inserito in Diritto&Diritti nel settembre 2001

In tema di autocertificazione per comprovare l’ esecuzione dei lavori

Il Tar del Lazio – sentenza numero186 del 2001 – considera illegittima la revoca di un’aggiudicazione provvisoria (e relativa richiesta di escussione della garanzia provvisoria) espletata dalla stazione appaltane per presunta irregolarità (in quanto mancante del visto dell’autorità preposta alla tutela dei beni cui si riferiscono i lavori eseguiti ancorché sottoscritto dal direttore dei lavori e controfirmato dall’ingegnere capo) di un certificato di buon esito dei lavori analoghi a quelli oggetto della gara.

I giudici ritengono infatti che la necessità di prevedere una procedura alternativa in luogo del rilascio dell’attestato del buon esito dei lavori sottoposti a tutela si giustifica con l’entrata in vigore del nuovo sistema di qualificazione (D.P. R. 25 gennaio 2000, n. 34 - Regolamento recante istituzione del sistema di qualificazione per gli esecutori di lavori pubblici, ai sensi dell’art. 8 della L. 11 febbraio 1994, n.. 109), da ciò desumendosi che prima dell’operatività di quest’ultimo non sussisteva la necessità di comprovare detti lavori con l’attestazione in questione (sostituita da un’autocertificazione) e, conseguentemente, ri-aggiudicano i lavori alla ditta ricorrente.

Viene inoltre, sulla base di una condotta amministrativa afflitta da contraddizione e perplessità, sancito l’obbligo di motivazione da parte dell’Amministrazione nel caso in cui confermi il proprio operato in assenza di risposta ad apposito e relativo quesito di legittimità e correttezza della procedura adottata, posto alla competente autorità di vigilanza..

 

A cura di Sonia LAZZINI

 

 

REPUBBLICA ITALIANA

 

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

 

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio (sezione seconda);

 

ha pronunciato la seguente

 

SENTENZA

 

sul ricorso n. 742 del 2001, proposto

 

da

 

Impresa ********* s.p.a., contro

 

- Ministero dei beni culturali e ambientali, in persona del ministro in carica;

 

- Soprintendenza beni ambientali, architettonici, artistici, storici per l’Umbria, in persona del legale rappresentante in carica;

 

entrambi rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, presso la cui sede in Roma, alal via Portoghesi, n. 12, domiciliano per legge;

 

per l'annullamento

 

previa adozione delle misure cautelari ritenute più opportune,

 

1.- del provvedimento di revoca dell’aggiudicazione provvisoria a favore della ricorrente relativamente alla gara di appalto dei "lavori di consolidamento e restauro (pamento lapideo) del Palazzo del Capitano del Perdono sito in Santa Maria degli Angeli del Comune di Assissi", come risultante dalle comunicazioni della Soprintendenza di cui alle note del 9 novembre 2000 prot. n. 28013 e del 26 maggio 2000 prot. n. 13456;

 

2.- dei provvedimenti adottati per effetto della disposta revoca, ivi compresi, in particolare, quello di escussione della cauzione provvisoria (nota prot. n. 13464 del 26 maggio 2000) e quello di segnalazione all’Autorità di vigilanza dei LL.PP. (nota prot. n. 13466 del 26 maggio 2000), siccome efficaci – dopo la sospensione disposta dalla nota 8 giugno 2000, prot. n. 14666 – per effetto della predetta nota 9 novembre 2000, prot. n. 28013;

 

3.- di ogni altro atto presupposto, consequenziale o connesso, ivi compresa, all’occorenza e in parte qua, la nota 5 maggio 2000, prot. n. 11211;

 

e per l’accertamento

 

del diritto del ricorrente al mantenimento dell’aggiudicazione e, quindi, all’esecuzione dell’appalto de quo;

 

nonché per la condanna

 

- al risarcimento in forma specifica, con conseguente affidamento di detto appalto alla ricorrente;

 

- in via meramente subordinata, al risarcimento per equivalente, nella misura da determinarsi in corso di causa o in separato giudizio.

