Fatto
Con ricorso notificato il 16 e depositato il 22 ottobre 2012, (omissis)- e gli altri litisconsorti in epigrafe, tutti genitori di minori iscritti presso gli asili nido e le scuole dell’infanzia del Comune di Grosseto, esponevano che, nei mesi di gennaio e febbraio 2012, era stata loro richiesto di confermare l’iscrizione dei propri figli per l’anno scolastico 2012 – 2013 mediante la sottoscrizione di un modulo predisposto dall’Istituzione Servizi Infanzia, Documentazione ********* (“ISIDE”), ente strumentale istituito dal Comune per la gestione dei servizi per la prima infanzia. Al momento della conferma dell’iscrizione, le condizioni tariffarie in vigore per la fruizione dei servizi scolastici erano quelle risultanti dalle deliberazioni di Giunta municipale del 7 dicembre 2004, n. 707, e 28 dicembre 2004, n. 763, di talché – proseguivano i ricorrenti – essi avevano confidato che la compartecipazione delle famiglie al costo del servizio sarebbe stata determinata anche per l’anno scolastico 2012 – 2013 alla stregua dei medesimi criteri, convincimento avallato dallo stesso tenore della dichiarazione di “riconferma iscrizione”, attestante che la quota di compartecipazione non avrebbe subito modifiche “per l’intero anno scolastico”. Di contro, e del tutto inopinatamente, con deliberazione consiliare del 31 luglio 2012, n. 52, l’amministrazione comunale aveva invece approvato le nuove tariffe dei servizi per la prima infanzia in vigore a partire proprio dall’anno scolastico 2012 – 2013, e quindi immediatamente applicabili anche nei confronti di coloro che avevano chiesto e ottenuto la conferma dell’iscrizione sulla base del tariffario antevigente. Lamentando di non aver ricevuto alcuna forma di comunicazione e/o informazione, né preventiva né successiva, delle decisioni assunte dal Consiglio comunale, il 13 settembre 2012 essi ricorrenti avevano presentato una petizione al Comune per denunciare l’insostenibilità delle nuove tariffe, che avevano determinato un aumento della quota di compartecipazione delle famiglie in alcuni casi superiore al 300%, e la scorrettezza della condotta osservata dall’amministrazione, che li aveva posti dinanzi al fatto compiuto senza neppure poter scegliere se iscrivere i propri figli presso strutture alternative, private o statali, stante la chiusura dei termini per le iscrizioni sin dal mese di gennaio. I numerosi incontri, successivamente intervenuti tra un comitato dei genitori e i rappresentanti del Comune, non avevano tuttavia sortito alcun esito positivo, nonostante le manifestazioni di intenti da parte dell’amministrazione.
Tanto premesso in fatto, sulla scorta di tre motivi in diritto i ricorrenti concludevano affinché, previa sospensione dell’efficacia, la sopra menzionata delibera n. 52 del 31 luglio 2012 fosse annullata in tutto o in parte, con contestuale adozione di ogni misura idonea a tutelare la situazione soggettiva dedotta in giudizio e condanna dell’amministrazione procedente al risarcimento dei danni.
Costituitosi il Comune di Grosseto, che resisteva al gravame, nella camera di consiglio del 7 novembre 2012 la domanda cautelare veniva riunita al merito. La causa era quindi discussa e trattenuta per la decisione nella pubblica udienza del 20 febbraio 2013, preceduta dal deposito di memoria difensiva ad opera del solo Comune resistente.
Diritto
La controversia ha per oggetto la deliberazione n. 52 del 31 luglio 2012, mediante la quale il Comune di Grosseto ha approvato le nuove tariffe relative ai servizi comunali per la prima infanzia, in vigore con decorrenza dall’anno scolastico 2012 – 2013. I ricorrenti, tutti genitori di bambini già iscritti presso gli asili nido e le scuole dell’infanzia comunali sin dall’anno scolastico 2011 – 2012, si dolgono del fatto che la delibera in questione, della quale chiedono l’annullamento, sia stata adottata dopo che, nel mesi di gennaio e febbraio 2012, l’amministrazione aveva chiesto loro di confermare l’iscrizione dei figli per l’anno scolastico successivo inducendoli a confidare nell’ultrattività del sistema tariffario in vigore all’atto della conferma, di modo che l’aumento delle tariffe deliberato con il provvedimento impugnato si sarebbe rivelato del tutto imprevisto e imprevedibile, oltre che oggettivamente esorbitante e in taluni casi insostenibile.
