inserito in Diritto&Diritti nel aprile 2004

L'organizzazione del comune fra esternalizzazione ed aziendalizzazione:  riflessioni sulle funzioni di direzione, coordinamento e controllo.

di Dott. Pierino Rossini

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Sommario: 1. Aree problematiche dell'analisi organizzativa degli enti locali. 2.1. Brevi considerazioni sulle forme di gestione delle funzioni e dei servizi pubblici locali.. 2.2 Brevi considerazioni sugli schemi generali di organizzazione comunale. 3. Gli organi di direzione e coordinamento generale dell'organizzazione comunale dopo la riforma del 1997. 4..L'ideologia aziendalistica e la pubblica amministrazione locale. 4.1 Attribuzione ad un unico Dirigente delle funzioni di Segretario e Direttore Generale dei Comuni. 4.2 Effetti dell’esternalizzazione delle funzioni e dei servizi  sull’organizzazione comunale. 5. Brevi considerazioni conclusive.

 

 

1. Aree problematiche dell'analisi organizzativa degli enti locali. Si ritiene che l'analisi organizzativa di un ente pubblico, ed in particolare di un ente locale importante come il Comune, si articoli essenzialmente su tre grandi aree problematiche: le forme di gestione delle funzioni e dei servizi; la macro-organizzazione e la micro-organizzazione. Considerato che per l'azione combinata di diversi fattori: ideologici e teorici, da un lato, pratici e concreti dall'altro, si è affermata negli ultimi 25-30 anni una forte spinta politica e legislativa a favore dell'esternalizzazione delle funzioni e dei servizi delle pubbliche amministrazioni; si intende con queste note approfondire alcuni profili riconducibili alle prime due aree problematiche sopra indicate. Più specificamente, si avverte l'esigenza di un'ulteriore riflessione sugli organi di direzione e coordinamento generale nell'ambito dell'organizzazione comunale , da una parte, e sulla necessità di realizzare o potenziare, se già esistenti, strutture di monitoraggio e controllo gestionale all'interno degli enti, dall'altra. In entrambi i casi, com'è facilmente intuibile, il centro della riflessione è costituito dalle figure professionali dei dirigenti e dei quadri.

Prima di affrontare i predetti argomenti, però, si ritiene necessario ed opportuno premettere alcune brevi considerazioni sulle forme di gestione e sui modelli organizzativi attraverso i quali i Comuni svolgono l'attività e l'azione amministrativa ad essi demandate dall'ordinamento degli enti locali.

 

2.1. Brevi considerazioni sulle forme di gestione delle funzioni e dei servizi pubblici locali.Tradizionalmente, la dottrina amministrativistica intendeva per funzione pubblica l’esercizio autoritativo di una potestà giuridica da parte dello Stato o di altro ente pubblico e per servizio pubblico l’attività svolta dai medesimi soggetti in campo prevalentemente economico e produttivo, senza manifestazione di potere sovrano.

Tale distinzione, affermatasi nei primi decenni del ‘900, dopo la prima legge giolittiana sulle municipalizzazioni e l’istituzione dei primi grandi servizi pubblici nazionali (Ferrovie dello Stato ; Istituto Nazionale delle Assicurazioni ; ecc.), può ritenersi, in grande misura, superata per gli effetti del processo storico sulla struttura sociale ed economica e sull’ordinamento giuridico ed istituzionale del nostro Paese, anche in considerazione della sua appartenenza all’Unione Europea. Infatti, da un lato, la nozione di servizio pubblico si è estesa fino a ricomprendere attività tese a realizzare fini sociali o a promuovere lo sviluppo civile, prive quindi di contenuto economico-produttivo in senso stretto ; dall’altro lato, si ritiene che le stesse funzioni amministrative possano configurarsi come servizio pubblico “in modo tale che le funzioni, inglobando l’intero arco dell’attività amministrativa nei vari settori, possano tradursi in servizi pubblici, in un rapporto di genus a species” [1]

