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Corte costituzionale: ammessi al lavoro socialmente utile i neo patentati ubriachi (Corte cost. n. 167/2012)

Redazione

Svolgimento del processo SENTENZA

Nei giudizi di legittimità costituzionale dell’articolo 186-bis, comma 6, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), aggiunto dall’art. 33, comma 2, della legge 29 luglio 2010, n. 120 (Disposizioni in materia di sicurezza stradale), promossi dal Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Bolzano con ordinanze del 9 dicembre, del 1° dicembre e del 9 dicembre 2011, rispettivamente iscritte ai nn. 39, 40 e 41 del registro ordinanze 2012 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 13, prima serie speciale, dell’anno 2012.

Udito nella camera di consiglio del 6 giugno 2012 il Giudice relatore **************.

Con tre ordinanze, di analogo tenore, depositate il 1° dicembre 2011 (r.o. n. 40 del 2012) e il 9 dicembre 2011 (r.o. n. 39 e n. 41 del 2012), il Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Bolzano ha sollevato, in riferimento agli articoli 3 e 27, terzo comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’articolo 186-bis, comma 6, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), aggiunto dall’art. 33, comma 2, della legge 29 luglio 2010, n. 120 (Disposizioni in materia di sicurezza stradale), nella parte in cui – nel prevedere che alle fattispecie di guida sotto l’influenza dell’alcool da parte dei conducenti “a rischio elevato”, indicati dal comma 1 dello stesso articolo, si applicano le disposizioni di cui ai commi da 3 a 6, 8 e 9 dell’art. 186 cod. strada – non richiama anche il comma 9-bis del medesimo art. 186, in forza del quale la pena detentiva e pecuniaria può essere sostituita, se non vi è opposizione da parte dell’imputato, con quella del lavoro di pubblica utilità, di cui all’art. 54 del d.lgs. 28 agosto 2000, n. 274 (Disposizioni sulla competenza penale del giudice di pace, a norma dell’articolo 14 della legge 24 novembre 1999, n. 468).

Il giudice a quo è investito di distinti processi penali nei confronti di persone imputate del reato di guida sotto l’influenza dell’alcool, di cui agli artt. 186 e 186-bis cod. strada, con l’aggravante di aver commesso il fatto dopo le ore 22 e prima delle ore 7 (art. 186, comma 2-sexies, cod. strada).

Al riguardo, il rimettente riferisce che gli imputati erano stati fermati, in ora notturna, da personale di polizia giudiziaria mentre erano alla guida di veicoli e sottoposti ad accertamento mediante etilometro, dal quale era risultato un tasso alcoolemico superiore a 1,5 grammi per litro (nel caso di cui all’ordinanza r.o. n. 39 del 2012), ovvero superiore a 0,8 e non superiore a 1,5 grammi per litro (nei casi di cui alle ordinanze r.o. n. 40 e n. 41 del 2012), con conseguente configurabilità delle ipotesi criminose previste – rispettivamente – dalle lettere c) e b) dell’art. 186, comma 2, cod. strada. Risultava, inoltre, applicabile la speciale disciplina dettata dall’art. 186-bis cod. strada, trattandosi di conducenti di età inferiore a ventuno anni (nei casi di cui alle ordinanze r.o. n. 39 e n. 40 del 2012) o che avevano conseguito la patente di guida di categoria B da meno di tre anni (nel caso di cui all’ordinanza r.o. n. 41 del 2012) (art. 186-bis, comma 1, lettera a).

Stante l’evidenza della prova, era stato emesso nei confronti degli imputati un decreto di condanna alla pena dell’ammenda (parte della quale sostitutiva dell’arresto), oltre alla sanzione amministrativa accessoria della sospensione della patente di guida. I difensori degli imputati, muniti di procura speciale, avevano proposto opposizione al decreto, chiedendo che ai loro assistiti venisse applicata, ai sensi dell’art. 444 del codice di procedura penale, una pena detentiva e pecuniaria (di varia entità, a seconda dei casi), da sostituire con un corrispondente numero di ore di lavoro di pubblica utilità, in applicazione di quanto stabilito dal comma 9-bis dell’art. 186 cod. strada.

