Editoria e stampa – Pubblicazioni periodiche di elevato valore culturale – Contributi ex art. 25 L. 5 agosto 1981 n. 416 – Valutazione –Natura- Discrezionale
Contributi ex art. 25 L. 5 agosto 1981 n. 416 – Valutazione – Sindacabilità – Limite –
Contributi ex art. 25 L. 5 agosto 1981 n. 416 – Esclusione – Obbligo Motivazione.
I giudizi valutativi sull’elevato valore culturale di una pubblicazione ai fini dell’erogazione del contributo previsto dall’art. 25 L. 5 agosto 1981 n. 416 costituiscono espressione di discrezionalità tecnico-valutativa a differenza dei altri benefici economici previsti dalla medesima legge.
Tali giudizi non sono sindacabili dal giudice amministrativo salvo il riscontro dell’eccesso di potere nelle sue tradizionali figure sintomatiche e nelle forme più evolute del controllo di ragionevolezza e proporzionalità.
Il rispetto delle norme organizzatorie e delle garanzie formali e procedimentali prescritte dalla normativa per addivenire alla “corretta” formulazione del giudizio valutativo, in primis l’onere di motivazione, costituisce condizione di legittimità dei provvedimenti concessori di tale contributo.
TAR Lazio, Sez. II quater, 18/12/2012 n. 10591/2012
sul ricorso rgr. 3020 del 2000, proposto da:
F.A.P., rappresentato e difeso dagli avv. *************************, *****************, con domicilio eletto presso ************************* in Roma, via G. Sirtori, 56 Sc. B;
contro
Ministero Per i Beni e Le Attivita’ Culturali, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per l’annullamento
rigetto istanza di concessione dei contributi ex art. 18 l. n. 67/87
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ministero Per i Beni e Le Attivita’ Culturali;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28 giugno 2012 il dott. ***************** e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
La Fondazione A.P., impugna, chiedendone l’annullamento il provvedimento del Ministero per i Beni e le Attività Culturali di cui alla nota del 24.11.1999 di diniego dell’erogazione del contributo per pubblicazioni periodiche di elevato valore culturale di cui all’art. 25 della legge 5.8.1981, n. 416 alla rivista “Quaderni P.”, dalla medesima fondazione pubblicata per recuperare e valorizzare l’opera dello scrittore siciliano, relativamente all’annata 1998.
L’atto di diniego è stato disposto sulla base del parere negativo espresso dalla Commissione di cui all’art. 25 della legge 5.8.1981, n. 416 che ha ritenuto la rivista “non rispondente ai criteri di cui ai commi a) e b) dell’art. 1 del DPR n. 254 del 2.5.1983” (all. C al verbale della seduta del 9.11.1999).
Le doglianze sono in sostanza riconducili a vari profili di eccesso di potere nelle sue figure sintomatiche, in particolare: per errore di valutazione sui presupposti per il riconoscimento del contributo di cui all’art. 25 della legge 5.8.1981, n. 416, difetto di istruttoria, illogicità, ingiustizia manifesta, carenza di adeguata motivazione.
La Fondazione ricorrente ritiene il giudizio espresso dalla competente Commissione grossolano ed apodittico in ordine alla pretesa mancanza dei predetti requisiti in quanto non tiene conto del fatto che la rivista in parola costituisce “la prima trattazione in Italia per la completezza ed il carattere organico sia sotto il profilo dei contributi critici sia sotto quello del valore integrale della raccolta degli scritti” ed alla finalità di recupero dei numerosi scritti dell’autore dispersi in svariate iniziative editoriali, nonché dell’apporto di noti esponenti del mondo culturale, tra cui ************; nonché del’importanza della raccolta organica degli scritti di tale autore indicato “come uno dei massimi esponenti tra i più innovativi ed avveniristici della culturale del XX secolo” – di grande valore culturale ed umano -anche a fini divulgativi dell’opera presso il grande pubblico supportata da adeguato corredo critico; né del rigore scientifico nella trattazione degli argomenti e nella struttura metodologica; né infine del contributo decisivo da parte di illustri studiosi, scrittori ed artisti alla nascita di una rivista di cui la Commissione avrebbe dovuto invece apprezzare l’originalità e valore culturale sostenuta anche di recente sui mezzi di stampa (Corriere della sera del 4.1.2000 a firma ***************).
Si è costituito per resistere il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, il quale con memoria scritta rappresenta tra l’altro l’esiguità dei fondi per i contributi in parola per cui la disponibilità di 4 miliardi è rimasta invariata dal 1981.
