Parte I

Corte dei Conti - Sezione Giurisdizionale per il Lazio – 25 settembre 2000, n. 1545/2000/EL – Pres. BISOGNO – Est. LIBRANDICons. DI FORTUNATO – PROCURA CORTE DEI CONTI c. RUTELLI, TOCCI, LANZILLOTTA, PIVA, SANDULLI, BARRERA e altri. (Avv.ti GUARINO, CORREALE, RISTUCCIA, MEDUGNO,CARNOVALE, DI GIOIA) P.M. NOTTOLA.

Responsabilità contabile e amministrativa – Enti Locali – consulenze esterne all’amministrazione – illiceità della spesa - profili di responsabilità amministrativa a carico del Sindaco e degli amministratori comunali – mancato ricorso alle professionalità interne della p.a. – assenza di trasparenza nei criteri di scelta – colpa grave e dolo contrattuale.

Nel giudizio di responsabilità amministrativo – contabile gli atti della pubblica amministrazione vengono in rilievo come fatti giuridici idonei a modificare la realtà giuridica con la conseguenza che l’indagine del giudice contabile non cade mai sulla legittimità – illegittimità di un atto, bensì sulla liceità - illiceità del fatto giuridico che, modificando la realtà giuridica, ha comportato una diminuzione patrimoniale per la pubblica amministrazione.

La responsabilità amministrativa non nasce, dunque, dall’atto amministrativo che il giudice contabile non deve né annullare, né disapplicare, ma da una attività produttiva di danno casualmente collegata con il comportamento colpevole dei soggetti convenuti in giudizio.

È principio generale e pacificamente riconosciuto dalla giurisprudenza che l’attività delle amministrazioni stesse deve essere svolta dai propri organi o uffici consentendosi il ricorso a soggetti estranei soltanto nei casi previsti dalla legge o in relazione a eventi straordinari non fronteggiabili con le disponibilità tecnico-burocratiche esistenti.

Ogni amministrazione pubblica deve caratterizzarsi per una struttura snella che impieghi anzitutto le risorse umane già esistenti all’interno dell’apparato e che, solo nella documentata e motivata assenza delle stesse, possa far ricorso a professionalità esterne, peraltro, da individuare in base a criteri predeterminati, certi e trasparenti.

Per il conferimento degli incarichi ad estranei alla p.a. è necessario che i criteri di scelta non siano generici o indeterminati, al fine di evitare un evidente accrescimento delle competenze e degli organici dell’ente, il che presuppone la ricognizione e la certificazione dell’assenza effettiva nei ruoli organici delle specifiche professionalità richieste e tutto questo sia per quanto riguarda l’indicazione dei requisiti che per ciò che concerne i criteri di conferimento.

Costituisce fonte di responsabilità amministrativa aver affidato consulenze a terzi estranei all’apparato amministrativo del Comune, pur in presenza di uffici amministrativi con competenze specifiche in grado di fronteggiare adeguatamente le necessità e/o esigenze amministrative che avevano comportato il ricorso, con oneri a carico del pubblico bilancio comunale, a consulenti esterni.

La responsabilità amministrativa  è connotata dal dolo contrattuale oltre che della colpa grave quando risultano violate, da parte degli amministratori comunali, le regole per il corretto conferimento di incarichi di consulenze a persone estranee all’amministrazione comunale teorizzando un complesso di poteri e facoltà in capo agli organi elettivi che, invece, non hanno mai avuto riscontro nella realtà giuridica dell’ordinamento.

SENTENZA

nel giudizio di responsabilità iscritto al n. 51683/R del registro di Segreteria, promosso ad istanza del Procuratore Regionale presso la Sezione Giurisdizionale per la Regione Lazio nei confronti di:

1.-RUTELLI Francesco, nato a Roma il 14 giugno 1954 ed ivi residente in Viale dell’Umanesimo n. 77, elettivamente domiciliato in Roma, Piazza Borghese n. 3 presso lo studio legale dell’avv. Giuseppe Guarino;

2.-TOCCI Walter, nato a Poggio Moiano (RI) il 26 settembre 1952, residente in Roma, in via Cesare Massimi n. 46 ed elettivamente domiciliato in Roma, via Ennio Quirino Visconti n. 8 presso lo studio legale degli avvocati Sergio Ristuccia ed Andrea Spadetta;

3.- LANZILLOTTA Linda, nata a Cassano allo Ionio (Cosenza) il 7 settembre 1948, residente in Roma, via Vincenzo Tiberio n. 14 ed elettivamente domiciliata in Roma via Ennio Quirino Visconti n. 8 presso lo studio legale degli avvocati Sergio Ristuccia ed Andrea Spadetta;

4.-MONTINO Esterino, nato a Roma il 6 aprile 1948 ed ivi residente in Viale Battista Bardanzellu n. 96, pal.19, sc.c, int.3, elettivamente domiciliato in Roma, via Panama n. 12 presso lo studio legale dell’avvocato Luigi Medugno;

5.-CECCHINI Domenico, nato a Roma l’11 aprile 1944 ed ivi residente in via Francesco Saverio Sprovieri n. 3, elettivamente domiciliato in Roma, Corso Trieste n. 67 presso lo studio legale dell’avvocato Nicola Carnevale;

6.-LUSETTI Renzo, nato a Castelnuovo di Sotto (Messina) il 4 settembre 1958 e residente in Roma, via Nairobi n. 40;

7.-DEL FATTORE Sandro, nato a Roma il 2 agosto 1954 ed ivi residente in via Clivo Rutario n. 60, sc.b, int. 7, elettivamente domiciliato in Roma via Panama n. 12 presso lo studio legale dell’avvocato Luigi Medugno;

8.-DE PETRIS Loredana in Grandinetti, nata a Roma il 24 novembre 1957 ed ivi residente in via Arta Terme n. 146, pal. 1, sc. a, int. 21, elettivamente domiciliata in Roma, via Panama n. 12 presso lo studio legale dell’avvocato Luigi Medugno;

9.-CARDUCCI ARTENISIO Francesco, nato a New York il 13 gennaio 1963,  residente in Roma, via S. Eustachio n. 3, elettivamente domiciliato in Roma, via Panama n. 12 presso lo studio legale dell’avvocato Luigi Medugno;

10.-PIVA Amedeo, nato a Porcia (Pordenone) il 4 settembre 1947, residente in Roma, via di Bravetta n.724, ed elettivamente domiciliato in Roma, via Panama n. 12 presso lo studio legale dell’avvocato Luigi Medugno ;

11.-BORGNA Giovanni, nato a Roma, il 13 giugno 1947 ed ivi residente in via Antonio Mordini n. 14, elettivamente domiciliato in Roma, via Giuseppe Pisanelli n. 4 presso lo studio legale degli avvocati Giulio Correale ed Ivo Correale;

12.- SANDULLI Piero, nato a Roma il 10 marzo1954 ed ivi residente in via dei Colli della Farnesina n. 56, elettivamente domiciliato in Roma, via Giuseppe Pisanelli n. 4 presso lo studio legale degli avvocati Giulio Correale ed Ivo Correale;

13.-FARINELLI Fiorella, nata a Monterosso al Mare (SP) il giorno 8 luglio 1943 e residente in Roma, via Alfredo Cappellini n. 3, elettivamente domiciliata in Roma, via Panama n. 12 presso lo studio legale dell’avvocato Luigi Medugno;

14.- MINELLI Claudio, nato a Roma il 30 settembre 1947 ed ivi residente in via Principe Umberto n. 38/13, elettivamente domiciliato in Roma presso lo studio legale dell’avvocato Luigi Medugno;

15.- BARRERA Pietro, nato a Roma il 16 marzo 1955 ed ivi residente in via Ugo Inchiostri n. 95, elettivamente domiciliato in Roma, via Giuseppe Pisanelli n. 4 presso lo studio legale degli avvocati Giulio Coreale e Ivo Correale;

16.- GAGLIANI CAPUTO Vincenzo, nato a Roma il 7 ottobre 1938, ivi residente in via Matteo Bartoli, n. 137, elettivamente domiciliato in Roma. Via Panama n. 12 presso lo studio legale dell’avvocato Luigi Medugno;

17.-BIOLCHI Stefania, nata a Roma il 25 agosto 1948 ed ivi residente, via Elio Lampridio Cerva n. 200, elettivamente domiciliata in Roma, Corso Trieste n. 67 presso lo studio legale dell’avvocato Nicola Carnevale;

18.-LORENZETTI Fortunato, nato a Tivoli il 10 marzo 1937, residente a Roma, Piazza Ragusa n. 36, int. 22, ed elettivamente domiciliato in Roma, Corso Trieste n. 67 presso lo studio legale dell’avv. Nicola Carnevale;

19.- FENU ALBERTO, nato a Roma il 1° ottobre 1942 ed ivi residente in Piazza delle Cinque Scole n. 37, elettivamente domiciliato in Roma, Piazza Mazzini n. 27 presso lo studio legale dell’avvocato Giovanni DI GIOIA.

            Visto l’atto introduttivo del giudizio; l’atto rettificativo di errore materiale della citazione stessa; le deduzioni dei convenuti all’invito ex art. 5 del d.l. 15 novembre 993, n. 453, convertito, con modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994, n.19; le memorie difensive e tutti gli altri atti e documenti di causa;

            Uditi alla pubblica udienza del 15 maggio 2000 il Consigliere relatore Salvatore LIBRANDI, il Pubblico Ministero nella persona del Vice Procuratore Generale Salvatore NOTTOLA nonché l’avvocato Giuseppe GUARINO per il convenuto Francesco RUTELLI, l’avv. Giulio CORREALE per i convenuti Giovanni BORGNA, Piero SANDULLI e Pietro BARRERA; l’avvocato Sergio RISTUCCIA per i convenuti Walter TOCCI e Linda LANZILLOTTA; l’avvocato Luigi MEDUGNO per i convenuti Esterino MONTINO; Sandro DEL FATTORE; Loredana DE PETRIS; Francesco CARDUCCI ARTENISIO; Amedeo PIVA; Fiorella FARINELLI; Claudio MINELLI; Vincenzo GAGLIANI CAPUTO; l’avvocato Nicola CARNOVALE per i convenuti Domenico CECCHINI; Stefania BIOLCHI e Fortunato LORENZETTI; l’avvocato Giovanni Di GIOIA per il convenuto Alberto FENU.

Ritenuto in

FATTO

            Con atto di citazione del 12 marzo 1999, il Procuratore Regionale della Corte dei Conti presso la Sezione Giurisdizionale per la Regione Lazio in Roma, ha convenuto in giudizio, davanti a questa Sezione giurisdizionale i signori:

1) RUTELLI Francesco, Sindaco del Comune di Roma;

2) TOCCI Walter, assessore alle politiche della mobilità e della Polizia Municipale  del Comune di Roma;

3) LANZILLOTTA Linda, assessore alle politiche finanziarie del bilancio e delle risorse del Comune di Roma;

4) MONTINO Esterino, assessore alle politiche dei lavori pubblici e manutenzione urbana del Comune di Roma;

5) CECCHINI Domenico, assessore alle politiche del territorio del Comune di Roma;

6) LUSETTI Renzo, assessore alle politiche del personale e della qualità organizzativa dei servizi del Comune di Roma;

7) DEL FATTORE Sandro, assessore alle politiche dei servizi informativi e tecnologici del Comune di Roma;

8) DE PETRIS Loredana, assessore alle politiche della qualità ambientale del Comune di Roma;

9) CARDUCCI ARTENISIO Francesco, assessore alle politiche del turismo e grandi eventi del Comune di Roma;

10) PIVA Amedeo, assessore alle politiche sociali e dei servizi della persona del Comune di Roma;

11) BORGNA Giovanni, assessore alle politiche della cultura del Comune di Roma;

12) SANDULLI Piero, assessore alle politiche dei servizi informativi e tecnologici del Comune di Roma;

13) FARINELLI Fiorella, assessore alle politiche educative e dell’infanzia del Comune di Roma;

14) MINELLI Claudio, assessore alle politiche economiche e delle attività produttive del Comune di Roma;

15) BARRERA Pietro, dirigente superiore, capo di gabinetto del sindaco del Comune di Roma;

16) GAGLIANI CAPUTO Vincenzo, Segretario generale del Comune di Roma;

17) BIOLCHI Stefania, dirigente, responsabile del servizio del Comune di Roma;

18) LORENZETTI Fortunato, dirigente, responsabile del servizio del Comune di Roma;

19) FENU Alberto, dirigente superiore, responsabile del servizio del Comune di Roma, per sentirli condannare al pagamento a favore dell’Erario - beneficiario il Comune di Roma – della somma complessiva di lire 2.238.664.265 oltre rivalutazione monetaria, interessi legali e spese giudiziali.

            In particolare parte attrice, in relazione ad ogni singola fattispecie di danno erariale ed in proporzione ai rispettivi apporti causali – dopo aver ripartito la somma in questione in quote uguali – ha chiesto la condanna dei seguenti convenuti per gli importi appresso indicati:

1.- Francesco RUTELLI e Walter TOCCI per la somma di lire 67.349.441 ciascuno; danno complessivo lire 134.698.882 arrecato all’Erario a seguito dell’emissione delle ordinanze sindacali n. 385 del 4.7.1995; n. 480 del 29.8.1995; n. 666 del 29.12.1995; n. 317 del 2.5.1996; n. 474 del 28.6.1996; n. 686 del 2.10.1996;

2.- Francesco RUTELLI  e Walter TOCCI per la somma di lire 53.900.000 ciascuno; danno complessivo lire 107.800.000 arrecato all’Erario a seguito dell’emissione delle ordinanze sindacali n. 376 del 27.6.1995; n. 386 del 4.7.1995; n. 480 del 29.8.1995; n. 666 del 29.12.1995; n. 317 del 2.5.1996; n. 474 del 28.6.1996; n. 686 del 2.10.1996;

3. – Francesco RUTELLI e Walter TOCCI per la somma di lire 10.400.000 ciascuno; danno complessivo lire 20.800.000 arrecato all’Erario a seguito dell’emissione delle ordinanze sindacali n. 593 del 16.8.1996 e n. 686 del 2.10.1996;

4.- Francesco RUTELLI ed Esterino MONTINO per la somma di lire 45.017.699 ciascuno; danno complessivo lire 90.035.399 arrecato all’Erario a seguito dell’emissione delle ordinanze sindacali n. 256 del 4.5.1995; n. 390 del 4.7.1995; n. 480 del 29.8.1995; n. 666 del 29.12.1995; n. 317 del 2.5.1996 e n. 686 del 2.10.1996;

5.- Francesco RUTELLI e Domenico CECCHINI per la somma di lire 16.769.892 ciascuno; danno complessivo lire 33.539785 arrecato all’Erario a seguito dell’emissione delle ordinanze sindacali n. 362 del 30.5.1996; n. 474 del 28.6.1996 e n. 686 del 2.10.1996;

6.- Walter TOCCI, Domenico CECCHINI, Amedeo PIVA, Giovanni BORGNA, Piero SANDULLI, Fiorella FARINELLI, Claudio MINELLI, Loredana DE PETRIS, Renzo LUSETTI, Francesco CARDUCCI ARTENISIO e Sandro DEL FATTORE per la somma di lire 11.586.272 ciascuno; danno complessivo lire 127.449.000 arrecato all’Erario a seguito dell’emissione della delibera di Giunta Comunale n. 4.466 del 30 dicembre 1995.