Ad avviso del giudice a quo, la richiesta della difesa non potrebbe, allo stato, essere accolta, non essendo la disciplina di cui al citato art. 186, comma 9-bis, cod. strada applicabile alle fattispecie oggetto dei giudizi a quibus.

In proposito, il rimettente rileva come l’art. 186-bis cod. strada detti una disciplina speciale della guida sotto l’influenza dell’alcool – con la previsione di una sanzione amministrativa anche per l’ipotesi di guida con una percentuale minima di alcool nel sangue (tasso alcoolemico superiore a zero e non superiore a 0,5 grammi per litro) e la comminatoria di sanzioni più severe per le altre ipotesi – in relazione a particolari categorie di conducenti, ritenute “a rischio elevato” (persone di età inferiore a ventuno anni, neo-patentati, persone che esercitano professionalmente l’attività di trasporto di persone o cose, conducenti di mezzi pesanti o autobus). Il comma 6 dell’art. 186-bis stabilisce che, anche in relazione a dette categorie di conducenti, «si applicano le disposizioni di cui ai commi da 3 a 6, 8 e 9 dell’articolo 186», concernenti la guida sotto l’influenza dell’alcool del conducente “comune”, senza, tuttavia, richiamare il comma 9-bis di tale articolo – aggiunto dalla medesima legge n. 120 del 2010 – che consente di sostituire la pena detentiva e pecuniaria con il lavoro di pubblica utilità, di cui all’art. 54 del d.lgs. n. 274 del 2000.

Secondo il giudice a quo, non sarebbe possibile una interpretazione “adeguatrice” della norma, basata sull’assunto che l’art. 186-bis cod. strada delinei una circostanza aggravante della fattispecie criminosa prevista dal precedente art. 186: ciò, al fine di desumerne che un espresso richiamo al comma 9-bis di tale articolo non sarebbe necessario, essendo comunque applicabile all’ipotesi circostanziale l’intera disciplina valevole per la fattispecie base. Una simile tesi si porrebbe, infatti, in irrimediabile contrasto con il dettato normativo, giacché, se tutte le disposizioni dell’art. 186 fossero direttamente applicabili alla fattispecie prevista dall’art. 186-bis, lo specifico rinvio operato dal comma 6 di quest’ultimo articolo ad alcune soltanto di esse risulterebbe privo di qualsiasi concreta utilità e, anzi, del tutto illogico.

Il rinvio in questione dimostrerebbe, al contrario, che con il nuovo art. 186-bis cod. strada il legislatore ha inteso delineare una autonoma fattispecie di reato, escludendo, al tempo stesso, che possano applicarsi ad essa le disposizioni dell’art. 186 non espressamente richiamate, tra cui quella del comma 9-bis. Il mancato rinvio a tale comma potrebbe essere considerato, d’altra parte, espressivo di una consapevole scelta, connessa alla ratio della nuova fattispecie: nel momento in cui ha deciso di adottare per alcune categorie di conducenti, ritenute maggiormente “a rischio”, un trattamento più severo della guida sotto l’influenza dell’alcool, il legislatore avrebbe voluto anche impedire che i soggetti considerati possano fruire di un «commodus discessus», quale quello offerto dalla sostituzione della pena con il lavoro di pubblica utilità, il cui positivo svolgimento determina, ai sensi del comma 9-bis dell’art. 186 cod. strada, l’estinzione del reato.

Non sarebbe, per converso, ipotizzabile che l’omesso richiamo di detto comma dipenda da una mera svista, posto che entrambe le disposizioni (quella del comma 9-bis dell’art. 186 e quella del comma 6 dell’art. 186-bis cod. strada) sono state introdotte dalla medesima novella legislativa e che dai lavori parlamentari ad essa relativi non emergerebbe l’intenzione di estendere alle categorie “speciali” di conducenti il beneficio di cui si discute.

