Disciplina urbanistica: limiti e confini del potere di sospensione esercitato dall’Amministrazione comunale (TAR Toscana, Firenze, n. 1249/2013)

Redazione 10/09/13
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SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1011 del 2007, proposto da: ********** e *****************, ***********, rappresentate e difese dall’avv. *****************, presso il cui studio sono elettivamente domiciliate in Firenze, lungarno degli Acciaiuoli 10;
contro
Comune di Campi Bisenzio, rappresentato e difeso dall’avv. ***************, presso il cui studio è elettivamente domiciliato in Firenze, via Palestro 3;
per l’annullamento,
previa sospensione dell’efficacia:
– della deliberazione del 4.4.2007, n. 38, pubblicata sull’Albo Pretorio a partire dal 05/04/2007, con cui il Consiglio Comunale di Campi Bisenzio ha stabilito di sospendere in via di autotutela, ai sensi e per gli effetti dell’art. 21 quater della L. 7.8.1990, n.241, l’efficacia del proprio Regolamento Urbanistico e della variante normativa allo stesso fino alla data del 20.5.2007;
– della successiva deliberazione del 18.05.2007, n. 49, con cui il Consiglio Comunale di Campi Bisenzio ha deliberato di prorogare fino al 31.7.2007, e comunque fino alla data di adozione di una variante al vigente Regolamento Urbanistico qualora intervenga in data anteriore, la sospensione in via di autotutela dello strumento urbanistico de quo estendendone gli effetti anche all’attività edilizia in corso (per la quale, tuttavia, il termine di scadenza del provvedimento e stato anticipato al 2.6.2007);
– di ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguente ai suddetti fra cui, in particolare, l’ordinanza del n. 223/2007, notificata in data 17.5.2007, con cui l’Amministrazione Comunale ha imposto alle società ricorrenti fino alla data del 20.5.2007 l’immediata sospensione dei lavori posti in essere a seguito del rilascio del permesso di costruire del 16.6.2006, n. 3753, avente ad oggetto la “demolizione di edificio artigianale e ricostruzione di edificio residenziale”, la successiva ordinanza n. 272/2007, notificata in data 23.5.2007, con cui il termine di scadenza del provvedimento di autotutela e stato prorogato fino al 2.6.2007, nonche l’ordinanza n. 447/2007, notificata in data 1.6.2007, con cui la sospensione dei lavori e stata ulteriormente protratta fino al 31.7.2007 e comunque fino alla data di adozione di una variante al vigente R.U.C. volta
alla eliminazione delle evidenziate difformità rispetto al Piano Strutturale;
e per la condanna del Comune di Campi Bisenzio al risarcimento dei danni.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Campi Bisenzio;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 luglio 2013 il dott. **************** e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso ritualmente notificato e depositato, la ********** e ***************** e la Pace S.n.c., comproprietarie nel Comune di Campi Bisenzio di un terreno edificabile sul quale avevano dato corso ad opere di demolizione di preesistente edificio artigianale e ricostruzione di edificio residenziale, proponevano impugnazione avverso i provvedimenti in epigrafe, adottati dall’amministrazione comunale a seguito dell’avvio di un procedimento penale dal quale era emersa la non conformità al piano strutturale del regolamento urbanistico sulla cui base era stato rilasciato lo stesso titolo edificatorio posseduto da esse ricorrenti; e mediante i quali era stata disposta la sospensione dell’efficacia del predetto regolamento urbanistico e, al contempo, la sospensione dell’attività edilizia in corso nel territorio del Comune. Sulla scorta di tre motivi in diritto, le società ricorrenti concludevano dunque per l’annullamento degli atti impugnati e per la condanna dell’amministrazione procedente al risarcimento dei danni derivanti dall’esecuzione degli stessi.
Costituitosi il Comune di Campi Bisenzio, che resisteva alle domande avversarie, con ordinanza del 4 luglio 2007 il collegio respingeva l’istanza cautelare contenuta nel ricorso introduttivo del giudizio.
Nel merito, la causa veniva discussa e trattenuta per la decisione nella pubblica udienza del 10 luglio 2013, preceduta dal deposito di documenti, memorie difensive e repliche.