Ora, a prescindere da forme di parziale o totale liberalizzazione o privatizzazione  che si ritengono applicabili in misura pressoché esclusiva ai servizi pubblici a carattere economico-produttivo e sociale ; le norme vigenti prevedono e l’esperienza concreta, il c.d. diritto vivente, dimostra anche l’esistenza di diverse modalità di collaborazione dei privati allo svolgimento di funzioni amministrative, espressione di poteri pubblici. Gli istituti giuridici, di grande rilevanza sul piano organizzativo, attraverso i quali si attua la collaborazione dei privati alla gestione di funzioni amministrative, come avviene peraltro anche per i servizi pubblici privi di contenuto autoritativo, sono la concessione ; il contratto di appalto ; la convenzione - che in realtà non è agevolmente distinguibile dai primi due istituti; il contratto d’opera intellettuale [2].

2.2. Brevi considerazioni sugli schemi generali di organizzazione   comunale. I modelli organizzativi rilevabili in misura prevalente, se non esclusiva, all'interno dei Comuni corrispondono a due schemi che la dottrina organizzativa ha definito elementare e funzionale-settoriale. Il discrimine fra questi due modelli è costituito essenzialmente dalla dimensione degli enti e dalla gamma, più o meno ampia, dei servizi erogati."Lo schema elementare è un modello organizzativo semplice e poco strutturato, che si adatta particolarmente agli enti di piccole dimensioni, con una struttura amministrativa piuttosto debole e dotati di risorse limitate. I funzionari,  in genere, sono in numero ridotto e per questa ragione svolgono mansioni plurime, senza una grossa specializzazione.

(…) Gli amministratori sono coinvolti direttamente nei processi di erogazione dei servizi, sostituendosi spesso ai ruoli dirigenziali che sono poco sviluppati e spesso assenti.

Il ruolo del segretario è centrale non solo per la supervisione degli atti amministrativi, ma anche per la gestione operativa dell'ente" [3]

Lo schema funzionale - settoriale è caratterizzato dall'esistenza di strutture organizzative specializzate. La specializzazione riguarda sia la struttura generale sia i compiti individuali: a livello di struttura generale sono definite le funzioni in relazione alle competenze tecniche ed agli obiettivi di intervento, mentre a livello  individuale si sviluppano mansioni parcellizzate e specialistiche. Le strutture di massima dimensione, tradizionalmente denominate ripartizioni, attualmente sono denominate settori. Il settore si articola al suo interno in servizi ed unità organizzative, a loro volta strutturate in uno o  più livelli a seconda delle necessità e delle dimensioni dell'ente.

"Gli organi di staff sono solitamente poco sviluppati, spesso sono a loro volta settori e tendono a specializzarsi e talvolta a perdere l'orientamento intermedio rispetto alle aree di intervento.

(…) Nel settore abbiamo un coordinamento gerarchico in quanto le unità organizzative che lo compongono sono gerarchicamente subordinate al dirigente apicale di settore"[4].

Lo schema funzionale-settoriale, almeno negli enti di maggiori dimensioni, non soddisfa adeguatamente le esigenze di coordinamento ed integrazione, sia di livello generale sia di livello intermedio, poste da strutture organizzative estremamente complesse. Secondo alcuni studiosi, fra i quali gli autori citati nelle due precedenti note, tali esigenze potrebbero trovare una positiva risposta negli schemi di tipo dipartimentale o divisionale, caratterizzati, essenzialmente, dalla presenza simultanea di due livelli organizzativi di vertice con diversi compiti: il dipartimento (o divisione) e il settore, il primo dei quali dovrebbe garantire le funzioni di coordinamento e integrazione fra due o più settori  preposti ad attività distinte ma omogenee o affini, mentre il settore - come nello schema funzionale-settoriale - resta l'unità più elevata cui fanno capo direttamente i servizi. Il dipartimento si configura quindi come una struttura intermedia di coordinamento sovraordinata in termini gerarchici o soltanto funzionali al settore, che negli enti più grandi e conseguentemente caratterizzati da maggiore complessità organizzativa dovrebbe assicurare insieme agli organi di direzione e coordinamento generali  una migliore gestione funzionale degli enti stessi.