Una ulteriore e conclusiva riprova del carattere autonomo, e non già circostanziale, della fattispecie prevista dall’art. 186-bis cod. strada sarebbe offerta dal comma 4 di tale articolo, ove si stabilisce che «Le circostanze attenuanti concorrenti con le aggravanti di cui al comma 3 non possono essere ritenute equivalenti o prevalenti rispetto a queste. Le diminuzioni di pena si operano sulla quantità della stessa risultante dall’aumento conseguente alla predetta aggravante». L’avvenuta sottrazione del più severo regime sanzionatorio introdotto dall’art. 186-bis cod. strada all’ordinaria disciplina del bilanciamento tra circostanze eterogenee dimostrerebbe come il termine «aggravante» sia stato usato dal legislatore «solo quoad poenam»: anziché indicare in modo diretto le pene si sarebbe preferito, cioè, determinarle «per relationem», aggravando quelle comminate nei confronti del conducente “comune”. Caratteristica «essenziale e peculiare» della circostanza del reato, ancorché ad effetto speciale, sarebbe, infatti, «quella di concorrere con tutte le altre, che qualificano il singolo caso, senza possibilità di sottrarsi ad una valutazione unitaria».

Ciò premesso, il rimettente reputa, tuttavia, che la norma censurata contrasti, in parte qua, con il principio di eguaglianza (art. 3 Cost.) e con la finalità rieducativa della pena (art. 27, terzo comma, Cost.), riservando ai conducenti “a rischio elevato” che guidino sotto l’influenza dell’alcool un trattamento irrazionalmente deteriore rispetto a quello previsto per i medesimi conducenti che guidino in stato di alterazione psico-fisica conseguente all’uso di sostanze stupefacenti.

La stessa legge n. 120 del 2010 ha, infatti, introdotto, tramite modifica dell’art. 187 cod. strada, un inasprimento sanzionatorio della guida in condizioni alterate dall’uso di stupefacenti, ove ascrivibile ai soggetti maggiormente a rischio di cui al comma 1 dell’art. 186-bis (art. 187, comma 1, terzo periodo, come novellato). Detta legge ha, peraltro, stabilito che tutti indistintamente i conducenti responsabili dell’illecito in questione – ivi compresi, dunque, quelli appartenenti alle suddette categorie – possano ottenere (purché, come nel caso previsto dal comma 9-bis dell’art. 186, non abbiano provocato un incidente stradale o non abbiano già in precedenza fruito del beneficio) la sostituzione della pena detentiva e pecuniaria con il lavoro di pubblica utilità, salvo l’onere di sottoporsi – se tossicodipendenti – anche ad un programma terapeutico e socio-riabilitativo (comma 8-bis dell’art. 187).

Tale previsione varrebbe ad attenuare in modo considerevole il rigore sanzionatorio della fattispecie. Sulla falsariga del comma 9-bis dell’art. 186, anche il comma 8-bis dell’art. 187 cod. strada stabilisce, infatti, che il corretto svolgimento del lavoro di pubblica utilità comporta non soltanto l’estinzione del reato, ma anche la riduzione alla metà della sanzione accessoria della sospensione della patente di guida e la revoca della confisca del veicolo sequestrato (beneficio, quest’ultimo, spesso assai rilevante sotto il profilo economico). Il regime di conversione adottato dal legislatore risulterebbe, d’altra parte, tutt’altro che oneroso, essendo previsto che due ore di lavoro, anche non consecutive, equivalgano ad un giorno di arresto o a 250 euro di ammenda e che l’imputato possa liberamente scegliere l’ente presso cui svolgere la prestazione lavorativa.

Sarebbe, al tempo stesso, incontestabile che la fattispecie prevista dall’art. 186-bis cod. strada sia «omologa», sotto il profilo del disvalore, a quella delineata dal terzo periodo dell’art. 187, comma 1, posto che tale ultima disposizione, da un lato, si indirizza alle stesse categorie di conducenti “a rischio elevato” e, dall’altro, prevede il medesimo inasprimento del regime sanzionatorio, principale e accessorio, sottraendolo parimenti alla disciplina del bilanciamento con le circostanze attenuanti.

Alla luce dello stesso dato normativo, dovrebbe, dunque, escludersi che la fattispecie prevista dall’art. 186-bis cod. strada possa ritenersi più grave di quella assunta come tertium comparationis, posto che, a parità di qualità soggettive dell’autore del fatto (conducenti inesperti o trasportatori esposti ad estenuanti turni di guida) o di qualità oggettive del veicolo (conducenti di mezzi pesanti o di autobus), nonché di condotta (guida in condizioni psico-fisiche alterate), l’unico tratto differenziale fra le due ipotesi sarebbe rappresentato dal mezzo attraverso il quale si è prodotta tale alterazione: il consumo di alcolici, in un caso, l’assunzione di sostanze stupefacenti o psicotrope, nell’altro.

