Obbligo di deposito di copia cartacea del ricorso e degli scritti difensivi

Con l’ordinanza pronunciata dalla VI sezione del Consiglio di Stato, n. 880 del 3 marzo 2017, il Giudice di secondo grado della Giustizia Amministrativa è intervenuto sulla corretta interpretazione dell’art. 7, comma 4, del decreto legge 31 agosto 2016 n. 168, in ordine al deposito della copia cartacea del ricorso e degli scritti difensivi. Il comma 4 pone il seguente precetto: “A decorrere dal 1° gennaio 2017 e sino al 1° gennaio 2018, per i giudizi introdotti con i ricorsi depositati, in primo o in secondo grado, con modalità telematiche, deve essere depositata almeno una copia cartacea del ricorso e degli scritti difensivi, con l’attestazione di conformità al relativo deposito telematico”.

In ordine a tale articolo, diverse sono state le possibili interpretazioni fornite. Interpretazioni che spaziano dall’assenza di qualsiasi tipo di sanzione alla incompletezza strutturale del deposito con la conseguenza di mettere in dubbio la tempestività del deposito e la ricevibilità dello stesso.

Il Consiglio di Stato, tra le varie possibili tesi praticabili, ha ritenuto corretta e ragionevole l’interpretazione per cui il deposito della copia cartacea d’obbligo da parte del ricorrente sia precondizione necessaria per la fissazione dell’udienza.

Nel giudizio cautelare collegiale (ex art. 55 C.P.A.) è condizione per l’inizio del decorso del termine dilatorio di 10 giorni liberi, a ritroso dall’udienza camerale di cui all’art. 55, comma 5, C.P.A., con conseguente impossibilità, prima di detto deposito, di fissare la predetta udienza camerale; per quanto attiene al giudizio di merito è precondizione per il corretto esercizio della potestà presidenziale di cui all’art. 71, comma 3, C.P.A..

Per le parti diverse dal ricorrente il termine per il deposito della copia d’obbligo va individuato – “senza effetti ostativi alla trattazione e definizione dell’affare” – in quello previsto per il deposito: articolo 55, comma 5, c.p.a. per i giudizi cautelari, e art. 73, comma 1, c.p.a. per quelli di merito.

Per arrivare a tale soluzione, il Collegio utilizza, alla base delle sue motivazioni, il generalissimo “principio di conservazione[1]” degli effetti dell’atto, ricostruendo l’intenzione del legislatore. Tale principio di conservazione è positivamente codificato nell’art. 1367 del c.c., in materia di contratti; prevede che “nel dubbio il contratto o le singole clausole devono interpretarsi nel senso in cui possono avere qualche effetto, anziché in quello secondo cui non ne avrebbero alcuno”.

Per l’applicazione di tale principio, il Collegio indaga sullo scopo della norma ritenendo che la finalità del deposito della copia cartacea sia volta a consentire una più agevole lettura degli atti processuali. Da tale finalità ne consegue “l’obbligatorietà” del deposito di almeno una copia cartacea di tali atti (l’ordinanza definisce la prima copia quale “Copia d’obbligo”).

Non sarebbe corretta una esegesi che giungesse a considerare non avvenuto il deposito fino al versamento della copia d’obbligo (con potenziali conseguenze anche in ordine alla ricevibilità del ricorso o della costituzione); né sarebbe corretta una esegesi che, all’opposto, considererebbe del tutto irrilevante, sul piano processuale, l’omissione di tale adempimento ovvero ne consentisse il deposito in udienza.

Tale ordinanza ha il pregio di aderire ad una soluzione ragionevole, in virtù del principio di conservazione degli atti (in tal caso normativi), tanto più che l’obbligo è, al momento, limitato a tutto il 2017 ( si fa notare che è stato probabilmente commesso un mero errore nel prevedere l’obbligo fino al 1° gennaio 2018 e non al 31 dicembre 2017, non considerando che la festività non impedisce agli avvocati di trasmettere i ricorsi che vengono acquisiti precipuamente con la data 1 gennaio 2018), e di aderire a quella interpretazione per cui la ratio della disposizione appaia essere quella di fornire al Giudice – ancora poco propenso all’utilizzo dello strumento telematico – uno strumento ulteriore di studio dell’atto processuale[2] ; tuttavia sconta, a giudizio di chi scrive, alcune criticità interpretative .