 

3. Gli organi di direzione e coordinamento generale dell'organizzazione comunale dopo la riforma del 1997. Fra le altre innovazioni, la Legge 127/1997 - c.d. Legge Bassanini 2 - ha modificato radicalmente lo status dei Segretari Comunali e Provinciali, trasformando questa figura professionale da funzionario nominato dal Ministero dell'Interno e quindi, in un certo senso, longa manus dello Stato centrale sugli Enti Locali, in funzionario "fiduciario" del Sindaco o del Presidente. La riforma dello status dei dei predetti funzionari,  e la contestuale istituzione in molti Enti Locali della nuova figura del Direttore Generale (c.d. ‘City Manager’), anch’essa consentita dalla legge 127\1997, hanno reso estremamente complessa l'attività di direzione e coordinamento generale degli uffici e dei servizi comunali. La normativa in questione, successivamente recepita nel D. Lgs. 267/2000, a sette anni ormai dalla sua introduzione, sulla base della concreta esperienza applicativa, ha manifestato anche empiricamente, per così dire,  tutti gli elementi critici e problematici già intuibili  fin dall'inizio e rilevati da molti operatori e studiosi del diritto e dell'organizzazione comunale e provinciale.  Relativamente al Direttore Generale, già in prima istanza, infatti, si poteva rilevare la totale assenza di requisiti ex lege di esperienza e professionalità, diversamente da quanto stabilito per l’analoga figura professionale preposta alle Aziende Sanitarie Locali ; inoltre, il ‘City Manager’ è sottoposto alla discrezionalità, sostanzialmente senza limiti, degli organi politici. Così come era prevedibile che la presenza di un doppio vertice dirigenziale avrebbe potuto creare  problemi di coordinamento e funzionamento alle organizzazioni degli Enti di cui si tratta[5] .

In relazione a quanto precede, quindi, la specificità dell'ordinamento delle due figure professionali in esame presenta due ordini di problemi: uno riconducibile alla più ampia questione dello Spoils System; l'altro, più peculiare, rappresentato dal dualismo dei poteri gestionali di vertice delle Autonomie Locali. Sotto il primo profilo ritengo ancora più appropriata, se possibile, la metafora scherzosa (ma non troppo) del cavallo di Caligola, proposta in altra occasione con riferimento alla dirigenza pubblica in generale. Ciò in quanto la totale assenza ex lege di requisiti minimi di cultura ed esperienza professionale mi sembra non solo stridente in modo clamoroso con il principio costituzionale del buon andamento, ma anche con le regole elementari del buon senso e della logica. Non molto tempo fa, al riguardo, si è levato anche il grido di dolore dell'ARDEL, Associazione dei Ragionieri degli Enti locali. Ecco come a suo tempo ha riassunto la posizione di questa Associazione il quotidiano "Italia Oggi": "Stop all'ingerenza delle giunte negli uffici amministrativi degli enti locali. I dirigenti di comuni e province denunciano la versione <comunale> dello spoil system e rilevano l'escalation di sostituzioni di direttori generali con ex assessori o esponenti di partiti politici".[6]