Con ordinanza n. 2318 del 16.3.2000 l’istanza di sospensiva è stata respinta “in quanto il paventato pregiudizio non presenta il carattere della gravità ed irreparabilità”.
Con memoria depositata in vista dell’udienza l’Amministrazione resistente ha rappresentato che la Fondazione ricorrente ha richiesto il contributo in contestazione solo per le annate 1997 e 1998 per le quali la Commissione ha ripetutamente espresso parere negativo, sotto il profilo del contenuto culturale, nell’esercizio dell’ampia potestà valutativa di carattere tecnico-discrezionale in merito alla sussistenza del carattere culturale delle pubblicazioni – già riconosciuta dalla Sezione con sentenza n. 2471 del 27.11.99 (*************************** dell’Amministrazione) relativamente al profilo della “organicità del programma di ricerca” – invocando il limite del merito amministrativo.
Con memoria di replica la ricorrente ha ribadito il proprio giudizio in merito al pregio culturale dell’iniziativa editoriale volta alla raccolta integrale ed organica degli scritti dell’autore, nonché al carteggio con esponenti della cultura, depositando atti di apprezzamento da parte di artisti ed accademici, ed evidenziando che a seguito dell’attività divulgativa l’opera dell’artista è stata oggetto di tesi di laurea ed iniziative culturali complementari; nel riconoscere i limiti del sindacato giurisdizionale sui giudizi di merito resi dalla competente Commissione, richiama l’inderogabile onere di fornire un’adeguata motivazione delle valutazioni da questa espressa. Deposita inoltre materiale editoriale attestante la continuità delle pubblicazioni a tutt’oggi.
All’udienza pubblica del 28.6.2012, dopo approfondita discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.
Si può prescindere dall’esaminare d’ufficio l’ammissibilità del proposto gravame sotto il profilo della completezza del contraddittorio nei confronti degli altri soggetti beneficiari dei contribuiti in contestazione, nominativamente indicati nell’elenco delle richiedenti il contributo di cui trattasi con il relativo esito riportati nell’allegato B del verbale della Commissione sopramenzionato (cfr. TAR Lazio II quater n.10882/2008), in considerazione comunque dell’irripetibilità delle somme erogate a tale titolo da ben 12 anni.
Nel merito il ricorso risulta fondato sotto l’assorbente profilo di censura della carenza di motivazione e del difetto di istruttoria.
La legge 5 agosto 1981, n. 416, recante “Disciplina delle imprese editrici e provvidenze per l’editoria”, prevedeva all’art. 25 la corresponsione di contributi in favore delle imprese editrici per pubblicazioni periodiche che siano riconosciute “di elevato valore culturale per il rigore scientifico con il quale viene svolta la trattazione degli argomenti”. Per la determinazione dei criteri per la concessione dei contributi e per la costituzione della Commissione incaricata di accertare i requisiti per l’ammissione ai contributi stessi e di predisporre i relativi piani di ripartizione la legge rinvia ad un decreto del Presidente della Repubblica, da emanare sentito il parere delle competenti commissioni permanenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Detto regolamento, approvato con D.P.R. 2-5-1983 n. 254 all’art. 1 co.2 indica i criteri per individuare il requisito di culturalità delle pubblicazioni da sostenere con i contributi il parola consistenti nell’esclusività del carattere culturale con riferimento al contenuto (lett. A) e nel “rigore scientifico nella trattazione degli argomenti, nella struttura metodologica, nell’originalità degli apporti, con considerazione contemporanea anche dell’autorità culturale degli autori che collaborano normalmente alla pubblicazione, del direttore del comitato di redazione, del comitato scientifico, nonché della ampiezza del corredo bibliografico”.
Al successivo art. 2 precisa che agli effetti della concessione del contributo si debba tener conto: a) della qualità e dell’impegno nella composizione e nella grafica dei testi, compreso l’eventuale corredo iconografico; b) della continuità e della regolarità delle pubblicazioni e dei programmi di massima, possibilmente poliennali; c) del carattere nazionale o regionale, particolarmente significativo, del contenuto, della diffusione e della varietà dei collaboratori; d) di eventuali traduzioni dei contenuti in altre lingue, anche classiche.
