inserito in Diritto&Diritti nel aprile 2002

Bilanci Consuntivi: Controlli di legittimità dei Coreco sui rendiconti della gestione- annullamenti-esercizio dei poteri sostitutivi – Commissari ad Acta – Modifiche al titolo V della parte  seconda della Costituzione. Legge Costituzionale 18 ottobre 2001 n° 3 ( pubblicata sulla G.U. n° 248 del 24/10/2001) – Effetti – Sentenza Tar Puglia sezione II n° 5749 del 20/12/2001 -  ius superveniens

Nota di Giuseppe Terracciano

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Commento

La vicenda culminata nella tempestiva sentenza n° 5749/2001 del T.A.R. PUGLIA, Seconda sezione definisce,  per la prima volta, la posizione della magistratura amministrativa sugli effetti delle recenti modifiche costituzionali rispetto alla formazione degli atti di approvazione dei rendiconti della gestione degli enti locali. Nella sentenza viene affermato il principio giuridico generale in tema di ius superveniens, secondo il quale, anche al di fuori di espressa previsione di diritto intertemporale, la nuova norma trova immediata applicazione e costituisce la regola anche del procedimento amministrativo sorto sotto la precedente disciplina e in situazione di pendenza alla data di entrata in vigore della nuova norma incompatibile con la precedente (cfr. Cons. St., VI, 7 aprile 1999, n°401).

La posizione del giudice amministrativo avrà senz’altro degli strascichi dottrinari visto che attualmente in Italia esistono svariate correnti di pensiero che rendono l’applicazione delle norme da parte degli operatori ancora più incerte e capziose. Si è affermato che la legge 3/2001 ha abrogato solo i controlli sugli atti da parte del Coreco ma non anche i controlli sugli organi  ma a dire il vero il Decreto legge n° 13  del 22 febbraio 2002 pubblicato sulla G.U. n° 47 del 25/02/2002 –art. 1 a),  ha determinato una nuova fattispecie che sconvolge ulteriormente il già collassato Tuel 267 del 18/08/2000 specie per i riflessi che dovrebbero conseguire sulle nomine dei commissari ad acta per i consuntivi . Infatti fino ad oggi per il combinato disposto dagli artt. 133 comma 4 e  136 comma 1 e 141 comma 2 del Tuel 18/08/2000 n° 267  b) i Coreco avevano competenza per la nomina del  commissario ad acta  nel caso di mancata adozione del bilancio di previsione o delle modificazioni a seguito di annullamento del rendiconto della gestione da parte dell’organo tutorio, mentre il Difensore Civico Regionale nella sola evenienza del ritardato adempimento  o della mancata adozione del rendiconto della gestione - atto obbligatorio per legge.   Ora il  decreto-legge 22 febbraio 2002, n.13 art. 1 sposta i poteri del Coreco, di nomina del commissario ad acta per la predisposizione dello schema di bilancio della giunta o  per l’approvazione del bilancio in caso di mancata adozione da parte del Consiglio Comunale, in capo al Prefetto se non diversamente disciplinato dallo Statuto dell’Ente. Senza alcun dubbio sia il novellato provvedimento governativo decreto-legge 22 febbraio 2002, n.13 art. 1 e sia la sentenza n° 5749/2001 del T.A.R. PUGLIA produrranno consistenti innovazioni  nella peculiare gestione dei poteri sostitutivi anche in riferimento ai conti consuntivi degli enti locali. Per comprendere meglio gli effetti che deriveranno dall’applicazione della nuova disciplina è necessario prima definire compiutamente  :

  

 Conto Consuntivo e suo impianto normativo

ü      Fin dagli antichi tempi, sono stati istituiti, presso tutti i popoli, organi per l’ordinata gestione dei conti dello Stato e dei Comuni e per il controllo delle erogazioni dei fondi stessi risultanti da un documento obbligatorio: il rendiconto.

ü      Nel rendere i conti, si estrinseca quindi una delle funzioni più importanti dell’Amministrazione Pubblica, quella cioè intesa ad indicare il cammino percorso a rilevare i mezzi adoperati per compierlo ed a stabilire i risultati conseguiti.

ü      Il rendiconto è, pertanto, quel documento che ha lo scopo di fare conoscere i risultati di una data gestione considerati in se stessi e nelle cause che li hanno prodotti. Esso può considerarsi “uno strumento” di controllo consecutivo e susseguente destinato ad esporre gli effetti delle operazioni compiute  in relazione al bilancio di previsione finanziaria , al patrimonio dell’ente ed alla gestione economica.

ü      La resa del conto assume nelle Pubbliche Amministrazioni grande importanza perché secondo il diritto comune chi ha ricevuto un mandato deve dar conto del suo operato indicando quale uso sia stato fatto del pubblico denaro in ordine ai servizi ed ai bisogni pubblici che dovevano essere soddisfatti.