Per quanto riguarda il secondo profilo ritengo interessante - per la sua lucida previsione - ricordare testualmente l’autorevole opinione del prof. Francesco Staderini, magistrato contabile (attualmente è Presidente della Corte dei Conti) e studioso dell’ordinamento degli Enti Locali, espressa fin dal 1997: “Infine, va rilevata l’irrazionale coesistenza delle due cariche al vertice dell’apparato locale. Non c’è dubbio che la presenza del Direttore generale emargina la posizione funzionale del Segretario, che viene utilizzato per funzioni che potrebbero essere attribuite o che addirittura sono attribuite, almeno nei comuni più grandi, a permanenti uffici di staff (corrispondenti agli uffici legislativi e di gabinetto dei ministeri). Al contrario, l’assenza del Direttore generale e l’attribuzione al Segretario delle sue funzioni esaltano e completano il ruolo, con indubbi vantaggi di funzionalità della macchina burocratica (oltre al risparmio della spesa  relativa). Ciò stante, l’evoluzione più logica del sistema dovrebbe favorire le condizioni perché si presenti come normale e ordinaria quest’ultima soluzione" (opera citata alla nota 5). A sette anni di distanza, come si diceva in precedenza, il dualismo dei poteri gestionali al vertice degli Enti Locali ha mostrato tutta la sua criticità e contraddittorietà. Vi sono stati Comuni che, all'indomani della riforma del Titolo V della Seconda Parte della Costituzione operata con la Legge Costituzionale n.3 del 2001, hanno cercato di eliminare la figura del Segretario Comunale attraverso modifiche statutarie; tentativo successivamente bloccato dall'intervento della magistratura amministrativa. Da parte di parlamentari della maggioranza di Governo è stata presentata una Proposta di Legge che prevede la soppressione della figura professionale di cui si parla[7]anche se, da quanto risulta, l'iter tale Proposta non ha avuto a tutt'oggi sviluppi significativi.

Come si può facilmente rilevare, sia dalla realtà delle Autonomie Locali, sia a livello parlamentare, sia pure in modo ancora confuso, è cominciata ad emergere la consapevolezza della necessità di pervenire ad un superamento del suddetto dualismo di potere, unificando le attuali due figure professionali del Segretario e del Direttore Generale dei Comuni e delle Province. Recentemente anche un'importante organizzazione  del movimento sindacale confederale si è espressa in questo senso. All'Assemblea Nazionale dei Segretari Comunali, svoltasi a Roma il 19 Febbraio 2004, il rappresentante della Funzione Pubblica CGIL, pur ribadendo di condividere la necessità della riforma del 1997, ha ricordato come si evidenziò "subito quello che appariva il punto debole: l'incoerente coesistenza, all'interno degli enti, delle figure del segretario e del direttore generale, ambiguità a tutt'oggi esistente e principale causa della mancata definizione delle funzioni e del ruolo del Segretario Comunale e Provinciale.

L'esperienza di questi anni ha rafforzato il nostro convincimento"[8].

In ogni caso, questa problematica e le questioni accennate nei precedenti paragrafi devono essere collocate in una prospettiva più ampia.

4. L'ideologia aziendalistica e la pubblica amministrazione locale. Il superamento del dualismo di poteri gestionali di vertice che negli enti locali hanno reso molto difficile, se non impossibile, l'esercizio efficace delle funzioni di direzione e coordinameto generale della loro organizzazione, così come la questione  dell'ampiezza, o dei limiti, dei processi di esternalizzazione delle funzioni e dei servizi pubblici, presuppongono una seria riflessione sulla compatibilità dei modelli aziendalistici con i caratteri propri della pubblica amministrazione.

Anche se può apparire ovvio o banale, bisogna riaffermare una verità elementare: le Regioni, le Province e i Comuni non sono imprese commerciali, sono istituzioni pubbliche di rilievo costituzionale alle quali sono attribuite dll'ordinamento giuridico vaste competenze per lo svolgimento di attività finalizzate alla pratica attuazione e tutela generale di interessi e correlati diritti fondamentali dei cittadini e delle comunità amministrate; attività finanziate con pubbliche entrate - non con capitali privati - e per tale motivo soggette a vincoli di carattere giuridico-normativo, sostanzialmente diversi dai vincoli economici di mercato. Si tratta di bene comune, di interessi generali, di valori che si conciliano male con modelli aziendalistici privatistici acriticamente e meccanicamente introdotti nel sistema della pubblica amministrazione locale. Infatti, l'efficienza e l'efficacia  di tale sistema e della spesa pubblica necessaria per il suo funzionamento non possono misurarsi in termini di livello di profitti, criterio lecito e valido per l'impresa privata, bensì in termini di soddisfazione di bisogni individuali e collettivi dei cittadini nonchè di cura adeguata degli interessi pubblici. Non si tratta di  rifiutare l'applicazione di metodi e tecniche aziendali (contabilità economica analitica; controllo di gestione) che possono certamente essere utili ai fini di una rigorosa gestione della spesa pubblica e quindi di una maggiore economicità dell'azione amministrativa; ciò che si mette in discussione è l'ispirazione complessiva, il carattere  ideologico della tesi in base alla quale l'adozione acritica di teorie, metodi e tecniche mutuate dal sistema delle imprese private sarebbe di per sé sufficiente a trasformare le pubbliche amministrazioni italiane in una perfetta macchina organizzativa.

