ORDINANZA
1. Con ricorso n. 195/2012 la società ENTEI s.p.a. ha impugnato innanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna l’informativa antimafia 27.1.2012, resa dall’Ufficio Territoriale del Governo di Caltanissetta, unitamente alla nota con la quale Caltacqua-Acque di Caltanissetta s.p.a. ha disposto la definitiva inibizione della ricorrente a subentrare in ogni rapporto contrattuale relativo alla gestione del servizio idrico integrato.
Con il ricorso in esame è stata anche impugnata, quale atto presupposto, l’informativa antimafia resa dall’Ufficio Territoriale di Governo di Cagliari di cui alla nota 28.10.2011, alla quale rinvia ob relationem la successiva interdittiva del 27.1.2012, attestante la sussistenza, a carico della società in esame, di tentativi di infiltrazione mafiosa tendenti a condizionarne le scelte e gli indirizzi.
Va per completezza rilevato che la prima informativa è stata oggetto di tre separati ricorsi (nn 1174/2911, 42/2012 e 64/2012) con i quali la società ENTEI S.p.A. ha impugnato innanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna l’informativa antimafia resa dall’Ufficio Territoriale del Governo di Cagliari con nota del 28 ottobre 2011, prot. n°67080, attestante la sussistenza, a carico della società, di tentativi di infiltrazione mafiosa da parte della criminalità organizzata tendenti a condizionarne le scelte e gli indirizzi.
Con i primi due ricorsi la società ha gravato anche i provvedimenti consequenziali adottati dalle amministrazioni aggiudicatrici, ossia la determinazione 16 novembre 2011, n. 5619, con cui il responsabile dell’ufficio tecnico del comune di Ustica ha revocato l’aggiudicazione dell’appalto dei «lavori di adeguamento e completamento depuratore comunale e realizzazione della condotta sottomarina di scarico», e le note del Consorzio di ambito di Agrigento (9 novembre 2011, n. 67080) e della ******************** (10 novembre 2011, n. 220) con le quali è stata avviata la procedura finalizzata all’esclusione della ENTEI dalla società mista deputata alla gestione del servizio idrico integrato. Per converso, il terzo ricorso ha riguardato in via esclusiva l’informativa prefettizia e gli atti ivi richiamati senza investire le determinazioni adottate a valle dalle stazioni appaltanti.
2. Con Ordinanza n. 833 /2012 il Tribunale adito, pronunciandosi con riguardo al solo ricorso n. 195/2012, ha declinato la competenza in favore del Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sede di Palermo, in ragione dell’efficacia territorialmente circoscritta degli atti impugnati in via principale. Va soggiunto che, con la coeva Ordinanza n. 832/2012, lo stesso Tribunale ha disposto la riunione dei tre precedenti ricorsi, in quanto avvinti profili di connessione oggettiva e soggettiva, e ha declinato la competenza in favore del Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sede di Palermo, in considerazione della poziorità del criterio di competenza funzionale di cui al combinato disposto degli artt. 14 e 119 del codice del processo amministrativo rispetto ai criteri regolatori della competenza territoriale enucleati dal precedente articolo 13.
3. Con il ricorso per regolamento di competenza in epigrafe specificato, ritualmente notificato e depositato, la E.N.T.E.I., chiede, in via principale, che, con riguardo al ricorso n. 195/2012, venga dichiarata la competenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna originariamente adito, in virtù del criterio di regolazione basato sulla sede dell’amministrazione ex art. 13, comma 1, primo periodo, c.p.a. e, in via gradata, che sia riconosciuta la competenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, ex art. 13, comma 3, in considerazione dell’efficacia ultraregionale degli effetti spiegati dalla prima interdittiva antimafia impugnata.
4. Il regolamento è stato assegnato all’adunanza plenaria, nella composizione integrata prevista dall’art. 10, comma 3, del d.lgs. 24 dicembre 2003, n. 373 (Norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione siciliana concernenti l’esercizio nella regione delle funzioni spettanti al Consiglio di Stato).
L’Amministrazione dell’Interno si è costituta in giudizio chiedendo la conferma della competenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia.
Le parti hanno affidato al deposito di apposite memorie l’ulteriore illustrazione delle rispettive tesi difensive.
All’odierna camera di consiglio il regolamento è stato assunto in decisione. Nella medesima camera di consiglio è stato trattenuto in decisione anche il regolamento di competenza (n.r.a.p. 39/2012) relativo ai tre precedenti ricorsi proposti avverso la prima interdittiva prefettizia.
5. Si deve puntualizzare, in via preliminare, che la fattispecie in esame riguarda l’impugnazione, congiuntamente agli atti applicativi, di un’informativa antimafia tipica adottata ai sensi degli artt. 4 d.lgs. 8 agosto 1990, n. 490 e 10 d.P.R. 3 giugno 1998, n. 252.