ü      La materia del conto per gli enti locali era disciplinata   dagli artt. 302 del T.U. Legge Comunale e Provinciale 1934 e art. 184 del regolamento del 1911 e riguardava  anche la compilazione di ufficio e la successiva approvazione. La circolare Ministero dell’Interno n° 15200-10 del 14 ottobre 1901 punto 3 delle avvertenze chiariva: << I consigli comunali devono discutere e deliberare i conti (…) >>

ü    La vigente disciplina per l’approvazione del conto consuntivo (rendiconto della gestione) è principalmente racchiusa, salvo norme residuali  di alcune leggi sfuggite nel Tuel 18/08/2000 n° 267 e nel DPR 194/1996. In particolare il Titolo VI del Tuel “ Rilevazione e dimostrazione dei risultati della gestione ” disciplina le fasi di approvazione del rendiconto della gestione:

-                               art. 227 – rendiconto della gestione

-                               art. 151 comma 6 – relazione dell’organo esecutivo.

-                               Art. 239 comma 1 lettera d – relazione dei revisori dei conti .

-                               Art. 228 conto del bilancio

-                               Art. 229 conto economico

-                               Art. 230 conto patrimoniale

-                               Art. 231 relazione al rendiconto della gestione

-                               Art. 232 contabilità economica

-                               Art. 233 conto degli agenti contabili

-                               Art. 133 comma 1 e 4 – controllo di legittimità e redazione del conto da parte del commissario ad acta

-                               Art. 136 poteri sostitutivi per omissione o ritardi di atti pubblici

 

 Ma cosa succede oggi se non si approva il conto consuntivo ovvero nel caso  il commissario ad acta nominato in base alla previgente normativa approvi negativamente le risultanze del conto?

 

Ai fini di inquadrare giuridicamente  tale evenienza  è bene tenere presente che:

ü      La eventuale  “irrituale non approvazione del rendiconto ” che in diritto consiste in un “non facere” è espressione di “non azione di amministrazione attiva” e quindi non è contemplata  nel vigente ordinamento giuridico a carico degli organi della P.A. né soprattutto a carico del Commissario ad Acta chiamato dal Tuel, prima della modifica della costituzione intervenuta con il decreto legge n° 13 del 22 febbraio 2002, a sostituirsi all’amministrazione elettiva per provvedere alla redazione ed approvazione del conto consuntivo nel termine di sessanta giorni dal conferimento dell’incarico. (secondo il diritto comune chi ha ricevuto un mandato deve dar conto del suo operato indicando quale uso sia stato fatto del pubblico denaro in ordine ai servizi ed ai bisogni pubblici che dovevano essere soddisfatti).

ü       la normativa  di cui all’art. 136  del Tuel 267, ma soprattutto i principi illustrati dalla sentenza 164/72 della Corte Costituzionale in relazione alla necessità di dover  garantire attraverso l’emanazione di atti e interventi il funzionamento dell’ente , ricorrono qualora quest’ultimo per qualsiasi motivo non  garantisse l’amministrazione ordinaria e/o dei suoi organi. 

ü        le delibere del commissario ad acta possono discostarsi dai risultati contabili presenti nel conto consuntivo,  previa giustificazione delle modifiche apportate alle  poste attive  e/o passive iscritte nel bilancio consuntivo, ma certamente non possono tradursi in un disconoscimento del conto non ammettendo al discarico il conto del tesoriere. A parere di chi scrive  infatti il “Commissario ad Acta al rendiconto della gestione” non può esimersi dall’approvare “il Conto del Tesoriere” almeno nelle risultanze di cassa attestate dal Collegio dei Revisori dei Conti. Può stabilire poi, ricorrendone i presupposti di legge, di non approvare la gestione dei residui  o magari assumere i provvedimenti conseguenti ai rilievi gestionali del Collegio dei Revisori.  Si rammenta a tale proposito che anche il cassiere in quanto tale assume la qualifica di agente contabile nonostante il  "nomen"  attribuitogli di "servizio di cassa".  ben poco si  distingue  infatti da  quella  tipica del  "servizio  di tesoreria". ( C.Conti reg. Sardegna sez. giurisd., 9 ottobre 1997, n. 1312)

ü        La riformanda legge 241/90  prevede l’onere per le P.A. di dover indicare le ragioni di fatto e di diritto  poste alla base delle relative deliberazioni, anche, allo scopo di poter consentire al destinatario del provvedimento l’esatta conoscenza  ai fini della puntuale valutazione e per apportare le debite difese.

ü        già il T.A.R. Basilicata con sentenza del 23/04/1986 n° 51 precisava che il controllo di legittimità, non può riguardare i controlli riservati all’amministrazione attiva. 

ü      L’abrogazione dell’art. 130 della costituzione elimina i controlli, all’espresso fine di esaltare l’autonomia degli enti locali. Appare ,allora, del tutto chiaro che le leggi ordinarie disciplinanti i controlli sugli atti degli enti locali siano divenute incompatibili con una normazione costituzionale che li abroga.

