Svolgimento del processo
Il Tribunale di Napoli, con sentenza del 24 aprile 20024 dichiarò il difetto di giurisdizione sulla domanda di risarcimento del danno rivolta da P.P., proprietaria di un fabbricato realizzato abusivamente in Napoli Pianura, nei confronti del comune di Napoli che in data 30 maggio 1986, dopo avere inutilmente notificato alla proprietaria una ordinanza sindacale di demolizione, aveva provveduto direttamente senza altro provvedimento, all’eliminazione dell’immobile.
L’impugnazione della P. è stata respinta dalla Corte di appello di Napoli, con sentenza del 30 agosto 2004, la quale ha osservato che la controversia rientrava nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, introdotta dalla L. n. 10 del 1977, art. 16, con riguardo ad ogni genere di sanzione edilizia: nel cui ambito era da includere anche la richiesta risarcitoria della P. fondata sulla mancata osservanza da parte del comune, del procedimento amministrativo attraverso cui il relativo potere si esercita, perciò costituente passaggio obbligato per verificarne la legittimità del suo esercizio da parte dell’ente pubblico.
Per la cassazione della sentenza la P. ha proposto ricorso per un motivo, illustrato da memoria. Resiste il comune di Napoli con controricorso.
Motivi della decisione
Con il ricorso, P.P., deducendo violazione della L. n. 10 del 1977, art. 16 e art. 360 cod. proc. civ., n. 1, censura la sentenza impugnata per aver declinato la propria giurisdizione senza considerare l’effettivo contenuto della sua domanda risarcitoria fondata non già su provvedimenti illegittimi adottati dall’ente pubblico nell’ambito del potere sanzionatorio riconosciuto dalla L. n. 10 del 1977, artt. 15 e segg., che essa non intendeva sindacare, bensì sul comportamento illecito tenuto da detta amministrazione, che in mancanza di qualsiasi titolo aveva fatto ingresso nel suo immobile e provveduto direttamente alla demolizione del fabbricate:
esibendo soltanto un ordine di demolizione, con l’avvertimento delle ulteriori sanzioni di cui alla L. n. 47 del 1985, peraltro mai adottate;così come non aveva mai provveduto all’acquisizione dell’area nel proprio patrimonio.
Il ricorso è fondato.
La questione di giurisdizione si presenta in un giudizio che è stato iniziato il 29 novembre 1993 davanti al giudice ordinario: in epoca anteriore all’entrata in vigore del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, art. 34, che ha attribuito alla giurisdizione piena ed esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti e i comportamenti delle amministrazioni pubbliche in materia edilizia. E che nel caso non può comunque trovare applicazione posto che il successivo art. 45, al comma 18, stabilisce che la giurisdizione introdotta in materia di pubblici servizi, edilizia ed urbanistica si applica solo in relazione alle controversie instaurate a partire dal 1^ luglio 1998, ferma restando la giurisdizione prevista dalla precedente normativa per i giudizi pendenti alla data del 30 giugno 1998.
Quando la domanda è stata proposta, vigeva, invece, la L. n. 10 del 1977, che devolveva ai Tribunali amministrativi regionali i ricorsi giurisdizionali contro i provvedimenti con i quali la concessione viene datai o negata nonchè contro la determinazione e la liquidazione del contributo e delle sanzioni previste dagli artt. 15 e 18: fra le quali l’art. 15, comma 8, include la demolizione a spese del costruttore qualora l’opera sia eseguita in totale difformità o in assenza della concessione, contrasti con rilevanti interessi urbanistici o ambientali, ovvero non possa essere utilizzata per fini pubblici.
In relazione alla previsione suddetta le Sezioni Unite hanno ripetutamente affermato che con essa il legislatore ha inteso devolvere al giudice amministrativo ogni controversia relativa alla irrogazione, determinazione e liquidazione sia dei contributi che delle sanzioni.
La loro determinazione è, infatti, non dissociabile dal procedimento di concessione edificatoria, onde la opportunità di concentrare nello stesso giudice amministrativo, il quale ha giurisdizione in ordine ai provvedimenti che danno o negano la concessione, anche la cognizione delle controversie riguardanti contributi e sanzioni.
Trattasi, quindi, di giurisdizione esclusiva piena, per cui è irrilevante ogni discriminazione tra diritti soggettivi ed interessi legittimi ai fini di qualificare la posizione giuridica soggettiva di cui è chiesta tutela; così come è irrilevante che, malgrado la prospettazione della domanda da parte della ricorrente, sia in presenza di contestazione del legittimo esercizio del potere del comune nella materia edilizia, per non avere l’ente adottato le sanzioni previste dalla L. n. 47 del 1985, art. 7, peraltro preannunciate dall’ordinanza sindacale 1003/1985, notificata il 13 gennaio 1986: comprendendo detta giurisdizione l’intera materia delle infrazioni edilizie di cui alla L. n. 10 del 1977, e quindi, tutte indistintamente le contestazioni di privati, concernenti l’an e il quantum delle sanzioni ripristinatorie, tra le quali appunto la demolizione, a cura e spese del proprietario, dell’opera abusiva, entro il termine fissato dal sindaco e, in caso di inottemperanza, la demolizione in danno; ovvero riguardanti la legittimità del procedimento di esazione a cominciare dal profilo della mancanza del titolo (Cass. sez. un. 417/2007; 19357/2003).