            Successivamente con atto rettificativo di errore materiale in data  28 giugno 1999, la Procura Regionale, ha compreso, nella ripartizione dell’addebito anche Vincenzo GAGLIANI CAPUTO e Stefania BIOLCHI per cui i signori TOCCI, CECCHINI, PIVA, BORGNA, SANDULLI, FARINELLI, MINELLI, DE PETRIS, LUSETTI, CARDUCCI ARTENISIO, DEL FATTORE, GAGLIANI CAPUTO e BIOLCHI sono stati chiamati in giudizio dalla Procura Regionale per sentirli condannare al pagamento dell’importo di lire 9.803.769 ciascuno;

7.-Francesco RUTELLI e Domenico CECCHINI per la somma di lire 2.664.107 ciascuno; danno complessivo ammontante a lire 5.328.214 arrecato all’Erario a seguito dell’emissione delle ordinanze sindacali n. 522 del 17.7.1996 e n. 686 del 2.10.1996;

8.-Francesco RUTELLI e Domenico CECCHINI per lire 1.733.333 ciascuno; danno complessivo lire 3.466.667 arrecato al’Erario a seguito dell’emissione delle ordinanze sindacali n. 592 del 16.8.1996 e n. 686 del 2.10.1996;

9.- Francesco RUTELLI e Domenico CECCHINI per lire 2.870.019 ciascuno; danno complessivo lire 5.740.038 arrecato all’Erario a seguito dell’emissione dell’ordinanza sindacale n. 734 del 6 dicembre 1994;

10.- Francesco RUTELLI e Domenico CECCHINI per lire 82.895.582 ciascuno; danno complessivo lire 165.791.164 arrecato all’Erario a seguito dell’emissione delle ordinanze sindacali n. 104 del 2.2.1994; n. 442 del 7.7.1994; n. 648 del 31.10.1994; n. 50 del 18.1.1995; n. 127 del 20.2.1995; n. 390 del 4.7.1995; n. 480 del 29.8.1995 e n. 666 del 29.12.1995;

11.-Francesco RUTELLI e Linda LANZILLOTTA per lire 31.300.000 ciascuno; danno complessivo lire 62.600.000 arrecato all’Erario a seguito dell’emissione delle ordinanze sindacali n. 106 del 15.2.1995; n. 136 del 1°.3.1995; n. 390 del 4.7.1995 e n. 480 del 29.8.1995;

12.- Linda LANZILLOTTA, Domenico CECCHINI, Amedeo PIVA, Giovanni BORGNA, Piero SANDULLI, Fiorella FARINELLI per lire 694.166 ciascuno; danno complessivo lire 4.165.000 a seguito dell’emissione della delibera di Giunta Comunale n. 3632 dell’11 novembre 1994.

            Con atto rettificativo di errore materiale in data 28 giugno 1999, la Procura Regionale ha compreso nella ripartizione dell’addebito Vincenzo GAGLIANI CAPUTO e Fortunato LORENZETTI per cui i signori LANZILLOTTA, CECCHINI, PIVA, BORGNA, SANDULLI, FARINELLI, GAGLIANI, CAPUTO e LORENZETTI sono stati chiamati in giudizio dalla Procura Regionale per sentirli condannare al pagamento dell’importo di lire 520.625 ciascuno;

13.- Francesco RUTELLI e Linda LANZILLOTTA per lire 11.607.666 ciascuno; danno complessivo lire 23.215.332 arrecato all’Erario a seguito dell’emissione delle ordinanze sindacali n. 63 del 21.1.1995; n.127 del 23.2.1995; n. 390 del 4.7.1995 e n. 480 del 29.8.1995;

14.- Francesco RUTELLI e Linda LANZILLOTTA per la somma di lire 11.000.000 ciascuno; danno complessivo lire 22.000.000 arrecato all’Erario a seguito dell’emissione delle ordinanze sindacali n. 563 del 31.10.1995; n. 666 del 29.12.1995; n. 363 del 30..5.1996; n. 616 del 2.9.1996;

15.- Francesco RUTELLI e Linda LANZILLOTTA per lire 4.500.000 ciascuno; danno complessivo lire 9.000.000 arrecato all’Erario a seguito dell’emissione dell’ordinanza sindacale n. 686 del 2 ottobre 1996;

16.- Francesco RUTELLI e Linda LANZILLOTTA per lire 26.740.824 ciascuno; danno complessivo lire 53.481.648 arrecato all’Erario a seguito dell’emissione delle ordinanze sindacali n. 479 del 23.7.1994; n. 648 del 31.10.1994; n. 51 del 19.1.1995 e n. 127 del 23.2.1995;

17.- Francesco RUTELLI e Renzo LUSETTI per lire 6.650.000 ciascuno; danno complessivo lire 13.300.000 arrecato all’Erario a seguito dell’emissione delle ordinanze sindacali n. 524 del 17.7.1996 e n. 686 del 2.10.1996;

18.- Francesco RUTELLI e Renzo LUSETTI per lire 15.558.323 ciascuno; danno complessivo lire 31.116.647 arrecato all’Erario a seguito dell’emissione delle ordinanze sindacali n. 284  del 12.4.1996, n. 317 del 2.5.1996, n. 474 del 26.6.1996 e n. 686 del 2.10.1996;

19.- Francesco RUTELLI e Renzo LUSETTI per lire 34.974.208 ciascuno; danno complessivo lire 69.948.416 arrecato all’Erario a seguito dell’emissione delle ordinanze sindacali n. 360 del 19.6.1995, n. 390 del 4.7.1995; n. 480 del 29.8.1995;n. 52 del 18.1.1996; n. 217 del 19.3.1996; n. 317 del 2.5.1996 e n. 474 del 28.6.1996;

20.- Francesco RUTELLI, Walter TOCCI, Linda LANZILLOTTA, Paolo PIVA, Giovanni BORGNA, Piero SANDULLI, Claudio MINELLI, Domenico CECCHINI e Fiorella FARINELLI per la somma di lire 4.444.444. ciascuno; danno complessivo lire 40.000.000 arrecato all’Erario a seguito dell’emissione della delibera di giunta comunale n. 1184 del 12 aprile 1994.

            Con successivo atto rettificativo di errore materiale in data 28 giugno 1999,la Procura Regionale ha compreso nella  ripartizione dell’addebito anche Vincenzo GAGLIANI CAPUTO e Pietro  BARRERA per cui i signori RUTELLI, TOCCI, LANZILLOTTA, PIVA, BORGNA, SANDULLI, MINELLI, CECCHINI, FARINELLI, GAGLIANI CAPUTO e BARRERA sono stati chiamati in giudizio dalla Procura Regionale per sentirli condannare al pagamento di lire 3.636.363 ciascuno;

21.- Francesco RUTELLI e Sandro DEL FATTORE per lire 1.450.000 ciascuno; danno complessivo lire 2.900.000 arrecato all’Erario a seguito dell’emissione dell’ordinanza sindacale n. 687 del 2 ottobre 1996;

22.-Francesco RUTELLI  e Claudio MINELLI per lire 100.119.355 ciascuno; danno complessivo lire 200.238.710 arrecato all’Erario a seguito dell’emissione delle ordinanze sindacali n. 38 del 20.1.1994; n. 442 del 7.7.1994; n. 648 del 31.10.1994, n. 34 del 18.1.1995; n. 127 del 23.2.1995; n. 390 del 4.7.1995; n. 480 del 29.8.1995;n. 666 del 29.12.1995; n. 317 del 2.5.1996 e n. 686 del 2.10.1996;

23.- Francesco RUTELLI e Claudio MINELLI per lire 100.119.355 ciascuno; danno complessivo lire 200.238.710 arrecato all’Erario a seguito dell’emissione delle ordinanze sindacali n.35 del 20.1.1994; n. 442 del 7.7.1994; n. 648 del 31.10.1994, n. 35 del  18.1.1995, n. 127  del 23 2.1995; n. 390 del 4.7.1995 n. 480 del 29.8.1995; n. 666 del 29.12.1995; n.317 del 2.5.1996 e n. 686 del 2.10.1996;

24.- Walter TOCCI, Linda LANZILLOTTA, Domenico CECCHINI, Giovanni BORGNA, Piero SANDULLI, Fiorella FARINELLI e Claudio MINELLI per lire 1.428.571 ciascuno; danno complessivo lire 9.999.999 arrecato all’Erario a seguito dell’emissione delle delibere di Giunta comunale n. 4495 del 29 dicembre 1994.

            Successivamente con atto rettificativo di errore materiale in data  28 giugno 1999, la Procura Regionale ha compreso nella ripartizione dell’addebito anche Vincenzo GAGLIANI CAPUTO ed Alberto FENU per cui i signori TOCCI, LANZILLOTTA, CECCHINI, BORGNA, SANDULLI, FARINELLI, MINELLI, GAGLIANI CAPUTO e FENU sono stati chiamati in giudizio dalla Procura Regionale per sentirli condannare al pagamento di lire 1.111.111 ciascuno;

25.- Francesco RUTELLI e Fiorella FARINELLI per lire 15.898.333 ciascuno; danno complessivo arrecato all’Erario lire 31.796.666 a seguito dell’emissione delle ordinanze sindacali n. 388 del 4.7.1995; n. 480 del 29.8.1995; n. 666 del 29.12.1995; n 317 del 2.5.1996 e n. 474 del 28.6.1996;

26.- Francesco RUTELLI e Fiorella FARINELLI per lire 2.700.000 ciascuno; danno  complessivo arrecato all’Erario lire 5.400.000 a seguito dell’emissione dell’ordinanza n. 695 del 7 ottobre 1996;

27.- Francesco RUTELLI e Loredana DE PETRIS per la somma di lire 35.047.500 ciascuno; danno complessivo lire 70.095.000 arrecato all’Erario a seguito dell’emissione  delle ordinanze sindacali n. 355 del 19.6.1995; n. 390 del 4.7.1995; n. 480 del 29.8.1995; n. 666 del 29.12.1995; n. 317 del 2.5.1996; n. 474 del 28.6.1996 e n. 686 del 2.10.1996;

28.- Francesco RUTELLI e Francesco CARDUCCI ARTENISIO per lire 18.595.000 ciascuno; danno complessivo di lire 37.190.000 arrecato all’Erario a seguito dell’emissione delle ordinanze sindacali n. 458 del 26.6.1996; n. 474 del 28.6.1996 e n. 686 del 2.10.1996;

29.- Francesco RUTELLI e Francesco CARDUCCI ARTENISIO per lire 9.224.880 ciascuno; danno complessivo di lire 18.449.760 arrecato all’Erario a seguito dell’emissione dell’ordinanza sindacale n. 142 del 15 febbraio 1996;

30.- Francesco RUTELLI e Giovanni BORGNA per lire 66.782.030 ciascuno; danno  complessivo 133.564.065 arrecato all’Erario a seguito dell’emissione delle ordinanze sindacali n. 36 del 20.1.1994; n. 442 del 7.7.1994; n. 648 del 31.10.1994; n. 22 dell’11.1.1995; n. 127 del 23.2.1995; n. 390 del 4.7.1995 e n. 480 del 29.8.1995;

31.- Francesco RUTELLI ed Amedeo PIVA per lire 56.065.080 ciascuno; danno complessivo lire 112.130.165 arrecato all’Erario a seguito dell’emissione delle ordinanze sindacali n. 28 del 20.1.1994; 442 del 7.7.1994; n. 648 del 31.10.1994, n.43 del 18.1.1995; n. 127 del 23.2.1995 e n. 151 del 15.3.1995;

32.- Francesco RUTELLI e Amedeo PIVA per lire 14.768.693 ciascuno; danno complessivo lire 29.537.387 arrecato all’Erario a seguito della emissione delle ordinanze sindacali n. 361 del 30.5.1996; n. 474 del 28.6.1996 e n. 686 del 2.10.1996;

33.- Francesco RUTELLI e Piero SANDULLI per lire 53.995.080 ciascuno; danno complessivo lire 107.990.165 arrecato all’Erario  a seguito dell’emissione delle ordinanze sindacali n. 115 del 5.2.1994; n. 442 del 7.7.1994; n. 648 del 31.10.1994; n.47 del 18.1.1995 e n. 127 del 23.2.1995;

34.- Francesco RUTELLI e Piero SANDULLI per la somma di lire 12.528.279 ciascuno; danno complessivo lire 25.056.558 arrecato all’Erario a seguito dell’emissione delle ordinanze sindacali n. 378 del 30.6.1995;n. 387 del 4.7.1995; n. 480 del 29.8.1995; n.666 del 29.12.1995; n. 317 del 2.5.1996; n. 474 del 28.6.1996 e n. 686 del 2.10.1996;

35.- Francesco RUTELLI e Piero SANDULLI per lire 115.300.444 ciascuno; danno complessivo lire 230.600.888 arrecato all’Erario a seguito dell’emissione delle  ordinane sindacali n. 27 del 20.1.1994; n. 442 del 7.7.1994; n. 648 del 31.10.1994; n. 41 del 18.1.1995; n.127 del 23.2.1995; n. 320 del 30.5.1995; n. 390 del 4.7.1995; n. 480 del 29.8.1995; n. 666 del 29.12.1995; n. 317 del 2.5.1996; n. 474 del 28.6.1996 e n. 686 del 2.10.1996.

La chiamata in giudizio dei convenuti trae origine da un esposto-denuncia pervenuto alla Procura Regionale il 27 ottobre 1995 e trasmesso dai consiglieri comunali di Roma Antonio Alibrandi e Teodoro Bontempo che segnalavano la particolare situazione creatasi nell’ambito dell’Amministrazione in ordine alla copertura di posti dirigenziali ed all’affidamento di incarichi professionali a collaboratori esterni.

A sostegno della propria domanda la Procura Regionale ha riferito l’esito delle indagini svolte dalla Guardia di Finanza- Centro Repressione Frodi, contenute in due dettagliate informative  nn. 3.106 e 16.724 rispettivamente in data 21 febbraio 1997 e 2 dicembre 1997.

            In particolare con l’informativa n. 16.724 del 2 dicembre 1997, la Guardia di Finanza ha illustrato tutte le consulenze esterne conferite nel triennio 1994-1995-1996 al fine di coadiuvare l’attività dei vari “assessori” del Comune di Roma.

Quest’ultima informativa è corredata di ben sette raccoglitori contenenti le delibere e le ordinanze di nomina ed il rinnovo dei vari consulenti, le parcelle ed i mandati di pagamento nonché i curricula dei consulenti in questione.

            Successivamente venivano acquisiti dalla stessa Guardia di Finanza i prospetti riassuntivi dei vari mandati di pagamento emessi per ciascun consulente, con l’indicazione della spesa effettivamente sostenuta per gli anni 1994-1995-1996.

            E’ stato così accertato che in tale periodo il sindaco e gli assessori del Comune di Roma hanno conferito numerosi incarichi di consulenza, più volte prorogati, a professionisti esterni, per coadiuvare l’attività dei vari “assessorati”.