E’ quindi estranea al thema decidendum la disciplina sopravvenuta recata dal d.lgs 6 settembre 2011, n. 159, recante Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonché nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia – da ultimo modificata dal d.lgs. 15 novembre 2012 n. 218 – che, previa abrogazione, ex art. 120, della normativa previgente, ha regolato in modo organico, agli articoli 84 e seguenti, la materia de qua, introducendo molteplici profili di novità, con riguardo, tra l’altro, agli effetti soggettivi, alla durata e alla pubblicità delle informative.
6. Tanto doverosamente premesso, il Collegio ritiene che, alla stregua del quadro normativo ratione temporis vigente, debba essere riconosciuta anche per il ricorso in esame – così come per gli altri tre ricorsi originari prima citati sui quali è stata resa un’ordinanza coeva su analogo regolamento- la competenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia sulla scorta dell’applicazione delle coordinate ermeneutiche già fissate da questa adunanza plenaria con l’ordinanza 24 settembre 2012, n. 33, con riguardo proprio a fattispecie relativa all’impugnazione di informativa prefettizia tipica assoggettata alla disciplina anteriore all’entrata in vigore del codice antimafia.
6.1. L’art. 13, comma 1, cod. proc. amm., rubricato ‘Competenza territoriale inderogabile’, dispone, al primo periodo, che “sulle controversie riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti di pubbliche amministrazioni è inderogabilmente competente il Tribunale amministrativo regionale nella cui circoscrizione territoriale esse hanno sede”. Il secondo periodo stabilisce, per converso, che “il Tribunale amministrativo regionale è comunque inderogabilmente competente sulle controversie riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti di pubbliche amministrazioni i cui effetti diretti sono limitati all’ambito territoriale della regione in cui il Tribunale ha sede”.
Come precisato nella relazione di accompagnamento al codice e chiarito dall’adunanza plenaria nelle ordinanze nn. 33 e 34/2012, i due precetti in esame, nel delineare – congiuntamente al successivo comma 3, dedicato agli atti ad efficacia ultra-regionale – i rapporti tra il criterio della sede e quello dell’efficacia spaziale secondo una logica di complementarietà e di reciproca integrazione, hanno inteso chiarire che il criterio ordinario rappresentato dalla sede dell’autorità amministrativa cui fa capo l’esercizio del potere oggetto della controversia, cede il passo a quello dell’efficacia spaziale nel caso in cui la potestà pubblicistica spieghi i propri effetti diretti esclusivamente nell’ambito territoriale di un tribunale periferico. In tal caso la competenza spetta, quindi, al tribunale nella cui circoscrizione tali effetti si verificano anche nell’ipotesi in cui l’atto sia stato adottato da un organo centrale dell’amministrazione statale, da un ente ultra regionale ovvero da un organo periferico dello Stato che abbia sede nell’ambito della circoscrizione di altro tribunale territoriale. Questo Consiglio (sez. VI, sentenza 11 luglio 2012, n. 4105), facendo leva sull’avverbio ‘comunque’ presente nel rammentato incipit del secondo periodo del citato comma 1 dell’art. 13, ha, al riguardo, sottolineato, con osservazione condivisibile, che deve darsi la prevalenza al criterio del luogo di produzione degli effetti dell’atto impugnato ove esso sia limitato alla circoscrizione di un singolo tribunale.
Detta soluzione, normativa ed esegetica, si appalesa in linea con il più recente orientamento volto a privilegiare, anche in ragione delle possibili connessioni tra diversi giudizi, il criterio incentrato sull’ambito territoriale di efficacia del potere esercitato e vuole soddisfare l’esigenza di non accrescere oltremodo il carico del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, sul quale altrimenti verrebbero a gravare tutte le controversie aventi ad oggetto l’attività delle amministrazioni che hanno sede nella capitale, anche quando tale attività riguardi in via diretta circoscritti ambiti territoriali.
Si deve allora concludere che, in tema di competenza territoriale inderogabile del giudice amministrativo, il criterio principale è quello della sede dell’autorità che ha adottato l’atto impugnato e che tale criterio è sostituito da quello inerente agli effetti ‘diretti’ dell’atto qualora essi si esplichino in luogo compreso nella circoscrizione territoriale di uno specifico Tribunale amministrativo regionale.
Detta regula iuris è stata ribadita e rafforzata dallo jus superveniens di cui al comma 4 bis dell’art. 13 del codice del processo amministrativo – introdotto dall’articolo 1, lett. a), del d.lgs. 14 settembre 2012 n. 160, entrato in vigore il 3 ottobre 2012 – secondo cui ‘la competenza territoriale relativa al provvedimento da cui deriva l’interesse a ricorrere attrae a sé anche quella relativa agli atti presupposti dallo stesso provvedimento, tranne che si tratti di atti normativi o generali, per la cui impugnazione restano fermi gli ordinari criteri di attribuzione della competenza’.