Nella prospettiva dell'abbandono dell'ideologia aziendalistica nei termini sopra indicati, si possono ipotizzare alcune soluzioni per gli specifici problemi esaminati in questo scritto: l'alta dirigenza degli enti locali e i modelli gestionali ed organizzativi degli enti stessi.

4.1 Attribuzione ad un unico Dirigente delle funzioni di Segretario e Direttore Generale dei Comuni. Riunire in capo ad un unico Dirigente di vertice le funzioni attualmente distinte di Segretario Comunale e di Direttore Generale ( previste - rispettivamente - dall' articolo 97 e dall'articolo 108 del TUEL) , in particolare per quanto riguarda il compito di sovrintendere e coordinare i Dirigenti degli uffici e dei servizi, significa potenziare adeguatamente o, addirittura, nella realtà di alcuni enti, ripristinare la funzione di direzione e coordinamento generale che di fatto è venuta meno a causa dell'esistenza di due figure professionali al vertice della struttura organizzativa. Questa soluzione, però,  da sola non è sufficiente se, contestualmente, non si riducono i margini (troppo ampi a nostro avviso) di discrezionalità del potere di nomina che le norme vigenti assegnano ai Sindaci e ai Presidenti. Non si condividono a tale riguardo le posizioni dellìAssociazione Nazionale Direttori Generali Enti Locali per  le quali, con riferimento alla Dirigenza in generale degli enti locali , "Anche a questo proposito potrebbe essere utile guardare a ciò che succede nel mondo delle aziende private: Il rapporto tra i massimi responsabili della'azienda e singoli Dirigenti deve essere, in primo luogo, fiduciario"[9].

I dirigenti pubblici, come tutti gli altri impiegati pubblici, come recita l'articolo 98 della Costituzione vigente, sono "al servizio esclusivo della Nazione" dovendosi intendere per Nazione lo Stato comunità o, in altre parole, l'insieme delle istituzioni pubbliche in cui si articolano la Nazione e lo Stato medesimi e non gli organi, le persone fisiche, che  a livello individuale o collegiale le rappresentano pro-tempore. Inoltre, in base al precedente articolo 97 della Costituzione, "I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione", mentre per quanto riguarda specificamente i Dirigenti degli enti locali, essi "sono direttamente responsabili, in via esclusiva, in relazione agli obiettivi dell'ente, della correttezza amministrativa, della efficienza e dei risultati di gestione" (articolo 107, comma 6, del TUEL).

Pur riconoscendo l'esigenza di un'interpretazione evolutiva delle norme citate, dovendosi tenere conto del continuo divenire dei processi storico-sociali, si tratta comunque di norme tutt'altro che obsolete che perseguono fini pubblici essenziali per un corretto funzionamento del sistema amministrativo del nostro Paese [10].

Si ritiene, pertanto improprio, parlare di rapporto fiduciario di carattere privatistico fra Dirigenti pubblici e Organi politici; tale rapporto deve essere improntanto invece al dovere di leale collaborazione e garantito dalle specifiche e gravose responsabilità già previste dall'ordinamento in capo ai dirigenti[11]. Ma anche l'autonomia gestionale di questi ultimi deve essere a sua volta garantita da pressioni indebite e da possibili vessazioni e discriminazioni.

