzo 2011 “risultante dall’antica stima ufficiale ( stima del CTU geom. *************** ) rivalutato in base alle quotazioni di mercato… come determinato nella relazione di stima dell’ing. ******* alla data del 4 gennaio 2012”;

b) “condannare il Comune di L’Aquila ai sensi dell’art.112 comma 3 c.p.a. al pagamento degli interessi e rivalutazione monetaria maturati dopo il passaggio in giudicato della sentenza sulla somma di euro 733.754,68, pari alla somma di euro 37.224,48”;

c) “ovvero, accertare l’obbligo del Comune di L’Aquila di ottemperare alla sentenza n.1645/2011 e, per l’effetto, ordinare alla medesima P.A. di disporre il pagamento del risarcimento del danno in forma di equivalente monetario nella misura del 40% del valore del bene risultante dalla perizia extra giudiziale in data 21 giugno 2006, depositata nel giudizio di primo grado nell’anno 2006 , pari ad euro 2.232.000,00, giusta criterio stabilito nel & 8.1 della sentenza n.1645/2011 della Quarta Sezione del Consiglio di Stato”;

d) “condannare il Comune di L’Aquila ai sensi dell’art.112 comma 3 c.p.a al pagamento di interessi e rivalutazione monetaria dopo il passaggio in giudicato della sentenza della somma dovuta a titolo di risarcimento del danno in forma di equivalente monetario , determinata dal Consiglio di Stato, come da richiesta formulata nel punto che precede , dal 16 marzo 2011 alla data dell’effettivo pagamento”;

e) “dichiarare la nullità degli eventuali atti posti in essere dal Comune in violazione ed elusione del giudicato”;

f) “condannare il Comune di L’Aquila ai sensi dell’art.112 coma 3 c.p.a al risarcimento del danno per il ritardo nell’esecuzione del giudicato nonché al risarcimento del danno discendente dalla violazione o inosservanza successiva del giudicato”;

g) “condannare il Comune di L’Aquila ai sensi dell’art.30 comma 4 c.p.a al risarcimento del danno da ritardo per inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, non avendo il dirigente del settore territorio e il Dirigente dell’Avvocatura comunale , ciascuno per quanto di competenza, predisposto la delibera della Giunta Comunale avente ad oggetto il riconoscimento del debito fuori bilancio ai sensi dell’art.194 comma 1 lettera a) del dlgs n.267/2000, scaturente dalla sentenza n.1645/2011 e comunque per non aver svolto l’attività necessaria per dare completa esecuzione alla predetta sentenza n.1645/2011 della quarta sezione del Consiglio di Stato”;

h) “fissare il termine di trenta giorni per provvedere”;

i) “nominare sin d’ora un Commissario ad acta in caso di infruttuosa decorrenza del predetto termine , fissando al Commissario il termine di 15 giorni per adottare i provvedimenti necessari per dare esecuzione alla sentenza , disponendo il pagamento del risarcimento del danno in forma di equivalente monetario nella misura del 40& del valore del bene indicato dal Consiglio di Stato”;

l) “porre a carico del Comune di L’Aquila le spese del presente giudizio nonché quelle per l’opera del Commissario ad acta “.

Si è costituito in giudizio l’intimato Comune di L’Aquila che ha eccepito la inammissibilità e comunque la infondatezza del gravame, rilevando l’avvenuta indicazione del quantum risarcitorio da parte dell’ Ente.

Alla odierna camera di consiglio la causa è stata introitata per la decisione.

DIRITTO

La pretesa patrimoniale variamente avanzata dalla ricorrente con il rimedio giurisdizionale all’esame in base alla causa petendi e al petitum ivi dedotti, non è accoglibile per quanto di seguito si va ad illustrare, fatta salva la precisazione di cui alla parte finale della motivazione.

La controversia qui introdotta con l’attivazione del giudizio di cui all’art.112 c.p.a. impone in via preliminare alcune considerazioni di carattere generale in ordine alla natura e consistenza dell’istituto processuale dell’ottemperanza .

Il giudizio di ottemperanza è un momento processuale particolarmente importante nel sistema giurisdizionale amministrativo giacchè, in quanto diretto ad ottenere l’esecuzione del dictum rimasto ineseguito si pone come fondamentale strumento processuale con cui assicurare l’effettività della tutela del privato.