Tale sopravvenienza normativa, pur non applicabile ai processi instaurati prima della sua entrata in vigore in forza del generale principio di irretroattività cristallizzato dall’ art. 11, comma 1, delle disposizioni del codice civile sulla legge in generale (così Cons. Stato, ad plen. ord. n. 34/2012 cit.), si risolve nell’esplicitazione della ricordata regola, già desumibile dal testo previgente, alla stregua della quale il criterio della sede dell’autorità che ha emesso l’atto impugnato è sostituito da quello dell’efficacia spaziale qualora questa si produca in un solo ambito territoriale regionale.
Va infine ribadito che, secondo pacifico insegnamento pretorio, ora confermato dal dato positivo (art. 13, comma 1, cit.), ai fini della competenza territoriale vanno considerati solo gli effetti diretti e immediati dell’atto mentre non assumono rilievo gli effetti mediati e indiretti eventualmente derivanti dalla connessione con atti non oggetto di specifico gravame (Cons. Stato, sez. VI, 15 marzo 2010, n. 1494, con riguardo a controversia avente ad oggetto atti della procedura ad evidenza pubblica relativa a contratti strumentali all’esercizio della concessione mineraria avente portata nazionale), al pari dell’efficacia eventualmente ultraregionale degli atti impugnati (Cons. Stato, ad. plen, 9 dicembre 2011, n. 22, in materia di impugnazione del provvedimento di revoca del porto d’armi adottato da organo periferico dell’amministrazione statale; nonché, con riferimento al pregresso assetto normativo, Cons. Stato, sez. VI, 18 agosto 2009, n. 4965; sez. IV, 27 giugno 2007, n. 3739; id., 27 aprile 2005, n. 1928).
6.2. L’applicazione di tali principi conduce all’affermazione della competenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia.
Ai fini della soluzione della questione di competenza devoluta a questa adunanza assume rilievo decisivo la circostanza che l’informativa prefettizia tipica non costituisce atto a portata generale né ha efficacia sull’intero territorio nazionale ma opera in seno al singolo rapporto cui attiene e, pertanto, sortisce i suoi effetti ‘diretti’ nell’esclusivo ambito della circoscrizione territoriale ove quest’ultimo è costituito e si svolge.
A tal proposito va ricordato che, ai sensi del d.P.R. 30 giugno 1998, n. 252 (Regolamento recante norme per la semplificazione dei procedimenti relativi al rilascio delle comunicazioni e delle informazioni antimafia), le informazioni del Prefetto, richieste dall’amministrazione interessata (art. 10, comma 3), producono effetti giuridici diretti, in via esclusiva, nei confronti dell’ente istante, inibendo all’amministrazione destinataria delle informazioni la stipulazione, l’approvazione o l’autorizzazione del contratto al pari del rilascio di concessioni e dell’autorizzazione di erogazioni (art. 10, comma 2), ovvero, ancora, innescando il dispiegarsi, da parte del medesimo ente, del potere discrezionale di revoca o recesso rispetto ai rapporti già in essere (art. 11, comma 2). Ciò non toglie, naturalmente, che il Prefetto possa corrispondere con analoghe informazioni alla richiesta di altra amministrazione pubblica. In tal caso, tuttavia, verrà in rilievo un diverso provvedimento dotato di efficacia inibitoria o potenzialmente risolutoria nei riguardi di quell’ amministrazione e in relazione a quel rapporto in funzione del quale la richiesta sia stata formulata (vedi Cons. Stato, ad plen., ord. n. 34/2012, in materia di informativa atipica).
La trasposizione di detti canoni interpretativi al caso di specie conduce allora all’affermazione della competenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia in quanto, anche a considerare l’informativa presupposta resa dall’ Ufficio Territoriale del Governo di Cagliari, il ricorso di primo grado ha investito detto atto nella misura in cui si è tradotto in un atto applicativo produttivo di effetti territorialmente limitati all’ambito della circoscrizione del Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia.
Va soggiunto che, a supporto di tale soluzione, si pone, nel caso di specie, unitamente al ricordato principio della prevalenza del criterio dell’efficacia spaziale circoscritta rispetto a quello della sede dell’organo e agli ulteriori argomenti svolti nell’ordinanza resa sul ricorso n. 8114/2012 (r.a.p. n. 39/2012), la considerazione che l’informativa è stata resa in via diretta a enti richiedenti operanti nel territorio siciliano dall’Ufficio Territoriale del Governo di Caltanissetta pur se con rinvio ob relationem all’informativa precedente resa dall’Ufficio Territoriale di Governo di Cagliari. Ne deriva che, non solo con riguardo all’atto applicativo a valle ma anche con riferimento all’informativa che ha inciso in modo diretto sul rapporto giuridico in esame, sussiste la competenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia in relazione sia al criterio dell’efficacia spaziale che a quello della sede dell’organo.
7. In forza dei rilievi esposti deve essere dichiara la competenza il Tribunale amministrativo regionale della Sicilia.
La peculiarità e la complessità delle questioni oggetto di giudizio giustificano la compensazione delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (adunanza plenaria)
definitivamente pronunciando sul regolamento di competenza in epigrafe, dichiara competente il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sede di Palermo.