 

Visto il ricorso con i relativi allegati;

 

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione intimata;

 

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

 

Visti gli atti tutti della causa;

 

Relatore alla pubblica udienza del 21 marzo 2001 il consigliere Calveri e uditi i difensori delle parti come da verbale di udienza;

 

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

 

FATTO

 

L’impresa ********* s.p.a. partecipava, in data 12 aprile 2000, ad una "gara ufficiosa per l’affidamento in economia cottimo fiduciario ai sensi del D.P.R. n. 509/1978: lavori di consolidamento e restauro (paramento lapideo) del Palazzo del Capitano del Perdono sito in Santa Maria degli Angeli del comune di Assisi", indetta dalla soprintendenza dei beni ambientali, architettonici, artistici e storici per l’Umbria inesecuzione del D.M. 12 dicembre 1998.

 

La categoria prevalente dei lavori della gara era individuata nella OG2 ossia quella riguardante "Restauro e manutenzione dei beni immobili sottoposti a tutela ai sensi delle disposizioni in materia di beni culturali e ambientali".

 

In esito all’espletamento della procedura concorsuale, l’impresa ********* risultava aggiudicataria dell’appalto, sicché veniva invitata dall’amministrazione appaltante a produrre la documentazione necessaria comprovante il possesso dei requisiti dichiarati in sede di gara. In particolare, veniva richiesto "l’attestato/i di buon esito dei lavori eseguiti … nel quinquennio precedente 1995/99 analoghi a quelli che sono oggetto della gara" precisandosi, peraltro, che "l’attestato dovrà essere rilasciato dall’autorità preposta alla tutela dei beni cui si riferiscono i lavori eseguiti".

 

In data 11 maggio 2000, l’aggiudicataria inviava la documentazione richiestale, tra cui il certificato di esecuzione del "lavoro analogo" eseguito su immobile di proprietà dell’*********, sottoposto a vincolo di cui all’art. 4 della legge n. 1089/1939. Sennonché la committente, con nota prot. n. 13465 del 26 maggio 2000, contestando all’impresa che l’attestato di buon esito dei lavori era privo "del visto dell’autorità preposta alla tutela dei beni cui si riferiscono i lavori eseguiti", siccome prescritto dall’art. 22, settimo comma, disponeva la revoca dell’aggiudicazione provvisoria dei lavori in questione, ai sensi dell’art. 10, comma 1-quater, della legge n. 109/1994.

 

Con nota in pari data prot. n. 13466, tale determinazione veniva comunicata anche all’autorità di vigilanza dei ll.pp., richiedendosi nel contempo alla ********* assicurazioni s.p.a. il pagamento della polizza fideiussoria presentata dall’impresa per la partecipazione alla gara.

 

La determinazione veniva contestata dall’impresa (nota del 29 maggio 2000) nel rilievo che la precitata disposizione dell’art. 22 del D.P.R. n. 34/2000 prevede la salvezza "dei certificati rilasciati prima della data di entrata in vigore del … regolamento", puntualizzandosi in proposito che il certificato in questione era stato rilasciato il 31 gennaio 2000, e quindi non necessitante del visto dell’autorità preposta alla tutela del bene oggetto del lavoro.

 

Su tale puntualizzazione, l’amministrazione chiedeva un parere all’autorità di vigilanza dei lavori pubblici in ordine alla correttezza della procedura adottata, e "data la novità del caso", sospendeva temporaneamente le procedure di stipula del contratto.

 

Nel contempo, a seguito della pubblicazione della circolare del Ministero dei ll.pp. prot. n. 823/400/93 del 22 giugno 2000, con la quale si individuava una "procedura semplificata", sostitutiva dell’attestato ex art. 22, settimo comma, del D.P.R. n. 34/2000, consentendo all’impresa interessata di produrre un’autodichiarazione in luogo del visto dell’autorità preposta ("in ragione delle difficoltà spesso incontrate dalle imprese nell’ottenere tempestivamente il rilascio del documento da parte delle autorità competenti"), l’********* inviava alla soprintendenza di Roma un’autodichiarazione circa il buon esito del lavoro svolto sull’immobile di proprietà dell’*******.

 

Sopravveniva, però, la nota prot. n. 28103 del 9 novembre 2000 con la quale, rilevandosi che la precedente richiesta di parere rivolta all’autorità di vigilanza dei ll.pp. non era stta riscontrata, confermava la revoca dell’affidamento dei lavori.

 

Avverso tale atto, e quelli specificati in epigrafe, la società Inteco insorgeva, con ricorso notificato il 10 gennaio 2001, chiedendone in via cautelare la sospensione degli effetti.

