FATTO e DIRITTO
La società cooperativa, odierna appellante, otteneva la concessione del diritto di superficie su un suolo ricompreso nell’ambito del PEEP n. 55 Ostia Lido Nord, per la realizzazione di 5.000 mc ad uso residenziale, giusta deliberazione n. 188 del 10 marzo 2000.
Nella citata deliberazione erano anche indicati gli importi dovuti dalla cooperativa a titolo di corrispettivo della concessione complessivamente per un ammontare di £. 367.995.000, comprensivi sia della quota relativa al costo di esproprio, che di quella relativa alle opere di urbanizzazione primaria e secondaria.
Nelle more della formalizzazione della convenzione fra le parti, la Cooperativa presentava in data 16/10/2001 domanda per il rilascio della concessione edilizia; il Comune di Roma, nel comunicare le condizioni per il rilascio del titolo, richiedeva oltre alla produzione di un fideiussione bancaria o assicurativa per l’importo di €. 190.032,90 (equivalente in Euro di quanto già determinato) , anche una fideiussione aggiuntiva per l’importo di €. 54.775,42 oltre al pagamento di €. 7.511,82 per l’accantonamento di cui all’art. 7 della L.R. 27/90.
La nota era impugnata dalla Cooperativa sul presupposto che contenesse un erroneo riferimento ai parametri di calcolo del contributo di costruzione previsto in via generale e presuntiva dalla deliberazione consiliare n .7/98, in luogo del costo delle opere di urbanizzazione effettivamente sostenuto dal Comune per il Piano n. 55 Ostia Lido Nord, così come già asseritamente quantificato nell’iniziale deliberazione n. 188.
Nelle more del giudizio, la Cooperativa sottoscriveva comunque la convenzione per la concessione del diritto di superficie.
In esito al giudizio, il TAR Lazio, considerata ininfluente la preliminare questione di procedibilità sollevata dall’amministrazione resistente, respingeva nel merito la domanda.
Propone ora gravame la Cooperativa, ritenendo la pronuncia erronea per non aver affrontato il profilo controverso delle modalità di calcolo del corrispettivo delle opere di urbanizzazione, limitandosi ad affermare genericamente l’inderogabilità del criterio legale di copertura dei costi.
Roma Capitale ripropone l’eccezione di sopravvenuto difetto di interesse, legato alla stipula, senza riserve, della convenzione di concessione recante il riferimento alla deliberazione sulla base della quale il corrispettivo è stato calcolato. Nel merito invoca il rigetto del gravame.
L’appello è fondato.
La sentenza di prime cure ha superato la questione di procedibilità del ricorso, avanzata da Roma Capitale in riferimento alla stipula, senza riserve, da parte della cooperativa, della convenzione urbanistica che richiamava la delibera che si assume lesiva nei contenuti, ritenendone inutile l’esame alla luce della non fondatezza del gravame nel merito.
Essendo di diverso segno le finali conclusioni cui si ritiene di dover giungere, l’eccezione deve essere ora espressamente vagliata. In proposito deve escludersi che possa individuarsi una ipotesi di acquiescenza nella stipula della convenzione per la concessione delle aree PEEP da parte della Cooperativa. Trattasi di un atto di natura consensuale i cui contenuti sono in gran parte direttamente previsti e determinati dalla legge, la quale interviene a dettare la regolamentazione degli aspetti anche economici stabilendo parametri e modalità di calcolo.
Essendo proprio le modalità di calcolo del corrispettivo l’oggetto del contendere, è evidente che il consenso prestato in ordine alla convenzione, in pendenza del giudizio per la valutazione della legittimità e congruità delle modalità del calcolo operato dall’amministrazione per la determinazione del corrispettivo, non può essere inteso quale comportamento sintomatico di acquiescenza, deponendo piuttosto per la sussistenza di una volontà di addivenire comunque alla concessione delle aree ricomprese nel PEEP alle condizioni che il giudizio accerterà come corrispondenti ai parametri di legge.