            I convenuti, ai quali è stato notificato invito a dedurre, hanno presentato memoria difensiva pervenuta alla Procura Regionale il 16 novembre 1998.

In tale memoria veniva, tra l’altro, evidenziato che alla base della legge 8 giugno 1990, n. 142 e successive modificazioni vi è la netta separazione tra le funzioni di indirizzo e controllo politico che spettano agli organi  di governo dell’ente locale e quelle di gestione amministrativa, tecnica e finanziaria attribuite ai dirigenti;

- che tale separazione tra indirizzo politico ed attività di gestione comporta necessariamente che “gli organi di governo si dotino di un proprio supporto organizzativo, distinto dalle strutture dell’ente, di carattere squisitamente discrezionale e fiduciario”.

Per cui sarebbe illogico e limitativo negare la possibilità di chiamare a collaborare con il sindaco e gli assessori i collaboratori esterni. Del resto, hanno continuato i convenuti, lo stesso legislatore nel perfezionare il quadro normativo sulle amministrazioni locali, con l’articolo 6 della legge 15 maggio 1997 n. 127, ha sancito la possibilità di costituire uffici posti alle dirette dipendenze del sindaco e degli assessori con contratti a tempo determinato.

Nell’ambito dei cosiddetti “uffici di staff” del sindaco, della giunta comunale o degli assessori, le designazioni delle persone chiamate a collaborare con gli organi politici di governo, devono connotarsi per il preminente aspetto fiduciario e politico che le caratterizza.

A tal riguardo la giunta comunale con deliberazione n. 1 del 4 gennaio 1994, ha fissato una vera e propria delibera “quadro” riguardante il conferimento degli incarichi nei suoi aspetti salienti.

            Successivamente, con memoria della giunta comunale del 29 luglio 1995, venivano nuovamente statuiti i “criteri e modalità di utilizzazione delle risorse professionali esterne nell’amministrazione comunale”.

            Gli incarichi professionali sono stati conferiti, ai sensi dell’art. 51, comma settimo, della legge n. 142/90 ai signori: Luigi LUSI; 2) Rossella PANARESE; 3) Paolo PIVA; 4) Claudio TODESCATO; 5) Manuela ANDREOZZI; 6) Paolo CESARI; 7) Daniele FAPPIANO; 8) Alessia GARBEROGLIO; 9) Giuseppe MANACORDA; 10) Annarita MIGLIORINI; 11) Silverio DAVOLI; 12) Massimiliano DE SANTIS; 13) Barbara NEPITELLI; 14) Annarita MIGLIORINI; 15) Luca PETRUCCI; 16) Mario DAL FORNO; 17) Francesco DALIA; 18) Gianfranco LEONETTI; 19) Silvia PAPARO; 20) Maurizio NUCCETELLI; 21) Giulia PONZANI; 22) Giorgio POGLIOTTI; 23) Luca TELESE; 24) Silvia TESTA; 25) Massimo DE SIMONI 26) Giuseppe VONA; 27) Alessandra COSTA; 28) Luigi LUSI; 29) Enrico SERPIERI; 30) Silvana NOVELLI; 31) Adria POCEK; 32) Biancalucina TRILLO’.

Secondo l’assunto della Procura Regionale nel conferimento degli incarichi in questione è stata rilevata la genericità e l’indeterminatezza degli stessi; la loro eccessiva durata al punto da apparire quasi un sistema surrettizio per effettuare nuove assunzioni di personale; afferma, poi, parte attrice che non è possibile ipotizzare un livello qualitativo del personale dipendente dal Comune talmente scadente da richiedere una pressoché continua assistenza di esperti esterni; le altre censure riguardano l’assenza nei vari consulenti prescelti della specifica elevata professionalità ed esperienza nella materia oggetto della consulenza; la mancata considerazione del carattere di eccezionalità degli incarichi e della proroga degli stessi; il rilevante onere finanziario che ne è derivato per l’amministrazione; la mancanza di una puntuale esternazione dei motivi - che hanno indotto la giunta comunale ed il sindaco a ritenere insufficienti ed inidonee le strutture dell’ente per l’assolvimento dei medesimi compiti oggetto di consulenza, soprattutto quando gli stessi risultano analoghi a quelli svolti dagli uffici propri del Comune (cfr. ufficio comunicazione ed immagine, ufficio stampa, ufficio per i diritti dei cittadini, Avvocatura comunale, ecc.).

            A ciò ha aggiunto che solo a partire dal gennaio 1995 l’amministrazione comunale ha indicato, nel dispositivo delle ordinanze e delle delibere di conferimento, la clausola di stile con la quale si motiva la necessità di ricorrere alle consulenze “per esigenze straordinarie non sopperibili con il personale appartenente agli organici capitolini”.

Tutto questo, secondo l’assunto di parte attrice, induce ad affermare l’illiceità degli incarichi conferiti con addebitabilità ai convenuti dei conseguenti danni patrimoniali patiti dall’ente locale.

            La loro responsabilità si configura chiaramente a titolo di colpa grave, atteso che i convenuti hanno agito, reiteratamente, con la consapevolezza dell’antidoverosità del loro comportamento elusivo nonché travalicando i limiti che regolano il ricorso a competenze professionali esterne, imposti dall’art. 51, 7° comma, della legge 8 giugno 1990, n. 142, dalle delibere della giunta e dal regolamento comunale, limiti di cui i convenuti erano ben consapevoli.

            Per gli incarichi di consulenza affidati con delibere di giunta, la cennata responsabilità va affermata anche per gli amministratori comunali che parteciparono con espresso voto favorevole alle delibere di nomina dei suindicati consulenti.

Sempre secondo le argomentazioni svolte dalla Procura Regionale la responsabilità si estende anche, ai sensi dell’art. 53, 1° e 3°comma, della legge 142/90 ai convenuti GAGLIANI CAPUTO, BARRERA, BIOLCHI, LORENZETTI e FENU che in qualità rispettivamente, il primo di Segretario Generale, gli altri di “responsabile del servizio”, apposero alle delibere menzionate i pareri di legittimità e di regolarità tecnico-amministrativa.

            I convenuti hanno presentato memoria difensiva (Rutelli, Tocci, Lanzillotta, Montino, Cecchini, Lusetti, Del Fattore, De Petris, Carducci Artenisio, Piva, Borgna, Sandulli, Farinelli, Minelli) datata novembre 1998 con la quale hanno respinto gli addebiti sotto ogni profilo.

In particolare, hanno affermato che per quanto concerne i curricula in ordine ai quali viene eccepita una inadeguata “professionalità”, nel caso dei consulenti chiamati  a supportare gli amministratori nell’esercizio delle loro funzioni istituzionali di indirizzo e di controllo politico, la scelta non poteva essere effettuata , in via prioritaria sulla base di titoli accademici, ma, piuttosto, sulla base di quel criterio dello “intuitus personae” che pone in capo a colui che deve effettuare la scelta il compito di valutare la idoneità del soggetto prescelto a soddisfare le proprie esigenze.

Dunque, hanno continuato i convenuti, la scelta in quanto finalizzata a soddisfare esigenze soggettive è fondata in larga misura su considerazioni di natura personale e fiduciaria; ha carattere discrezionale e non può essere sindacata nel merito.

La decisione di rinnovare gli incarichi di collaborazione professionale, poi, non poteva e non può rappresentare un indizio, una prova della loro illegittimità o addirittura uno “stratagemma  per giustificare delle vere e proprie assunzioni”.

            Per quanto riguardava l’eccepita carenza di motivazioni si faceva espresso riferimento ai puntuali richiami alle leggi ed alle disposizioni interne contenute in particolare nella delibera della Giunta n.1 del 1994, che rappresentavano – a loro dire – una giustificazione sufficiente per il ricorso a professionalità esterne.

            Infine, in merito alla eccessiva onerosità dei corrispettivi, si evidenziava che non emergevano casi di compensi abnormi e che gli stessi potevano considerarsi in linea con quelli di mercato.

            Il dott. Barrera ha presentato memoria difensiva datata 16 novembre 1998, nella quale sono state riportate le stesse argomentazioni contenute nella memoria collettiva del novembre 1998, con una ulteriore precisazione: “nessun addebito può essere mosso al Capo di Gabinetto che ha espresso il parere di regolarità tecnico-amministrativa in calce alle delibere inquisite dalla Procura Regionale”.

I convenuti Biolchi, Lorenzetti e Fenu hanno presentato ulteriori memorie difensive rispettivamente in data 30 ottobre, 24 ottobre e 13 novembre 1996.

Il Sindaco Rutelli ed i dott.ri Barrera, Gagliani Caputo e Borgna hanno anche chiesto di essere personalmente sentiti ma le argomentazioni addotte dai convenuti non sono state ritenute dalla Procura Regionale  idonee a superare i profili di responsabilità amministrativa prospettati.

            Con distinte memorie depositate in data 26 aprile 2000, l’Avv. Luigi Medugno ha chiesto l’assoluzione dei convenuti Esterino MONTINO, Sandro DEL FATTORE, Loredana DE PETRIS, Francesco CARDUCCI ARTENISIO, Amedeo PIVA, Fiorella FARINELLI, Claudio MINELLI, Vincenzo GAGLIANI CAPUTO.

            In particolare, ha precisato che nella fattispecie manca un qualsiasi danno erariale; è inesistente l’elemento oggettivo perché non si rinviene alcun elemento idoneo a dimostrare la sussistenza del dolo o della colpa grave nei comportamenti contestati ai convenuti.

            Ha, poi fatto presente la particolare posizione del Prof. GAGLIANI CAPUTO, segretario generale del Comune di Roma, nei confronti del quale la Procura Regionale ha ritenuto di ravvisare profili di responsabilità per avere egli apposto sulle delibere contestate il prescritto visto di legittimità.

            Con separate memorie depositate nell’interesse di Fortunato LORENZETTI, Domenico CECCHINI e Stefania BIOLCHI, l’Avv. Nicola CARNOVALE, dopo aver precisato che nella fattispecie manca un qualsiasi danno erariale, ha concluso chiedendo di mandare assolti i convenuti previa declaratoria della tardività e della infondatezza in ogni sua parte dell’atto di citazione.

            Con memoria del 20 aprile 2000, l’avv. Giovanni DI GIOIA per Alberto FENU ha conclusivamente chiesto l’assoluzione del convenuto.

            In subordine ha chiesto l’applicazione del potere riduttivo.

Con memoria depositata in data 12 aprile 2000 gli avvocati Giulio Correale ed Ivo Correale nell’interesse di Giovanni BORGNA, dopo aver illustrato la posizione del convenuto, hanno contestato la proposta azione  risarcitoria perché infondata ed hanno concluso chiedendo l’assoluzione del convenuto.

In via assolutamente subordinata hanno chiesto l’applicazione del potere riduttivo.

Con memoria depositata il 10 aprile 2000, gli avvocati Giulio Correale ed Ivo Correale per Piero SANDULLI, dopo avere evidenziato l’infondatezza della proposta azione risarcitoria della Procura Regionale, hanno chiesto in via principale l’assoluzione del convenuto ed in via ulteriormente gradata hanno chiesto l’applicazione del potere riduttivo.

            Con memoria depositata il 12 aprile 2000, gli avvocati Giulio Correale ed Ivo Correale  per il dott. Pietro Barrera hanno eccepito in via pregiudiziale la decadenza dell’azione della Procura Regionale in ordine al pagamento del convenuto della somma di lire 3.636.363 attinente alla delibera della giunta comunale di Roma n. 1184 del 12 aprile 1994.

A tal riguardo hanno rilevato che parte attrice ha notificato il giorno 8 luglio 1999 un “atto rettificativo di errore materiale” riguardante l’atto di citazione n. 1999/01313/LTR del 12 marzo 1999.

Nell’atto così denominato, hanno continuato i difensori del convenuto, per la prima volta compare questo addebito a carico del dott. Barrera per cui quello che la Procura Regionale ha  qualificato  “atto rettificativo di errore materiale”non è altro che un nuovo atto di citazione, il quale deve essere dichiarato nullo.

Nel merito hanno chiesto di mandare assolto il convenuto Pietro BARRERA per l’infondatezza della domanda attrice nei suoi confronti.

            In via subordinata di esercitare nella maniera più ampia il potere riduttivo.

            Con memoria depositata in data 21 aprile 2000, gli avvocati Sergio RISTUCCIA ed Andrea SPADETTA, nell’interesse di Walter TOCCI e Linda LANZILLOTTA hanno, tra l’altro, evidenziato l’infondatezza della domanda attrice e la non sussistenza della colpa grave nel comportamento dei convenuti.

Hanno concluso chiedendo in via principale l’assoluzione dei convenuti; in subordine l’applicazione del potere riduttivo nei confronti di Walter TOCCI e di Linda LANZILLOTTA considerati i grandi vantaggi conseguiti dalla comunità amministrata a seguito degli espletamenti degli incarichi in questione.

            Con memoria depositata in data 28 aprile 2000, l’avv. Giuseppe GUARINO per l’On. Francesco RUTELLI ha, tra l’altro affermato l’infondatezza della domanda della Procura Regionale ed ha precisato che dopo l’entrata in vigore della legge 15 maggio 1997, n. 127 sono intervenute le disposizioni contenute nella successiva legge 25 marzo 1999, n. 75, che ha così testualmente disposto:”le disposizioni di cui all’art. 51, comma 7, della legge 8 giugno 1990, n. 142, così come integrate dall’art. 6, comma 8, della legge 15 maggio 1997, n. 127, si applicano in ciascun Comune e in ciascuna Provincia, a decorrere dalla data delle prime elezioni effettuate ai sensi della legge 25 marzo 1993, n. 81”.

            Tali norme, secondo le argomentazioni svolte al riguardo, hanno determinato la estinzione del giudizio per “cessata materia del contendere” considerato che la legge n. 75 del 1999 ha un indiscutibile carattere retroattivo ed i suoi effetti si dispiegano a decorrere dalla data delle prime elezioni effettuate ai sensi della ripetuta legge n. 81/1993.

In ogni caso, ha aggiunto che la delibera n. 1 del 1994 non aveva formato oggetto di contestazione da parte della Procura Regionale, per cui nessuna responsabilità poteva essere elevata nei confronti dei componenti della Giunta essendo ormai scaduto il termine dei cinque anni fissato dall’art. 1, comma 2, della legge 14 gennaio 1994, n. 20.

            Alla odierna pubblica udienza, il Procuratore Regionale si è opposto a tutte le eccezioni sollevate, ha confermato gli atti scritti ed ha conclusivamente chiesto la condanna di tutti i convenuti.

I difensori dei convenuti hanno ribadito le argomentazioni svolte nelle memorie depositate evidenziando i profili più significativi.

La Corte si è riservata la decisione.

Considerato in

DIRITTO

1.- Ai fini della pronuncia in questione, il Collegio deve preliminarmente soffermarsi sul tema concernente i poteri degli enti locali in materia di “collaborazioni esterne” tenendo presente che il Procuratore Regionale ha chiamato in giudizio i convenuti indicati in epigrafe per le consulenze esterne conferite nel triennio 1994, 1995 e 1996.