ü       Il principio giuridico generale in tema di “ius superveniens”, secondo il quale, anche al di fuori di espressa previsione di diritto intertemporale che ciò disponga,la nuova norma trova immediata applicazione e costituisce la regola anche del procedimento amministrativo sorto sotto la precedente disciplina e in situazione di pendenza alla data di entrata in vigore della nuova norma incompatibile con la precedente (cfr. Cons. St. VI, 7 aprile 1999,n.401).

ü      Oggi così come stabilito dall’art. 134 della Costituzione secondo la formulazione apportata dall’art. 1 della richiamata legge costituzionale n° 3/2001 , “I Comuni, le Province, le Città Metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione”. Tale norma costituzionale statuisce pertanto che gli enti locali da un punto di vista ordinamentale, sono in posizione paritaria con le Regioni.  Merita  approfondimento la nomina dei commissari ad acta da parte del difensore civico regionale, ancorché avvenute prima delle modifiche costituzionali.  Possono oggi legittimamente residuare, rispetto all’ex dettato dell’art. 130  e 134 della Cost. i poteri di nomina del commissario ad acta in capo al difensore civico regionale  (organo della Regione oggi in posizione paritaria con i Comuni) , soprattutto in considerazione che il Difensore civico non nasce, a differenza del CORECO dalla normativa costituzionale e che  il d.l. 22/2/2002 n.13 ha  rimesso allo statuto dell’Ente e solo in via residuale al Prefetto, e non al Difensore Civico regionale, l’eventuale nomina di un commissario ad acta per l’approvazione del bilancio? 

 

 Tanti interrogativi forse troppi in un campo delicato e vitale per la permanenza dell’Italia in Europa : quello delle autonomie locali . Il Tar Puglia con la sentenza in questione ha messo un punto fermo ma urge una inequivocabile chiarificazione del legislatore agli attuali  troppi spunti dottrinari che si susseguono qua e là  seminando confusione e disordine. 

Pino Terracciano Ragioniere Capo di Marigliano       

 
Note:

a)   Art. 1 DECRETO-LEGGE 22 febbraio 2002, n.13

1. Ai soli fini dell'approvazione del bilancio di previsione degli enti locali per l'esercizio finanziario 2002, l'ipotesi di scioglimento di cui all'articolo 141, comma 1, lettera c), del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, approvato con decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, è disciplinata dalle disposizioni del presente articolo.

2. Trascorso il termine entro il quale il bilancio deve essere approvato senza che sia stato predisposto dalla giunta il relativo schema, il prefetto nomina un commissario affinché lo predisponga d'ufficio per sottoporlo al consiglio. In tale caso e comunque quando il consiglio non abbia approvato nei termini di legge lo schema di bilancio predisposto dalla giunta, il prefetto assegna al consiglio, con lettera notificata ai singoli consiglieri, un termine non superiore a venti giorni per la sua approvazione, decorso il quale si sostituisce, mediante apposito commissario, all'amministrazione inadempiente e inizia la procedura per lo scioglimento del consiglio.

3. Fermo restando, per le finalità previste dal presente decreto, che spetta agli statuti degli enti locali disciplinare le modalità di nomina del commissario per la predisposizione dello schema e per l'approvazione del bilancio, nell'ipotesi di cui all'articolo 141, comma 2, del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, approvato con decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, alla predetta nomina provvede il prefetto nei soli casi in cui lo statuto dell'ente non preveda diversamente.

b)  - art.  133 comma 4del Tuel 18/08/2000 n° 267 << Nel caso di mancata adozione delle modificazioni entro il termine di cui al comma 3, o di annullamento della deliberazione di adozione del rendiconto della gestione da parte del comitato di controllo, questo provvede alla nomina di uno o più commissari per la redazione del conto stesso.  (…) >>

-          art. 136 comma 1 del Tuel 18/08/2000 n° 267  <<Qualora gli enti locali, sebbene invitati a provvedere entro congruo termine, ritardino o omettano di compiere atti obbligatori per legge, si provvede a mezzo di commissario ad acta nominato dal difensore civico regionale, ove costituito, ovvero dal comitato regionale di controllo. Il commissario ad acta provvede entro sessanta giorni dal conferimento dell'incarico”. >>

-          art. 141 comma 2. << Nella ipotesi di cui alla lettera c) del comma 1, trascorso il termine entro il quale il bilancio deve essere approvato senza che sia stato predisposto dalla giunta il relativo schema, l'organo regionale di controllo nomina un commissario affinché lo predisponga d'ufficio per sottoporlo al consiglio. In tal caso e comunque quando il consiglio non abbia approvato nei termini di legge lo schema di bilancio predisposto dalla giunta, l'organo regionale di controllo assegna al consiglio, con lettera notificata ai singoli consiglieri, un termine non superiore a 20 giorni per la sua approvazione, decorso il quale si sostituisce, mediante apposito commissario, all'amministrazione inadempiente. Del provvedimento sostitutivo è data comunicazione al prefetto che inizia la procedura per lo scioglimento del consiglio. >>