PARERE SUL REGOLAMENTO DI ATTUAZIONE DI CUI ALL'ARTICOLO 8 (QUALIFICAZIONE) DELLA LEGGE 11 FEBBRAIO 1994, N. 109 E SUCCESSIVE MODIFICHE ED INTEGRAZIONI

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1.  Nel disegno delineato dalla legge quadro in materia di lavori pubblici, obiettivo prioritario è la qualità delle opere e dei lavori. Sono tenute a perseguirlo entrambe le parti implicate nella loro realizzazione: la pubblica amministrazione in qualità di committente e le imprese private quali soggetti esecutori. La prima deve organizzarsi ed operare in modo da assicurare la realizzazione di un prodotto - l’opera pubblica -che sia il migliore possibile rispetto alle sue esigenze. E tanto deve fare conformando la sua condotta a criteri di efficienza ed efficacia ed adottando procedure improntate a tempestività, trasparenza e correttezza, nel rispetto del diritto comunitario e della libera concorrenza tra gli operatori. I privati, a loro volta, qualificandosi professionalmente ed improntando il loro operato ai principi oltre che della qualità, della professionalità e della correttezza. Allo stesso modo i prodotti, i processi, i servizi ed i sistemi di qualità aziendali impiegati dai soggetti privati operatori devono essere preventivamente sottoposti a certificazione di qualità.

2. Il comma 20° dell’art. 8 della Legge, per il conseguimento della indicata finalità, prevede l’istituzione, con apposito regolamento governativo, di un sistema di qualificazione per tutti i soggetti esecutori, a qualsiasi titolo (appaltatori, concessionari e subappaltatori) di lavori pubblici di importo superiore a 150.000 ECU. Deve trattarsi di un sistema unico ed articolato in rapporto alle tipologie ed all’importo dei lavori. Il regolamento dovrà altresì stabilire quali requisiti di ordine generale, organizzativo e tecnico debbano possedere le imprese per essere affidatarie di lavori pubblici d’importo inferiore a 150.000 ECU.

Il meccanismo di selezione dei soggetti affidatari di lavori pubblici - incentrato nel precedente sistema nell’iscrizione all’Albo nazionale costruttori - - risulta, in tal modo, completamente ridisegnato.

Da segnalare, tuttavia, che l’innovazione riguarda i soli soggetti direttamente coinvolti nell’esecuzione dei lavori; e non attiene, pertanto, ad altri soggetti impegnati a titolo diverso nella realizzazione dei lavori medesimi.

Il nuovo sistema di accesso al mercato dei lavori e delle opere pubbliche entrerà in vigore il 1° gennaio del 2000; fino a tale data, la partecipazione alle procedure di affidamento dei lavori pubblici è altresì ammessa in base alle norme di cui alla legge 10 febbraio 1962, n. 57 e successive modificazioni e integrazioni e al decreto del p. del C.M. 10 gennaio 1991, n. 55 come integrato dalle disposizioni dell’apposito decreto dello stesso presidente del Consiglio dei Ministri, da emanarsi ai sensi dell’art. 17 comma 2, indicata legge n. 55/199.

3. Il neo previsto meccanismo di qualificazione deve essere attuato da organismi di diritto privato di attestazione, appositamente autorizzati dall’Autorità di vigilanza sui lavori pubblici. All’iniziale previsione, propria della prima stesura della legge, di "enti di accertamento pubblici e organismi di certificazione pubblici o di diritto privato.." è stato, quindi, preferito un sistema che devolve il riconoscimento della qualificazione in via esclusiva a soggetti di attestazione di diritto privato.

E tanto è stato fatto in coerenza con il principio di partecipazione che caratterizza la fase attuale dell’azione amministrativa; in conformità inoltre alla tendenziale attenuazione dell’intervento autoritativo e pubblicistico che caratterizza il neo previsto ordinamento sui lavori pubblici.