Il Regolamento di attuazione, approvato con D.P.R. 2-5-1983 n. 254, all’art. 5 disciplina la composizione della Commissione competente ad esprimere le relative valutazioni, attribuendone la Presidenza al titolare del Dicastero, e prevedendo che ne facciano parte i Responsabili delle Direzioni Generali di settore e quindici esperti dotati di specifiche competenze, per la loro pregressa esperienza professionale (attività quinquennale di ricerca o didattica nelle università oppure attività editoriale quinquennale oppure provenienti dalla pubblica amministrazione o da magistrature amministrative).
Va in questa sede ribadito quanto già ripetutamente affermato dal Collegio relativamente ai limiti che il giudice amministrativo incontra nel sindacare le relative valutazioni operate dalla Commissione in questione, salvo il caso di arbitrarietà, abnormità, irragionevolezza, irrazionalità ovvero travisamento dei fatti”, non essendo inammissibile la sostituzione dell’apprezzamento del giudice a quello espresso dalla competente Commissione, in particolare con riferimento ai provvedimenti di dichiarazione dell’interesse storico-artistico di cose d’interesse culturale, in cui è stato evidenziato che in tale settore “l’unica garanzia di rispondenza ai fini di interesse pubblico perseguiti ….. è apprestata dall’ordinamento giuridico esclusivamente mediante norme organizzatorie e dalle garanzie formali e procedimentali prescritte dalla normativa per addivenire alla “corretta” formulazione del giudizio valutativo, in primis l’onere di motivazione che costituisce strumento indispensabile per assicurare il sindacato di legittimità sulle relative decisioni, sia nelle forme tradizionali dell’eccesso di potere sia in quelle più evolute del sindacato di ragionevolezza (TAR Lazio, Sez. II quater, n. 1901 del 1.3.2011, n. 2541 del 22.3.2011 e n. 2659 del 24.3.2011; n. 4987 del 23.5.2008, n. 7756 del 30.7.2008). Con particolare riferimento alla attribuzione del premio di qualità nel cinema è stato poi specificato che le valutazioni della Commissione incaricata di formulare i giudizi sul “particolare valore tecnico artistico e culturale” dei films in concorso “debbono essere assistite da adeguate garanzie sul piano procedimentale, che debbono essere ancor più stringenti attesa la natura concorsuale del procedimento di selezione, sulla base della comparazione dei diversi “film in concorso” (TAR Lazio, Sez. II quater, n. 5694 del 27.6.11).
Anche nello specifico settore editoriale in esame le garanzie organizzative assumono particolare rilievo ed infatti il legislatore ha affidato la scelta delle pubblicazioni da sostenere mediante l’attribuzione delle relative scelte ad un’apposita commissione che per la sua composizione dovrebbe garantire l’imparzialità e l’adeguatezza della valutazione ad essa demandata come si evince dalla significativa differenza della Commissione in questione rispetto alla Commissione tecnica consultiva istituita direttamente dalla legge n. 416/81, all’art. 54, per esprimere un “parere” delle rimanenti provvidenze (contributi sul prezzo della carta da quotidiani ed in relazione ai quantitativi di carta utilizzati per la stampa) che è costituita da membri rappresentativi delle categorie operanti nel settore della stampa e dell’editoria appunto perché fondato sull’accertamento della tiratura ed il riscontro dei requisiti di ammissione sull’erogazione sotto il profilo della qualificazione della rivista e non su valutazioni complesse consistenti in un giudizio sul contenuto e sul carattere elevato valore culturale di un’iniziativa editoriale (cfr. Consiglio Stato sez. IV 05.10. 2005 n. 5359 sul diniego del contributo in parola alla rivista “Playmen” ha evidenziato che “il fatto che non risultano espressamente individuati i criteri o gli elementi da cui desumere il carattere politico, sindacale, religioso, economico, sportivo o culturale di un periodico (…) lungi dall’essere una lacuna della normativa, è in realtà il frutto di una consapevole opzione del legislatore che ha (…) in tal modo evitata la creazione di un significato “normativo” dei predetti caratteri che devono possedere i periodici per fruire dei contributi previsti dalla legge, eliminando, per un verso, la confusione che si sarebbe creata tra il significato “normale” di quei termini e quello “normativo” e, per altro verso, la “staticità” del contenuto di quei caratteri, consentendo cioè che il loro significato, anche ai fini della concessione dei contributi in questione, ne seguisse la evoluzione”. A tal fine risulta significativa la composizione della Commissione tecnica – rappresentativa dei vari settori interessati oltre che di esperti in materie giuridiche ed economiche – proprio perché il giudizio espresso “costituisce espressione di una valutazione, latamente discrezionale, circa la corrispondenza del contenuto del periodico ad uno dei caratteri previsti dal ricordato articolo 24 della legge 5 agosto 1981, n. 416, così come percepito in quel momento storico (in cui viene proposta l’istanza per la concessione delle provvidenza) dalla società e quindi nella sua accezione prevalente”).