La fattispecie è la seguente.

La legge 8 giugno 1990 n. 142, ha previsto – all’art. 51, comma settimo – che “per obiettivi determinati e con convenzione a termine, il regolamento può prevedere collaborazioni esterne ad alto contenuto professionale”.

            L’art.13 della legge 25 marzo 1993 n. 81, riguardante l’elezione diretta del Sindaco e del Presidente della Provincia, ha previsto che il comma quinto, dell’articolo 36 della legge 8 giugno 1990, n. 142, è sostituito dai seguenti:

“5. Sulla base degli indirizzi stabiliti dal consiglio il Sindaco e il Presidente della provincia provvedono alla nomina, alla designazione e alla revoca dei rappresentanti del Comune e della provincia presso enti, aziende ed istituzioni”.

“5 bis.- Tutte le nomine e le designazioni debbono essere effettuate entro quarantacinque giorni dall’insediamento ovvero entro i termini di scadenza del precedente incarico.

In mancanza il comitato regionale di controllo adotta i provvedimenti sostitutivi ai sensi dell’art. 48”.

“5ter.- il Sindaco e il Presidente della provincia nominano i responsabili degli uffici e dei servizi, attribuiscono e definiscono gli incarichi dirigenziali e quelli di collaborazione esterna secondo le modalità ed i criteri stabiliti dall’art. 51 della presente legge nonché dai rispettivi statuti e regolamenti comunali e provinciali”.

            La Giunta del Comune di Roma con deliberazione n. 1 adottata il 4 gennaio 1994 - dopo aver premesso che per il periodo decorrente dal 1° gennaio 1994 intendeva avvalersi di collaborazioni esterne e che dette collaborazioni esterne presupponevano, da un lato, il possesso di una adeguata professionalità e dall’altro, l’esistenza di un rapporto fiduciario con gli organi elettivi e che, pertanto, la scelta dei singoli professionisti non poteva che essere rimessa alla discrezionalità del Capo dell’Amministrazione, ai sensi dell’art. 36, comma 5 ter, della legge 142/90 - ha autorizzato:

1) il sindaco e ciascun assessore ad avvalersi, per il periodo 1 gennaio – 30 giugno 1994 , della collaborazione di consulenti esterni ad alto contenuto di professionalità nel numero massimo complessivo di tre unità;

2) di stabilire che il compenso forfettario da erogare per ciascuna di dette consulenze non può superare la somma di lire 6.000.000 mensili;

3) di approvare lo schema di disciplinare d’incarico.

            Tali incarichi sono stati rinnovati semestralmente alle rispettive scadenze; è stato ritenuto, infatti, che nell’ambito dei ruoli organici capitolini non vi fossero specifiche professionalità per cui l’amministrazione comunale poteva proseguire i propri obiettivi anche mediante il supporto di consulenti esterni, sia a livello di “staff” che di singolo esperto alle dirette dipendenze degli amministratori e cioè del sindaco e degli assessori.

            In particolare, veniva sempre ribadito (cfr. anche la deliberazione n. 3289 in data 24 settembre 1996 della giunta comunale), che le suddette collaborazioni esterne presupponevano, da un lato, il possesso di una elevatissima specifica professionalità e, dall’altro, l’esistenza di un rapporto fiduciario con gli organi elettivi e che, pertanto, la scelta dei singoli professionisti non poteva che essere rimessa alla discrezionalità del Capo della amministrazione, ai sensi dell’art. 6, comma 5 ter, della legge 142/90;

            - che tali collaborazioni non rientravano tra quelle di cui all’articolo 17 del regolamento per l’organizzazione degli uffici e dei servizi dell’amministrazione comunale e per l’ordinamento della dirigenza che erano espressamente previste per l’espletamento dell’attività di gestione e non di indirizzo e controllo;

            - che, pertanto, sindaco ed assessori sono autorizzati ad avvalersi della collaborazione di consulenti esterni per cui venivano impegnati i fondi per provvedere al pagamento dei suddetti consulenti;

            - che nei casi in cui risulti verificata la mancanza di idonee competenze e risorse professionali nell’ambito degli organici capitolini, tali da non poter sopportare ad alto livello l’ attività politica di indirizzo e controllo, si riteneva necessario consentire al sindaco e agli assessori di avvalersi di collaborazioni esterne;

-che tale attività di consulenza professionale doveva avere un carattere di temporaneità legata alla realizzazione di obiettivi rientranti nel ruolo di indirizzo e controllo proprio degli organi politici, con esclusione di compiti propri degli organi amministrativi e della dirigenza.

            In tal senso la giunta comunale autorizzava il sindaco e ciascun assessore ad avvalersi della collaborazione di consulenti esterni di alta professionalità, ai quali potevano essere affidati incarichi temporanei a supporto dell’attività programmatica di indirizzo e controllo propria degli organi politici, con esclusione di qualsiasi sovrapposizione di compiti rispetto agli organi amministrativi ed alla dirigenza comunale

In attuazione dell’art. 51, comma settimo, della legge n.142/1990, il Consiglio comunale di Roma con deliberazione n. 73 del 3-10 aprile 1995. ha approvato il “regolamento” per l’organizzazione degli uffici e dei servizi dell’amministrazione comunale e per l’ordinamento della dirigenza ed all’articolo 17 ha disposto:

1.- che l’affidamento a professionisti esterni all’amministrazione di incarichi professionali o di consulenza per il perseguimento di obiettivi o lo svolgimento di determinati compiti, coerenti con gli obiettivi prefissati dalla stessa amministrazione ed ai quali la medesima non possa far fronte con il personale in servizio, è disposto dalla giunta comunale, su proposta dell’assessore alle politiche del personale e della qualità sentito l’assessore competente, con deliberazione adeguatamente motivata e corredata del curriculum personale del professionista cui si intende affidare l’incarico;

2.- che l’affidamento di incarichi a professionisti esterni ha sempre carattere di eccezionalità, nei limiti delle strette necessità.

            L’articolo 19, comma primo, dello stesso regolamento comunale, poi, ha previsto che “nel rispetto delle disposizioni contenute nell’art. 58 del decreto legislativo 3 febbraio 1993 n. 29 e successive modificazioni ed integrazioni, la giunta comunale, su proposta dell’assessore competente, può conferire direttamente incarichi professionali, anche al di fuori delle attività di ufficio, ai professionisti dipendenti dell’amministrazione nel rispetto, tra l’altro, dei criteri di seguito elencati:

a) l’incarico non può essere conferito ove esistano appositi uffici comunali specificamente preposti all’espletamento delle attività oggetto dell’incarico medesimo e dotati di figure professionali idonee e di personale sufficiente;

b) l’affidamento dell’incarico deve risultare economicamente conveniente per l’amministrazione rispetto ai costi del conferimento di un incarico esterno;

c) l’espletamento dell’incarico deve essere di tipo occasionale ed avere oggetto determinato anche in riferimento alla durata della prestazione;

d) nel conferimento di tali incarichi l’Amministrazione tende alla promozione e valorizzazione delle capacità professionali di tutti i dipendenti in possesso di specifici requisiti professionali.

            Inoltre, lo statuto comunale all’art. 24, comma quarto, ha previsto che “l’amministrazione promuove e realizza il miglioramento delle prestazioni del personale attraverso la formazione, la responsabilizzazione dei dipendenti e la valorizzazione delle risorse umane”.

Successivamente l’art. 6, comma 8, della legge 15 maggio 1997 n.127, ha statuito che al comma 7, dell’art. 51 della legge n. 142 del 1990, è aggiunto il seguente periodo: “il regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi può, inoltre, prevedere la costituzione di uffici posti alle dirette dipendenze del Sindaco, del Presidente della Provincia, della Giunta e degli Assessori, per l’esercizio delle funzioni di indirizzo e di controllo loro attribuite dalla legge, costituiti dai dipendenti dell’ente, ovvero, purché l’ente medesimo non abbia dichiarato il dissesto e non versi nelle situazioni strutturalmente deficitarie di cui all’art. 45 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504 e successive modificazioni, da collaboratori assunti a tempo determinato”.

È seguito il decreto - legge 26 gennaio 1999 n. 8, convertito con modificazioni nella legge 25 marzo 1999 n. 75, che all’art. 2, comma 2 bis, ha statuito che “le disposizioni di cui all’art. 51, comma settimo, della legge 8 giugno 1990 n. 142, così come integrate dall’art. 6, comma ottavo, della legge 15 maggio 1997 n. 127, si applicano a ciascun Comune e in ciascuna Provincia, a decorrere dalla data delle prime elezioni effettuate ai sensi della legge 25 marzo 1993, n. 81”.

            A ciò aggiungasi che nella varie deliberazioni, concernenti la materia degli incarichi di consulenze esterne che si sono succedute dal 1994 al 1996, l’amministrazione comunale nelle premesse delle delibere stesse ha fatto anche riferimento all’art. 3 del decreto legislativo 3 febbraio 1993 n. 29 avente ad oggetto la razionalizzazione dell’organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell’art. 2 della legge 23 ottobre 1992 n. 421; alle modificazioni apportate con l’art. 2 del decreto legislativo 10 novembre 1993 n. 470 (vedasi, tra le altre, la delibera della Giunta Comunale n. 1 del 4 gennaio 1994) e con il decreto legislativo n. 546 del 1993 (cfr. anche deliberazione del Consiglio Comunale n. 73 del 3-10 aprile 1995) nonché ai principi fondamentali della riforma in parola che hanno statuito la netta distinzione tra direzione politica e direzione amministrativa e che hanno attribuito agli organi di direzione politica le funzioni di indirizzo, di controllo, la definizione degli obiettivi e dei programmi da attuare, nonché il compito di verificare la rispondenza dei risultati della gestione amministrativa alle direttive generali impartite; spettano, invece, ai dirigenti gli atti di gestione ossia tutto ciò che concerne la gestione finanziaria, tecnica ed amministrativa.

            2.- In tale contesto, il Collegio deve pregiudizialmente esaminare le eccezioni sollevate sotto vari profili dai convenuti, prima tra tutte quello attinente il difetto di giurisdizione prospettato quale limite alla cognizione di questo giudice sia sotto il profilo della sindacabilità degli atti della pubblica amministrazione, sia sotto l’angolazione dell’esistenza di un vincolo di presupposizione dell’illegittimità dell’atto per affermare l’illiceità del comportamento.

            Al riguardo va, innanzitutto, precisato che nel giudizio di responsabilità amministrativo – contabile gli atti della pubblica amministrazione non vengono in rilievo come tali e cioè come espressione della volontà dell’amministrazione ovvero come concreto esercizio del potere funzionale di cui l’autorità emanante è investita, ma come fatti giuridici idonei a modificare la realtà giuridica ed ha produrre perciò i conseguenti effetti giuridici.

            Sicché, in termini generali, l’accertamento anche incidentale, di questo giudice non cade mai sulla legittimità – illegittimità di un atto, ma sulla liceità-illiceità del fatto giuridico, che modificando la realtà giuridica ha comportato una diminuzione patrimoniale per la pubblica amministrazione.

            Invero, la categoria del legittimo - illegittimo attiene al rapporto esterno tra momento dell’autorità inteso quale esercizio di un potere da parte dell’amministrazione ed i diritti dei privati rispetto al giudizio di rispondenza dell’atto a schemi normativamente prefissati.

            Come tale il provvedimento è riferibile soltanto all’amministrazione, cioè all’ente cui l’autorità viene conferita.

            In ogni caso, nel nostro ordinamento i rapporti tra giudizio civile, giudizio amministrativo e giudizio amministrativo-contabile sono di assoluta autonomia in quanto non sono previste né preclusioni, né precedenze, né effetto di giudicato dell’uno rispetto all’altro giudizio.

Né, d’altro canto, il controllo esterno ha altra funzione oltre a quella di immettere, conferendogli efficacia, o di non immettere, negandogli efficacia, l’atto amministrativo nella realtà giuridica.

Da ciò consegue la impercorribilità di qualsiasi costruzione giuridica che intenda legare o comunque posporre l’accertamento della responsabilità amministrativo-contabile all’accertamento dell’illegittimità di atti dell’amministrazione.

Anzi, va detto che nella maggior parte dei casi il fatto illecito, causativo del danno, nasce proprio dall’essersi prodotti gli effetti dell’atto amministrativo non annullato né in sede di controllo, né in sede giurisdizionale e perciò munito di quella che viene chiamata presunzione di legittimità.

            In effetti l’azione di responsabilità amministrativo-contabile si radica nell’inadempimento da parte dell’amministratore o del funzionario di norme giuridiche o di obblighi di servizio su di lui incombenti in funzione dell’attività conferitagli e cioè in un comportamento illecito del soggetto agente, comportamento che si sia manifestato in fatti giuridici “contra ius” modificativi della realtà giuridica e perciò produttivi di un danno ingiusto.

            Nei detti termini sono, pertanto, oggetto di valutazione di questo giudice gli atti della pubblica amministrazione ed in tali termini la cognizione di questo giudice non incontra le preclusioni del giudice della legittimità degli atti.

            Resta fermo, in ogni caso, che nel giudizio di responsabilità amministrativo-contabile, l’atto della pubblica amministrazione viene in rilievo come componente del comportamento del soggetto agente ovvero per gli effetti modificativi della realtà giuridica che ha prodotto e non nella sua funzione tipica di esercizio del potere attribuito all’autorità e rispetto al quale è possibile la valutazione in termini di legittimità-illegittimità.

            Rimane anche fermo che il giudizio amministrativo investe l’atto per mantenerlo nella realtà giuridica od espungerlo; che il giudizio civile attiene alla responsabilità dell’amministrazione, o dei suoi funzionari ed agenti, verso terzi e che perciò in questo giudizio per affermare l’esistenza dell’illecito occorre privare l’atto della sua forza propria e perciò disapplicarlo.

            Nel giudizio di responsabilità amministrativo-contabile, invece, viene in rilievo il comportamento del soggetto convenuto in relazione al rapporto che intercorre tra detto soggetto e la pubblica amministrazione al fine di valutare se l’attività dispositiva dell’ente sia stata o meno contraria ai doveri d’ ufficio.

            La responsabilità, perciò, non nasce dall’atto - che questo giudice non deve né annullare, né disapplicare - ma da una attività produttiva di danno.

            Nella fattispecie va, quindi, affermato che la responsabilità dei convenuti è fondata sull’aver affidato consulenze a terzi estranei all’apparato amministrativo del Comune per cui non è ipotizzabile alcun difetto di giurisdizione stante anche la puntuale previsione normativa contenuta nell’articolo 58 della legge 8 giugno 1990, n. 142.

            Ne consegue l’infondatezza dell’ eccezione prospettata, dal momento che non è possibile precludere l’azione risarcitoria avanti a questo giudice quando è palese la responsabilità dei convenuti che si radica sulla violazione da parte dei soggetti agenti di precostituiti obblighi di servizio e perciò di doveri di “comportamento”nascenti dal rapporto che lega il soggetto alla pubblica amministrazione (c. d. rapporto di servizio).

Si tratta, perciò, di responsabilità di natura contrattuale e non di una responsabilità aquiliana fondata sul “neminem laedere” con i conseguenti effetti in tema di prescrizione.