DIRITTO

La controversia ha per oggetto i provvedimenti mediante i quali il Comune di Campi Bisenzio, dopo aver deliberato in via di autotutela di sospendere l’efficacia del proprio regolamento urbanistico approvato il 20 luglio 2005, nonché lo svolgimento dell’attività edilizia in corso nel territorio comunale, ha ordinato alle ricorrenti ********** e ***************** e *********** l’immediata sospensione dei lavori di demolizione e ricostruzione da esse avviate su fondo di loro proprietà in forza di regolare titolo abilitativo. In particolare, con la delibera del Consiglio comunale n. 38 del 4 aprile 2007 l’amministrazione resistente, a seguito dell’avvio di un’indagine penale che aveva fatto emergere la non conformità del regolamento urbanistico al piano strutturale, ha disposto la sospensione cautelare dell’intero R.U.C. per il tempo occorrente all’espletamento di una verifica tecnico-giuridica circa la effettiva sussistenza di quelle difformità; la sospensione del regolamento è stata reiterata ed estesa all’attività edilizia in corso con la successiva delibera n. 49 del 18 maggio 2007, visto il parere pro veritate rilasciato dai professionisti incaricati dal Comune della verifica, ove si evidenzia lo scostamento del regolamento urbanistico dai limiti dimensionali fissati dal piano strutturale, con specifico riferimento alle zone B di completamento; contestualmente, con i provvedimenti dirigenziali in epigrafe sono stati sospesi fino al 20 maggio 2007 i lavori edili avviati dalle società ricorrenti, sospensione poi prorogata fino al 31 luglio 2007, e comunque fino alla data dell’adozione di una variante al R.U.C. tale da eliminare le difformità dal piano strutturale riscontrate in sede di verifica.
Preliminarmente, la difesa comunale eccepisce l’improcedibilità del ricorso, posto che, venuta meno in corso di causa la sospensione dei lavori, l’intervento edilizio in questione sarebbe stato oramai completato dalle ricorrenti. In senso contrario sia sufficiente osservare che, a norma dell’art. 34 co. 3 c.p.a., se pure la pronuncia caducatoria inizialmente richiesta non risulti più utile, l’interesse all’accertamento dell’illegittimità degli atti impugnati persiste ai fini della decisione sulla domanda accessoria di risarcimento del danno, formulata con l’atto introduttivo del giudizio e reiterata dalle società ricorrenti con gli scritti conclusionali.
Nel merito, con il primo motivo di gravame è dedotta la violazione dell’art. 21-quater della legge n. 241/1990, sostenendo le ricorrenti che la generalizzata sospensione in autotutela del regolamento urbanistico e dell’attività edilizia in corso sarebbe stata disposta dal Comune di Campi Bisenzio in assenza dei presupposti di legge e in violazione del sistema di garanzie approntato dall’ordinamento. Con il secondo motivo, è censurata più specificamente la violazione delle particolari tutele di cui godrebbero per legge i titoli edilizi già rilasciati, insuscettibili di formare oggetto di provvedimenti discrezionali di revoca e di sospensione. Con il terzo motivo, infine, le ricorrenti lamentano che la prima sospensione dell’attività edilizia sarebbe stata loro indirizzata dal Comune sebbene la presupposta deliberazione consiliare n. 38/2007 nulla prevedesse sul punto; quanto alla proroga della sospensione medesima, disposta prima fino al 2 giugno, quindi fino al 31 luglio 2007, essa sarebbe illegittima per violazione dell’art. 21-quater l. 241/1990, cit., che pone il limite di un’unica proroga del termine di efficacia del provvedimento sospensivo.
Le censure, che saranno esaminate congiuntamente, sono infondate, non intendendo il collegio discostarsi dai precedenti con cui la Sezione ha già avuto modo di affermare la legittimità delle deliberazioni consiliari n. 38/2007 e n. 49/2007, qui nuovamente impugnate, nonché dei provvedimenti dirigenziali consequenzialmente adottati dal Comune di Campi Bisenzio.