Sotto il primo profilo, si ritiene che i requisiti etico-professionali della dirigenza pubblica locale dovrebbero essere assicurati da procedimenti di reclutamento e formazione  analoghi a quelli previsti per i Segretari Comunali e Provinciali, e quindi riconducibili al sistema Agenzia-Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione Locale. Ciò, naturalmente dovrebbe avvenire con i necessari aggiustamenti e, come si sostiene nell'intervento citato alla nota 8, previo "intervento di<manutenzione> del sistema Agenzia-SSPAL che implica una verifica dell'attuale struttura organizzativa, a cominciare dalle sezioni regionali".

Sotto il secondo profilo, l'autonomia gestionale dei dirigenti dovrebbe essere tutelata dal Nucleo di Valutazione e, in ultima istanza, dal Comitato dei Garanti di cui all'articolo      del D.Lgs. 30.3.2001 n. 165 (che ha recepito - tra le le altre - le norme del D.Lgs. n. 29/1993), organo disciplinato in dettaglio dai Contratti Collettivi Nazionali di Lavoro dei diversi comparti della pubblica amministrazione. Anche in questo caso, si ritiene necessaria una verifica dell'effettiva istituzione, diffusione e funzionamento dei predetti Nuclei e Comitati negli enti interessati.

In ultima analisi, si è dell'avviso che solo limitando il rapporto cd. fiduciario al personale degli uffici di supporto agli organi di direzione politica (articolo 90 TUEL) può essere salvaguardato il principio della separazione fra politica e amministrazione e la conseguente ripartizione fra organi di governo e organi di gestione.

4.2 Effetti dell’esternalizzazione delle funzioni e dei servizi  sull’organizzazione comunale. Come si è già accennato in precedenza ed in altre occasioni[12], anche in presenza di un’espansione del fenomeno dell’esternalizzazione di funzioni e servizi comunali, trattandosi comunque di esercizio di poteri pubblici o  di attività svolte con finalità pubbliche,  i soggetti della pubblica amministrazione locale resteranno titolari delle funzioni di indirizzo, programmazione, vigilanza e controllo delle diverse attività. "L'ente non svolge più in proprio l'attività ma deve controllare quello che fa il soggetto a cui l'attività è stata esternalizzata. Per far questo deve trasformare la propria struttura operativa in una struttura di monitoraggio che può essere più ridotta in termini di entità numerica di personale, ma deve essere dotata di personale ancora più qualificato perché è il personale   che deve essere in grado di andare a rilevare gli eventuali errori, gli eventuali vizi e anomalie che si determinano nella gestione del concessionario"[13].

Si ritiene pertanto che, in conseguenza di ciò,  all’interno delle strutture organizzative  assumerà maggiore centralità il ruolo dei servizi di staff, o di supporto, rispetto a quello dei servizi di line od operativi. Si pensi, per esempio, alla sempre maggiore rilevanza organizzativa dei sistemi informativi automatizzati ; dei servizi di statistica ; dei servizi di controllo interno o "internal auditing", se si preferisce, ecc..

Per quanto riguarda il personale, invece, dovrebbero tendenzialmente ridursi le figure professionali con mansioni esecutive  ed, al contrario,

 aumentare i quadri ed i dirigenti. La realtà degli enti locali, quindi, in presenza di in ampio processo di esternalizzazione, dovrebbe tendere all'attuazione di un assetto organizzativo e funzionale di questo tipo, superando uno stato delle cose nel quale, come è stato notato non molto tempo fa, in “tema di composizione qualitativa dell’organico la situazione è abbastanza in linea con il passato : pochi dirigenti e molto personale operativo. Si evidenzia quindi un profilo di ente locale molto operativo, ancora distante dall’attuazione di un’idea di comune che esternalizza, decentra ed è composto di elevate professionalità ; insomma ben distante dall’idea di <Comune holding>" [14].