3.- L’eccezione di prescrizione, nei termini in cui è stata sollevata, è manifestamente infondata.

            Infatti, sostengono al riguardo i convenuti che la Giunta comunale “ha adottato una delibera di carattere generale, la n. 1 del 4 gennaio 1994 che ribadisce la necessità di predisporre “uffici di staff” alle dirette dipendenze del sindaco e dei singoli assessori e che tale delibera richiama l’art. 51, settimo comma, della legge n. 142 del 1990”.

            Per la scelta dei collaboratori esterni i criteri di riferimento non sono stati, però, quelli indicati in quest’ultima legge ma è prevalso il c.d. “rapporto fiduciario”.

“Ora siccome la delibera n. 1 del 1994 non ha formato oggetto di contestazione da parte della Procura Regionale, nessuna responsabilità può essere elevata nei confronti dei componenti della Giunta per la sua adozione, né potrebbe più essere sollevato alcunché, essendo scaduto il termine di cinque anni fissato inderogabilmente dall’art. 1, comma 2, della legge 14 gennaio 1994, n. 20”.

            A ciò hanno aggiunto che “i provvedimenti adottati dal sindaco e dagli assessori entro il 30 giugno 1994, costituendo applicazione della predetta delibera, non potrebbero dunque in alcun caso dar luogo a responsabilità, poiché la predetta delibera n.1 del 4 gennaio 1994, non può essere disapplicata e copre tutti gli atti emessi in sua esecuzione”.

“Per il periodo successivo al 30 giugno 1994, sindaco ed assessori, pur non essendovi obbligati, non si sono discostati dalle regole che si erano già date con la delibera n. 1 del 1994.

Il numero degli addetti agli staff, i compensi, la durata dei rapporti sono stati sempre – a loro dire – quelli prestabiliti con la ripetuta deliberazione n. 1 del 1994.

Ritiene il Collegio che le argomentazioni svolte al riguardo non possono essere condivise dal momento che, con riferimento alla delibera n. 1 del 1994 ed alla delibera n. 73 del 1995, l’eccezione di prescrizione così come sollevata è semplicemente improponibile.

Infatti, nel nuovo ordinamento delle autonomie locali – articolo 58 della legge 8 giugno 1990 n. 142 – è previsto che l’azione di responsabilità si prescrive con il decorso del quinquennio dalla “commissione del fatto”.

Detta espressione non può essere intesa nel senso che è sufficiente a dare inizio al periodo prescrizionale il semplice compimento della condotta trasgressiva degli obblighi di servizio dalla quale non sia ancora scaturito alcun nocumento patrimoniale all’ente pubblico, considerato che l’elemento “fatto” comprende non solo la condotta del soggetto, ma anche l’evento antigiuridico che ad essa consegue.

Da ciò discende che, ove il pubblico nocumento insorga a distanza di tempo dal comportamento colpevole dell’amministratore o del dipendente di cui al citato articolo 58 della legge 142 del 1990, è dal quel momento che comincia a decorrere il termine prescrizionale quinquennale previsto dalla norma in questione.

In altri termini, l’inizio della prescrizione per il computo del decorso prescrizionale va individuato nel momento in cui diviene perfetta la fattispecie dannosa (il fatto dannoso), nei suoi due elementi costitutivi dell’azione-omissione e dell’effetto lesivo di questa.

            Quando le due componenti risultano distanziate nel tempo, ossia quando l’effetto lesivo del patrimonio pubblico si verifica in un momento successivo rispetto a quello del compimento dell’azione-omissione, è da questo secondo momento che inizia a decorrere la prescrizione.

            Prima del verificarsi dell’effetto lesivo, dunque non vi è “interesse”ed in ogni caso mancano i requisiti della certezza e dell’attualità che legittimi ad agire, non essendosi ancora verificato il nocumento patrimoniale di cui si intende chiedere il risarcimento.

Il che postula non soltanto il compimento della condotta illecita, ma anche la realizzazione concreta del danno.

            Ciò trova puntuale conferma normativa oltre che nell’articolo 2935 c.c.,in base al quale la “prescrizione comincia a decorrere dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere” (cfr., per tutte, SS.RR. n. 62/a del 25.10.1996), anche nell’articolo 2934 c.c., atteso che esso è fondato sull’inerzia del soggetto attivo del rapporto e sull’adeguamento di una situazione di diritto ad una composizione di interessi realizzatasi in atto per una volontà  del titolare stesso, che appunto attraverso  l’inerzia mostra di non avervi interesse”.

            Inerzia ex art. 2934 c.c., che come manifestazione di volontà del soggetto attivo del rapporto di disposizione del diritto in termini di estinzione dello stesso, non è ravvisabile nelle ipotesi, come quella in esame, in cui il soggetto  non sia titolare del diritto al risarcimento, o, ancorché titolare, non possa esercitarlo.

            Quindi non può ritenersi inerte la parte danneggiata in un regime  di responsabilità secondo cui valgono i principi posti dal citato art. 2934 c.c., in base al quale il termine iniziale di prescrizione decorre non già dall’illecito (commissione del fatto illecito), bensì dalla definitività e conoscibilità obiettiva del danno (fatto dannoso).

            In tal senso è anche la giurisprudenza della Suprema Corte di Cassazione, secondo cui in mancanza della percezione del danno, non è possibile giuridicamente, e non soltanto in via di mero fatto, esercitare l’azione risarcitoria (Cass. Civ., Sez. I, n. 3160 del 4.4.1996).

Risulta, quindi chiaro che il compimento del fatto dannoso, per rendere possibile l’esercizio dell’azione pubblica risarcitoria, deve essere indissolubilmente legato al verificarsi del danno erariale, cioè al depauperamento dell’ente.

            Solo a questo punto insorgerebbe l’ulteriore problema, per il caso di specie, della individuazione del momento iniziale del periodo prescrizionale dell’azione pubblica, la quale andrebbe individuata dall’insorgenza certa e definitiva dell’obbligazione di pagamento o dal pagamento effettivo del corrispettivo per l’incarico conferito.

Orbene, nella fattispecie all’esame, in qualsiasi maniera si intende collocare il “dies a quo”, nessuno dei termini è maturato per cui l’eccezione di prescrizione va respinta perché giuridicamente infondata.

D’altra parte il Collego reputa, per i motivi esposti, non pertinenti le argomentazioni svolte al riguardo dai convenuti.

4.- E’ infondata anche l’eccezione concernente la “nullità e comunque la inammissibilità dell’atto rettificativo di errore materiale della citazione n. 1999/01313”.

            Al riguardo, va evidenziato che le argomentazioni svolte a sostegno delle tesi difensive sono prive di qualsiasi fondamento e comunque, non tengono conto della normativa vigente che è estremamente chiara ed inequivocabile con particolare riferimento dell’art. 52 del R.D. 12 luglio 1934 n. 1214.

            Infatti, nella citazione della Procura Regionale è chiaramente indicato sia il petitum – risarcimento del danno quantificato arrecato al Comune di Roma - sia la causa petendi, e cioè il comportamento contrario ai doveri d’ufficio addebitati ai convenuti.

            Invero, l’atto rettificativo di errore materiale non ha modificato l’atto di citazione perché ha lasciato immutato il nucleo del c.d. accadimento storico fatto valere nel quale si ravvisa la causa petendi che implica anche il petitum per cui lasciando immutato il nucleo di tali accadimenti collegati con il petitum mediato,  non si ha  “mutatio libelli”.

Va, altresì puntualizzato che nell’atto di citazione del Procuratore Regionale, l’indicazione dell’addebito a carico dei convenuti non è altro che la prefissione di un limite rispetto al potere del giudice, prefissione che può essere revocata senza che ciò comporti mutamento del petitum.

            Sotto questo profilo va comunque affermato che anche in ipotesi di responsabilità parziale, come nella fattispecie, spetta al giudice, nell’ambito della domanda, determinare le singole responsabilità in applicazione dell’art. 52 del testo unico delle leggi sulla Corte dei Conti, con la conseguenza che la mancanza di specifiche richieste sulla ripartizione del danno tra i vari convenuti oppure la modificazione della ripartizione dell’addebito, non comporta né la nullità, né la improcedibilità o l’inammissibilità dell’azione, non comminata, peraltro, da alcuna disposizione di legge.

Da ciò consegue che in applicazione del citato art. 52 del R.D. 12 luglio 1934, n. 1214, la Corte, valutate le singole responsabilità, può porre a carico dei responsabili tutto o parte del danno accertato o del valore perduto.

Questo potere, derivante dalla natura del giudizio  di responsabilità amministrativo - contabile è stato ritenuto applicabile, con giurisprudenza ormai pacifica, nei confronti di responsabili amministratori, di contabili, nella fattispecie di responsabilità degli amministratori degli enti locali nonché nei confronti di dipendenti ed amministratori degli enti pubblici, trattandosi di potere connesso al carattere generale della stessa giurisdizione amministrativo contabile.

            Tale potere si sostanzia, infatti, nello stabilire in quale misura il danno erariale debba essere riferito al comportamento  gravemente colposo oppure doloso dei soggetti interessati, potere che spetta solo al giudice e che si concretizza nel porre a carico dei responsabili tutto oppure parte del danno arrecato all’erario.

            Le eccezioni sollevate al riguardo sono, pertanto, infondate.

5.- Anche l’eccezione  concernente l’invocata declaratoria di estinzione del giudizio per cessata materia del contendere è infondata e va, pertanto, respinta.

            Infatti, il Collegio reputa di non poter condividere le argomentazioni svolte al riguardo che sinteticamente possono così riassumersi: “l’amministrazione, per regolamentare la propria attività, in materia di consulenze esterne, ha adottato la delibera di carattere generale n. 1 del 4 gennaio 1994 che richiama l’art. 51, settimo comma, della legge n. 142/90”.

            Per la scelta dei collaboratori esterni il criterio di riferimento è stato individuato nel c.d. “rapporto fiduciario” anziché nei principi stabiliti dalla predetta normativa.

 “I provvedimenti adottati dal sindaco e dagli assessori costituiscono applicazione della predetta delibera per cui non potrebbero in alcun caso dar luogo a responsabilità”.

Gli “staff” sono stati costituiti in base a regole che sono diverse da quelle che valgono per i collaboratori di alta professionalità perché nella fattispecie la professionalità occorrente non può essere quella più elevata rispetto alla professionalità rinvenibile nella burocrazia, ma deve essere quella “adeguata” al compito di collaborazione con i responsabili politici dell’amministrazione ed al rapporto di fiducia che deve essere istituito”.

A sostegno delle argomentazioni svolte è stato richiamato l’art. 6 della legge 15 maggio 1997, n. 127.

            Con tale norma – secondo quanto prospettato dai convenuti - è caduto ogni riferimento “all’alto contenuto di professionalità” e “l’unico elemento qualificante viene individuato nella costituzione dell’ufficio”.

            Il rapporto istituendo non è di tipo “professionale”, secondo quanto di norma avviene per le collaborazioni di alta professionalità, ma è di lavoro subordinato, regolato dal contratto collettivo.

Dopo la legge 15 maggio 1997, n. 127 è intervenuta la disposizione della legge 25 marzo 1999, n. 75, che ha determinato la cessazione della materia del contendere considerando che la legge n. 75/1999 ha un indiscutibile carattere retroattivo ed i suoi effetti, secondo quanto espressamente recita detta norma, si dispiegano “ a decorrere dalla data delle prime lezioni effettuate ai sensi della legge 25 marzo 1993, n. 81”.

L’assunto dei convenuti non può essere condiviso dal Collegio.

            Infatti, come già ampiamente evidenziato, la chiamata in giudizio dei convenuti riguarda le consulenze esterne conferite nel triennio 1994-1995-1996; l’atto di citazione è stato depositato il 12 marzo 1999 mentre l’emendamento all’art. 2 del decreto legge 29 gennaio 1999 è stato presentato per la prima volta al Senato della Repubblica il 23 febbraio 1999, approvato il 23 marzo 1999 e pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale il 27 marzo 1999.

            Ora, indipendentemente dalla qualificazione che si voglia dare alla legge 25 marzo 1999 n. 75, l’indagine della Procura Regionale, effettuata sulle consulenze dei soli anni 1994-1995 e 1996, rendono ininfluenti ed ultronee le argomentazioni svolte al riguardo dalla difesa dei convenuti.

            Infatti, ci troviamo, comunque, in presenza di rapporti giuridici già conclusi ossia esauriti e definiti.

In questo contesto, irretroattività significa che la nuova legge non può modificare, ora per allora, i termini di tali rapporti: non escludere tutto questo significherebbe che, su questioni già concluse, l’ordinamento giuridico può essere modificato unilateralmente a cose fatte e ciò in violazione di un principio di civiltà giuridica essenziale.

            Reputa il Collegio che nella fattispecie non è applicabile la legge sopravvenuta n. 75 del 1999 perché incontra il limite del c.d. “facta praeterita” o “del fatto compiuto”per cui le nuove norme non possono essere applicate a rapporti precedentemente sorti i cui effetti sono già esauriti.

Da ciò discende che non risulta venuto meno l’interesse alla prosecuzione dell’attività processuale in questione per cessazione della materia del contendere.

Ne consegue che all’attualità permangono gli effetti dannosi nei confronti del Comune di Roma cagionati dai suoi amministratori.

6.- Infondata è anche l’eccezione sollevata secondo cui la valutazione delle esigenze del ricorso alle consulenze esterne appartiene alla discrezionalità della pubblica amministrazione  e come tale insindacabile da parte del giudice della responsabilità, giusto anche il disposto dell’articolo 1, comma 1, della legge n.20 del 1994 nel testo coordinato con il decreto legge 23 ottobre 1996, n. 543 convertito con la legge 20 dicembre 1996, n. 639 che prevede espressamente che “la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei Conti in materia di contabilità pubblica è personale  e limitata agli atti ed alle omissioni commesse con dolo o colpa grave, ferma restando l’insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali”.

Al riguardo va evidenziato che la discrezionalità amministrativa, per quanto ampia possa essere, incontra pur sempre tre limiti fondamentali invalicabili costituiti rispettivamente dall’interesse pubblico, dalla causa del potere e dai comuni precetti di logica ed imparzialità.

            In particolare, ritiene il Collegio che “ l’insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali” sancita, da ultimo, dalla normativa citata, non può essere in nessun caso intesa come possibilità di travalicare i suddetti limiti che, com’è intuitivo, segnano il necessario confine fra la più ampia discrezionalità e l’arbitrio.

            Infatti, le predette disposizioni non possono essere interpretate come affermazione assoluta di irresponsabilità dal momento che il legislatore ha semplicemente inteso recepire l’interpretazione giurisprudenziale secondo la quale i fatti che conseguono a scelte discrezionali sono valutabili da questo giudice secondo i principi di razionalità e giustificabilità della scelta.

            D’altronde l’espressione normativa “ferma restando l’insindacabilità delle scelte discrezionali” non può che far riferimento ai principi elaborati dalla giurisprudenza, non esistendo anteriormente disposizioni che disciplinassero la materia per cui, sul piano concreto, non ci troviamo di fronte ad un nuovo precetto, quasi che in precedenza fosse consentito al giudice sindacare nel merito le scelte discrezionali.