In primo luogo, si deve rilevare che lo stesso legislatore ha abrogato l’art. 5, comma 2, allegato II, del Codice del processo amministrativo, nella parte in cui prevedeva l’obbligo per il difensore di depositare almeno 3 copie cartacee; in mancanza delle quali, l’atto depositato andava trattenuto in Segreteria e non inserito nel fascicolo, ragione per cui il giudice non avrebbe dovuto tenerne conto. A prescindere dalla mancata applicazione nella pratica giudiziaria di tale disposizione, il nuovo articolo 5 non ripropone una disposizione analoga che avrebbe potuto portare chiarezza.

In realtà, la ratio della norma riformata sembra poco chiara e non così scontata come rilevato dal Giudice Amministrativo. Se è condivisibile, infatti,  ritenere che la norma non rappresenti una precauzione avverso una possibile perdita definitiva dei dati (reperibili solo in via informatica) in quanto non si prevede l’obbligo di tenuta del fascicolo analogico, da un’altra prospettiva non si può, con certezza, asserire che la motivazione per cui sia stato previsto questo obbligo sia quella di fornire ai giudici uno strumento di studio tradizionale, viste le difficoltà di lettura della generazione che non si mostra ancora disinvolta nell’uso delle nuove tecnologie e che potremmo definire “analogica”. Tanto più che, se così fosse, non si sarebbe dovuto prevedere un solo anno di applicazione, ma un arco di tempo più ampio.

La soluzione adottata dalla VI sezione del Consiglio di Stato, seppur ragionevole, in quanto non prevede un’incombenza eccessivamente gravosa (essendo peraltro ancora previsto il deposito del cartaceo per i ricorsi ante 2017), sconta una ulteriore criticità legata al diritto di difesa delle parti per quanto riguarda i termini di scadenza; si rischia, infatti, di far slittare la trattazione, soprattutto in camera di consiglio, dei ricorsi, con una possibile lesione del diritto di difesa e, in alcuni casi, depotenziando la tutela cautelare. Non si è considerato che se il termine di deposito del ricorso (10 giorni prima dell’udienza) possa anche essere agevolmente assolto, i termini per il deposito delle memorie a due giorni liberi o a un giorno libero (per il rito accelerato) difficilmente potrebbero essere assolti dalle parti se non inviando il deposito digitale il giorno precedente alla scadenza dei termini (con conseguente riduzione dei tempi per approntare in sede cautelare la miglior difesa). Del resto se anche l’ordinanza chiarisce che il mancato deposito delle memorie non inficia la trattazione dell’affare, comporta per i resistenti la necessità di basare la quasi totalità della difesa sulla discussione orale, non potendo il giudice prendere visione degli atti depositati. Questa interpretazione potrebbe portare ad un incremento delle richieste di misure cautelari monocratiche urgenti per ovviare allo slittamento per mancato deposito nel termine di 10 giorni prima dell’udienza calendarizzata, e ciò soprattutto nell’ipotesi in cui il difensore, depositando telematicamente allo spirare dei 10 giorni prima della prima camera di consiglio utile, si potrebbe trovare nella situazione di depositare il giorno successivo, o per i difensori ubicati lontani dalla sede del Tribunale addirittura due giorni dopo.

Del resto, il codice prevede, all’art. 55 del c.p.a., espressamente i casi di improcedibilità alla trattazione, disponendo che fino al deposito della domanda di fissazione di udienza di merito il ricorso non può essere fissato neanche per la trattazione in camera di consiglio; preclusione che, tra l’altro, non è prevista per i ricorsi che, a causa della particolarità del rito, prevedono la fissazione d’ufficio del ricorso.