Questi, com’è noto, dà inizio al giudizio di legittimità con l’intento specifico di ottenere il risultato dell’attribuzione della concreta utilitas sottesa al chiesto annullamento del provvedimento ( in primis, Cass. SS. UU. 22 luglio 1999 n.500)

Può accadere allora che le sole statuizioni demolitorie del giudicato non siano sufficienti a garantire all’interessato l’attribuzione del bene della vita dallo stesso rivendicato e dall’Amministrazione illegittimamente negato o compresso : è a questo punto che ove sia stata dichiarata con sentenza passata in giudicato la illegittimità dell’agire amministrativo, il giudice dell’ottemperanza ha cura di accertare l’eventuale avvenuto inadempimento e di valutare la consistenza della dedotta inerzia, nonché dettare le regole per la puntuale esecuzione delle statuizioni rese nella sentenza passata in giudicato eventualmente anche con la nomina di un commissario ad acta.

Viene necessariamente in rilievo il rapporto tra giudizio di cognizione e giudizio di ottemperanza e in relazione a tale problematica si riconosce in sede di ottemperanza, al di là delle definizioni di giudicato a formazione successiva ( cfr Cons. Stato Sez. V 6 aprile 2009 n.2143) o di giudizio di ottemperanza come prosecuzione del giudizio di cognizione, la sussistenza di momenti più o meno ampi di cognizione, vertenti, in particolare, sull’inadempimento della Pubblica Amministrazione, il tutto accanto a fasi del potere giurisdizionale volte a dare ( mera) esecuzione alle statuizioni di merito.

Quanto ai primi aspetti si pensi all’ampio spazio dell’attività cognitoria riconosciuta al giudice dell’ottemperanza in materia di riconoscimento e determinazione del risarcimento del danno sin dalla legge n.205 del 2000, per non parlare dei poteri cognitori e di merito ancor più fortemente sottolineati, in tema di pagamento di somme di denaro, “anche a titolo di risarcimento del danno” di cui alle previsioni recate dall’art. 34 ( in ispecie, commi 1 e 4 ) del codice del processo amministrativo.

Nondimeno – ed è questa la regola iuris di importanza fondamentale che regge la fattispecie all’esame – la struttura portante del giudizio di ottemperanza come già configurata dall’art.37 della legge n.1034 del 1071 e “conservata”, con le opportune integrazioni, dalle previsioni normative recate dagli artt.112-115 c.p.a. è e rimane quella di rimedio giurisdizionale in qualche modo servente il giudizio di cognizione e cioè di esecuzione di una sentenza passata in giudicato.

Ciò significa che il giudizio di ottemperanza deve trovare puntuale riscontro nel dictum in precedenza emesso e del quale si chiede l’esecuzione , non potendosi discostare dalla portata e dai limiti delle statuizioni recate in sentenza.

Orbene, tenuto conto della domanda di esecuzione delle statuizioni del giudice di merito avanzata dalla ricorrente sul presupposto ( come si vedrà erroneo ) dell’intervenuto inadempimento della sentenza di questa Sezione n.1645/2011 da parte del Comune de L’Aquila e in relazione ai motivi di doglianza posti a fondamento del petitum, il Collegio ai fini di una compiuta delibazione deve procedere a focalizzare i seguenti punti della controversia:

a) l’esatta e puntuale delimitazione degli obblighi sanciti in sentenza e posti in capo al Comune de L’Aquila in relazione al diritto al risarcimento ( rectius alla sua quantificazione ) oggetto della sentenza del TAR Abruzzo n.1141/08 e della decisione di questo Consiglio di Stato n.1645/2011;

b) la fondatezza o meno delle doglianze dedotte a sostegno del ricorso proposto per la corretta esecuzione del giudicato, avendo cura di accertare se la condotta posta in essere dall’Amministrazione comunale sia conformativa delle statuizioni contenute nella pronuncia del giudice di appello sopra indicata oppure si palesi elusiva e/o violativa del giudicato;

Occorre necessariamente e in primo luogo qui richiamare un punto fermo della controversia dal quale prendere successivamente le mosse per la soluzione delle problematiche poste con il rimedio giurisdizionale all’esame : sia il primo giudice che quello di appello concordano sulla sussistenza in capo alla sig.ra ***************** di un danno risarcibile in ragione degli effetti pregiudizievoli derivanti dalle edificazioni illegittimamente consentite dal Comune nella vicina area del territorio comunale oggetto di vincolo cimiteriale , idonee ad incidere negativamente sul valore dell’immobile di proprietà della ricorrente.