            E’ noto, infatti, che anche prima, ciò non era possibile perché ostavano i principi generali ed il rispetto dovuto all’autonomia degli enti, trattandosi  di autonomia costituzionalmente garantita come quella degli enti locali.

Pertanto, non attenta a questa autonomia e non invade il merito delle scelte discrezionali il giudice che verifica nel caso concreto se una iniziativa rientrante nell’ambito di tali scelte si sia informata ai principi cui esse si debbono attenere.

A ciò aggiungasi che, in ogni caso, nella fattispecie si verte in ipotesi al di fuori di quelle previste dalla legge.

Da ciò discende che il conferimento di tali incarichi di consulenza, in assenza delle previste condizioni, lungi dal costituire esercizio di una potestà discrezionale, si pone come violazione di quanto statuito dalla legge e configura conseguentemente una ipotesi di violazione di legge.

            Ritiene, quindi, il Collegio che nella fattispecie non si tratta di sindacare il merito di una scelta della pubblica amministrazione, bensì di fare chiarezza sulla sussistenza o meno delle condizioni cui è subordinato l’esercizio legittimo e lecito del potere di scelta.

Vale a dire che occorre accertare per ogni incarico se si sia tenuto conto delle predette condizioni e se sia stato rispettato il principio di ragionevolezza, cui deve costantemente improntarsi l’operato degli amministratori; principio che riassume in sé quelli della economicità e del buon andamento dell’azione amministrativa costituzionalmente garantiti.

            Infatti, va rilevato che il Collegio è chiamato a pronunciarsi in ordine ai limiti del potere della pubblica amministrazione di avvalersi dell’opera di soggetti estranei alla propria organizzazione nel perseguire le finalità istituzionali a cui,in via di principio, per la natura di queste e secondo l’apparato di cui dispone, dovrebbe provvedere direttamente con le sue strutture – organi ed uffici – per espletare l’attività istituzionale, il cui esercizio è demandato secondo la legge al proprio apparato e che ricomprende sia l’attività decisionale, identificabile con la funzione o con la potestà pubblica e sia quella tecnica o comunque operativa.

            La vicenda in questione concerne, quindi, i limiti entro i quali può riconoscersi alla pubblica amministrazione la potestà di affidare a terzi  lo svolgimento di attività connesse alla realizzazione delle proprie finalità tenendo presente che la legge 8 giugno 1990, n. 142, ha effettivamente assunto portata innovativa, chiaramente puntualizzata nei principi fissati nell’articolo 51 per i quali, tra l’altro, “i poteri di indirizzo e di controllo spettano agli organi elettivi mentre la gestione amministrativa è attribuita ai dirigenti”.

            Seguendo il tracciato già segnato in sede di diversificazione tra attribuzioni degli organi politici e competenze della dirigenza statale di cui al D.P.R. 30 giugno 1972, n.748, successivamente rimodellato dal decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 a norma dell’articolo 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421, il legislatore si è ispirato ad un rigido criterio di ripartizione di competenze riconoscendo agli organi politici poteri di formulazione delle linee guida (indirizzo) e di verifica (controllo) dell’attuazione delle stesse ed assegnando agli organi amministrativi c.d. burocratici la concreta gestione degli affari.

            Tutto ciò coinvolge inevitabilmente anche la problematica della liceità del ricorso alle prestazioni di terzi da parte di un ente pubblico in presenza di uffici con competenze specifiche nella organizzazione dell’ente medesimo, tenendo presente che, per ciò che concerne le pubbliche amministrazioni, è principio generale, unitariamente e pacificamente riconosciuto dalla giurisprudenza, che l’attività delle amministrazioni stesse deve essere svolta dai propri organi o uffici consentendosi il ricorso a soggetti esterni soltanto nei casi previsti dalla legge o in relazione ad eventi e situazioni straordinarie non fronteggiabili con le disponibilità tecnico – burocratiche esistenti.

Correlata ai principi suddetti è la previsione dell’articolo 58 della legge n. 142 del 1990, la quale, in materia di responsabilità, ha unificato la posizione degli amministratori e del personale degli enti locali sottoponendoli alla giurisdizione di questo unico giudice, innanzi al quale ciascuno di essi è tenuto a rispondere per la violazione delle attribuzioni rientranti nella rispettiva sfera di competenza.

            Quindi, in presenza di apparati istituzionalmente preordinati al soddisfacimento di determinate esigenze, deve, pertanto, ritenersi che l’amministrazione possa affidare la realizzazione di queste solo in circostanze particolari, la cui sussistenza deve essere comprovata con elementi certi e puntuali, tali da giustificare, nel caso concreto, la deroga alla regola generale prima indicata.

            In particolare, i conferimenti di incarichi di consulenza a soggetti esterni, possono essere attribuiti ove i problemi di pertinenza dell’amministrazione richiedano conoscenze ed esperienze eccedenti le normali competenze del personale dipendente e conseguentemente implichino conoscenze specifiche che non si possono nella maniera più assoluta riscontrare nell’apparato amministrativo.

            Sotto tale profilo l’incarico stesso non deve implicare uno svolgimento di attività continuativa ma la soluzione di specifiche problematiche; deve caratterizzarsi cioè per la specificità e temporaneità; deve dimostrarsi, altresì, l’impossibilità di adeguato assolvimento dell’incarico da parte delle strutture dell’ente per mancanza di personale idoneo; non deve rappresentare uno strumento per ampliare surrettiziamente compiti istituzionali e ruoli organici dell’ente al di fuori di quanto consentito dalla legge; il compenso connesso all’incarico deve essere proporzionato all’attività svolta e non corrisposto in maniera forfettaria; la delibera di conferimento deve essere adeguatamente motivata al fine di consentire l’accertamento della sussistenza dei requisiti previsti; l’organizzazione dell’amministrazione deve, comunque, caratterizzarsi secondo i principi di razionalizzazione, non duplicazione di funzioni e non sovrapposizione con funzioni di attività e gestione amministrativa; deve caratterizzarsi, altresì, per la migliore utilizzazione e flessibilità delle risorse umane nonché per la economicità, trasparenza ed efficacia dell’azione amministrativa.

Si tratta di principi e criteri enunciati in una serie ripetuta di disposizioni normative ed in particolare nell’art. 1, comma 1; nell’articolo 6, comma 1 e nell’articolo 31 del decreto legislativo n. 29 del 1993, peraltro in coerenza con i principi costituzionali di cui agli articoli 97 ed 81 della Costituzione.

Di qui la conseguenza che ogni amministrazione pubblica deve caratterizzarsi per una struttura snella che impieghi anzitutto le risorse umane già esistenti all’interno dell’apparato e che, solo nella documentata e motivata assenza delle stesse, possa far ricorso a professionalità esterne, peraltro, da individuare in base a criteri predeterminati, certi e trasparenti.

            A proposito degli incarichi ad estranei è necessario anche che il conferimento debba contenere i criteri di scelta; che non sia generico o indeterminato al fine di evitare un evidente accrescimento delle competenze e degli organici dell’ente, il che presuppone la ricognizione e la certificazione dell’assenza effettiva nei ruoli organici delle specifiche professionalità richieste e tutto questo sia per quanto riguarda l’indicazione dei requisiti che per ciò che concerne i criteri di conferimento.

Anzi, a tal riguardo, la giurisprudenza ha sempre precisato che tali criteri non debbano essere generici anche perché la genericità non consente un controllo della legittimità sull’esercizio della attività amministrativa di attribuzione degli incarichi.

            Applicando i principi evidenziati emerge chiaramente che l’eccezione così come prospettata deve essere rigettata dal momento che nella fattispecie viene valutato il comportamento degli amministratori in relazione all’esercizio del potere di scelta che è regolato da precise norme nonché tenendo conto dei caratteri e dei compiti che deve svolgere l’amministrazione comunale di Roma.

Non si tratta, quindi, di valutare l’eventuale cattivo uso della discrezionalità ma l’illiceità della condotta dei responsabili ed il loro comportamento contrario alla normativa vigente.

            7.- Il Collegio ritiene infondata anche l’eccezione di indeterminatezza della domanda in quanto la prospettazione di parte attrice in ordine sia al petitum sia alla causa petendi appare sufficientemente definita, in considerazione dei richiami effettuati nell’atto di citazione, della minuziosa esposizione dei fatti, sulla base della consistente documentazione reperita, delle indagini svolte dalla Guardia di finanza e delle circostanze tutte rilevanti per la ricostruzione dei fatti stessi riferibili agli attuali convenuti.

            In particolare, per quanto attiene alla sussistenza del danno, tali fatti risultano o emergono in maniera sufficiente dai numerosissimi atti depositati dalla Procura Regionale con l’atto di citazione, atti a cui si ritiene di far riferimento e che si devono intendere integralmente riportati.

8.- Alla luce di quanto prospettato non vi è dubbio, quindi, sulla sussistenza anche del dolo oltre che della colpa grave e del danno nella specie all’esame.

            Infatti, dagli atti risulta inequivocabilmente che è stato violato il fondamentale dovere di fedeltà; le regole per il corretto conferimento di incarichi di consulenze a persone estranee all’amministrazione comunale da parte dei convenuti i quali per ragioni di ufficio erano sicuramente a conoscenza dei fatti dannosi che davano luogo a responsabilità:in altri termini vi è il c.d. dolo contrattuale.

A conforto di quanto sostenuto si evidenzia anche che i convenuti hanno giustificato il conferimento delle consulenze sostenendo che sul piano concreto hanno anticipato ciò che, poi, avrebbe previsto una legge futura.

In tal modo hanno teorizzato un complesso di poteri e facoltà in capo agli organi elettivi che, invece, non ha mai avuto riscontro nella realtà giuridica.

            In proposito va affermata la diversità tra dolo penale (al quale è assimilabile il dolo c.d. extra-contrattuale, produttivo di responsabilità aquiliana) ed il dolo c.d. contrattuale o in adimplendo, che attiene all’inadempimento di uno specifico obbligo preesistente quale ne sia la sua fonte.

            Il primo viene in rilievo come diretta e cosciente intenzione di nuocere, ossia di agire ingiustamente a danno di altri da parte di persona imputabile; il secondo consiste nel proposito sciente di non adempiere all’obbligo stesso.

E’ evidente che nel giudizio di responsabilità amministrativo -contabile, il quale si caratterizza per l’inadempimento di preesistenti doveri di comportamento nascenti dal rapporto di servizio, viene in rilievo il secondo tipo di dolo e nella specie la prova è data dalla circostanza che scientemente sono stati violati doveri di ufficio.

            Il Collegio, in tale situazione, ritiene che in ogni caso la situazione prospettata deve essere sanzionata perché configura

l’inadempimento da parte degli amministratori e dei funzionari del Comune di Roma di precostituiti obblighi di servizio e perciò i doveri di “comportamento” nascenti dal rapporto che lega tali soggetti alla pubblica amministrazione.

            Reputa il Collegio che la vicenda descritta, che ha avuto grande eco sulla stampa e che è stata seguita con una certa preoccupazione dall’opinione pubblica per il modo disinvolto di amministrare la finanza pubblica, integri una fattispecie di responsabilità.

Infatti, i convenuti si sono resi responsabili di comportamenti illegittimi e illeciti nonché della violazione delle regole di efficienza, economicità ed efficacia in cui si compendiano i principi del c.d. “buon andamento” e della “sana gestione” ai quali deve essere improntata l’azione di qualsiasi amministrazione pubblica e privata.

            In ogni caso, nella fattispecie difettano le condizioni surrichiamate per il conferimento delle consulenze esterne, per cui tali incarichi debbono considerarsi illeciti ed i compensi ad essi conseguenti costituiscono ingiusto depauperamento delle finanze del Comune di Roma.

9.- In tale situazione, ritiene il Collegio che il danno concretamente subito dal Comune di Roma, che si ripercuote in definitiva  sulla collettività, è grave ed è “in re ipsa”.

In ogni caso, è stata sufficientemente provata la sussistenza di un nocumento patrimoniale del Comune di Roma, prendendo in considerazione tutti gli elementi acquisiti, valutandoli autonomamente ai fini propri del presente giudizio, nonché tenendo conto del danno del quale sono stati ampiamente evidenziati i profili, del nesso di causalità, degli elementi oggettivi e soggettivi dell’obbligazione risarcitoria per cui è domanda nonché del collocamento funzionale tra i fatti dannosi e l’illecito conferimento degli incarichi di consulenze a persone estranee all’amministrazione comunale da parte dei convenuti con un comportamento di questi ultimi contrario ai doveri di fedeltà e lealtà verso lo Stato, alla cui osservanza, peraltro, i sindaci e gli assessori sono particolarmente tenuti.

10.- Per ciò che concerne, poi, la determinazione del danno il  Collegio condivide la quantificazione e la ripartizione effettuata dalla Procura Regionale, secondo la quale la pretesa risarcitoria ammonta complessivamente a lire 2.238.664.265 e deve essere posta a carico dei convenuti in quote uguali, in relazione ai rispettivi apporti causali e tenendo conto del diverso grado di responsabilità di cui ciascun convenuto è chiamato a rispondere.

Si tratta di un criterio di ragionevolezza che tiene conto della distinta posizione dei convenuti.

Pertanto, va affermata la responsabilità del Sindaco del Comune di Roma, degli Assessori, del Segretario Generale, dei dirigenti interessati nonché degli amministratori comunali che parteciparono con espresso voto favorevole alle delibere di nomina dei suindicati consulenti, in quanto i medesimi hanno contribuito a formare la volontà dell’organo deliberativo e quindi l’atto che di quella volontà è emanazione, conferendo, dunque pari apporto causale nella genesi dell’evento lesivo.

I convenuti responsabili sono:

1.- Francesco RUTELLI e Walter TOCCI per la somma di lire 67.349.441 ciascuno; danno complessivo lire 134.698.882 arrecato all’Erario a seguito dell’emissione delle ordinanze sindacali n. 385 del 4.7.1995; n. 480 del 29.8.1995; n. 666 del 29.12.1995; n. 317 del 2.5.1996; n. 474 del 28.6.1996; n. 686 del 2.10.1996 per la consulenza affidata al dott. Luigi Lusi.

A tal riguardo va precisato che Walter Tocci, è assessore alle politiche della mobilità e della polizia municipale, assessorato al quale corrispondono le funzioni assegnate al VII Dipartimento “politiche della mobilità e dei trasporti” ed al IX Dipartimento “politiche della sicurezza”. Nel VII Dipartimento operano complessivamente il capo dipartimento, nove dirigenti, ventidue dipendenti di VIII livello (direttivi), dodici dipendenti di settimo livello ed altri dipendenti con qualifiche inferiori per un totale di 183 unità.