Nel merito, il nucleo giuridico della questione si concentra sulle modalità di determinazione del corrispettivo delle opere di urbanizzazione; voce di costo contemplata, per il concessionario o l’acquirente di aree PEEP, dall’art. 35 della legge 865/1971, unitamente al corrispettivo della concessione in superficie o della cessione in proprietà delle aree da edificare.
Dall’esame degli atti si ricava che il Comune di Roma ha dapprima quantificato gli oneri di urbanizzazione sulla base del computo delle spese concretamente sostenute per le opere di urbanizzazione primaria e secondaria realizzate nell’ambito del piano, e poi, a seguito di autoannullamento di tale deliberazione (motivata dalla peculiare necessità di chiarire che la stessa era esclusivamente finalizzata solo a comporre in via transattiva una controversia avviata da concessionari che avevano ultimato gli edifici già da molti anni) li ha ricalcolati applicando la deliberazione consiliare n. 7/98, e successivi aggiornamenti, relativa alla generale e presuntiva quantificazione degli oneri di urbanizzazione per tutto il territorio comunale.
La cooperativa ricorrente ritiene, in proposito, che il corrispettivo delle opere di urbanizzazione debba avere riguardo alle opere realizzate e previste all’interno del piano di zona e non a quelle previste in via generale e presuntiva per l’intero comune in relazione agli incrementi del volume dell’edificato e della conseguente pressione antropica, conseguenti al rilascio di nuovi titoli ad aeficandum.
Il giudice di prime cure ha respinto il ricorso, incentrando prevalentemente le proprie valutazioni sulla circostanza, invero direttamente discendente dal disposto normativo, che i corrispettivi della concessione in superficie, di cui all’ottavo comma, lettera a) dell’art. 35 legge 865/1971, e i prezzi delle aree cedute in proprietà debbano, nel loro insieme, assicurare la copertura delle spese sostenute dal comune per l’acquisizione delle aree comprese nel PEEP, così affermando che gli eventuali costi dell’urbanizzazione, successivamente emersi, o computati in aggiunta a quelli risultanti dalla convenzione o dalla precedenti determinazioni dell’amministrazione, sono sempre suscettibili di conguaglio.
Il citato principio, seppur corretto nella sua declinazione, non risolve tuttavia lo specifico problema che il ricorrente ha inteso sollevare a mezzo del ricorso e del successivo gravame, e cioè quale sia il parametro di riferimento per il calcolo del corrispettivo di urbanizzazione per l’edificazione in zona PEEP ai sensi della legge 865/71, ovvero se debba aversi riguardo, nell’individuazione dei costi di urbanizzazione, solo alle infrastrutture realizzate o realizzande all’interno del piano, o piuttosto a quelle previste in via generale ed astratta dal regolamento dell’ente per ogni incremento dei volumi edificati (dovunque essi siano collocati), ex art. 5 legge 28 gennaio 1977, n. 10 e succ. mod.
Il quesito trova soluzione nel disposto dell’art. 35 comma 12 della legge 865/71, così come successivamente sostituito e modificato dall’art. 3, comma 63, l. 23 dicembre 1996, n. 662 e dall’art. 7, l. 30 aprile 1999, n. 136.
Ivi è contemplato un meccanismo di integrale copertura dei costi sostenuti dall’amministrazione per l’acquisizione delle aree ricomprese nel piano e per la relativa urbanizzazione, con una finalità precipua di agevolazione per l’edilizia popolare resa esplicita dal livello sensibilmente più basso dell’indennità di espropriazione rispetto al valore venale delle aree (argomento invero depotenziato dai recenti interventi del giudice delle leggi e del legislatore), e dal collegamento del corrispettivo ai costi reali ed effettivi di urbanizzazione delle aree di Piano – traslabili sul concessionario o sull’acquirente in proporzione al volume edificabile, ma comunque non oltre il limite di quanto dovuto ai sensi della legge 28 gennaio 1977, n. 10 e succ. mod.- e che dunque serve a “depurare” l’edificazione in zona PEEP dalla ripartizione dei pesi della trasformazione edilizia del più ampio comprensorio territoriale cui, invece, è finalizzato ordinariamente il computo dei costi di costruzione e del contributo di urbanizzazione, di modo che sia condizionata solamente dai costi da essa stessa generati.