A ben guardare, anzi, sarebbe semmai la guida sotto l’effetto di stupefacenti ad apparire maggiormente riprovevole, sia per la maggiore facilità con la quale il consumo di tali sostanze può generare dipendenza e, dunque, un più accentuato rischio di reiterazione del reato; sia perché la detenzione di dette sostanze, a differenza di quella degli alcolici, è penalmente sanzionata dall’ordinamento, ove non finalizzata ad un uso meramente personale.

Motivi della decisione

1.- Con tre distinte ordinanze, il Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Bolzano dubita della legittimità costituzionale dell’articolo 186-bis, comma 6, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), aggiunto dall’articolo 33, comma 2, della legge 29 luglio 2010, n. 120 (Disposizioni in materia di sicurezza stradale), nella parte in cui – omettendo di richiamare il comma 9-bis dell’art. 186 cod. strada – non consentirebbe di sostituire la pena applicabile per il reato di guida sotto l’influenza dell’alcool da parte dei conducenti “a rischio elevato” indicati nel comma 1 dello stesso art. 186-bis (infraventunenni, neo-patentati, autotrasportatori e conducenti di mezzi pesanti o di autobus) con il lavoro di pubblica utilità, di cui all’art. 54 del d.lgs. 28 agosto 2000, n. 274 (Disposizioni sulla competenza penale del giudice di pace, a norma dell’articolo 14 della legge 24 novembre 1999, n. 468).

Ad avviso del giudice a quo, la norma censurata violerebbe, per tale verso, i principi di eguaglianza e della finalità rieducativa della pena (artt. 3 e 27, terzo comma, Cost.), riservando alla fattispecie criminosa considerata un trattamento

irragionevolmente deteriore rispetto a quello applicabile all’ipotesi – del tutto omologa (e da reputare, anzi, intrinsecamente più riprovevole) – della guida in stato di alterazione psico-fisica conseguente all’uso di sostanze stupefacenti da parte dei medesimi soggetti “a rischio” (art. 187, comma 1, terzo periodo, cod. strada). In base al comma 8-bis del citato art. 187, gli autori del reato ora indicato sono, infatti, indistintamente ammessi ad ottenere la sostituzione della pena con il lavoro di pubblica utilità e, conseguentemente, a godere dei rilevanti vantaggi ricollegati al positivo svolgimento di tale lavoro (estinzione del reato, riduzione alla metà della sanzione accessoria della sospensione della patente di guida e revoca della confisca del veicolo sequestrato).

2.- Le ordinanze di rimessione sollevano una identica questione, sicché i relativi giudizi vanno riuniti per essere definiti con unica decisione.

3.- La questione non è fondata.

Il dubbio di legittimità costituzionale prospettato dal giudice a quo poggia – dichiaratamente – su un preciso presupposto interpretativo: e, cioè, che il comma 3 dell’art. 186-bis cod. strada – per la parte in cui, richiamando le lettere b) e c) dell’art. 186, comma 2, cod. strada, commina sanzioni penali nei confronti dei conducenti “a rischio elevato” che guidino sotto l’influenza dell’alcool – delinei una fattispecie autonoma di reato, e non già una circostanza aggravante della figura “generica” di guida sotto l’influenza dell’alcool descritta dal medesimo art. 186. Questo particolare impedirebbe di ritenere applicabili alla figura “specifica” le disposizioni dettate dall’art. 186 in rapporto alla figura “generica”, che non rientrino tra quelle espressamente richiamate dal censurato comma 6 dell’art. 186-bis: tra cui, segnatamente, quella del comma 9-bis, in tema di sostituzione della pena con il lavoro di pubblica utilità.

Detto presupposto appare, tuttavia erroneo, risultando contrastato da un complesso di argomenti di ordine letterale, logico e sistematico.

4.- Anzitutto, l’esegesi assunta dal giudice a quo è apertamente contraria alla lettera della legge.

