Normativa nazionale ed europea in materia di tutela dell'ambiente marino

Normativa nazionale ed europea in materia di tutela dell’ambiente marino

Vinci Paolo

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Sommario: 1. Protezione e conservazione dell’ambiente marino;2. Il Paris MoU del 1982; 3. L’evoluzione del diritto ambientale europeo;4. La strategia per la tutela dell’ambiente marino nella direttiva 2008/53/CE; 5. Tutela penale dell’ambiente marino;6. La legislazione nazionale per la tutela del mare; 7. Le disposizioni sanzionatorie italiane a protezione dell’ambiente marino;

 

1. Il mare si protegge anche e soprattutto attraverso la conoscenza tecnico – scientifica che permette di individuare, di volta in volta, la procedura ed i sistemi necessari a fronteggiare le più diverse problematiche ambientali.

Nel settore marittimo esiste un legame inscindibile tra il mare e l’utenza, un mare pulito e sobrio favorisce, senza dubbio lo sviluppo economico (turismo, traffico, balneazione, posti di lavoro…), così come un’attenta utenza garantisce una protezione e conservazione degli ecosistemi.

L’interesse per la protezione del sistema marino da parte dell’Unione Europea si è concretizzato oltre che nell’approvazione di diverse direttive nella comunicazione del 14 dicembre 2005, ovvero VI° Piano d’azione per l’Ambiente .

La finalità di base consiste nella riduzione della pressione sulle risorse naturali, nel miglioramento della qualità della vita dell’uomo e nel favorire la crescita economica. Obiettivo del piano d’azione è eliminare gli ostacoli che impediscono di realizzare tutte le potenzialità delle tecnologie ambientali, garantire che l’Unione europea assuma la leadership nella loro applicazione e mobilitare tutti gli interessati affinché sostengano questi obiettivi.1 La chiave di volta per il benessere a lungo termine, è lo “sviluppo sostenibile”, cioè il modo di continuare a migliorare la qualità della vita senza recare danno all’ambiente, alle generazioni future o alle altre popolazioni, dei paesi industrializzati o di quelli in via di sviluppo.2

Nel 2001 la Commissione europea propone un nuovo documento programmatico di ampio respiro, il Programma di azione per l’ambiente 2001-2010, titolato “Ambiente 2010: il nostro futuro, la nostra scelta”. 3

Il programma affronta le tematiche ambientali dei prossimi 10 anni. La presentazione del documento è ritenuta necessaria in quanto, oltre a segnare il punto della situazione attuale dell’indirizzo politico ambientale europeo, nella sua parte più centrale richiama il ruolo fondamentale rivestito dall’Agenzia europea dell’ambiente nella attuazione di quello che è chiamato il “nuovo approccio” alle politiche ambientali.

Il programma si articola in due parti: il documento programmatico della Commissione europea, detto Comunicazione e lo strumento legislativo vero e proprio proposto, dalla Commissione europea al Consiglio dei Ministri dell’ambiente e al Parlamento europeo. Il testo proposto per l’atto giuridico è stato discusso ed adottato formalmente e congiuntamente dal Parlamento e dal Consiglio dei Ministri Il VI° Piano d’azione per l’Ambiente si sviluppa su sei strategie tematiche che vanno ad aggiungersi a quelle sulla protezione e prevenzione dell’ambiente 4.

Le strategie tematiche rappresentano il futuro delle politiche ambientali europee e sono state elaborate secondo ricerche, studi, approfondimenti ed analisi tecnico-scientifiche di ultima generazione. Il Piano d’Azione ha lo scopo di fissare dei targets di qualità ambientale, subordinati alla possibilità di adottare strumenti appropriati correlati ai risultati che si intendono perseguire; e così se si stabilisce che entro il 2021 è necessario raggiungere un “ buono stato delle acque marine” saranno predisposti gli strumenti necessari anche a carattere cogente al perseguimento del fine stabilito.5

Gli aspetti essenziali della strategia marittima per la protezione dell’ambiente marino derivano, soprattutto, dalla necessità di frenare la continua e crescente perdita di biodiversità nei nostri mari a causa di diversi “mali ambientali” quali, a mero titolo esemplificativo: gli effetti dei cambiamenti climatici; contaminazione da sostanze pericolose derivanti dalla navigazione; impatto delle attività della pesca marittima; introduzione di specie esotiche attraverso lo scarico delle acque di zavorra delle navi; sversamenti illegali ecc. Tali cause hanno provocato un deterioramento del sistema marino a cui si è aggiunto un’erosione del suo capitale ecologico, mettendo, così, in serio pericolo la ricchezza e lo sviluppo economico della società; tutto ciò perché le attività economiche legate alla ricchezza mare dipendono dalla sua qualità. 6

I nuovi orientamenti politici in chiave protezionistica e prevenzionistica hanno rivisitato i programmi su esposti ritenendo che il nuovo elemento chiave potrà essere costituito da un uso sistematico delle conoscenze scientifiche acquisite. Infatti quanto più si è consapevoli degli effetti biologici che un tipo di idrocarburo produce sulla fauna e sulla flora, tanto più efficace sarà il sistema di intervento locale in caso di sversamento dei rifiuti in mare. Si creerebbe in tal modo un opportuno impianto di tutela, prevenzione e conservazione molto più vasto rispetto al passato in grado di colmare quei vuoti di conoscenza fino ad ora aggravanti. Sarebbero notevoli i vantaggi apportati dalla riduzione del fenomeno della raccolta disomogenea di dati poiché si perverrebbe ad una armonizzazione che sarebbe, sicuramente, prodromica per il futuro delle politiche comunitarie in materia ambientale.7

A tal fine è necessario un maggiore collante tra l’UE e le regioni confinanti esso si sostanzia nell’opportunità di demandare la pianificazione e l’esecuzione delle misure da adottare in modo, pertanto, tutt’altro che accentrato. Sarebbe, inoltre, necessario non solo provvedere ad arricchire l’ambito comunitario, ma altresì mettere gli operatori nelle condizioni di attuarle.