In sostanza, il “corrispettivo” delle opere di urbanizzazione è obbligazione diversa e sostitutiva del “contributo” di urbanizzazione, in quanto collegata, in considerazione anche della limitatezza territoriale del piano, ai costi concretamente sostenuti e documentati per corredare la zona di piano dalle necessarie opere di urbanizzazione primaria e secondaria. Solo quando i costi, in proporzione al volume edificabile all’interno del piano, risultino più elevati di quelli previsti in via regolamentare ed astratta in relazione all’urbanizzazione della generalità del territorio, l’obbligazione è quantitativamente ed ex lege limitata, in funzione agevolativa, entro l’ammontare del “contributo” di urbanizzazione, finendo per identificarsi con essa (Cfr. art. 35 comma 12 della legge 865/71 nella parte in cui pone quale limite massimo, quanto dovuto ai sensi della legge 28 gennaio 1977, n. 10, e successive modificazioni).
Applicando le citate coordinate esegetiche al caso di specie, ne deriva che il corrispettivo per le opere di urbanizzazione nell’ambito del Piano 55 di Ostia Lido Nord deve necessariamente contemplare la ricognizione e valorizzazione dei costi sostenuti e la loro ripartizione fra i concessionari e gli acquirenti in proporzione al volume edificabile, risultando erroneo ogni diverso percorso ricostruttivo.
La sentenza impugnata merita, dunque, riforma, e la domanda accoglimento.
Tuttavia, dall’esame della documentazione versata in atti, e dalle complessive allegazioni delle parti, non emerge con chiarezza quale sia stato il definitivo costo delle opere in discussione: per un verso sembrerebbe che non tutte le opere di urbanizzazione siano state completamente realizzate (nelle determinazioni n. 98 del 31 maggio 2000 e n. 177 dell’11 settembre 2000 v’è riferimento ad una percentuale inferiore, sebbene vicina, al 100%) e per altro verso non è chiaro se la stima dei costi fatta nell’ambito delle deliberazioni citate, che l’appellante richiama in suo favore, siano costi reali ed aggiornati.
In considerazione delle incertezze segnalate, e trattandosi di una domanda tesa all’esatta determinazione di obbligazioni pecuniarie, sia pur introdotta attraverso l’impugnativa dell’atto con il quale l’amministrazione avanza la richiesta delle somme, appare opportuno ricorrere all’art. 34 comma 4 del codice del processo, a mente del quale “in caso di condanna pecuniaria, il giudice può, in mancanza di opposizione delle parti, stabilire i criteri in base ai quali il debitore deve proporre a favore del creditore il pagamento di una somma entro un congruo termine”.
Non essendo stata, in ispecie, formulata alcuna opposizione, i criteri possono essere stabiliti nel modo che segue:
a) Il corrispettivo delle opere di urbanizzazione realizzate e previste nell’ambito del piano è determinato in misura pari a loro costo di realizzazione in proporzione al volume edificabile;
b) qualora il corrispettivo sub a) risulti maggiore di quanto dovuto ai sensi della legge 28 gennaio 1977, n. 10, e successive modificazioni quale contributo di costruzione, esso è determinato in misura pari a quest’ultimo.
In stretta applicazione dell’art. 34 cit., ove le parti non giungano ad un accordo, ovvero non adempiano agli obblighi derivanti dall’accordo concluso, con il ricorso previsto dal Titolo I del Libro IV del c.p.a., potranno essere chiesti la determinazione della somma dovuta ovvero l’adempimento degli obblighi ineseguiti.
Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, in riforma della sentenza gravata, condanna l’amministrazione a provvedere a nuova liquidazione dell’importo del corrispettivo per le opere di urbanizzazione, secondo i criteri in premessa indicati.
Condanna l’amministrazione al pagamento delle spese di questo giudizio, che liquida in €. 3.000, oltre oneri di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