Se il legislatore avesse voluto creare una preclusione così rilevante lo avrebbe probabilmente esplicitato più chiaramente così come avviene per l’obbligo di deposito della domanda di fissazione di udienza e del soprarichiamato art. 5, II comma, all.2 del c.p.a. in tema di deposito delle copie cartacee.

Inoltre, dando uno sguardo alla precedente normativa, si rileva che già in passato l’art. 136 del codice del processo amministrativo in tema di depositi informatici non prevedeva alcuna sanzione espressa nel caso di mancato deposito dell’atto digitale.

Del resto se il vero scopo del deposito fosse quello di facilitare lo studio del fascicolo ai magistrati tale problema sarebbe superabile stampando direttamente, a cura delle segreterie, le copie per il collegio, eventualmente addebitando il costo della stampa al difensore che non abbia provveduto al deposito della copia cartacea (aumentato dei costi per l’urgenza).

A giudizio di chi scrive, in realtà, la ragione della disciplina che prevede il deposito della copia d’obbligo dovrebbe essere quella consentire una più semplice lettura in udienza degli atti sia per i giudici, ma, soprattutto, per le parti che, in udienza, non hanno solitamente la possibilità di consultare il portale dell’avvocato. Questo, soprattutto, in attesa dell’implementazione nelle aule giudiziarie di terminali dedicati agli avvocati e di un accesso ad una rete internet superveloce.

Pertanto, si ritiene che una soluzione più ragionevole, anche rispettosa del generale principio di conservazione degli atti, sarebbe quello di rifarsi alle norme previste nel codice processuale civile in applicazione dell’art. 39, I comma, del c.p.a il quale prevede che “Per quanto non disciplinato nel presente codice si applicano le disposizioni del codice di procedura civile, in quanto compatibili o espressione di principi generali”. Ebbene, a giudizio dello scrivente, nel caso specifico potrebbe trovare applicazione la misura prevista dall’art. 88 del c.p.c. che prevede l’obbligo di comportarsi in giudizio con lealtà e probità e che, in mancanza, il giudice deve riferirne alle autorità che esercitano il potere disciplinare su di essi. Sarebbe, dunque, possibile per il giudice di riferire all’ordine degli avvocati il comportamento del difensore che non deposita le copie cartacee.

In tal modo sarebbe rispettato il principio di conservazione degli atti, interpretando la norma nel senso in cui possa avere un qualche effetto, senza costituire una condizione preclusiva alla discussione del ricorso col rischio di vanificare l’utilità del processo amministrativo telematico.

Viceversa ci ritroveremmo, almeno per tutto il 2017, ad un sistema che ha solamente invertito le procedure di deposito, senza particolari vantaggi, né in termini di utilità per i difensori (chiamati a depositare le copie cartacee presso la Segreteria) né per gli uffici di Giustizia Amministrativa chiamati a conservare negli archivi, già saturi, la documentazione depositata: in contrasto anche con le discipline di spending review e di razionalizzazione degli spazi.

Per tali ragioni si resta in attesa di eventuali successive prese di posizioni sul punto da parte della giurisprudenza[3] pur riconoscendo che ad ogni modo l’interpretazione della VI sezione del Consiglio di Stato appare comunque ragionevole e non eccessivamente gravosa per gli avvocati anche in considerazione del fatto che tale obbligo è limitato ad una sola annualità.

[1] Chinè-Fratini-Zoppini, Manuale di Diritto Civile VI Edizione, Roma, 2015, 1498

[2] Giornale Dir. Amm., 2017, 1, 41 (commento alla normativa) PRIME RIFLESSIONI SULL’AVVIO DEL PAT, TRA PRINCIPIO DI SINTETICITÀ E REGIME TRANSITORIO di Ines Simona Immacolata Pisano

[3] Si veda Tar Lazio, sez. I, ord., 9 marzo 2017, n. 3259 – Pres. Volpe, Est. Perna scaricabile dal sito www.giustizia-amministrativa.it, confermativa dell’indirizzo del Consiglio di Stato.