2. I diversi disastri ecologici che si sono verificati nel corso del tempo insieme ai tanti incidenti provocati dalle petroliere in mare hanno comportato una moltiplicazione delle iniziative per la predisposizione di un approccio integrato e di una effettiva esecuzione delle attività ispettive. Diverse convenzioni elaborate in seno all’Organizzazione marittima internazionale (IMO) e all’Organizzazione internazionale del lavoro (ILO) contengono norme che permettono al Governo dello Stato contraente di ispezionare navi straniere presenti per scalo commerciale o tecnico nei propri porti. Ciò ha indotto, nel tempo, alla formazione di un apparato specializzato, di un team di ispettori e di controllori (i Port State Control Officers) sicuramente qualificato ma anche assai costoso.8 Con il passare degli anni ci si è però accorti che era più proficuo coordinare sistematicamente tali attività con quelle di altri Stati e dando vita ad intese regionali sul Port State Control, e ciò al fine di uniformare ed omogeneizzare le procedure. Le informazioni raccolte, opportunamente schedate e diffuse, potevano inoltre servire ad individuare meglio Stati di bandiera, società di armamento o singole navi che offrono minime garanzie di sicurezza, circoscrivendone e riducendone perciò il raggio di azione ed impedendo altresì agli armatori di dirottare le loro navi verso porti della medesima regione nei quali i controlli vengono effettuati con minore incisività.

L’IMO ha quindi incoraggiato la nascita di organizzazioni regionali per l’esercizio del controllo da parte degli Stati di approdo, istituite tramite la conclusione di accordi che hanno assunto la veste del Memorandu.9 Tra questi, particolare attenzione, per motivi sia geografici sia sostanziali, merita il Memorandum of Understanding firmato a Parigi il 26 gennaio 1982 (Paris MoU, sostitutivo del precedente Memorandum de L’Aja del 2 marzo 1978). 10

In secondo luogo, tale accordo ha profondamente influenzato l’ampia normativa comunitaria al riguardo, ed in particolare la direttiva n. 95/21/CE che appare nettamente orientata e profondamente influenzata dalle norme formulate nel Memorandum del 1982.

Scopo precipuo del Paris MoU e degli altri strumenti esistenti è quello prevenire e di eliminare dal mercato del trasporto marittimo l’utilizzo di navi sub standards e cioè non rispondenti alla normativa in materia attraverso dei controlli periodici ad opera dell’Autorità portuale al fine di rafforzare la sicurezza marittima, a proteggere l’ambiente marino dall’inquinamento e a migliorare le condizioni di vita a bordo delle navi.

Sebbene rechino un indubbio contributo al fine di garantire interessi primari per l’intera collettività, i vari Memorandum, e tra essi evidentemente lo stesso Paris MoU, presentano peraltro diverse lacune e limiti. Il più importante è dato, sicuramente, dalla scarsa forza attuativa dei Memorandum che non hanno natura cogente, e quindi non comportando l’obbligo per tutti gli Stati di aderirvi. Ciò comporta che mentre una nave battente bandiera di uno stato firmatario è obbligata ad esibire, al momento del controllo una documentazione molto dettagliata, lo stesso dovere non grava sulla nave battente bandiera di uno Stato che non ha contratto quegli stessi obblighi internazionali. E’ del resto un principio ben noto quello secondo il quale le norme pattizie valgono soltanto per gli Stati che le hanno poste in essere, risultando al contrario inefficace un trattato internazionale nei confronti di chi non ne risulti originario contraente o comunque non vi partecipi per adesione o successione. 11

Un ulteriore problema è poi costituito dalla natura giuridica dell’Accordo di Parigi e degli altri accordi sul Port State Control. Si tratta di accordi conclusi non da Stati ma da amministrazioni. Essi sono stati siglati tra autorità marittime e sono dunque accordi amministrativi di natura tecnico-operativa, non soggetti al rispetto delle norme diritto dei trattati né delle varie disposizioni costituzionali che in ogni singolo Stato regolano i rapporti internazionali; non occorre neppure che le parti interessate provvedano ad introdurli ufficialmente nei rispettivi ordinamenti giuridici mediante un procedimento formale di ratifica. Non è perciò possibile includere a pieno titolo il Memorandum nella categoria degli accordi internazionali veri e propri. Si tratta di uno strumento c.d. soft law (del quale peraltro sarebbe difficile negare l’esistenza e l’efficacia) che non ha, tuttavia, la forza obbligatoria delle convenzioni di diritto internazionale e che non può determinare responsabilità internazionale dello Stato né essere oggetto di ricorso giurisdizionale in caso di inadempimento.12

Di fronte a tali limiti , assume assoluto rilievo l’azione normativa svolta dall’Unione Europea la quale, pur non essendo formalmente parte del Memorandum di Parigi, è comunque rappresentata con la conseguenza di tradurre in norme di diritto internazionali gli accordi di Parigi. A riprova di ciò l’UE intervenne in materia nel 1995 con la direttiva n.21 13 relativa all’attuazione di norme internazionali per la sicurezza delle navi, la prevenzione dell’inquinamento e le condizioni di vita e di lavoro a bordo, per le navi che approdano nei porti comunitari e che navigano nelle acque sotto la giurisdizione degli Stati membri (controllo dello Stato di approdo)14. Il risultato della direttiva è stato quello di garantire maggiore efficacia e uniformità alle procedure operative di controllo e di rinforzare, con un provvedimento vincolante, l’intero impianto di Port State Control attuato dagli Stati membri dell’Unione Europea.