Questa Corte ha specificato altresì che tale giurisdizione è rimasta ferma anche dopo la nuova disciplina delle sanzioni amministrative introdotte nella L. 24 novembre 1981, n. 689, e pur dopo la modifica che le sanzioni in questione hanno ricevuto dalla L. n. 47 del 1985, art. 2 e segg..
Sennonchè nel caso concreto la P. non ha impugnato l’ordinanza suddetta 1003/1985, nè la sanzione della demolizione disposta o quelle "ulteriori" preannunciate in caso di inottemperanza dall’ultima parte di essa; e neppure l’illegittimità della successiva inerzia dell’ente pubblico, precedente la materiale demolizione del fabbricato senza l’avvenuta adozione di un’ordinanza del sindaco, invocata ai sensi della L. n. 47 del 1985, art. 5, comma: in quanto tutto ciò ha costituito oggetto di due precedenti ricorsi proposti dalla P. davanti al TAR Campania nell’anno 1986, e di un terzo giudizio davanti al Pretore di Napoli definito con la sentenza 15128/1991 di quel Tribunale.
Nella presente controversia, invece, la ricorrente ha chiesto il risarcimento del danno sofferto per la prospettata lesione del suo diritto di proprietà sul fabbricato, pur realizzato senza concessione, perchè demolito dal comune di Napoli senza alcun titolo autorizzativo: dalla stessa individuabile soltanto in un valido provvedimento sindacale che dopo aver accertato la ricorrenza dei presupposti e delle condizioni stabiliti dall’art. 7 della ricordata L. n. 47 del 1985 avesse disposto l’abbattimento dell’immobile; e fosse stato notificato all’interessata. La stessa non ha impugnato, quindi, l’adozione di alcuna delle sanzioni previste dalla L. n. 10 del 1977, artt. 15 o 18 e successive modifiche, nè ha contestato an o solo quantum della loro determinazione (o mancata determinazione), e neppure del procedimento che ha condotto alla loro emanazione; ma ha dedotto di aver proposto azione di danni in relazione all’intera sequenza di atti e comportamenti del comune, sostenendo che i vizi di cui gli atti amministrativi erano affetti, davano, comunque, luogo a comportamenti senza potere, privi di efficacia autoritativa e quindi immediatamente lesivi del diritto di proprietà.
Pertanto avuto riguardo a siffatta causa petendi ed alla data in cui la richiesta è stata formulata antecedente al 30 giugno 1998 – ed a maggior ragione al 9 agosto 2000 (data di entrata in vigore della nuova L. n. 205 del 2000) le Sezioni Unite devono ribadire che la domanda di risarcimento del danno in forma specifica (demolizione e riduzione in pristino), come, nel caso concreto, per equivalente nei confronti di pubbliche amministrazioni a tutela di una posizione giuridicamente rilevante (diritto di proprietà) lesa da comportamenti materiali consistenti nello svolgimento di una attività edilizia (nella specie: demolizione asseritamente senza titolo di un fabbricato) è devoluta alla cognizione del giudice ordinario, quale giudice dei diritti soggettivi, tra i quali è compreso il diritto al risarcimento del danno, distinto dalla posizione giuridica la cui lesione è fonte di danno ingiusto.
In relazione a siffatta controversia, infatti, non è ravvisatale una preesistente giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, esulando essa dall’ambito fissato dalla L. n. 10 del 1977, art. 16;
nè è configurabile la giurisdizione di legittimità del detto giudice, non essendo fatta valere, mancando l’impugnazione di provvedimenti autoritativi per ottenerne l’annullamento, una posizione avente consistenza di interesse legittimo. E d’altra parte, prima del D.Lgs. 80 del 1998, art. 35, il giudice amministrativo non poteva conoscere delle questioni attinenti a diritti patrimoniali consequenziali e, quindi, al diritto al risarcimento del danno provocato da tali provvedimenti, se illegittimi.