In particolare, con il primo motivo di gravame i ricorrenti affermano che l’aumento tariffario sarebbe stato loro imposto quando non era più possibile effettuare la scelta in favore di strutture scolastiche alternative, statali o private, essendosi da tempo chiusi i termini per le iscrizioni, la condotta del Comune integrando perciò una violazione dei principi di buona fede oggettiva e di correttezza nelle relazioni dell’amministrazione con i cittadini, oltre che del legittimo affidamento: il Comune, con il estivo, avrebbe infatti disatteso l’autovincolo nato dall’aver sollecitato ed acquisito le conferme di iscrizione in un momento ben anteriore alla conclusione dell’anno scolastico, senza minimamente accennare alla possibilità di una modifica delle tariffe e ingenerando perciò, negli utenti dei servizi per l’infanzia, il legittimo convincimento circa la permanenza anche per l’anno successivo delle stesse condizioni tariffarie, oltretutto vigenti da ben sette anni.
Con il secondo motivo, in via principale è dedotta l’incompetenza del Consiglio comunale, giacché, ai sensi dell’art. 42 co. 1 in relazione all’art. 48 del D.Lgs. n. 267/2000, la determinazione delle tariffe spetterebbe alla Giunta. In subordine, risulterebbe comunque violata la procedura regolamentare dettata in materia dal Comune, che attribuisce all’Istituzione ISIDE la competenza sulle tariffe.
Con il terzo motivo, infine, i ricorrenti sostengono che il provvedimento impugnato sarebbe altresì viziato per difetto di motivazione, non potendosi al riguardo reputare adeguata la tautologica affermazione del Comune secondo cui la revisione del sistema tariffario sarebbe dipesa dalle “profonde trasformazioni” verificatesi; nonché per difetto di istruttoria, non avendo l’amministrazione fatto precedere la modifica delle tariffe dalla necessaria analisi dei costi del servizio e dell’equilibrio economico-finanziario della gestione, ovvero delle possibili conseguenze degli aumenti deliberati sulla domanda da parte degli utenti.
I motivi, che saranno esaminati congiuntamente, sono fondati per quanto di ragione.
Risulta dalla documentazione in atti, ed è pacifico, che nel gennaio – febbraio del 2012 ai ricorrenti è stato chiesto di sottoscrivere i moduli di “riconferma iscrizione” alla scuola dell’infanzia o all’asilo nido comunali, aventi valore di dichiarazione sostitutiva di certificazione e atto di notorietà, predisposti dall’Istituzione ISIDE, ente cui il Comune di Grosseto ha affidato la gestione dei servizi educativi per l’infanzia. Per quanto interessa ai fini di causa, detti moduli contengono l’impegno dei sottoscrittori a contribuire alle spese di gestione del servizio secondo le modalità determinate dalla stessa Istituzione ISIDE e approvate dal Comune, unitamente alla presa d’atto della immodificabilità, per l’intero anno scolastico, dell’opzione relativa alla fascia oraria di frequenza richiesta e della corrispondente quota di partecipazione, secondo quanto previsto dalla deliberazione di ISIDE n. 4/2011.
Come detto, i ricorrenti sostengono che la sottoscrizione della clausola da ultimo menzionata avrebbe effetti vincolanti nei confronti dell’amministrazione in ordine all’ultrattività, anche per l’anno scolastico 2012 – 2013, delle medesime tariffe in vigore nell’anno precedente. A tale argomento, il Comune oppone che l’inciso in questione (punto n. 4 delle dichiarazioni poste in calce al modulo) non potrebbe essere in alcun modo inteso quale conferma dell’importo delle quote versate nel corso dell’anno precedente, quote il cui ammontare non è peraltro mai menzionato nei moduli di conferma dell’iscrizione, così come nessun riferimento alle quote stabilite per il passato sarebbe desumibile dal rinvio, contenuto nei moduli, alla deliberazione di ISIDE n. 4/2011; da enfatizzare, ad avviso dell’amministrazione resistente, sarebbe piuttosto l’impegno alla contribuzione assunto dai ricorrenti con la sottoscrizione dei moduli, atti aventi natura contrattuale, e la contestuale dichiarazione dei ricorrenti medesimi di avere preso visione delle norme che regolano la gestione delle scuole dell’infanzia, vale a dire l’art. 14 del regolamento di organizzazione di ISIDE e l’art. 11 del regolamento comunale del sistema locale dei servizi per l’infanzia.