Il naufragio della petroliera Erika, avvenuto il 12 dicembre 1999 al largo delle coste della Bretagna, ha determinato nuovi sviluppi della strategia comunitaria in tema di sicurezza marittima. Più in particolare, con l’adozione del c.d. pacchetto Erika I, la Commissione ha inteso colmare le lacune più gravi della direttiva n. 95/21, proponendo una sua modifica sostanziale consistente nell’aumento dei controlli nei porti, nella messa al bando delle navi sub standard (con contestuale predisposizione di una lista nera delle navi cui deve essere impedito l’accesso nelle acque poste sotto la giurisdizione dell’Unione) e nel rafforzamento delle ispezioni sulle navi a rischio. Tali emendamenti sono stati apportati con l’emanazione della direttiva n. 2001/106/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 dicembre 2001, il cui punto di forza è per l’appunto dato dall’istituzione di una procedura di messa al bando per le navi che siano state sottoposte a detenzione varie volte nei due o tre anni precedenti e che siano inserite nella black list predisposta dal Paris MoU.15

Le direttive suddette si rivelano perciò un mezzo singolare per garantire un’attuazione efficace ed omogenea, addirittura più estesa rispetto agli spazi territoriali di stretta competenza dell’Accordo del 1982, dei principi di safety enunciati dal Memorandum stesso, al punto da renderli elementi centrali nella politica comunitaria dei trasporti e dell’ambiente. In futuro sembra oltretutto prefigurarsi una netta intensificazione dell’attività fin qui intrapresa, ben oltre le soglie fissate dal Memorandum di Parigi.

3. Negli ultimi trent’anni l’Unione europea ha compiuti progressi notevoli nella realizzazione di un sistema generalizzato di controlli ambientali. La volontà della CEE, di impegnarsi per proteggere l’uomo attraverso una politica dell’ambiente, si manifesta a partire dagli anni ‘70 nonostante l’allarme degli esperti fosse stato lanciato negli anni ‘40-‘50.

Il Trattato che istituisce la Comunità economica europea, firmato a Roma nel 1957, non conteneva alcun riferimento alla protezione dell’ambiente. Immediatamente dopo l’entrata in vigore degli accordi di Roma, ci si rese conto che la comunità di mercato richiedeva meccanismi comuni volti a tutelare uomo e ambiente e infatti la Comunità adottò misure mancanti in materia ambientale già nel 1967. Le necessità che seguirono, autorizzazioni, controlli sui valori limite delle sostanze inquinanti, obblighi d’informazione verso le autorità comunitarie, fecero emergere l’esigenza di una politica comunitaria ambientale.16

In particolare la Conferenza di Stoccolma del 1972, patrocinata dalle Nazione Unite, evidenziò che l’allarme ambientale, aveva ormai assunto carattere mondiale. Venne, pertanto, stabilito il principio poi ribadito nella Convenzione di Rio del 1992, secondo cui “gli Stati hanno il diritto sovrano di sfruttare le proprie risorse secondo le politiche ambientali e di sviluppo, ed hanno il dovere di assicurare che le attività sottoposte alla loro giurisdizione ed al loro controllo non causino danni all’ambiente di altri Stati o di zone situate oltre i limiti della giurisdizione nazionale”.17

Nel luglio 1972 la Comunità Economica riconobbe per la prima volta in sede politica la necessità di prestare maggiore attenzione all’ambiente, nel contesto dell’espansione economica e del miglioramento della qualità della vita. Nell’Ottobre ’72, i capi di Stato e di Governo dei paesi membri, dichiararono formalmente18che la protezione ambientale doveva fare parte integrante del Trattato della Comunità economica europea.

La politica ambientale europea degli anni ’70 e ’80 fu cadenzata dall’adozione pratica dei primi quattro programmi di azione comunitaria per l’ambiente, basati su un approccio verticale e settoriale ai problemi ecologici.

Tuttavia il vero punto di svolta fu dato nel 1986 con la firma a Roma dell’Atto Unico Europeo che all’art. 235 forniva dei poteri alla Commissione, accennando al fatto che la Comunità era autorizzata ad intervenire su particolari questioni in materia ambientale19. Inserisce, inoltre, nella Parte Terza del Trattato, Politiche della comunità, un titolo specifico dedicato all’ambiente Titolo VII.20

L’intervento comunitario in materia ambientale si è sviluppato nel corso degli anni fino a quando il trattato sull’Unione europea, firmato a Maastricht nel 1992 ed entrato in vigore nel marzo 93, non gli ha conferito rango politico. Con il Trattato di Maastricht è stato introdotto il principio di sussidiarietà finalizzato a consentire il superamento delle disarmonie che permanevano tra le norme comunitarie e quelle degli Stati membri, ed è stato quindi stabilito che “ la Comunità interviene secondo il principio di sussidiarietà, soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e possono dunque essere realizzati a livello comunitario”.21

L’evoluzione è poi proseguita con il Trattato di Amsterdam che ha affermato, ed inserito nel Trattato CE, il principio dell’integrazione ambientale come guida politica della Comunità europea anche in campo economico e rafforzato il principio dello sviluppo sostenibile e quello secondo cui “chi inquina paga”, fissando come priorità il raggiungimento di un livello elevato di protezione dell’ambiente. Il principio dello sviluppo sostenibile prevede che la crescita economica non debba mettere in pericolo la possibilità delle generazioni futuro.22

L’art. 6 TCE, è stato introdotto dal Trattato di Amsterdam del 97, e prevede l’integrazione della politica ambientale con tutte le altre politiche europee, nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile uno dei fini, quest’ultimo, a cui fa espresso riferimento l’art.2 23

In questo modo e con questo iter normativo l’Unione Europea riconobbe sempre maggiore spazio alla tematica ambientale optando per una politica sempre più specializzata e cioè indirizzando l’attenzione di volta in volta sui diversi significati ed aspetti delle problematiche ambientali, così le diverse direttive e regolamenti hanno creato obblighi per gli Stati facendo parte dell’Unione e sono intervenuti sulla tematica dei rifiuti, delle responsabilità, delle immissioni… In questo modo l’intervento della Comunità è stato mirato a determinati settori e, conseguentemente, si è rivelato più proficuo.

4. L’ambiente marino costituisce un patrimonio prezioso che deve essere protetto, salvaguardato e, ove possibile, ripristinato al fine ultimo di mantenere la biodiversità e preservare la diversità e la vitalità di mari ed oceani che siano puliti, sani e produttivi.