Con le sentenze 27 giugno 2011, n. 1093, e 12 dicembre 2011, n. 1913, la Sezione ha chiarito come la sospensione dell’efficacia del R.U.C. disposta dal Consiglio comunale, benché non riconducibile alla previsione di cui all’art. 21-quater della legge n. 241/1990, costituisca espressione di un generale potere di autotutela cautelare, sostanzialmente finalizzato a garantire il buon andamento dell’attività amministrativa e sempre esercitabile in presenza di preminenti ragioni di pubblico interesse. ******, perciò, l’inconferenza delle doglianze inerenti all’asserita violazione del citato art. 21-quater, l’operato dell’amministrazione procedente deve essere valutato alla stregua delle motivazioni addotte a sostegno della disposta sospensione; e, al riguardo, meritano di essere ribadite le considerazioni esposte nei precedenti sopra richiamati: <<Le ragioni che hanno indotto l’Amministrazione resistente ad intervenire con immediatezza “congelando” temporaneamente il quadro urbanistico comunale emergono chiaramente dall’impugnata deliberazione consiliare n. 38/2007 ed appaiono al Collegio sufficientemente gravi per legittimare l’intervento sospensivo di cui si controverte. In detta deliberazione si legge che la vicenda trae origine da un’indagine penale da cui emergevano consistenti dubbi circa la compatibilità fra il Piano strutturale e il Regolamento urbanistico; il che comportava un’evidente incertezza operativa per il Comune in un settore nevralgico quale quello urbanistico-edilizio e imponeva di fare chiarezza con urgenza, procedendo ad una approfondita verifica che consentisse di predisporre gli interventi eventualmente necessari.
La verifica eseguita, poi, ha reso necessario, ad avviso dell’A.C. resistente, intervenire sulla disciplina urbanistica e ciò giustificava la proroga della sospensione disposta con l’impugnata deliberazione consiliare n. 49/2007. In particolare, per quanto riguarda questo secondo provvedimento, nella motivazione si richiama il parere pro-veritate acquisito dall’Amministrazione che, quanto al dimensionamento complessivo del RUC, evidenziava:
“- che, nonostante il conforme dimensionamento delle zone C, il dimensionamento residenziale complessivo del Regolamento urbanistico eccede ampiamente i limiti, per quanto indicativi, disposti dal Piano strutturale;
– che lo scostamento di tali limiti è tale da non poter comunque… essere ritenuto compatibile con gli indirizzi del Piano strutturale, certamente non prescrittivi ma altrettanto certamente non irrilevanti”.
Con specifico riferimento alle zone di completamento residenziale il medesimo parere riferiva:
“- che le zone B comportano una significativa eccedenza di potenzialità insediativa, parte della quale è certamente ammissibile dato il carattere indicativo della previsione del Piano strutturale, ma non fino ad assorbire uno scostamento così accentuato (quasi tre volte la previsione iniziale) rispetto al Piano strutturale, per di più in assenza di motivazioni che esplicitamente lo giustifichino”.
Più nel dettaglio il parere in questione ha evidenziato un sovradimensionamento della potenzialità insediativa prevista dal Regolamento urbanistico rispetto a quella del Piano strutturale quantificabile nella misura del 45%-80% (a seconda dei parametri presi in considerazione); mentre la misura indicativamente prevista dall’elaborato 2 del P.S. (“La domanda di pianificazione”), secondo cui il fabbisogno residenziale sarebbe stato soddisfatto nei limiti del 20% mediante interventi di completamento nelle zone B, è risultata superata di quasi tre volte (circa 4.500 abitanti aggiuntivi, rispetto ai 1.400-1.500 ipotizzabili in base al Piano strutturale).
Si tratta evidentemente non di un mero scostamento di per sé tollerabile, ma di un sostanziale stravolgimento della strategia a cui è ispirato il P.S.; di qui la necessità di un intervento tempestivo e non ordinario, ma prodromico ad un rinnovato esercizio del potere pianificatorio>>.
In definitiva, la generalizzata sospensione di efficacia del regolamento urbanistico – anche in relazione al combinato disposto degli artt. 53 e 55 della legge regionale toscana n. 1/2005, che delineano i rapporti di gerarchia fra gli strumenti urbanistici – appare frutto di una scelta legittima e adeguata alla gravità dell’acclarata inosservanza dei limiti dimensionali stabiliti dal piano strutturale. La consequenziale sospensione dei lavori, disposta dapprima con l’ordinanza dirigenziale n. 223/2007 e successivamente confermata con le ordinanze nn. 272 e 447/2007, sfugge a sua volta ai vizi denunciati, giacché alla stregua dei principi generali non può ritenersi precluso all’amministrazione procedente, in presenza di gravi ragioni, l’intervento in autotutela – per vizi originari di legittimità – sui titoli edilizi già rilasciati, senza che, per costante giurisprudenza, all’uopo occorra una espressa e specifica motivazione sul pubblico interesse, configurandosi quest’ultimo nell’interesse della collettività al rispetto della disciplina urbanistica (per tutte, da ultimo cfr. Cons. Stato, sez. V, 8 novembre 2012, n. 5691; id., sez. IV, 30 luglio 2012, n. 4300).