La tesi del Comune coglie certamente nel segno quanto all’interpretazione della dichiarazione posta al n. 4 dei moduli di conferma delle iscrizioni, la quale, lungi dall’implicare alcun riferimento alle tariffe in vigore e, più in generale, all’ammontare della quota a carico della famiglia, si limita semplicemente a sancire l’immodificabilità, durante l’anno scolastico, della scelta concernente la fascia oraria di frequenza dell’alunno, vincolando il sottoscrittore al versamento della corrispondente quota di compartecipazione. La clausola, del resto, riproduce il contenuto della deliberazione ISIDE n. 4/2011, cui pure fa esplicito rinvio, ed ha il chiaro scopo di garantire l’esigenza organizzativa dell’amministrazione di conoscere tempestivamente il fabbisogno di personale, elemento direttamente dipendente dalle richieste formulate dai genitori all’inizio dell’anno scolastico, e di poter contare sulle risorse finanziarie occorrenti per fare fronte agli impegni assunti proprio in ragione di quel fabbisogno: in relazione al suo oggetto, essa è dunque inidonea a costituire un vincolo diretto in ordine al della quota gravante sulla famiglia dell’alunno ed a legittimare l’affidamento dei sottoscrittori in ordine alla perdurante vigenza del sistema tariffario in essere.
Nondimeno, l’indiscutibile valore negoziale delle dichiarazioni racchiuse nei moduli di riconferma delle iscrizioni comporta – a prescindere dalla natura privatistica o pubblicistica dell’accordo così concluso – che la volontà delle parti e, nello specifico, della parte privata aderente alle clausole unilateralmente predisposte dall’amministrazione, investa tutte le prestazioni e controprestazioni dedotte in contratto, ivi compresa quella consistente nel pagamento della quota di compartecipazione a carico delle famiglie degli alunni. Trattandosi di prestazione che integra l’oggetto stesso del negozio, essa non può che intendersi determinata o determinabile al momento della conclusione dell’accordo, cioè dell’adesione degli odierni ricorrenti alle condizioni predisposte da ISIDE, pena la nullità dell’accordo stesso; poiché, tuttavia, i moduli di riconferma non contengono sul punto alcuna previsione, né la lacuna può essere supplita attraverso il rinvio alla disciplina regolamentare (l’art. 11 del regolamento comunale del sistema locale dei servizi per l’infanzia, come richiamato dall’art. 14 del regolamento di organizzazione di ISIDE, pone unicamente la regola del concorso delle famiglie ai costi del servizio, ma nulla dice intorno all’entità di tale concorso), secondo un’interpretazione di buona fede deve concludersi che il consenso dei ricorrenti non possa che essere ricaduto sulle tariffe in vigore al momento della sottoscrizione dei moduli. È intorno a dette tariffe che, in altri termini, deve ritenersi che si sia perfezionato l’accordo delle parti, senza che in contrario rilevi la circostanza che i ricorrenti, sottoscrivendo i moduli, abbiano dichiarato di essere a conoscenza delle norme che regolano la gestione delle scuole dell’infanzia e degli asili nido stabilite nei regolamenti sopra citati, i quali si limitano a enunciare i criteri generali per la determinazione delle quote di compartecipazione, ma nulla stabiliscono circa i tempi e i modi della quantificazione delle quote stesse.