Ciò inderogabilmente precisato, passando alla verifica del problema di cui al suindicato punto a) va osservato come questa Sezione con la propria pronuncia ha provveduto, in parziale riforma della sentenza di primo grado, unicamente ad integrare e modificare i criteri di quantificazione del risarcimento del danno per equivalente monetario riconosciuto e dovuto alla sig.ra P. pure, contenuti nella decisione di prime cure.

In particolare, come peraltro ammesso nel ricorso in rassegna ( pag. 4 punti 3 e 3.1) questa Sezione ha accolto in parte l’appello proposto dalla stessa P. “ritenendo fondata e, di conseguenza accogliendola, la censura formulata nei confronti della statuizione con cui il Tar, senza motivazione specifica, ha fissato la misura del valore del bene cui fare riferimento per la determinazione del danno da risarcire nella percentuale del 30%, discostandosi dalla percentuale del 40% indicata nella perizia extragiudiziaria prodotta nel corso del giudizio di primo grado…”

Nel contempo, peraltro, la Sezione con la detta sentenza al punto 8.3 ha avuto modo di precisare che “ la valutazione del danno, ai fini del risarcimento in forma di equivalente monetario, stante la insufficienza degli elementi probatori posti a sostegno della relativa domanda , è stata dal Tar effettuata correttamente secondo il metodo equitativo, prendendo a base della relativa quantificazione un dato non incongruo e neppure irragionevole , quale il valore dell’immobile ( di proprietà della P.) desumibile dagli estimi catastali “.

Il collegio giudicante in quella sede al riguardo ha avuto modo di specificare che “il dato oggettivo da prendersi a calcolo non può essere che quello legale e cioè il valore derivante dallo sviluppo della rendita catastale”, non senza ulteriormente aggiungere che non può utilizzarsi come parametro di riferimento per la quantificazione de qua il valore venale in comune commercio.

Nel testo sopra riportato sono esattamente ed inequivocabilmente, rinvenibili quanto alla esatta e puntuale individuazione della statuizione di merito, la portata e i limiti della quantificazione dell’equivalente monetario riconosciuto come diritto al danno risarcibile e correlativamente degli obblighi di esecuzione posti a carico dell’Amministrazione soccombente.

Sicchè l’ubi consistam della sentenza n.1645/2011, coperto dal giudicato risulta esplicitato nei sensi e limiti sopra evidenziati e la precettività del predetto dictum può e deve essere eseguita unicamente in conformità a quanto sul punto dettagliatamente statuito nel giudizio di cognizione.

Se così è, occorre trarre una prima consequenziale deduzione e cioè che la richiesta, in pretesa ottemperanza della decisione n.1645/2011, di accertamento dell’obbligo del Comune di L’Aquila di provvedere al pagamento della somma di euro 733.754,68, pari al 40% della somma corrispondente al valore dell’immobile, a titolo di risarcimento del danno nella forma di equivalente monetario è infondata proprio perché ancorata ad un parametro di valutazione del danno ( valore di mercato dell’immobile in base alla quotazioni medie relative ai vari capoluoghi di provincia ) che fuoriesce dall’ambito, dalla portata e dagli effetti del dictum.

Passando, poi alla problematica di cui al punto b), senza che per il vero si possa fare una netta distinzione tra le questioni giuridiche qui complessivamente in rilievo (da considerarsi comunque nella loro unitarietà), occorre verificare da vicino se nella specie vi sia stata osservanza o inosservanza degli obblighi posti dal decisum e/o in definitiva acclarare se il Comune de L’Aquila ha provveduto ad adeguare la situazione di fatto a quella di diritto come definita in sede di giudizio di cognizione.

Come risulta dagli atti di causa, con nota dirigenziale prot. n.0029379 del 10 maggio 2012, avente ad oggetto “ Offerta risarcimento in forma di equivalente monetario “ il Comune de L’Aquila con espresso riferimento alla decisione di questa Sezione oggetto di gravame per ottemperanza (della quale veniva testualmente riportato il punto 8.3 ) comunicava alla sig.ra P. che “l’indennizzo dovuto alla S.V. per il lamentato danno patito dall’abitazione di sua proprietà … deve essere riferito esclusivamente alla particella n.1536 sub 3 e sub 4 sulla base del 40% del valore catastale dell’immobile”. Alla predetta nota veniva altresì allegato un documento recante la descrizione della stima necessaria alla quantificazione del danno elaborata sulla scorta del parametro indicato nella sentenza de qua ( il valore catastale del fabbricato della P. articolato su due unità immobiliari ) con la quantificazione del ristoro risarcitorio di euro 160.243,44.