È opportuno orientare lo sviluppo e l’attuazione della strategia tematica verso la preservazione degli ecosistemi marini. Tale approccio dovrebbe includere le aree protette e riguardare tutte le attività umane che hanno un impatto sull’ambiente marino.24

Nell’applicare un approccio ecosistemico alla gestione delle attività umane, consentendo nel contempo l’uso sostenibile dei beni e dei servizi marini, occorre innanzi tutto conseguire o mantenere un buono stato ecologico dell’ambiente marino nella Comunità, continuare a proteggerlo e preservarlo ed evitarne qualsiasi ulteriore degrado.

Per realizzare tali obiettivi occorre un quadro legislativo trasparente e coerente. Tale quadro dovrebbe contribuire alla coerenza delle diverse politiche e promuovere l’integrazione delle preoccupazioni ambientali in altre politiche, quali la politica comune della pesca, la politica agricola comune ed altre pertinenti politiche comunitarie. Il quadro legislativo dovrebbe fornire un quadro globale d’azione e far sì che le azioni adottate siano coordinate, coerenti e ben integrate in relazione a quelle previste da altri atti normativi comunitari e accordi internazionali.

La diversità delle condizioni, dei problemi e delle esigenze delle varie regioni o sottoregioni marine che compongono l’ambiente marino nella Comunità richiede soluzioni differenziate e specifiche. Di tale diversità si dovrebbe tener conto in tutte le fasi di preparazione delle strategie per l’ambiente marino, ma soprattutto durante la formulazione, la pianificazione e l’attuazione delle misure volte a conseguire un buono stato ecologico dell’ambiente marino comunitario a livello delle regioni e sottoregioni marine.

In tale quadro si introduce la direttiva 2008/56/CE che istituisce un quadro per l’azione comunitaria nel campo della politica per l’ambiente marino. Tale atto normativo è ispirato alla ratio formatasi in quel clima di spirito protezionistico che nel 2005 si sostanziò nell’approvazione del Piano d’Azione e successivamente con la presentazione da parte della Commissione europea di una prima proposta di direttiva25 che poi, solo a distanza di tre anni, si concretizzò nell’approvazione della direttiva in oggetto il cui scopo è il raggiungimento di un buon stato ecologico dell’ambiente marino. Gia in occasione della definizione del VI° PAA in materia ambientale venne prevista l’elaborazione di “una strategia tematica per la protezione e conservazione dell’ambiente marino europeo”.26 In quella sede si sostenne che “il mare e gli oceani sono estremamente importanti per la qualità della nostra vita e per il nostro benessere economico; tuttavia le condizioni dello stesso stanno peggiorando a causa dell’eccessivo sfruttamento, dell’inquinamento, dei cambiamenti climatici… urge pertanto una strategia generale ed integrata a livello europeo”.27

L’iter cronologico che portò alla stesura di tale direttiva ebbe inizio nel 2002 con la pubblicazione da parte della Commissione Europea di una relazione concernete la strategia e la conservazione dell’ambiente marino. Tuttavia fu solo nel 2008 che si riuscì ad approvare una strategia quadro per l’ambiente marino.

Quindi tale direttiva istituisce un quadro all’interno del quale gli Stati membri adottano le misure necessarie per conseguire o mantenere un buono stato ecologico dell’ambiente marino entro il 2020, e ciò viene stabilito proprio nell’art. 1 della direttiva.

A tal fine sono elaborate ed attuate strategie per l’ambiente marino28 intese a:

a) proteggere e preservare l’ambiente marino, prevenirne il degrado o, laddove possibile, ripristinare gli ecosistemi marini nelle zone in cui abbiano subito danni;

b) prevenire e ridurre gli apporti nell’ambiente marino, nell’ottica di eliminare progressivamente l’inquinamento29 per garantire che non vi siano impatti o rischi significativi per la biodiversità marina, gli ecosistemi marini, la salute umana o gli usi legittimi del mare.

Le strategie per l’ambiente marino devono assicurare che la pressione attività umane sia mantenuta entro livelli compatibili con il conseguimento di un buono stato ecologico e che la capacità degli ecosistemi marini di reagire ai cambiamenti indotti dall’uomo non sia compromessa, consentendo nel contempo l’uso sostenibile dei beni e dei servizi marini da parte delle generazioni presenti e future.

Per ciascuna regione o sottoregione marina, gli Stati membri procedono a una valutazione tecnica delle loro acque marine che tiene conto dei dati esistenti, ove disponibili, e contiene un’analisi degli elementi e delle caratteristiche essenziali e dello stato ecologico attuale delle acque, e comprendente le caratteristiche fisico-chimiche,

i tipi di habitat, le caratteristiche biologiche e l’idromorfologia; contiene altresì un’analisi delle pressioni e degli impatti principali,

dalle attività umane, sullo stato ecologico delle acque; ed infine un’analisi degli aspetti socio-economici dell’utilizzo di dette acque e del costo del degrado dell’ambiente marino30.

Sulla base di tali valutazioni gli Stati redigeranno un programma di monitoraggio, ovvero programma di misura, in funzione dei traguardi ambientali da raggiungere tenendo in considerazione il principio dello sviluppo sostenibile e degli impatti socioeconomici delle misure proposte, assicurandosi che le suddette siano efficaci rispetto ai costi e tecnicamente praticabili e prima di porle in essere procedono ad un’analisi che comprenda il rapporto costi/benefici.31

La Commissione valuta per ciascuno Stato membro, se i programmi di misure comunicati costituiscono un quadro idoneo a soddisfare i requisiti della direttiva in questione e può chiedere allo stesso di trasmettere ulteriori informazioni. Nel procedere a tali valutazioni la Commissione tiene conto della coerenza dei programmi di misure ed entro sei mesi dal ricevimento di tali comunicazioni fa sapere agli Stati membri interessati se, a suo parere, i programmi di misure comunicati sono coerenti con la direttiva e fornisce orientamenti in merito ad eventuali modifiche.32

Un punto importante della direttiva concerne le date di scadenza imposte agli Stati membri per l’elaborazione ed adozione delle suddette valutazioni e programmi e facendo, così, in modo che tali misure non rimangano meramente teoriche.