4 Agli organismi di attestazione è demandato il compito di attestare l’esistenza nei soggetti qualificati di: a) certificazione di sistema di qualità conforme alle norme europee della serie Uni En Iso 9000 e alla vigente normativa nazionale, rilasciata da soggetti accreditati ai sensi delle norme europee della serie Uni Cei En 45000; b) dichiarazione della presenza di elementi significativi e tra loro correlati al sistema di qualità rilasciata dai soggetti di cui alla indicata lett. a); c) requisiti di ordine generale nonché tecnico-organizzativi ed economico-finanziari conformi alle disposizioni comunitarie in materia di qualificazione. E’ demandato al regolamento di definire la facoltà ed il successivo obbligo per le stazioni appaltanti, graduati per un periodo non inferiore a cinque anni e in rapporto alla tipologia dei lavori nonché agli oggetti dei contratti, di richiedere il possesso della certificazione del sistema di qualità o della dichiarazione della presenza di elementi significativi del sistema di qualità. La facoltà e il successivo obbligo per le stazioni appaltanti di richiedere la certificazione di qualità non potranno comunque essere previsti per lavori di importo inferiore a 500.000 ECU.

5. Il procedimento di autorizzazione da parte dell’Autorità di vigilanza sui lavori pubblici all’attività di attestazione implica l’acquisizione di un parere di un’apposita Commissione consultiva istituita presso l’Autorità di vigilanza. L’emanando regolamento deve fissare il numero e le modalità di nomina dei componenti di tale Commissione, che deve essere composta da rappresentanti delle amministrazioni interessate dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, della Conferenza dei presidenti delle regioni e delle province autonome, delle organizzazioni imprenditoriali firmatarie dei contratti collettivi nazionali di lavoro di settore e degli organismi di rappresentanza dei lavoratori interessati.

Proprio questa composizione induce a ritenere che si sia inteso dar vita ad un organismo rappresentativo, fermo restando, per l’attività dell’Autorità di vigilanza, il supporto tecnico-operativo della struttura che svolge all’interno di essa l’attività istruttoria. Va tenuto anche conto che i soggetti attestatori, di cui il regolamento stabilisce i requisiti soggettivi, organizzativi, finanziari e tecnici, devono, in ogni caso, agire in piena indipendenza rispetto ai soggetti esecutori dei lavori pubblici destinatari delle norme sulla qualificazione e sono sottoposti alla sorveglianza dell’Autorità di vigilanza.

Così definite le linee generali del previsto sistema di qualificazione, l’Autorità di vigilanza sui lavori pubblici, sullo schema di regolamento attuativo sottoposto al suo esame, formula le seguenti osservazioni:

1. La predisposta bozza di regolamento, da emanarsi con le formalità della delegificazione di cui al 2° comma dell’art. 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400, appare apprezzabile ed esaustiva per il profilo sia sostanziale che formale. La stessa è suddivisa in quattro titoli, ciascuno distinto in più articoli.

Il titolo I contiene disposizioni generali e definisce, più propriamente, l’ambito di applicazione dell’emanando Regolamento (art. 1), i contenuti delle categorie giuridiche utilizzate (art. 2), le categorie e classifiche nelle quali è articolata la qualificazione (art. 3) e rinvia ad un allegato per la individuazione degli elementi significativi e correlati del sistema di qualità aziendale (art. 4). Il titolo 11 disciplina, poi, il procedimento riguardante il rilascio da parte della Autorità di vigilanza sui lavori pubblici dell’autorizzazione all’attività di attestazione di cui al neo previsto sistema di qualificazione. E’ determinata, in particolare, la composizione e la nomina della Commissione consultiva (artt.5 e 6); sono indicati i requisiti generali di indipendenza e tecnici delle società di attestazione (artt. 7-8-9); sono individuate le condizioni per il rilascio da parte della Autorità di vigilanza della concessione dell’autorizzazione all’attività di attestazione e per la sua eventuale revoca (art. 10); è prevista la istituzione di un albo delle società di attestazione e delle imprese qualificate (art. 11); è stabilito che l’attività di attestazione della qualificazione assume la natura di pubblica funzione e sono fissate le regole di comportamento dei soggetti abilitati al suo esercizio (art. 12); è prevista infine la necessità di un’autorizzazione dell’Autorità di vigilanza sui lavori pubblici per gli organismi già accreditati secondo la legislazione vigente al rilascio di certificazione dei sistemi di qualità e che intendano svolgere anche attività di attestazione (art. 13). Il titolo III fissa, poi, i requisiti delle imprese necessari per il riconoscimento della qualificazione all’esecuzione dei lavori pubblici: sono in particolare definiti i rapporti tra le società di attestazione e le imprese qualificate (art. 14); sono individuati i requisiti di ordine generale (art. 15) e di ordine speciale (art. 16) occorrenti per la qualificazione, con riferimento anche ai consorzi stabili di imprese (art. 17); é prevista la rivalutazione degli importi dei lavori ultimati sulla base delle variazioni attestate dall’ISTAT (art. 18); è determinato il periodo di attività documentabile e dei relativi importi e certificati (art. 19); sono fissati i criteri per l’accertamento e la valutazione dei lavori eseguiti all’estero (art.20) e dei lavori eseguiti in subappalto (art. 21); sono, quindi, determinati criteri per la valutazione dei lavori eseguiti e dei relativi importi (art. 22); sono stabilite le modalità per la individuazione della direzione tecnica dei lavori (art. 23); è prevista, quindi, una sorta di ricorso gerarchico improprio avverso le determinazioni delle società di accreditamento (art. 24) ed è disposta la istituzione presso l’Osservatorio per i lavori pubblici di un Casellario informatico delle imprese qualificate (art. 25); sono stabiliti i requisiti che devono possedere le imprese per l’affidamento di lavori di importo inferiore a 150.000 ECU (art. 26).