Il dott. Luigi Lusi, nominato con ordinanza sindacale n. 385 del 4 luglio 1995, gli viene affidato l’incarico, con decorrenza 1° luglio 1995 e sino al 31 agosto 1995, di consulente dell’assessore relativamente ad alcune tematiche riguardanti le competenze del IX Dipartimento con particolare riferimento alle politiche della sicurezza e all’istituendo ufficio tutela del cittadino e dei beni della collettività, nonché alle problematiche concernenti la organica e funzionale riorganizzazione del Corpo di Polizia Municipale e l’affermazione di una maggiore autonomia funzionale e gestionale in armonia con gli indirizzi strategici formulati a livello dipartimentale attraverso la costruzione del Corpo stesso in istituzione, per un compenso mensile omnicomprensivo di L. 6.000.000.

In precedenza, dal gennaio 1994, il dr. Lusi era stato già consulente dell’assessore Amedeo Piva.

Risulta, altresì, che l’incarico conferito al dr. Lusi è stato prorogato fino al 21 dicembre 1996 con le ordinanze sindacali n. 480 del 29 agosto 1995; n. 666 del 29 dicembre 1995, n. 317 del 2 maggio 1996, n. 474 del 28 giugno 1996, n. 686 del 2 ottobre 1996.

Inoltre, dagli elenchi allegati alla nota prot. n. 9806 del 3 febbraio 1997 a firma del Direttore del Dipartimento Politiche del Personale del Comune di Roma dr. Roberto Cetta, risulta che il dott. Lusi ha avuto prorogato il suo incarico anche dopo il 31 dicembre 1996.

            Dagli atti emerge che il dr. Lusi si è laureato in giurisprudenza presso l’Università degli studi di Roma. Nel periodo 1994/1996 ha svolto il patrocinio legale presso lo studio legale dell’avv. Piero Sandulli, quest’ultimo assessore del Comune di Roma; dal 1993 al 1996 impegnato presso l’A.C.L.I., di Roma: dal 1989 al 1994 ha avuto diversi incarichi presso l’AGESCI, Associazione Guide e Scouts Cattolici Italiani di Roma; dal 1985 al 1989 ha svolto varie attività presso lo studio notarile Sandro Pantaleo e presso lo studio notarile associato De Corato-Pantaleo, entrambi con sede in Roma; nel 1985 ha partecipato al corso di specializzazione in procedure informatiche notarili (SAPES, Roma); dal 1982 al 1985 è stato componente del collegio sindacale della cooperativa di gestione di campi da gioco multiuso di Roma; dal 1983 al 1985 ha fatto parte dell’organizzazione e gestione di campagne pubblicitarie (Agip, Ip, Esso, Alitalia e Giglio) e dell’archivio centrale presso l’Incentive Spa; nel 1984 ha insegnato materie sociologiche nell’Istituto scolastico Assunzione di Roma; dal 1980 al 1985 è stato addetto alla pianificazione territoriale di materiale pubblicitario nella ditta individuale Cianfrocca Claudio con sede in Roma; inoltre, ha dichiarato di aver operato con diversi software in ambiente ms-dos.

Da quanto precede emerge che, per la consulenza conferitagli il dr. Lusi non possiede i requisiti di elevata professionalità richiesti per un incarico così specifico, posto che i suoi precedenti impegni in materia di organizzazione si riferiscono esclusivamente alla gestione di campagne pubblicitarie, attività palesemente diversa dalla riorganizzazione organica e funzionale del Corpo di Polizia Municipale.

A ciò aggiungasi che l’interessato, così come accertato dalla Guardia di Finanza presso l’Università degli Studi di Roma “La Sapienza”, si è laureato solo nel gennaio 1994 mentre ha assunto l’incarico in questione nel luglio dell’anno successivo per cui il Lusi non poteva avere certo l’alta professionalità richiesta dalla legge al riguardo.

            L’ordinanza di conferimento non giustifica il ricorso a professionalità esterne, limitandosi alla clausola di stile: “atteso che il predetto assessore non ha rinvenuto nei ruoli organici capitolini un elemento in possesso della specifica professionalità richiesta”.

L’incarico è generico; manca l’alta professionalità richiesta in relazione alla materia ed alla branca dell’Amministrazione; la durata dell’incarico risulta essere stato prorogato anche successivamente al 31 dicembre 1996; tutto questo qualifica l’incarico stesso come indeterminato nella durata e ciò equivale ad un accrescimento surrettizio delle competenze e degli organi dell’ente comunale.

Da ciò discende che illecitamente è stata liquidata al convenuto la somma di lire 134.698.882;

2.- Francesco RUTELLI  e Walter TOCCI per la somma di lire 53.900.000 ciascuno; danno complessivo lire 107.800.000 arrecato all’Erario a seguito dell’emissione delle ordinanze sindacali n. 376 del 27 giugno1995; n. 386 del 4 luglio 1995; n. 480 del 29 agosto 1995; n. 666 del 29 dicembre 1995; n. 317 del 2 maggio 1996; n. 474 del 28 giugno 1996; e n. 686 del 2 ottobre 1996 per la consulenza affidata a Rossella Panarese.

            Alla signora Rossella Panarese, nominata con ordinanza sindacale n. 376 del 27 giugno 1995, le viene affidato l’incarico, a decorrere dal 26 maggio 1995 e sino al 30 giugno 1995, di consulente dell’assessore relativamente alle comunicazioni ai cittadini dei provvedimenti attinenti alle politiche della mobilità urbana, per un compenso forfettario mensile di lire 6.000.000.

Detto incarico è stato prorogato fino al 31.12.1996 con le ordinanze sindacali n. 386 del 4.7.1995; n.480 del 29.8.1995; n. 666 del 29.12.1995; n. 317 del 2.5.1996; n.474 del 28.6.1996; n. 686 del 2.10.1996.

L’incarico affidato della signora Panarese risulta essere stato prorogato successivamente al 31.12.1996 (cfr. nota prot. 9806 del 3.2.1997 già citata).

Dal curriculum risulta che l’interessata collabora da dieci anni con la terza rete radiofonica della RAI in qualità di conduttrice e ideatrice di programmi culturali. In particolare da quattro anni è autrice e conduttrice degli appuntamenti quotidiani di “radio tre” con la scienza e la tecnologia. Attualmente conduce il programma “Duemila”, tecniche e strategie per il futuro che si occupa dei piccoli e grandi cambiamenti della società contemporanea. Recentemente è stata  relatrice presso il convegno Democrazia Virtuale, organizzato dall’Istituto Gramsci di Bologna, sul tema “mass-media e nuove tecnologie informatiche”.

Dagli atti emerge: a) che l’esperienza ed i titoli posseduti dalla sig.ra Panarese non sono tali da giustificare la consulenza assegnata, tenuto conto che l’ordinanza sindacale che attribuisce l’incarico fa riferimento ad una professionalità specifica nel settore che non si riscontra nel curriculum dell’interessata; b) che l’incarico in questione è estremamente generico.

Il conferimento alla consulente, in parola riguarda funzioni tipiche dell’ente, atteso che la comunicazione ai cittadini dei provvedimenti dell’amministrazione rientra tra le attività cui è istituzionalmente preposto l’ufficio comunicazione ed immagine, istituito presso il Comune di Roma, che ha il compito  di “promuovere la comunicazione pubblica sulle attività dell’amministrazione in forma multimediale con l’obiettivo di favorire l’informazione e la partecipazione dei cittadini e cura il coordinamento dei processi di comunicazione esterna”.

Pertanto, essendo compito precipuo del predetto ufficio l’informazione e la comunicazione pubblica sulle attività dell’intera amministrazione a maggior ragione rientrava tra le sue competenze l’informazione e la comunicazione sulle attività di ogni singolo assessorato.

L’attività concretamente svolta dall’interessata, quale emerge dalla relazione depositata dai deducenti, è consistita soprattutto nell’invio di depliant, lettere e volantini ai cittadini nonché nell’utilizzo di strumenti informativi quali stampa, spot radiofonici, inserzioni sui giornali, manifesti. Il che dimostra chiaramente che l’incarico poteva essere sicuramente svolto utilizzando l’ufficio stampa del Comune presso il quale, prestano servizio numerosi addetti: il rapporto della Guardia di Finanza a pagina 46 afferma che vi sono 53 unità.

Inoltre, risultano essere stati nominati ex art. 51, 5° comma, della legge 142/90 anche vari giornalisti, fra cui: Sandri (11 gennaio 1994); Gentiloni Silveri (11 gennaio 1994); Giachetti (11 gennaio 1994); Santarelli (30 dicembre 1994); Gramaglia (11 gennaio 1994); Anzaldi (30 dicembre 1995) e Riscassi (18 ottobre 1996).

L’ordinanza di conferimento secondo cui “l’assessore non ha individuato nell’ambito dei ruoli organici capitolini un elemento in possesso della specifica professionalità richiesta”, appare semplicemente inverosimile se si considera che vi è coincidenza tra l’attività di consulenza e quella degli uffici burocratici.

La eccessiva durata della consulenza, che risulta essere stata più volte prorogata anche oltre il 31 dicembre 1996, peraltro senza valide giustificazioni, qualifica l’incarico a tempo indeterminato.

Conseguentemente è stata illecitamente pagato alla convenuta l’importo di lire 107.800.000;

3. – Francesco RUTELLI e Walter TOCCI per la somma di lire 10.400.000 ciascuno; danno complessivo lire 20.800.000 arrecato all’Erario a seguito dell’emissione delle ordinanze sindacali n. 593 del 16 agosto 1996 e n. 686 del 2 ottobre 1996, per la consulenza affidata a Paolo Piva.

            Al signor Paolo Piva, nominato con ordinanza sindacale n. 593 del 16.8.1996, gli viene conferito il compito specifico di elaborare studi e relazioni a supporto della complessa attività progettuale ed organizzativa avviata dall’assessorato relativamente alle misure riguardanti  l’attuazione del “piano urbano parcheggi, la tariffazione della sosta, la revisione del sistema di trasporto a mezzo taxi e la riorganizzazione della rete distributiva carburanti in raccordo con i piani di sviluppo della viabilità urbana, nonché per fornire all’assessore medesimo supporto consulenziale in ordine alle questioni appena precisate sotto il profilo della cura dei rapporti con altri operatori, imprese, associazioni locali e di categoria, enti locali ed amministrazione centrale, per un compenso forfetario mensile di lire 6.000.000.

            Con ordinanza sindacale n. 686 del 2.10.1996 l’incarico è stato prorogato fino al 31 dicembre 1996. Il signor Piva risulta ancora in carica anche dopo il 31 dicembre 1996 (cfr. nota del Comune n. 9806 del 3 febbraio 1997).

Dal curriculum risulta che nel 1979 l’interessato è stato nella segreteria provinciale Faib-Roma; nel 1981 è stato componente della segreteria nazionale Faib; dal 1982 al 1988 è stato segretario nazionale Competrol e responsabile nazionale Faib-Autostrade (federazione nazionale operatori stazioni di servizio autostradali); nel 1984 è stato componente della Commissione interprofessionale istituita presso il Ministero dell’industria e del Comitato ristretto presso il Cip; dal 1985 al 1989 presidente SIS, Energia Srl; dal 1987 al 1990 è stato responsabile nazionale del settore energia; dal1990 al 1991 è stato responsabile della segreteria nazionale confesercenti; dal 1991 al 1993 responsabile del dipartimento economico confesercenti nazionale; nel 1994 è stato responsabile nazionale Promofranchising; dal 1995 al 1996 è stato segretario provinciale Confesercenti Ascoli Piceno.

Dagli atti emerge che il signor Piva è privo del possesso dell’ “alto grado di professionalità” richiesto dalla normativa per lo svolgimento dell’attività di consulenza e comunque non si rinviene la specifica professionalità prevista per il particolare compito assegnato, riguardante “attività progettuale e organizzativa relativamente alle misure riguardanti l’attuazione del piano urbano parcheggi, a tariffazione della sosta, la revisione del sistema di trasporto a mezzo taxi”.

Appare, pertanto, incomprensibile il comportamento dei responsabili che non hanno utilizzato al riguardo il personale in servizio presso il Comune di Roma dove sono presenti figure professionali comunque idonee allo svolgimento dell’incarico di cui sopra.

L’ oggetto dell’incarico prevedeva anche “il supporto consulenziale, relativamente alle questioni appena precisate, sotto il profilo della cura dei rapporti con altri operatori, imprese, associazioni locali e di categoria, enti locali ed amministrazione centrale”.

La cura dei rapporti con le organizzazioni imprenditoriali e sindacali di settore che dalla relazione risulta essere stata l’attività preponderante svolta dal consulente – non può giustificare la consulenza in questione.

Ne deriva che illecitamente è stata corrisposta al convenuto la somma di lire 20.800.000;

4.- Francesco RUTELLI ed Esterino MONTINO per la somma di lire 45.017.699 ciascuno; danno complessivo lire 90.035.399 arrecato all’Erario a seguito dell’emissione delle ordinanze sindacali n. 256 del 4.5.1995; n. 390 del 4.7.1995; n. 480 del 29.8.1995; n. 666 del 29.12.1995; n. 317 del 2.5.1996 e n. 686 del 2.10.1996 per la consulenza affidata a Claudio Todescato.

A tal riguardo va puntualizzato che Esterino MONTINO è assessore alle politiche dei lavori pubblici e manutenzione urbana, assessorato al quale corrispondono le funzioni assegnate al XII dipartimento “politiche dei lavoratori pubblici e manutenzione urbana”

Nel XII Dipartimento complessivamente operano il Capo dipartimento; n. 24 dirigenti; n. 99 dipendenti di VIII livello (direttivi); n.102 dipendenti di VII ed altri dipendenti con qualifiche inferiori per un totale di 591 unità.

A signor Claudio TODESCATO, nominato con ordinanza sindacale n. 256 del 4.5.1995, gli viene affidato l’incarico di consulente dell’assessore per i problemi relativi ai rapporti con il CEU e l’Osservatorio degli appalti e, nella fattispecie, il controllo del corretto reperimento delle informazioni e della corretta gestione informatica nell’ambito del XII dipartimento in collaborazione con le organizzazioni sindacali che gestiranno questo Osservatorio, per un compenso mensile di lire 4.500.000.

Tale atto approvava la spesa, per il periodo 27 aprile - 30 giugno 1995, pari a lire 11.602.500.

La consulenza doveva avere carattere temporaneo in relazione alla realizzazione di obiettivi rientranti nel ruolo di indirizzo e controllo proprio dell’organo politico. Anche in questo caso l’ordinanza afferma che l’assessore “non è stato in grado di reperire analoghe professionalità”.

Con le ordinanze n. 390 del 4.7.1995; n. 480 del 29.8.1995; n. 666 del 29.12.1995; n. 317 del 2.5.1996 (aumento del compenso mensile da lire 4.500.000 a lire 5.000.000) e n. 686 del 2.10.1996, l’incarico veniva prorogato sino al 31.12.1996.

            Dall’esame della documentazione si evince che in nessun caso il signor Todescato è stato pagato a seguito di attestazione, emessa da parte dell’assessore, dalla quale emerga l’avvenuto raggiungimento degli obiettivi assegnati, così come previsto dall’articolo 6 del disciplinare di incarico.