Acclarato che la volontà manifestata dai ricorrenti non può che essersi formata confidando nella persistente vigenza, anche per l’anno scolastico successivo, del sistema tariffario del 2004, la revisione delle tariffe operata dopo che l’amministrazione aveva raccolto le iscrizioni all’anno scolastico 2012 – 2013, nella misura in cui pretende di interferire con il contenuto dei contratti già stipulati dal Comune, realizza una patente lesione dell’affidamento legittimamente riposto dai ricorrenti nella permanenza degli unici costi conosciuti e conoscibili di fruizione del servizio da essi richiesto, e, più in generale, delle regole di imparzialità, correttezza, lealtà dei comportamenti e buona fede, la cui violazione si concretizza nell’avere l’amministrazione resistente omesso qualsivoglia considerazione degli interessi delle famiglie cui pochi mesi prima era stata richiesta la conferma delle iscrizioni, ed oramai impossibilitate a reperire soluzioni alternative per i propri figli stante l’imminente avvio del nuovo anno scolastico (per inciso, posto che si tratta di un profilo invero neppure prospettato nelle difese comunali, la lesione dell’affidamento e la contrarietà a buona fede vizierebbero la deliberazione impugnata anche ove si volesse immaginare che il contratto nascente dall’iscrizione scolastica sia suscettibile di eterointegrazione automatica, art. 1339 c.c., ad opera del provvedimento amministrativo di determinazione delle tariffe del servizio scolastico, e questo in ragione del fatto che tale provvedimento proviene dalla stessa amministrazione che è parte del contratto).
Mentre le considerazioni esposte evidenziano la parziale fondatezza delle censure svolte con il primo motivo di ricorso, non possono invece trovare accoglimento le doglianze svolte dai ricorrenti relativamente alla pretesa incompetenza del Consiglio comunale. È vero, infatti, che ai sensi dell’art. 42 co. 1 lett. f) del D.Lgs. n. 267/2000 al Consiglio appartengono le competenze in materia di disciplina generale delle tariffe per la fruizione dei beni e dei servizi, con esclusione della disciplina di dettaglio avente a oggetto la determinazione delle tariffe medesime, così come è vero che l’art. 9.14 co. 1 lett. c) del regolamento istitutivo di ISIDE attribuisce al Consiglio di amministrazione dell’ente, sottoponendole peraltro al controllo preventivo del Consiglio comunale, le proposte di deliberazioni aventi ad oggetto la disciplina e l’entità delle tariffe ordinarie dei servizi. Nondimeno, la fattispecie concreta si caratterizza per il peculiare atteggiarsi della deliberazione n. 52/2012, cui deve riconoscersi una forza regolamentare che investe – prima ancora della disciplina, generale e di dettaglio, delle tariffe – la scelta politico-amministrativa di fare luogo alla radicale modifica del sistema tariffario e al sostanziale adeguamento delle tariffe stesse alle frattanto mutate condizioni di erogazione dei servizi per l’infanzia (sul punto, si veda anche ); ed è proprio tale connotazione normativa che, secondo i principi generali, legittima l’attrazione dell’intera materia alla competenza del Consiglio comunale, giustificando da parte di quest’ultimo l’esercizio delle prerogative altrimenti spettanti al Consiglio d’amministrazione di ISIDE.
Sono altresì infondate, e vanno respinte, le censure dedotte con il terzo motivo, al riguardo essendo sufficiente osservare che l’art. 3 della legge n. 241/1990 esenta gli atti generali dall’obbligo di motivazione, e che in ogni caso la determinazione n. 52/2012 appare adeguatamente motivata nell’esposizione delle scelte di fondo alla stessa sottese, afferenti alla ritenuta necessità di un aggiornamento delle tariffe del 2004 alla luce delle trasformazioni occorse sul territorio e dell’implementazione frattanto apportata ai servizi, nonché delle concomitanti esigenze di ricalibrare il sistema di determinazione delle quote di compartecipazione (con relativi riduzioni ed esoneri) e di ridefinire il concetto stesso di “nucleo familiare”.
In forza di tutto quanto precede, la domanda di annullamento proposta dai ricorrenti può essere accolta nei limiti in cui la deliberazione impugnata fa decorrere dall’anno scolastico 2012 – 2013 la revisione delle tariffe dei servizi scolastici per l’infanzia. Va respinta la domanda accessoria di risarcimento dei danni, essendo pacifico che, pendente il giudizio, l’amministrazione non ha dato corso all’applicazione delle nuove tariffe.
Le spese di lite seguono la soccombenza del Comune di Grosseto e sono liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso nei sensi e limiti di cui in parte motiva.
Condanna il Comune di Grosseto alla rifusione delle spese processuali, che liquida in complessivi euro 3.000,00, oltre al rimborso del contributo unificato e agli accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