Per quanto attiene la sua entrata in vigore si stabilisce che gli Stati membri sono tenuti ad adottare tutti i provvedimenti necessari entro il 15 luglio 2010.

Tale direttiva costituisce, inoltre, una innovazione sotto il profilo politico, giacchè segna il passaggio dalle politiche settoriali ad un sistema unico ed integrato.

5. La tutela del mare dall’inquinamento è uno degli obiettivi principali della politica comunitaria; nell’ambito del “VI Piano di tutela ambientale”, gli intenti propositivi di tutelare i complessi e sempre più minacciati ecosistemi marini, attendono, tuttavia, un riscontro pratico che possa dare risposte certe, efficaci, eque e sostenibili ai grandi problemi che oggi li attanagliano.

In termini di prevenzione è stato fatto molto, tuttavia vi sono circostanze criminose per le quali è stato dimostrato come l’unica cura attualmente possibile sia quella di affrontarle ponendosi su una posizione molto più restrittiva di quanto sia stato fatto in passato. 33

Non è importante soltanto ripristinare ciò che è stato danneggiato, ma anche punire effettivamente e proporzionalmente, creando un effetto deterrente che abbia rilevanti e positivi riscontri per il futuro, i soggetti responsabili sia che i “reati” siano stati commessi deliberatamente, e sia a titolo di negligenza grave.

Allo stato attuale, le volontà politiche di ogni Stato membro, si sono concretizzate, almeno dal punto di vista previsionale e propositivo, in importanti norme di diritto comunitario ed in particolare una proposta di direttiva, nel marzo 2001 relativa alla tutela ambientale attraverso il diritto comunitario. Successivamente, nel settembre 2005 nella decisone quadro 2003/80/GAI. Tale provvedimento ha definito una serie di reati contro l’ambiente. 34

In tale provvedimento i reati gravi contro l’ambiente consistono in azioni che provocano o rischiano di provocare danni rilevanti all’ambiente mediante: l’inquinamento dell’aria, delle acque, del suolo e del sottosuolo; ovvero il deposito o l’eliminazione di rifiuti o di sostanze analoghe. Con tale decisione il Consiglio individuava, sanzionandoli, i “reati intenzionali” e quelli commessi per negligenza.35

Nella valutazione della portata del reato si tiene conto dell’eventuale sistematicità o premeditazione e dell’eventuale esistenza di tentativi di occultamento di fatti che abbiano aggravato i danni. Gli Stati membri provvedono affinché il loro diritto penale preveda sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive per i reati gravi contro l’ambiente nonché la possibilità dell’estradizione. Anche le persone giuridiche devono essere penalmente responsabili per tale tipo di reati. Gli oggetti e i proventi del reato devono poter essere sequestrati e confiscati.36 Chi viene riconosciuto colpevole di un reato grave contro l’ambiente è privato o interdetto dall’esercitare un’attività che richiede un’autorizzazione ufficiale quando esiste il rischio di abuso della situazione. Analogamente, ove opportuno, una persona riconosciuta colpevole può essere privata del diritto di svolgere la propria attività o di avere determinate responsabilità (fondatore, direttore o membro del Consiglio di amministrazione di una società o di determinati organismi). Infine, occorre prevedere disposizioni in materia di risarcimento dei danni.

Il comune denominatore di questi provvedimenti è la consapevolezza circa l’esistenza di un problema grave e complesso che inficia l’osservanza delle norme internazionalmente accettate nella tutela dell’ambiente marino.37

A livello comunitario ci sono pochi strumenti per imporre l’applicazione della stessa norma penale negli Stati membri, infatti laddove gli Stati, ad esempio, decidessero di ignorare le disposizioni in materia penale dettate dalla Comunità questa sarebbe impossibilitata ex lege ad imporne l’osservanza non essendo individuata dal diritto comunitario la tipicità del reato in quanto non direttamente investita di una competenza sostanziale rispetto alla materia di rango penale. Potrebbe solo eccepirsi l’opportunità di affidarsi ai provvedimenti nazionali e regionali, contemplati nel ordinamento giuridico di riferimento.

Ma, in virtù di quanto appena sostenuto, i provvedimenti adottati dalla Comunità in materia penale possono considerarsi validi e quindi capaci di produrre i relativi effetti?

La Corte di Giustizia si è espressa in materia il 13 settembre 2005 stabilendo, in generale, che la decisione quadro deve essere uno strumento da adottare in combinato ed a completamento della direttiva. Invitando altresì il Consiglio ad astenersi dall’emanare una decisione quadro svicolata dalla rispettiva direttiva.38

Nel giudizio la Commissione muoveva le sue difese partendo dall’assunto dell’art. 2 del Trattato UE secondo cui la Comunità “ha la facoltà di obbligare uno Stato membro ad imporre sanzioni a livello nazionale, e qualora ciò risultasse necessario al raggiungimento di un obiettivo comunitario”.

Il Consiglio e gli Stati membri adducevano che non esisteva alcuna competenza della Comunità circa la materia penale, e ciò in considerazione del diritto sovrano di ciascuno Stato membro a tipizzare e sanzionare le fattispecie penali.39

Secondo taluni aspetti la Corte non potendo mai pervenire a creare un obbligo per gli Stati di adottare sanzioni penali dovrebbe vigilare affinchè le violazioni del diritto comunitario,tanto sotto il profilo sostanziale quanto sotto quello procedurale, siano sanzionate analogamente a quanto avviene per quelle di diritto interno, ciò al fine di rendere certo ed effettivo anche il diritto comunitario.40

Nel giudizio finale a cui la Corte è pervenuta viene ribadito il fondamentale obiettivo della Comunità di tutelare l’ambiente in generale. Infatti l’art. 2 del Trattato UE stabilisce che la Comunità ha il compito di promuovere “un elevato livello di protezione dell’ambiente volto al miglioramento dello stesso”, nonché prevedere l’attuazione di una politica integrata. Tuttavia l’art.42 del Trattato dell’UE, attinente alla materia penale, stabilisce che la stessa non rientra tra le competenze della Comunità, ma che può esservi assoggettata a seguito di una decisione presa dagli Stati membri. Questa disposizione è stata definita “passerella” giacchè consente il transito di talune competenze alla Comunità, su votazione unanime degli Stati membri.41

Ora, la decisione quadro 2003/80/GAI intervenendo sulle legislazioni nazionali penali invade una materia non di sua competenza, pertanto nonostante la Corte stessa ribadisca l’importanza, da un punto di vista sostanziale, di una politica ambientale integrata anche sotto il profilo penale annulla la decisone di cui trattasi perché emanata sconfinando le competenze attribuite alla Comunità.