            Dal curriculum risulta che l’interessato nel 1969 ha conseguito il diploma di perito tecnico industriale. Dal 1979 al 1989 è stato prima responsabile del settore bancario e poi amministratore della ESA Data S.r.l., Bologna. Dal 1988 al 1991 risulta responsabile del servizio Software, filiale di Roma, della Philips Spa, Divisione Information System. Dal 1992 al 1994 è stato responsabile della ASCO Consultants Srl di Milano, filiale di Roma.

Il Todescato ha dichiarato: “le mie esperienze nella qualità di responsabile sono state caratterizzate sia a livello di coordinamento di gruppi di lavoro che come capo progetto-analista”.

L’assessore afferma che “non è stato in grado di reperire analoghe specifiche professionalità”.

In proposito si rileva che manca nell’ordinanza di conferimento qualsiasi motivazione che non sia una mera affermazione priva di riscontri obiettivi.

Nell’ente comunale esiste una apposita struttura competente per la gestione informatica delle attività comunali e cioè l’assessorato alle politiche dei servizi informativi e tecnologici;

La professionalità posseduta dal Todescato, un semplice perito tecnico industriale, era facilmente rinvenibile nell’ambito del personale in organico.

A ciò aggiungasi che presso l’assessorato delle politiche dei servizi informativi e tecnologici risultavano già nominati, all’epoca del conferimento dell’incarico, esperti e consulenti informatici  di notevole professionalità, quali il dr. De Petra (20.1.1994); l’ing. Giambolini (20.12.1994); l’ing. Nachira (20.12.1994); l’ing. Roselli (18.10.1994), cui si sono poi aggiunti la dott.ssa Michilli (12.9.1995) e l’ing. Todini (12.9.1995).

La durata dell’incarico è indeterminata; fissata inizialmente al 30.6.1995, è stata, poi, prorogata fino al 31.12.1996.

L’incarico è generico. Al riguardo i deducenti hanno affermato che la consulenza sul piano concreto consiste nel monitoraggio permanente dello stato dei lavori comunali, ma tutto questo non è altro che una mera raccolta informatica di dati ed informazioni sui cantieri aperti in Roma e sullo stato di avanzamento dei lavori che gli uffici competenti già possedevano e che, comunque, qualsiasi dipendente comunale poteva effettuare.

            Pertanto, illecitamente al convenuto è stato corrisposto l’importo di lire 90.035.399;

5.- Francesco RUTELLI e Domenico CECCHINI per la somma di lire 16.769.892 ciascuno; danno complessivo lire 33.539785 arrecato all’Erario a seguito dell’emissione delle ordinanze sindacali n. 362 del 30.5.1996; n. 474 del 28.6.1996 e n. 686 del 2.10.1996 per la consulenza  affidata a Manuela Andreozzi.

A tal riguardo va precisato che Domenico Cecchini è assessore alle politiche del territorio, assessorato al quale corrispondono le funzioni assegnate al VI dipartimento “politiche del territorio” nel quale complessivamente operano  il capo dipartimento, n.16 dirigenti; n. 13 dipendenti di VIII livello (direttivi), n. 74 dipendenti di VII ed altro personale con qualifiche inferiori per un totale di 527 unità.

Alla signora Manuela Andreozzi, nominata con ordinanza del Sindaco n. 362 del 30.5.1996, le viene conferito il compito specifico di elaborare studi e relazioni concernenti lo snellimento dei procedimenti in relazione alle materie di competenza dell’assessore nonché di collaborare al coordinamento delle iniziative volte a fornire ampia diffusione e pubblicizzazione ai programmi urbanistici promossi dall’assessore stesso, per un compenso forfettario mensile onnicomprensivo di lire 4.000.000.

Le ordinanze sindacali n. 474 del 28.6.1996 e n. 686 del 2.10.1996 prorogavano l’incarico fino al 31.12.199. In particolare con l’ordinanza n. 474/1996 il compenso del mese di luglio veniva elevato a lire 5.000.000.

            Dal curriculum risulta che l’interessata è laureanda in sociologia; dal 1983 al 1985 ha lavorato presso il CELATS a Lima nell’ambito del progetto di cooperazione col Centro Internazionale Crocevia; dal 1986 al 1988 ha lavorato presso l’IBASE a Rio del Janeiro nell’ambito del progetto di cooperazione col Centro Internazionale Crocevia; dal 1989 al 1991 è stata consulente per la Regione Lazio e per un centro di documentazione della FAO di Roma ed ha svolto interpretariato per diverse agenzie ed istituzioni private; dal 1991 al 1995 è stata responsabile in Italia dei progetti di comunicazione dell’organizzazione internazionale intergovernativa Unione Latina; dal 1983 al 1995 ha svolto collaborazioni giornalistiche e fotografiche per alcune riviste in Perù, Cile e Brasile.

Ha effettuato varie collaborazioni giornalistiche tra le quali una collettiva fotografica al festival nazionale dell’Unità in Roma nel 1985 ed a Rio del Janeiro nel 1988.

Nell’ordinanza di affidamento viene evidenziato che”il predetto assessore ha manifestato l’esigenza di avvalersi della collaborazione della signora Andreozzi in quanto la medesima è in possesso di specifiche ed elevate  capacità professionali e titoli…” ed ancora “che detto incarico di consulenza viene conferito, oltre che in base all’alto grado di professionalità accertato dal suddetto assessore, anche in ragione del rapporto fiduciario esistente con la predetta professionista e considerato che l’assessore Cecchini non ha individuato nell’ambito del personale dipendente figure professionali idonee allo svolgimento dell’incarico stesso”.

Dagli atti emerge:

a) la mancanza assoluta di specifica professionalità della consulente in relazione alle materie “lavori pubblici e manutenzione urbana” di competenza dell’assessore;

b) l’estrema genericità dell’incarico che nella sua prima parte è del tutto indeterminato: “elaborare studi e relazioni concernenti lo snellimento dei procedimenti in relazione alle materie di competenza dell’assessore. Tra l’altro, questa parte dell’incarico non è stata affatto svolta dalla consulente come si può rilevare chiaramente dalla lettura della relazione, dove risulta invece effettuata rassegna stampa, comunicati ai cittadini, stesura di comunicati stampa;

c) la seconda parte dell’incarico duplica funzioni istituzionali tipiche di apposite strutture dell’ente comunale, atteso che esso attiene al “coordinamento delle iniziative volte a fornire ampia diffusione e pubblicizzazione di programmi urbanistici promossi dall’assessore”, per le quali opera sia l’ufficio stampa, che l’ufficio comunicazione ed immagine del Comune;

d) l’affermazione dell’assessore in ordine alla mancanza di analoghe professionalità all’interno dell’organico capitolino, appaiono non convincenti e prive di qualsiasi supporto documentale;

e) la durata dell’incarico, che risulta essere stato prorogato anche oltre il 31.12.1996, ne determina anche la sua indeterminatezza.

            Ne consegue che illecitamente alla convenuta è stata pagata la somma di lire 33.539.785;

6.- Walter TOCCI, Domenico CECCHINI, Amedeo PIVA, Giovanni BORGNA, Piero SANDULLI, Fiorella FARINELLI, Claudio MINELLI, Loredana DE PETRIS, Renzo LUSETTI, Francesco CARDUCCI ARTENISIO, Sandro DEL FATTORE, Vincenzo GAGLIANI CAPUTO e Stefania BIOLCHI  per la somma di lire 9.803.769 ciascuno; danno complessivo lire 127.449.000 arrecato all’Erario a seguito dell’emissione della delibera di giunta comunale n. 4.466 del 30 dicembre 1995 per la consulenza conferita a Paolo Cesari.

Al signor Paolo CESARI, nominato con delibera della giunta comunale n. 4466 del 30.12.1995 (Tocci, Cecchini, Piva, Borgna, Sandulli, Farinelli, Minelli, De Petris, Lusetti, Carducci Artenisio e Del Fattore), gli viene affidato l’incarico professionale presso l’ufficio speciale piano regolatore, finalizzato al coordinamento e realizzazione del programma di comunicazione del Dipartimento politiche del territorio, per un compenso lordo di lire 105.000.000 forfettario ed onnicomprensivo, da liquidarsi in due rate distinte da lire 52.500.000 ciascuna.

Dal curriculum risulta che l’interessato dal 1985 ad oggi ha svolto attività di giornalista come capo redattore di riviste, quotidiani e mensili quali Reporter, Dolce Vita, il Mondiale (inserto del Corriere della Sera), Fallow me (rivista degli aeroporti) e Terra Mare Cielo; dal 1991 ha avuto un’attività editoriale come curatore o responsabile o anche collaboratore di alcuni progetti editoriali riguardanti soprattutto enciclopedie; dal 1991 ad oggi ha effettuato collaborazione, ideazione e realizzazione di attività promozionali quali campagna per pubblicizzare l’integrazione tariffaria regionale  Metrebus (anni 1993/1994) e la Fiera del libro di Bologna (anno 1995 ).

Dagli atti emerge che il conferimento dell’incarico è necessario in quanto “il dipartimento politiche del territorio sta predisponendo programmi di intervento e di riqualificazione del tessuto urbano cittadino e necessita di un adeguato sfruttamento di conoscenze da attuarsi attraverso adeguate iniziative di comunicazione a favore della cittadinanza”.

            Ritiene il Collegio che, contrariamente a quanto sostenuto da responsabili, vi era nell’ambito dei ruoli organici capitolini la possibilità di ricorrere, per la realizzazione della finalità oggetto della consulenza stessa, al numeroso personale in servizio ed ai giornalisti già nominati presso ufficio stampa del Comune o all’ufficio comunicazione ed immagine dell’ente.

Tra l’altro, l’incarico non appare neppure di particolare complessità da giustificare il ricorso ad un consulente esterno, dal momento che esso doveva consistere (cfr. delibera di conferimento) nella realizzazione di semplici pubblicazioni informative che qualunque giornalista in servizio presso l’ufficio stampa sarebbe stato in grado di effettuare.

            Appare, pertanto, fuorviante l’affermazione dei deducenti, secondo cui la consulenza “ha tra i suoi obiettivi principali quelli della “riqualificazione del quartiere Ostiense” considerato che trattavasi semplicemente di elaborare una pubblicazione esplicativa del piano attuativo di riqualificazione dell’Ostiense e relativa rielaborazione cartografica, cosa che per ammissione del consulente stesso nella propria relazione non è stata neppure effettuata.

            La carenza di motivazione nella delibera di conferimento in ordine al mancato reperimento negli organici capitolini di personale specializzato nel settore specifico della comunicazione, in ragione di quanto sopra, è sintomatica del modo di gestire la cosa pubblica.

Ne deriva che, illecitamente al convenuto è stato liquidato l’importo di lire 127.449.000;

7.-Francesco RUTELLI e Domenico CECCHINI per la somma di lire 2.664.107 ciascuno; danno complessivo ammontante a lire 5.328.214 arrecato all’Erario a seguito dell’emissione delle ordinanze sindacali n. 522 del 17.7.1996 e n. 686 del 2.10.1996 per la consulenza affidata a Daniele Fappiano.

            Al dott. Daniele FAPPIANO, nominato con ordinanza del Sindaco n. 522 del 17.7.1996, gli viene affidato il compito specifico di elaborare studi e relazioni concernenti  l’applicazione di nuove tecnologie (Internet – Posta Elettronica –Conferenze Telematiche) al campo della comunicazione con riferimento alle materie di competenza del predetto assessore ed a sostegno di un più ampio programma di “comunicazione alla cittadinanza” curato dal dipartimento politiche del territorio, per un compenso forfetario  mensile di lire 1.000.000.

L’ordinanza sindacale n. 686 del 2.10.1996 prorogava l’incarico fino al 31.12.1996.

Nella delibera di affidamento si afferma che “l’incarico viene conferito, oltre che in base all’alta professionalità accertata e dichiarata dal suddetto assessore, anche in ragione del rapporto fiduciario esistente con il predetto professionista e considerato che l’assessore Cecchini non ha individuato nell’ambito del personale dipendente figure professionali idonee allo svolgimento dell’incarico stesso”.

Dal curriculum risulta  che l’interessato nell’aprile 1995 si è laureato in lettere presso l’Università degli Studi “La Sapienza” di Roma; dal novembre 1995 al gennaio 1996 avviò un piano formativo presso la Digital, per diventare istruttore microsoft; dall’ottobre 1995 al gennaio 1996 è stato istruttore di corsi internet e di alfabetizzazione  informatica presso la “Biblioteca Magliana”; nel maggio 1995 è stato responsabile generale per il progetto operativo di messa in rete del dipartimento di musica e spettacolo della facoltà di Lettere dell’Università degli studi “La Sapienza” di Roma.

Attualmente è consulente per la progettazione e la realizzazione di siti internet.

Dagli atti si rileva:

a) la mancanza di elevata specifica professionalità del consulente, in quanto essere stato istruttore di un corso di informatica certamente non comporta l’alta professionalità richiesta dalla legge;

b) che l’oggetto della consulenza attiene a finalità istituzionali dell’ente; infatti presso il Comune di Roma esiste l’assessorato alle politiche dei servizi informativi e tecnologici, il quale ha tra le proprie deleghe proprio quella di curare la realizzazione del sito internet di tutta l’attività svolta dall’ amministrazione comunale e, quindi, anche dell’attività espletata dei vari assessorati;

c) che all’epoca del conferimento della consulenza l’assessore per i servizi informativi e tecnologici aveva già incaricato una serie di esperti informatici, alcuni con incarichi specifici proprio sull’oggetto della  consulenza. Si pensi all’incarico dell’ing. Giambolini conferito per “predisporre lo schema concettuale del sistema informativo territoriale del Comune di Roma”; quello affidato all’ing. Roselli per il “monitoraggio della rete fonia e dati del Comune di Roma” oppure l’incarico conferito all’ing. Todini per la “redazione di un piano triennale per l’informatica 1996/1998”;

d) che la finalità di “comunicazione alla cittadinanza” dell’operato dell’amministrazione risulta essere svolta anche dall’Ufficio comunicazione ed immagine del comune.

Quindi del tutto immotivata appare l’affermazione sul mancato reperimento di analoghe professionalità all’interno dell’ente.

Pertanto, è stata illecitamente corrisposta al convenuto la somma di lire 5.328.214;

8.-Francesco RUTELLI e Domenico CECCHINI per lire 1.733.333 ciascuno; danno complessivo lire 3.466.667 arrecato all’Erario a seguito dell’emissione delle ordinanze sindacali n. 592 del 16.8.1996 e n. 686 del 2.10.1996 per la consulenza affidata ad Alessia Gamberoglio.

Alla signora Alessia Garberoglio, nominata con ordinanza del Sindaco n. 592 del 16.8.1996, le viene affidato il compito specifico di elaborare studi e relazioni sulle problematiche concernenti l’ampio progetto di pubblicizzazione e diffusione dei programmi urbanistici promossi dall’assessorato con particolare riguardo all’aspetto della produzione e/o selezione di materiale audiovisivo ed all’allestimento di specifiche ed idonee campagne illustrative mirate al raggiungimento dell’obiettivo di promuovere una diretta ed efficace conoscenza da parte della cittadinanza dei suddetti programmi, per un compenso forfetario mensile di lire 1.000.000.

L’ordinanza sindacale n. 686 del 2.10.1996 prorogava l’incarico fino al 31.12.1996.