Non meno importanti, anche nel settore in esame, le garanzie procedimentali e l’obbligo di motivazione, che è stato ripetutamente affermato dalla giurisprudenza non solo con richiamo ai principi generali in tema di erogazione di benefici a carico del pubblico erario, ma anche con particolare riferimento allo specifico settore delle provvidenze per l’editoria. In tale prospettiva è stato pertanto annullato il provvedimento di diniego dei contributi alla rivista “Rinascita della scuola” per l’annata 1999 fondato sul parere negativo della competente Commissione del seguente tenore “rivista con buona impostazione metodologica, ma di prevalente carattere informativo, non si configura di elevato valore culturale, così come richiesto dalla normativa” ritenendo che “la stereotipa e stringata espressione del parere negativo della Commissione, non rende conto dell’effettiva consistenza qualitativa della rivista de qua, nell’ottica dei molteplici profili di valutazione evidenziati dal menzionato testo normativo, in guisa che del tutto incongrua appare la motivazione posta a fondamento del censurato provvedimento, oltrechè verosimilmente non preceduta da un adeguato esame istruttorio, condotto con approfondita ed attenta analisi dei caratteri distintivi della pubblicazione, sia dal punto di vista del contenuto e dell’originalità degli apporti culturali che da quello del prestigio dei collaboratori, italiani e stranieri, della rivista e del rilievo scientifico dei loro contributi; (TAR Lazio, Sez. II n. 4979/2001).
Nello stesso senso, di recente, pur riconoscendo che la determinazione con la quale l’Amministrazione si pronunzia sull’ammissione al contributo in parola è senz’altro espressione di un’ampia potestà valutativa di carattere discrezionale tecnico circa la sussistenza dei presupposti per l’erogazione del beneficio economico indicati dall’art. 25 della legge n. 416/1981 – ed ulteriormente esplicitati agli artt. 1 e 2 del regolamento di attuazione approvato con D.P.R. 2 maggio 1983, n. 254 – è stato ribadito, tuttavia, che ciò non toglie che “la motivazione del provvedimento in questione debba presentare caratteri tali da consentire un’esatta ricostruzione dell’iter logico seguito nell’escludere l’ammissione al richiesto beneficio, in specie indicando gli elementi di giudizio e valutativi posti a fondamento della determinazione assunta e debba essere attendibile in base alle conoscenze della scienza applicata” e che il provvedimento di reiezione fondato sull’esclusivo riferimento al carattere “locale” dei contenuti propri della rivista periodica “Quaderni del Centro Studi Lunensi” fosse insufficiente a dare conto delle effettive ragioni poste a fondamento della determinazione contestata. Ciò in quanto, non può escludersi che una rivista scientifica, pur avendo contenuti strettamente locali, presenti, in considerazione dell’impostazione seguita nel metodo di ricerca, oltre che in ragione dello spessore culturale degli studiosi cui la ricerca stessa è affidata, carattere di assoluto rilievo storico e di notevole rigore scientifico (Consiglio Stato sez. VI 26.2.2010 n. 1118).
Tali principi ben s’attagliano anche alla fattispecie in esame in cui l’esclusione della pubblicazione edita dalla Fondazione ricorrente è stata deliberata sulla base di un generico ed assiomatico giudizio di mancanza del prescritto valore culturale dell’iniziativa editoriale, senza specificare alcun profilo di quelli indicati come criteri di valutazione atto ad evidenziare le ragioni che avevano indotto la Commissione ad esprimersi in senso negativa, omettendo di esternare gli elementi di valutazione che nel caso concreto giustificavano la sfavorevole valutazione dell’opera sotto il profilo del pregio culturale. Tale modus operandi impedisce al Collegio di ricostruire l’iter logico-giuridico seguito ed assume valore sintomatico dell’eccesso di potere sotto il profilo sia del difetto di motivazione sia di quello di istruttoria.
Ne consegue che il ricorso risulta fondato e pertanto, assorbita ogni altra censura, va accolto con il conseguente annullamento, per quanto di ragione, dell’atto di diniego impugnato; fatti salvi gli ulteriori provvedimenti.
Sussistono giusti motivi, attesa la complessità della controversia, per compensare integralmente tra le parti le spese di giudizio.