 

La ricorrente deduceva, in diritto, plurimi profili di violazione di legge e di eccesso di potere.

 

Resisteva al ricorso l’amministrazione intimata.

 

Alla camera di consiglio del 7 febbraio 2000, l’istanza di sospensiva trovava accoglimento e, di conseguenza, veniva disposta la tempestiva trattazione nel merito del ricorso, che veniva fissata alla pubblica udienza del 21 marzo 2000. Nella quale, sulle conclusioni delle parti, il ricorso è stato trattenuto in decisione

 

DIRITTO

 

1.- La considerazione delle sequenze fattuali che hanno scandito la vicenda all’esame induce a ritenere la sussistenza di elementi di sicura perplessità nel comportamento tenuto dall’amministrazione resistente.

 

Come si è premesso in narrativa, quest’ultima ha revocato l’aggiudicazione provvisoria, già disposta in favore dell’impresa ricorrente, dei lavori di consolidamento e restauro del Palazzo del Capitano del Perdono sito in Santa Maria degli Angeli del comune di Assisi, in quanto l’impresa aveva omesso di presentare, con l’attestato di buon esito di "lavoro analogo", il visto dell’autorità preposta alla tutela del bene, in ottemperanza all’art. 22, settimo comma, del D.P.R. 25 gennaio 2000, n. 34.

 

All’esito delle contestazioni tempestivamente opposte dall’impresa, secondo cui la disposizione regolamentare, nella parte invocata dalla committente, non avrebbe potuto trovare applicazione nel caso di specie, l’amministrazione, in considerazione della "novità del caso", aveva deciso di richiedere un parere all’autorità di vigilanza dei ll.pp, sospendendo, nelle more, l’intero procedimento di aggiudicazione della gara. Non essendo pervenuta risposta da parte dell’autorità compulsata, l’amministrazione ha ritenuto, da ultimo, con il provvedimento impugnato di confermare "la revoca dell’affidamento dei lavori … per i motivi già esposti nelle precedenti note nn. 13465 e 14666".

 

Un tal modo di operare non appare, però, conforme ai principi di buona amministrazione. La decisione dell’amministrazione appaltante di richiedere sulla questione il parere della predetta autorità di vigilanza postulava, per necessità logica, l’esistenza di un fondato dubbio sulla linea interpretativa seguita dalla committente per pervenire alla revoca dell’aggiudicazione. E’ naturale che reticenze o silenzi dell’autorità compulsata non avrebbero potuto portare a un empasse del procedimento. E’ indubbio, però, che, la volontà dell’amministrazione di pervenire comunque, anche in assenza del richiesto parere, alla riconferma del provvedimento di revoca, avrebbe dovuto essere assistita dall’esplicitazione di una sufficiente motivazione sulle ragioni che spingevano a persistere nell’originaria determinazione di non appaltare i lavori all’impresa.

 

La mancanza di una qualche motivazione sul punto non consente di verificare le ragioni del superamento delle perplessità che avevano indotto l’amministrazione a richiedere il predetto parere; sicché va apprezzata la censura, di cui all’ultimo motivo di ricorso, deducente una condotta amministrativa afflitta da contraddizione e perplessità.

 

2.- Tanto premesso, il ricorso è fondato sotto l’assorbente motivo denunciato con il primo mezzo di gravame.

 

La determinazione dell’amministrazione di revocare l’aggiudicazione provvisoria nei riguardi dell’impresa ricorrente è stata fondata sul disposto dell’art. 22, settimo comma, del D.P. 25 gennaio 2000, n. 34 (Regolamento recante istituzione del sistema di qualificazione per gli esecutori di lavori pubblici, ai sensi dell’art. 8 della L. 11 febbraio 1994, n.. 109), in base al quale " ai fini della qualificazione per i lavori sui beni soggetti alle disposizioni in materia di beni culturali e ambientali e per gli scavi archeologici, la certificazione deve contenere l’attestato dell’autorità preposta alla tutela del bene oggetto dei lavori, del buon esito degli interventi eseguiti".