Non giova dunque alle ricorrenti invocare l’irrevocabilità del permesso di costruire sancita dall’art. 11 co. 2 D.P.R. n. 380/2001 e dall’art. 77 co. 5 della legge regionale toscana n. 1/2005, dal momento che le valutazioni sottese ai provvedimenti oggi impugnati non implicano il rinnovo di valutazioni discrezionali circa l’inopportunità originaria o sopravvenuta del titolo abilitativo, anche in relazione agli eventuali mutamenti della situazione di fatto, quanto la considerazione dell’illegittimità del permesso conseguito dalle odierne ricorrenti in applicazione di norme viziate del regolamento urbanistico. Altrettanto dicasi per l’insensibilità del permesso di costruire alle nuove previsioni urbanistiche, la quale vale semmai ad escludere – a determinate condizioni – il fenomeno dell’invalidità sopravvenuta del titolo, ma non toglie rilievo a quella originaria.
Per altro verso, la sospensione dei titoli già rilasciati non comporta alcuna disparità di trattamento, avuto riguardo all’apprezzabile necessità del Comune di operare una complessiva verifica circa gli effetti concretamente prodotti dal regolamento urbanistico viziato sul rispetto dei limiti dimensionali stabiliti dal piano strutturale per le zone B, con riferimento non solo ai titoli in corso di rilascio, ma anche, appunto, a quelli già rilasciati e alle opere avviate. Il corretto bilanciamento dei contrapposti interessi in gioco si riflette, del resto, nell’apposizione agli impugnati provvedimenti dirigenziali di un termine di durata massima congruo, quello del 31 luglio 2007 (su cui anche infra), stabilito con l’ordinanza n. 447/2007 ed ampiamente rispettato in virtù dell’adozione in data 19 luglio 2007 della variante di “riallineamento” del regolamento urbanistico al piano strutturale, atto cui la medesima ordinanza n. 447/2007 collega l’anticipato venir meno dei propri effetti.
Deve infine escludersi che il provvedimento dirigenziale n. 223/2007, recante il primo ordine di sospensione dei lavori, sia viziato dall’assenza, nella delibera consiliare n. 38/2007, di disposizioni in ordine all’attività edilizia in corso di esecuzione, atteso che, come puntualmente osservato dalla difesa del Comune, detto provvedimento costituisce manifestazione di poteri e competenze autonomi attinenti all’esercizio della vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia (art. 129 l.r. toscana n. 1/2005).
Allo stesso modo, deve escludersi che l’amministrazione resistente sia incorsa nell’indebita reiterazione della proroga del periodo di sospensione dei lavori. Le ordinanze dirigenziali nn. 272 e 447/2007 rappresentano, infatti, la dichiarata attuazione di quanto previsto dalla presupposta deliberazione consiliare n. 49/2007, la quale aveva prorogato fino al 31 luglio 2007 la sospensione del regolamento urbanistico ed, altresì, dei lavori e dell’attività edilizia in corso, riservandosi peraltro di anticipare al 2 giugno la scadenza per i soli permessi già rilasciati, all’esito delle ulteriori verifiche demandate agli uffici competenti. A dispetto della terminologia adoperata dall’amministrazione, le menzionate ordinanze non fanno che ribadire la volontà unitaria del Comune di prolungare fino al 31 luglio la durata della sospensione, salvo cessarne anticipatamente gli effetti; e, a tal fine, il termine del 2 giugno stabilito dall’ordinanza n. 272 deve essere inteso nel senso fatto proprio dalla delibera n. 49/2007, vale a dire quale termine condizionato all’esito delle verifiche; di modo che la successiva ordinanza n. 477 non può essere qualificata come “proroga” in senso proprio, bensì quale la presa d’atto dell’impossibilità di dare corso alla cessazione anticipata degli effetti della sospensione, come prefigurata dalla medesima delibera n. 49/2007 (per inciso, l’avvenuta adozione dei provvedimenti attuativi dirigenziali rende irrilevante la questione relativa all’asserita incompetenza del Consiglio comunale in materia di sospensione dell’attività edilizia).
Alla luce di tutto quanto precede, neppure nei limiti dell’interesse processuale residuo il gravame può trovare accoglimento, risultandone conseguentemente travolta la domanda accessoria di risarcimento dei danni.
La peculiarità e complessità della vicenda giustificano l’integrale compensazione delle spese processuali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando, respinge il ricorso.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 10 luglio 2013 

Redazione