6. La legislazione nazionale per la tutela del mare ha acquisito sempre maggior peso anche a causa dei tanti incidenti occorsi proprio a ridosso delle coste italiane.42

La normativa italiana si basa essenzialmente sulla L. 979/1982 la cui importanza consiste, tra l’altro, nell’attribuzione al Ministero della Marina Mercantile 43 del compito di attuare un’azione politica finalizzata all’attuazione di una concreta protezione dell’ambiente marino ed alla prevenzione di effetti dannosi alle risorse del mare e delle coste marine.44

Con questa legge si è inserito nel quadro normativo uno strumento di pianificazione delle attività economiche marittime e dell’uso del territorio, nell’intento di contemperare le istanze di sviluppo con le esigenze di conservazione, coniugando, per quanto possibile, economia, sviluppo tecnologico ed ecologia.

La suddetta legge si colloca in un contesto evolutivo estremamente dinamico del pensiero giuridico sul “pianeta mare”, che parte sin dal 1609 con quella “rivoluzionaria” dichiarazione di intenti contenuta nel libro “Mare Liberum” di Ugo Grozio: il mare non è res nullius, il mare è res communis omnium e come tale necessita di cura, attenzione, rispetto per assicurare la sopravvivenza di “habitat” naturali posti in pericolo da un irrazionale uso delle sue risorse. La disputa politica e dottrinale si è risolta progressivamente con la formazione nella coscienza collettiva del principio della libertà del mare, del suo pubblico uso e, correlativamente, della salvaguardia e tutela dell’ambiente marino nell’interesse della collettività. 45

In tale contesto evolutivo del diritto del mare, la rilevanza della L. 979/82 è evidente: non può farsi affidamento sulle capacità naturali di autodepurazione del mare, ma che è necessario organizzarsi per conoscere a fondo i suoi complessi ecosistemi, controllarli, prevenire gli inquinamenti e, ove occorra, intervenire nel caso di un loro verificarsi.

Purtroppo alcune complicazioni sono sopraggiunte con la costituzione del Ministero dell’Ambiente, al quale è stata riconosciuta una competenza concorrente e integrativa in materia di pianificazione della difesa del mare e delle coste marine dall’inquinamento e di tutela dell’ambiente marino.46

Al Ministero dell’Ambiente è stata, altresì, trasferita la competenza sulle autorizzazioni in materia di scarichi in mare ed aeromobili, limitando la competenza del Dicastero dei trasporti e della Navigazione, pur riservando al competente Compartimento Marittimo, funzionalmente dipendente dal Ministero dei trasporti e della Navigazione, il relativo potere di proposta dell’autorizzazione.47

In particolare bisogna sottolineare l’art. 1 della legge sulle aree protette che stabilisce la competenza del ministero della Marina mercantile, di concerto con la Regione per la formazione di un piano generale di difesa del mare e delle coste marine dall’inquinamento e di tutela dell’ambiente marino, valido per tutto il territorio nazionale.

Il fine primario del piano è quello di indirizzare, promuovere e coordinare gli interventi e le attività in materia di difesa del mare e delle coste dagli inquinamenti e di tutelare dell’ambiente marino, secondo criteri di programmazione e con particolare rilievo alla previsione degli eventi potenzialmente pericolosi e degli interventi necessari per delimitarne gli effetti e per contrastarli una volta che si siano determinati.

Nella seconda parte la legge in oggetto individua i mezzi e gli strumenti per la vigilanza in mare.48

In tale contesto, la protezione del mare oggi, sul piano nazionale, ha raggiunto un elevato livello normativo ed organizzativo.

L’obiettivo che occorre perseguire è quello di evitare eventuali violazioni in danno all’ambiente in attuazione del principio di “sviluppo sostenibile”. In tal senso, pertanto, il rispetto delle norme poste a tutela del “bene” mare, basato su presupposti di ordine etico ancor più che su precetti legislativi, richiede una continua ed intensa attività di vigilanza in mare e lungo le coste, finalizzata a prevenire incidenti e comportamenti illeciti che possano turbare l’equilibrio della natura e non garantire un’adeguata conservazione. A livello politico il non facile obiettivo da perseguire deve essere la formazione nella collettività di una coscienza ambientalista basata su azioni pregnanti non a livello formale, bensì in termini di contenuti.49

7. La maggior parte delle disposizioni sanzionatorie italiane sono disciplinate da normative ad hoc, il c.d diritto penale complementare, infatti a tutt’oggi non esiste nel nostro codice un autonomo titolo di reati dedicato all’ambiente .

Pertanto anche per ciò che concerne le disposizioni sanzionatorie italiane in materia di tutela dell’ambiente marino bisogna far riferimento alla l. 979/82, la quale tuttavia non riesce a far fronte ai tanti cambiamenti tecnici e normativi che sono avvenuti sino ad oggi.

Ed in particolare è il Titolo V che si occupa della materia, “Norme penali per la discarica in mare di sostanze vietate da parte del naviglio mercantile”.50

Nella sostanza tale legge si presenta molto scarna.