Il Titolo IV, infine, contiene norme che vanno applicate nel periodo di passaggio dal vecchio al nuovo sistema e che sono più propriamente transitorie (art. 27); riguardano le categorie prevalenti e le lavorazioni subappaltabili o scorporabili (art. 28), concernono gli appalti di importo pari o inferiore ad 1,5 miliardi (art. 29) ovvero di importo superiore ma inferiore a 9 miliardi.(art. 30).

2. Va segnalata l’eventuale opportunità di una ricognizione ed elencazione delle fonti normative primarie da considerarsi abrogate dalla data di entrata in vigore del regolamento ai sensi dell’ultima parte del comma 2° dell’art. 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400.

3. Con riferimento al testo di cui all’art. 3 dello schema di regolamento, appare opportuno indicare l’importo dei lavori, oltre che in lire anche in Euro.

Sembra opportuno, poi, con riferimento all’ art. 4, disporre l’allegazione al regolamento dei sistemi di qualità ISO 9000 o delle norme europee della serie Uni Cei En 45000.

4. Va tenuto presente l’aggravio operativo derivante all’Autorità di vigilanza per il supporto operativo prestato al funzionamento della Commissione e per la successiva vigilanza sugli organismi di attestazione. All’art. 5 dello schema di regolamento andrebbero, quindi, aggiunte ulteriori disposizioni intese al sopperimento delle risorse per far fronte all’anzidetto aggravio che potrebbero articolarsi in due ulteriori comma così formulati:

5.  Per l’istruttoria e per l’espletamento dell’attività di vigilanza, di cui al successivo articolo 10, l’Autorità si avvale di un apposito ufficio costituito da non più di venti unità, cui sovrintende un dirigente generale di livello C, in aumento alla dotazione organica prevista dagli artt. 4 e 5 della Legge.

6. Alla copertura dei posti di cui al comma precedente ed alle necessità relative al funzionamento dell’attività di vigilanza si provvede con trasferimento di personale assegnato agli uffici del Comitato Centrale dell’Albo dei costruttori e degli stanziamenti del relativo Centro di responsabilità.

7. Con apposito regolamento l’Autorità disciplina il funzionamento dell’Ufficio ed i lavori della Commissione consultiva per quanto non previsto dal presente Regolamento."

6. Nel 3° comma dell’art. 7, dopo le parole "e di effettuazione dei" e prima delle parole "controlli tecnici" potrebbe essere aggiunta, per una più puntuale individuazione dell’oggetto dello statuto delle società di attestazione, la parola "connessi".

Non appare, poi, chiaro il contenuto del disposto di cui al comma 5° dello stesso art. 7. . Qualora si sia inteso riferire alle evenienze che possano avere incidenza sul requisito di indipendenza della SOA, il comma potrebbe così essere meglio formulato:

"5. Le SOA devono dichiarare l’eventuale sussistenza di circostanze, di cui devono fornire adeguata documentazione, che possano implicare la presenza di interessi idonei ad influire sul requisito di indipendenza".