5. Brevi considerazioni conclusive. Sulla base dell'analisi fin qui svolta, si può ritenere che sia la tendenza favorevole all'esternalizzazione di funzioni e servizi pubblici sia le tesi a sostegno della fiduciarietà e dell'affidabilità politica - intese come elementi fondamentali del rapporto fra dirigenti pubblici ed organi di governo - si inseriscono nel processo di crisi del "potere pubblico che assume modi e procedure propri dei privati e viene sottoposto alle regole del mercato" [15]. Tuttavia, come già detto,  si nutrono molti dubbi, d'accordo peraltro con le posizioni espresse in più occasioni dall'autore per ultimo citato, che il modello aziendalistico applicato acriticamente alle pubbliche amministrazioni costituisca la soluzione ottimale dei problemi organizzativo-funzionali delle stesse. Per quanto riguarda, poi, specificamente gli enti locali,  le modifiche apportate agli articoli 113 e 113 bis del TUEL dall'articolo 14 del  D.L. 30.9.2003 n. 269, convertito nella Legge 30.9.2003 n. 229, rendono ancora più complessa la tematica dell'esternalizzazione. Infatti, tali innovazioni normative introducono una nuova distinzione fra i servizi pubblici locali a rilevanza economica e quelli privi di rilevanza economica, escludendo per questi ultimi la possibilità dell'affidamento a terzi privati. Ma, a prescindere da quello che è stato definito il "mito aziendalistico" e fermo restando quanto sopra sostenuto, è certa - in ogni caso - la centralità del ruolo del personale dirigente e direttivo anche nella prospettiva di un'ampia esternalizzazione delle attività pubbliche. Da ciò deriva la necessità che sia la legislazione in materia di pubblico impiego, sia la normativa contrattuale di lavoro prestino la dovuta attenzione alle forme di assunzione, allo stato giuridico ed alla formazione professionale del personale in questione. Per garantire nello stesso tempo autonomia gestionale e responsabilità dirigenziale occorre, ad avviso di chi scrive, evitare, da un lato, l'inamovibilità e, dall'altro, la precarizzazione dei funzionari. Quindi, i rapporti fra dirigenza e organi politici non devono fondarsi sulla fiduciarietà, nel senso in cui questo principio è inteso nel contesto dell'impresa privata o - peggio ancora - dell'affidabilità politica, ma sulla leale collaborazione, concretamente verificabile con adeguati strumenti di controllo di gestione e di misurazione dei risultati conseguiti in relazione agli obiettivi assegnati e alle risorse rese disponibili. La correttezza dei rapporti fra il vertice dell'apparato tecnico e il vertice politico-istituzionale deve essere pertanto garantita dall'assetto organizzativo di controllo interno e dal raccordo tra ruolo di indirizzo ("voler fare") e ruolo gestionale ("fare concreto") operato attraverso il processo decisionale ("decidere di fare") "che vede l'interrelazione tra gli organi di diversa espressione. Il buon andamento dell'amministrazione dipende ovviamente dal grado di congruenza esistente tra il <voler fare>, il <decidere di fare> e il <fare concreto>" [16].

In estrema sintesi, il sistema  amministrativo italiano ha ancora un forte bisogno di riforme ed innovazione, ma  il processo riformatore deve liberarsi delle velleità ideologiche del neo-liberismo e tendere a conseguire i propri obiettivi di miglioramento della funzionalità degli apparati organizzativi delle diverse isstituzioni interessate - dallo Stato alle Regioni, alle Autonomie Locali, alle Autonomie  Funzionali, ecc. - facendo i conti con la specificità del pubblico.

Note:

[1] L. CESARINI, “Il servizio pubblico locale : evoluzione e prospettive tra principio di sussidiarietà e regime di concorrenza”, in  http :// www.diritto it./enti locali/cesarini/html, Ottobre 2000, pag. 4.

 

[2] Per un interessante e recente contributo di analisi di tali problematiche, si veda M. PASSALACQUA, "Concessione di servizio pubblico e cooperazione: nuove prospettive per un istituto antico", Università di Pisa - Dipartimento di diritto pubblico , Collana Jura Oeconomica, 2002, consultabile sul sito http://www.ddp.unipi.it/dipartimento/Gruppi/Pisarum_j_oe/opere. Per un approfondimento dell'istituto della convenzione cfr. P. ROSSINI,"La convenzione come istituto dell'amministrazione concertata e dell'esternalizzazione di funzioni e servizi nel settore degli enti locali", in Diritto & Diritti - Rivista giuridica elettronica, pubblicata su Internet all'indirizzo http://www.diritto.it, ISSN 1127-8579, Settembre 2001, pag. http://www.diritto.it/articoli/enti_locali/rossini2.htm e segg.