Infatti si riduce nel divieto a tutte le navi, senza alcuna discriminazione di nazionalità, di versare in mare, o di causarne lo sversamento, di idrocarburi o miscele di idrocarburi, nonché le altre sostanze nocive all’ambiente marino; le violazioni alla presente norma si limitano ad essere delle contravvenzioni.51

In relazione ai danni provocati per violazione delle disposizioni qui considerate il comandante e il proprietario o l’armatore della nave sono tenuti in solido a rifondere allo Stato le spese sostenute per la pulizia delle acque e degli arenili, nonché a risarcire i danni arrecati alle risorse marine.
Tale obbligo solidale sussiste anche nei casi in cui si sia dovuta effettuare la discarica in mare di sostanze vietate, per la sicurezza della propria o di altra nave, o l’immissione delle sostanze vietate nelle acque del mare sia stata causata da un’avaria o da una perdita inevitabile ed ogni ragionevole precauzione sia stata adottata dopo l’avaria o la scoperta della perdita per impedire o ridurre il versamento delle sostanze stesse in mare.52

Tuttavia, come già sottolineato la normativa in questione si presenta molto datata e pertanto poco confacente alle nuove fattispecie, per queste ragioni si auspica un pronto intervento del legislatore anche in campo penale al fine di disincentivare, quanto più possibile, gli armatori ed i comandanti delle navi dal mancato rispetto delle norme di sicurezza sia per l’imbarcazione stessa quanto di precauzione e rispetto per l’ambiente.

 

2 Alcuni tipici esempi mostrano la preoccupante crescita dei danni ambientali : la produzione di rifiuti dell’Unione Europea cresce ad un tasso del 10% l’anno; le emissioni provenienti dai trasporti e da fonti domestiche di biossido di carbonio ed i consumi di energie di tipo inquinante si incrementano ogni anno; il consumo delle risorse è in aumento; la qualità della vita della popolazione europea nelle zone urbane è soggetta a degrado dovuto all’inquinamento atmosferico, idrico e acustico. La Comunità europea era originariamente fondata su ragioni economiche e la principale preoccupazione comunitaria era infatti l’aumento dell’occupazione e del tenore di vita, attraverso la libera circolazione delle merci, persone, servizi e capitali, e lo sviluppo degli scambi commerciali, a spese dell’impatto ambientale. Ora si riconosce che il modello europeo di sviluppo non può essere fondato sull’esaurimento delle risorse naturali e sul degrado ambientale. La protezione dell’ambiente è quindi diventata una delle maggiori sfide per l’Europa. Lo sviluppo auspicato e promosso dal 6° Programma di azione per l’ambiente è una maggiore

3 Cfr Lussemburgo: Commissione Europea, Ufficio delle pubblicazioni ufficiali, informazioni sul programma Ambiente 2010: “Il nostro futuro, la nostra scelta – Sesto Programma di azione per l’ambiente” v. sito internet: http://www.europa.eu.int/comm/environment/newprg/index.htm o al sito http://europa.eu.int/comm/environment

4 Cfr. C. ROVITO “ La strategia marittima dell’UE per la protezione dell’ambiente marino”. Il Piano d’azione individua le 6 tematiche in:1)Inquinamento dell’aria;2)Protezione e conservazione dell’ambiente marino;3)Prevenzione e riciclo dei rifiuti;4)Energia solare;5)Uso sostenibile deille risorse disponibili;6)Ambiente urbano

5 Cfr. www.eur-lex.europa.eu

6 Cfr. C.ROVITO “La strategia marittima…” cit

7 Cfr. Proposta di direttiva COM (2004) 516 testo definitivo del 23/07/2004

8 Cfr. MONTEBELLO,” Alcune considerazioni sullo strumento del Port State Control tra safety e security, in Rivista di diritto dell’economia, dei trasporti e dell’ambiente”, 2005 (www.giureta.unipa.it); MANCUSO-ROMANA “La sicurezza nella navigazione. Profili di diritto interno, comunitario ed internazionale”, Palermo,

2006, p.75 ss.

9 Cfr. LEANZA “ Il quadro giuridico di riferimento per la protezione del Mare Mediterraneo dall’inquinamento”, in I Nuovi saggi del diritto del mare, 1993 pp.28 ss; CICIRIELLO, La protezione del Mare Mediterraneo dall’inquinamento. Problemi vecchi e nuovi, Atti della Tavola Rotonda (Napoli, 23 gennaio 2003), Napoli, 2003, p. 16.

10 Cfr. C. ROVITO “ Il primato dell’Italia nell’attività port state control a tutela della sicurezza in mare e dell’ambiente marino” in Diritto dell’ambiente. Con l’adozione del nuovo emendamento, approvato il 27 maggio 2005, è stato elaborato il nuovo testo vigente del Paris MOU, in cui è rimasto invariato l’intento precipuo di incrementare la sicurezza marittima (safety) e la protezione dell’ambiente marino sono i cardini principali

11 Cfr. BARIATTI, “L’accordo nel sistema delle fonti e il diritto dei trattati”, in

Istituzioni di diritto internazionale, 3° ed., Torino, 2006, p. 85; CONFORTI, “Diritto Internazionale, Napoli, 2002, pp. 265-269

12 Cfr. BARIATTI, “L’accordo …” cit.; CONFORTI, “Diritto internazionale” cit, pp. 59-90; SCOVAZZI, Corso di diritto internazionale, II, Milano, 2006, p. 42 s.

13 Cfr. Consiglio del 19 giugno 1995

14 Cfr. in Gazzetta Uff. C.E. n. L 157 del 7 luglio 1995, essa è stata successivamente emendata dalle direttive n. 98/25/CE, 98/42/CE e 1999/97/CE

15 E’ tuttavia necessario procedere ad una rifusione della direttiva n. 95/21 che permetta di chiarire e rendere più leggibile il suo contenuto, visto che le numerose modifiche subite nel tempo hanno reso il testo particolarmente complesso, e di rafforzare e migliorare il regime di controllo da essa disciplinato.