Per un migliore svolgimento nell’articolazione delle norme, il disposto di cui al comma 7°, sempre dell’art. 7, potrebbe essere anteposto a quello di cui al comma 6°, che numerato a sua volta come comma 7°, potrebbe essere così meglio formulato:

"7. . Le SOA comunicano all’Autorità qualunque cambiamento relativo al proprio campo di interesse rispetto agli assetti originariamente denunciati, nonché il verificarsi di alcune delle evenienze di cui al precedente comma; la rilevanza di tali circostanze, ai fini del permanere della autorizzazione all’attività di attestazione, è valutata caso per caso dall’Autorità di Vigilanza". Inoltre, per come è articolato il disposto di cui al comma 4° dell’art. 9 sembra implicare un’eccessiva interferenza nell’organizzazione aziendale delle imprese. Sicché, lo stesso potrebbe essere meglio specificato in due comma così formulati:

bulletL’attrezzatura informatica della SOA deve essere conforme agli standards per la comunicazione delle informazioni.
bulletL’Autorità definisce le modalità e gli standards per la comunicazione in via informatica delle informazioni da parte delle SOA."

7. Al comma 5° dell’art. 10, al primo periodo, dopo le parole "dei requisiti e delle condizioni" potrebbero essere aggiunte le parole" di cui agli articoli da 7 a 9".

Così come nel successivo periodo l’espressione "art. 8" potrebbe essere sostituita con l’espressione" articoli 7,8 e 9".

Il disposto di cui al comma 6°, sempre all’art. 10, potrebbe essere meglio enunciato con l’articolazione in due distinti comma che potrebbero essere così formulati:

"6. Il procedimento di revoca dell’autorizzazione ha obbligatoriamente inizio quando l’Autorità viene a conoscenza dell’esistenza di una delle circostanze di cui al comma precedente.

Detto procedimento prende avvio, su segnalazione di terzi interessati, ovvero ad iniziativa d’ufficio da parte dell’Autorità con la formale comunicazione alla SOA delle circostanze addebitate e con la contestuale assegnazione di un congruo termine per fornire le proprie controdeduzioni; l’Autorità può disporre tutte le audizioni e le acquisizioni documentali necessarie ad istruire il procedimento".

Se si aderisce a tale suggerimento, l’attuale comma 7° assumerebbe la numerazione di comma 8°.

Va segnalato che nella complessiva formulazione dell’art. 10, non è stata fissata alcuna disciplina relativa ai contratti in corso con le SOA cui è revocata l’autorizzazione all’attestazione.

Le ulteriori osservazioni che seguono possono essere esposte in forma sintetica per l’evidenza delle motivazioni e la portata dei suggerimenti.

7. Con riferimento alla tariffa di cui al comma 3° dell’art. 12, va segnalata l’opportunità di stabilire, ove non sia possibile aderire a quanto proposto al punto 4), la devoluzione di una percentuale della stessa al bilancio dell’Autorità in considerazione dell’onere economico per essa derivante dal sistema di qualificazione.

8. Al 1° comma dell’art. 13 le parole "secondo la legislazione vigente" potrebbero essere soppresse in quanto non risulta una espressa disciplina legislativa in materia di certificazione di qualità.

9. Il comma 1° dell’art. 14 potrebbe essere meglio formulato, evitando problemi interpretativi, con l’aggiungere dopo "a) e b) della Legge" la precisazione "nei casi previsti dal Regolamento stesso".

10. Il comma 2° dell’art. 18 potrebbe essere così meglio formulato:

"2. Non sono soggetti a rivalutazione gli importi dei lavori in proprio e non su committenza".

11. Ai comma 1° dell’art. 19 dopo la parola "in esame" potrebbe essere aggiunta l’espressione "ai fini del riconoscimento dei requisiti di cui agli articoli 16, 17 e 18".

12. Analogamente a quanto suggerito per il comma 2° dell’art.18, al comma 3° dell’art.22, dopo le parole "in proprio" , potrebbero essere aggiunte quelle "e non su committenza".

13. Al comma 1° dell’art. 24 l’espressione "di una SOA o di un organismo di attestazione autorizzato" potrebbe essere soppressa.

14. Alla fine del comma 5° dell’art. 25 potrebbe essere aggiunta l’espressione "fatte salve le segnalazioni cui devono provvedere le stazioni appaltanti".

Sembra che i comma 4° e 5° dell’art. 25, per come formulati, possano apparire contraddittori.

Si suggerisce l’opportunità di una loro unificazione con la specificazione che i dati per i quali è possibile la pubblicizzazione sono quelli indicati al precedente comma 2°.