[3] G. REBORA, A.MARTONE, R. DALLA LONGA, "Il regolamento di organizzazione degli enti locali - Linee per un'impostazione innovativa.", Edizioni delle Autonomie, Roma, 1992, pagg. 20 e 21. In questo studio si è fatto riferimento anche ad un'altra opera: M. BALDUCCI (a cura di), "Managerialità e sussidiarietà: due sfide per il governo locale.", Franco Angeli il punto per la Provincia di Milano, Milano, 1997.

[4] G. REBORA, A. MARTONE, R. DALLA LONGA, op. cit., pagg. 26 e 27.

[5] F. STADERINI, “La nuova disciplina dell’apparato burocratico dell’Ente Locale”, in Nuova Rassegna, n. 12, 1997, pag. 1209 e segg.: Cfr. anche P. ROSSINI, op. cit., pag. 11.

[6] G. PEDULLA, "Dirigenti: no a ingerenze delle giunte", in Italia Oggi, 18.10.2002, pag.39.

[7] L. OLIVERI, "Il Segretario comunale? Un optional, in Italia Oggi, 3.10.2002, pag. 38; G. MACHEDA, "Comuni, addio al segretario", in Italia Oggi, 12.10.2002, pag.29.

[8] Intervento di G. PAGLIARINI -Segretario Nazionale FP CGIL all'Assemblea Nazionale dei Segretari Comunali - Roma 19.2.2004 - consultabile sul sito http://autonomielocali.fpcgil.it.

[9]B. CAROBENE, "Il Sindaco - chi è e cosa fa", I Quaderni ANDIGEL, Il Sole 24 Ore, s.d., ma 2003, pag. 27.

[10] Un'interessante  riflessione di notevole spessore culturale su questi temi è contenuta nel contributo di R. SCALIA, Consigliere della Corte dei Conti, alla Prima Conferenza Nazionale dell'Alta Dirigenza tenutasi a Roma il 3, 4 e 5 Febbraio 2003, "La nuova cultura delle dirigenze pubbliche, per un loro diverso ruolo nel contesto della pubblica amministrazione", in "Funzione Pubblica" - Rivista Quadrimestrale  della Presidenza del Consiglio dei Ministri , n.1/2003, pag.297 e seguenti.

[11] Pe un approfondito esame della specifica responsabilità dirigenziale cfr. T. MIELE-G. VICICONTE, "Le responsabilità degli amministratori e dei dipendenti degli enti locali", Il Sole 24 Ore, Milano, 2001, pag..287 e seguenti.

[12] Cfr. P. ROSSINI, "Considerazioni sull’esternalizzazione delle funzioni amministrative nelle autonomie locali", in Diritto & Diritti - Rivista giuridica elettronica, pubblicata su Internet all'indirizzo http://www.diritto.it, ISSN 1127-8579, Marzo 2001, pag. http://www.diritto.it/articoli/enti_locali/rossini1.htm e segg.

[13] C. GALTIERI, "Dal  federalismo fiscale alle nuove forme di esercizio dell'autonomia tributaria. Esternalizzazione dei servizi e società miste", in Tributi locali e regionali, n.6/2003, pag. 766.

[14] R. RUFFINI, “Nei Comuni calano i dirigenti e il part-time stenta a decollare”, in “Il Sole 24 Ore”, 25 Settembre 2000.

[15] S. CASSESE, "La crisi dello Stato", Editori Laterza, Roma-Bari, 2002.

[16] F:FONTANA-M.ROSSI, "Scelte organizzative e attività di controllo", in "Guida agli Enti Locali - Il Sole 24 Ore", n. 10, 13.3.2004, pag. 17 e seguenti.