 

Più precisamente, l’impresa *********** era stata ritenuta priva del requisito previsto per la partecipazione alla gara (attestato di buon esito dei lavori eseguiti nel quinquennio precedente 1995/99 analoghi a quelli oggetto della gara, rilasciato appunto dall’autorità preposta alla tutela dei beni cui si riferiscono i lavori eseguiti), perché nel documentarne il possesso aveva presentato un certificato di "lavoro analogo" eseguito su immobile di proprietà dell’*******, sottoposto al vincolo di cui all’art. 4 della legge n. 1089/1939, ma privo del visto dell’autorità preposta alla tutela del bene (ancorché sottoscritto dal direttore dei lavori e controfirmato dall’ingegnere capo).

 

Orbene, l’impresa ricorrente aveva opposto la non applicabilità della norma invocata dall’amministrazione per la considerazione che la stessa norma faceva "salvi i certificati rilasciati prima della data di entrata in vigore" del regolamento. E poiché, nel caso di specie, il certificato era stato rilasciato in data 31 gennaio 2000, e quindi prima dell’entrata in vigore (1 marzo 2000) del D.P.R. n. 34/2000, esso non avrebbe dovuto recare l’attestato dell’autorità preposta alla tutela del vincolo.

 

La piana interpretazione della norma veniva però confutata dall’amministrazione appaltante (in sede di richiesta di parere all’autorità di vigilanza dei ll.pp.) nel rilievo che anche nel sistema previgente al D.P.R. n. 34/2000 sarebbe stato necessario l’attestato de quo per effetto del D.M. 9 marzo 1989, n. 172.

 

In realtà, come osservato dalla difesa della ricorrente, la ricostruzione sistematica operata dall’amministrazione non è pertinente atteso che il testo in proposito invocato è tratto dalle "note esplicative relativamente ad alcune categorie di iscrizione nell’albo nazionale dei costruttori contenute nella tabella approvata con D.M. 25 febbraio 1982, n. 770", sicché esso ha la limitata portata di precisare la documentazione prescritta ai fini dell’iscrizione all’albo nazionale dei costruttori e non può evidentemente avere una valenza normativa di carattere generale.

 

Peraltro, come condivisibilmente osservato in ricorso, l’impossibilità di aderire all’assunto dell’amministrazione trova sostegno nel dato letterale della norma che disponendo la "salvezza" dei precedenti certificati ha inteso evidentemente operare un chiaro discrimine temporale in ordine alla non necessità per i precedenti certificati di contenere l’attestazione in questione.

 

Tale conclusione risulta ulteriormente avvalorata – come puntualmente sostenuto dalla ricorrente – dalla sopravvenienza (proprio nel periodo in cui la committente era in attesa di ricevere il parere dell’autorità di vigilanza) della circolare prot. 823/400/99 con la quale il ministero dei ll.pp ha introdotto una modalità semplificata (costituita dall’autodichiarazione e l’invio di questa alla soprintendenza interessata) mirata a consentire alle imprese di adempiere al disposto di cui al precitato art. 22, settimo comma, del D.P.R. n. 34/2000. Infatti, la necessità di prevedere una procedura alternativa in luogo del rilascio dell’attestato del buon esito dei lavori sottoposti a tutela si giustifica con l’entrata in vigore del nuovo sistema di qualificazione, da ciò desumendosi che prima dell’operatività di quest’ultimo non sussisteva la necessità di comprovare detti lavori con l’attestazione in questione.

 

3.- Alla luce delle considerazioni che precedono, e con assorbimento delle rimanenti censure, il ricorso va accolto e, per l’effetto, va disposto l’annullamento dei provvedimenti specificati in epigrafe.

 

Poiché la revoca dell’aggiudicazione provvisoria è stata disposta nell’asserita mancanza del requisito documentale di cui al presente giudizio, del quale si è invece accertata la sussistenza, l’amministrazione soccombente dovrà appaltare in via definitiva i lavori in questione alla ricorrente, perdendo così di consistenza le azioni risarcitorie variamente esperite con il ricorso.

 

Le spese di lite possono compensarsi tra le parti.

 

P.Q.M.

 

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (sezione seconda), decidendo il ricorso in epigrafe, l’accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.

 

Dichiara inammissibili, per i motivi di cui in parte motiva, l’azione di condanna al risarcimento dei danni.

 

Compensa tra le parti le spese di lite.

 

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

 

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 21 marzo 2001.

 

Il presidente f.f. dr. Domenico Landi

 

Il consigliere dr. Bruno Rosario Polito

 

Il consigliere est. dr. Massimo Calveri