Il Comune si è dunque determinato in ordine alla quantificazione del danno da risarcire all’interessata ponendo in essere atti amministrativi che formalmente e sostanzialmente si atteggiano come attività di esecuzione del giudicato.

Parte ricorrente lamenta in concreto la nullità degli atti che sarebbero stati posti in violazione del giudicato, ma alla luce delle considerazioni sopra svolte i profili di doglianza sono privi di fondamento.

Se è vero, infatti, che il vizio de quo si manifesta nell’alterazione da parte della P.A. tenuta a dare esecuzione al dictum dell’assetto degli interessi definito nella pronuncia passata in giudicato con un’attività in contrasto con il puntuale contenuto precettivo del giudicato amministrativo o con manifesto sviamento del potere ( Cons. Stato Sez. 5 luglio 2011 n.4037; Sez. V 28 febbraio 2006 n.861), non è questo il caso che ricorre.

L’agire amministrativo posto in essere dall’Amministrazione comunale successivamente alla pronuncia giurisdizionale, tradottasi nell’adozione degli atti sopra indicati , appare consono agli assetti degli interessi fissati dal giudicato amministrativo e rispettoso dei criteri determinati dal giudice di merito per la quantificazione del ristoro monetario dovuto in ragione del riconosciuto danno risarcibile, senza che si possa ravvisare a carico del Comune una volontà di disattendere le statuizioni rese con la sentenza n.1645/2011.

La sig.ra P. in questa sede di ottemperanza ha chiesto altresì la condanna dell’Amministrazione al risarcimento del danno da ritardo,in ragione della asserita non tempestiva predisposizione dei provvedimenti aventi ad oggetto il riconoscimento del credito vantato dalla ricorrente tra i debiti fuori bilancio e “comunque per non aver svolto l’attività necessaria per dare completa esecuzione alla predetta sentenza n.1645/2011”.

La pretesa avanzata è priva di giuridico fondamento, attesa l’assoluta mancanza dei presupposti di fatto e di diritto caratterizzanti il c.d. danno da ritardo .

In primo luogo si osserva che gli adempimenti relativi all’inserimento di un credito tra i debiti fuori bilancio è attività propedeutica alla concreta liquidazione dell’obbligazione pecuniaria insorta, ma di per sé la tardiva o mancata adozione degli atti ai fini di cui sopra non vale ad evidenziare una cattiva volontà di non adempiere e neppure un comportamento inoperoso in ordine alla esecuzione del precetto posto a carico dell’Amministrazione.

Invero, la dedotta mancata adozione degli atti deliberativi ai sensi dell’art.194 comma 1 lettera a) per le finalità precipue connesse a tali adempimenti non è idonea a far ravvisare in capo all’Amministrazione una inazione suscettibile di ristoro patrimoniale a titolo di risarcimento danni per non tempestiva attività dell’Amministrazione, non essendo la procedura amministrativa in questione essenziale alla configurazione di un colpevole ritardo ai fini dell’esecuzione delle statuizioni recate nella sentenza de qua .

Per altro verso, gli elementi probatori offerti e comunque i fatti riferiti dalla ricorrente circa la corrispondenza e le trattative intercorse tra l’interessata e i vari dirigenti comunali all’indomani dell’avvenuta pubblicazione della sentenza n.1645/2011 di questa Sezione, non assumono rilevanza e connotazioni tali da far ritenere che nella specie si sia concretizzato un ritardo ad adempiere

Per le suesposte considerazioni il ricorso per ottemperanza qui proposto, come articolato nelle varie forme di pretesa ivi formulate deve considerarsi infondato, dovendosi, comunque qui far rilevare che sull’importo nominale della somma indicata nella nota comunale n.0029379 del 10/5/2012 avente ad oggetto “ offerta risarcimento in forma equivalente” vanno calcolati , quale emolumento accessorio dovuto ex lege, gli interessi legali maturati e maturandi a far data dalla data di pubblicazione della sentenza n.1645/2011 coincidente con il 16 marzo 2011 fino all’effettivo soddisfo.

Tenuto conto della peculiarità della vicenda, sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese e competenze del presente giudizio

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunziando sul ricorso per ottemperanza in epigrafe indicato, lo Rigetta.

Compensa tra le parti le spese e competenze del presente giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 novembre 2012

Redazione