16 Cfr. L. Kramer, “ Manuale di diritto comunitario per l’ambiente” , Giuffrè, 2002

17 Cfr. C. ROVITO, “Le Convenzioni internazionali a tutela dell’ambiente marino”, www.dirittoambiente.com; C. SCASSERA, “Evoluzione storica della tutela dell’ambiente marino”; ESI, 2003

18 Cfr. Relazione generale della Commissione n.6, 1972, www.eu-lex.europa.eu

19 Cfr. B. CONFORTI, “Diritto internazionale”, cit., pp. 154 ss

20 Poi modificato dal Trattato di Maastricht che ha trasferito le norme al Titolo XVI del Trattato CE. Successivamente il Trattato di Amsterdam firmato il 2 ottobre del 97 (entrato in vigore il 1 maggio 99), ha completamente cambiato la numerazione degli articoli del Trattato CE, così che oggi le norme espressamente dedicate alla politica ambientale sono riportate al Titolo XIX, artt.174-176.

21 Cfr. C. ROVITO, “Le Convenzioni internazionali…” cit.

22Cfr. www.europa.eu.int/comm/enviroment/eussd/index_it. Questo concetto di sviluppo sostenibile è stato usato per la prima volta nel Rapporto della commissione mondiale per l’ambiente e lo sviluppo – commissione Brundtland – del 1987 e successivamente al vertice della terra delle Nazioni Unite, svoltosi a Rio de Janeiro nel 1992.

23 Bisogna altresì menzionare la Convenzione di Bruxelles del 1969 sulla responsabilità civile per inquinamento da idrocarburi (Civil Liability Convntion); la Convenzione di Barcellona, 1976,relativa alla protezione e salvaguardia del Mar mediterraneo; la Convenzione Marpol, 1973/1978 che pone il divieto di dispersione di idrocarburi dalle navi o piattaforme fisse e mobili; la Convezione sul diritto dei mari di Montego Bay, 1982, circa l’obbligo per lo Stato costiero di porre in essere tutte le misure appropriate per la protezione delle risorse viventi nel mare da agenti dannosi.

24 Cfr. Gazzetta Uff. dell’UE L 164/19 del 25.06.08

25 Cfr. SEC (2005) n. 1290 del 24.10.05

26 Cfr. G.U. L 242 del 10.09.02

27 Cfr. S. DIMAS, Relazione per l’ambiente, G.U. del 16.12.05

28 Cfr. Questa è definita al successivo art. 3 come la “strategia da sviluppare e attuare per ciascuna regione o sottoregione marina interessata”.

29 Cfr Definito come l’introduzione diretta o indiretta, conseguente alle attività umane, di sostanze o energia nell’ambiente marino, compreso il rumore sottomarino prodotto dall’uomo, che provoca o che può provocare effetti deleteri come danni alle risorse biologiche e agli ecosistemi marini, inclusa la perdita di biodiversità, pericoli per la salute umana, ostacoli alle attività marittime, compresi la pesca, il turismo, l’uso ricreativo e altri utilizzi legittimi del mare, alterazioni della qualità delle acque marine che ne pregiudichino l’utilizzo e una riduzione della funzione ricreativa dell’ambiente marino o, in generale, il deterioramento dell’uso sostenibile dei beni e dei servizi marini;

30 Cfr. Art. 8

31 Cfr. artt. 9-13

32 Entro sei mesi dal ricevimento dei dati e delle informazioni risultanti dalla valutazione iniziale svolta ai sensi dell’articolo 8 e dai programmi di monitoraggio stabiliti ai sensi dell’articolo 11, tali dati ed informazioni sono messi anche a disposizione dell’Agenzia europea dell’ambiente, ai fini dell’espletamento delle sue funzioni.

33 Cfr. C.ROVITO, “L’introduzione del regime penale nella tutela dell’ambiente marino dagli inquinamenti” in www.dirittoambiente.com; G.U. L.29/55 del 05.02.03

34 Cfr. www.europa.eu/legislation_summaries.it

35 Cfr. C.ROVITO, “Lintroduzione del regime penale…” cit.

36 Cfr. Artt. 4-5 decisione quadro 2003/80/GAI; C. ROVITO “Una nuova pronuncia della Corte di Giustizia delle Comunità Europee sulla protezione dell’ambiente marino attraverso il diritto penale”, in www.Dirittoambiente.com

37 Cfr. C.ROVITO, “Lintroduzione del regime penale…” cit.

38 Cfr. C.ROVITO, “Una nuova pronuncia…” cit

39 Cfr. Corte di Giustizia Europea sent. 13 settembre 2005, www.europa.eu/legislation/atticonnessi.it

40 Cfr. C.ROVITO, “Una nuova pronuncia…” cit

41 Cfr. G. Gaja “Introduzione al diritto comunitario”, Laterza, 2005, pp.73-75; L.S. Rossi “Le convenzioni tra gli Stati membri dell’UE”, Giuffrè, 2000, pp.280 ss.

42 Vedi a titolo esemplificativo, la collisione del mototraghetto Moby Prince con la Agip Abruzzo antistante le acque del porto di Livorno; incendio ed affondamento della Haven in prossimità di Genova, la Alessandro I con il suo carico di 3500 tonnellate di prodotti inquinanti nelle acque di Molfetta

43 Oggi Ministero dei Trasporti e della Navigazione

44 Cfr. G. Olimbo “La legislazione nazionale per la salvaguardia del mare”, www.altalex.it

45 Cfr. G. Olimbo “La legislazione…” cit

46 Alla competenza del Ministero dell’Ambiente bisogna ricollegare, inoltre, con la legge 18/5/89 n. 183 recante “Norme per il riassetto organizzativo e funzionale della difesa del suolo”, oltre che con la legge 19/3/90 n. 57 istitutiva dell’Autorità per l’Adriatico e con la legge quadro 6/12/91 n. 394 sulle aree protette.

47 Cfr. G. Olimbo “La legislazione…” cit

48 Cfr. artt.2-14 L. 979/82

49 Cfr. G. Olimbo, “La legislazione…” cit.

50 Cfr. C. ROVITO “Il sistema sanzionatorio italiano a tutela dell’ambiente marino” www.dirittoambiente.it

51 L’art. 20 stabilisce che le violazioni sono punite con l’arresto da due mesi a due anni o con l’ammenda da lire 500.000 a lire 10 milioni per il proprietario o per l’armatore della nave; se il fatto è avvenuto per colpa le suddette pene sono ridotte alla metà.

52 Cfr. art. 21 L. 979/82

 

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