Soltanto a seguito di questa norma sono stati ampliati i poteri del giudice amministrativo in tema di risarcimento del danno: semprecchè (cfr. la sentenza 281 de 2004 della Corte Costituzionale) nella materia urbanistica ed edilizia al giudice amministrativo fosse in precedenza attribuita, su determinate controversie (come nel caso della L. n. 10 del 1977, art. 16), una giurisdizione esclusiva (ma non piena), ovvero, nella detta materia, fosse configurabile, in ragione della natura della controversia (in quanto volta a conseguire, avverso provvedimenti autoritativi della pubblica amministrazione lesivi di interessi legittimi, la classica tutela demolitoria e/o conformativa), la sua giurisdizione generale di legittimità, così determinandosi, a far data dal 30.6.1998 (e fino al nuovo intervento del legislatore con la L. n. 205 del 2000), una estensione della preesistente giurisdizione amministrativa (esclusiva o di legittimità) nella materia urbanistica ed edilizia; la quale ha assunto la consistenza di giurisdizione piena, in quanto estesa alla cognizione dei diritti patrimoniali consequenziali.
Ed allora, non potendo trovare applicazione nel presente giudizio quanto è stato disposto dal D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 34, comma 1, e art. 35, comma 1 e 4, in base ai quali, il Tribunale amministrativo, nelle controversie devolute alla sua giurisdizione esclusiva, tra le quali rientrano quelle in materia edilizia, dispone il risarcimento del danno ingiusto, la giurisdizione sulla richiesta risarcitoria della P. doveva essere individuata secondo la disciplina previgente:come da ultimo definita dalle sentenze 500 e 501/1999 di queste Sezioni Unite, secondo cui nella giurisdizione del giudice ordinario sulle controversie in materia di diritti rientrano le controversie in tema di responsabilità da lesione di situazioni di interesse giuridicamente rilevanti; sicchè al configurarsi di tale responsabilità non è di ostacolo che il danno sia stato provocato dalla pubblica amministrazione attraverso l’emissione di un provvedimento illegittimo o di un comportamento materiale, mentre è essenziale che la situazione d’interesse sia stata sacrificata ed il danno sia stato arrecato con un comportamento dovuto a dolo a colpa.
Il nuovo orientamento, infatti, ai fini della configurabilità della responsabilità aquiliana in capo all’autore di un fatto lesivo di interessi giuridicamente rilevanti non attribuisce rilievo determinante alla qualificazione formale della posizione giuridica vantata dal soggetto danneggiato poichè la tutela risarcitoria è assicurata solo in relazione alla ingiustizia del danno, che costituisce fattispecie autonoma, contrassegnata dalla lesione di un interesse giuridicamente rilevante". Ed ha quindi ritenuto ammissibile la risarcibilità anche degli interessi legittimi, quante volte risulti leso, per effetto dell’attività illegittima e colpevole della p.a., l’interesse al bene della vita al quale l’interesse legittimo si correla, e sempre che il detto interesse al bene risulti meritevole di tutela alla luce dell’ordinamento positivo; sicchè contrariamente a quanto ritenuto dalla Corte di appello, l’indagine sulla legittimità o meno del potere edilizio sanzionatorio dell’ente pubblico non si poneva come passaggio obbligato per la ricorrenza di detta giurisdizione (Cass. sez. un. 22490/2004; 11075/2004; 17754/2002; 3383/2002; 2624/2002).
In base alla nuova ricostruzione del sistema, antecedente alle leggi 80/1998 e 205/2000, il diritto di ottenere dal giudice ordinario il risarcimento del danno provocato dall’amministrazione con un proprio comportamento (o provvedimento), si presenta come forma di tutela indipendente rispetto a quella consistente nell’ottenere l’annullamento del provvedimento illegittimo; o nel far valere le illegittimità cui sia incorso l’ente nell’osservanza di un procedimento che era tenuto a seguire; sicchè in questo schema rientra proprio la domanda proposta nel presente giudizio, con la quale la parte ha lamentato che le sia stato cagionato un danno attraverso un comportamento del comune di Napoli tenuto senza l’osservanza delle norme procedimentali previste dalla L. n. 10 del 1977, art. 5 e L. n. 47 del 1985, art. 7, cui la ricorrente avrebbe avuto interesse. Mentre attiene poi al merito della controversia accertare se il bene della vita richiesto dalla ricorrente sia effettivamente tutelato e se sussista in tal senso una situazione dello stesso qualificata; e lesa da un provvedimento ovvero da un comportamento illegittimo dell’amministrazione, e quindi, attraverso l’esplicazione illegittima e colpevole della funzione amministrativa.
Così come finisce per riconoscere la Corte territoriale osservando che la pretesa risarcitoria investe la legittimità del potere sanzionatorio del comune di Napoli, nonchè il suo esercizio anche per la verifica dell’eventuale colpa in cui sia incorsa l’amministrazione.
La sentenza impugnata che non si è attenuta a questi principi va pertanto cassata; e va dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario con conseguente rinvio al Tribunale di Napoli che provvedere alla liquidazione delle spese del giudizio di Cassazione.
P.Q.M.
La Corte, a sezioni unite, accoglie il ricorso, dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, cassa la sentenza impugnata e rinvia al Tribunale di Napoli anche per le spese del giudizio di Cassazione.