La formula utilizzata dal legislatore nel comma 3 dell’art. 186-bis cod. strada corrisponde, con ogni evidenza a quella che ordinariamente definisce le circostanze aggravanti: manca, infatti, totalmente la descrizione del fatto e le pene sono determinate con la tipica espressione «sono aumentate» («Per i conducenti di cui al comma 1 del presente articolo, […] ove incorrano negli illeciti di cui all’articolo 186, comma 2, lettere b e c, le sanzioni ivi previste sono aumentate da un terzo alla metà»).

Nel comma 4 dell’art. 186-bis, d’altra parte, le previsioni del comma 3 sono espressamente qualificate come circostanze aggravanti, al fine di sottoporle ad un regime speciale e derogatorio rispetto a quello ordinario del bilanciamento tra circostanze eterogenee, delineato dall’art. 69 del codice penale («Le circostanze attenuanti concorrenti con le aggravanti di cui al comma 3 non possono essere ritenute equivalenti o prevalenti rispetto ad esse. Le diminuzioni di pena si operano sulla quantità della stessa risultante dall’aumento conseguente alla predetta aggravante»).

Al riguardo, il rimettente sostiene che proprio la sottrazione all’ordinaria disciplina del bilanciamento dimostrerebbe che – a prescindere dalla qualificazione legislativa “formale” – si sarebbe di fronte ad una fattispecie autonoma di reato: ciò, in quanto «caratteristica essenziale e peculiare della circostanza del reato, ancorché ad effetto speciale […], è […] quella di concorrere con tutte le altre che qualificano il singolo caso senza possibilità di sottrarsi ad una valutazione unitaria».

Tale assunto appare senz’altro fallace. Il regime speciale in questione non è affatto un unicum: al contrario, vi è un lungo elenco di casi nei quali – per evitare la neutralizzazione degli aumenti di pena tramite il giudizio di prevalenza o di equivalenza delle attenuanti – il legislatore ha sottoposto determinate circostanze aggravanti (pacificamente tali) a una disciplina identica o analoga a quella prevista dal comma 4 dell’art. 186-bis cod. strada (basti ricordare, a titolo di esempio, nell’ambito del codice penale, le previsioni di cui agli artt. 280, quinto comma, 280-bis, quinto comma, e 600-sexies, sesto comma; e, fuori del codice, quelle di cui all’art. 1, terzo comma, del d.l. 15 dicembre 1979, n. 625, recante «Misure urgenti per la tutela dell’ordine democratico e della sicurezza pubblica», convertito, con modificazioni, dalla legge 6 febbraio 1980, n. 15; all’art. 291-ter, comma 3, del d.P.R. 23 gennaio 1973, n. 43, recante «Approvazione del testo unico delle disposizioni legislative in materia doganale»; e all’art. 12, comma 3-quater, del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, recante il «Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero»).

Una disposizione corrispondente a quella del comma 4 dell’art. 186-bis cod. strada è, d’altra parte, contenuta nel comma 2-septies dell’art. 186 del medesimo codice (aggiunto dall’art. 3, comma 55, lettera a, della legge 15 luglio 2009, n. 94, recante «Disposizioni in materia di sicurezza pubblica»), con riferimento alla circostanza aggravante del reato di guida sotto l’influenza dell’alcool prevista dal comma 2-sexies dello stesso art. 186 (commissione del fatto dopo le ore 22 e prima delle ore 7): circostanza contestata agli imputati nei giudizi a quibus.

5.- Il presupposto ermeneutico posto a fondamento del quesito di costituzionalità appare, inoltre, contrario a canoni di interpretazione logica e sistematica.

Se fosse vero quanto il rimettente sostiene, rimarrebbero inapplicabili al reato di guida sotto l’influenza dell’alcool dei conducenti maggiormente “a rischio” – in quanto non specificamente richiamate dall’art. 186-bis cod. strada – non soltanto la disposizione del comma 9-bis dell’art. 186 (con la discrasia che forma oggetto di censura, rispetto alla corrispondente fattispecie di guida in stato di alterazione psico-fisica conseguente all’uso di sostanze stupefacenti commessa dai medesimi soggetti), ma anche quelle dei commi da 2-ter a 2-octies dello stesso art. 186.

I risultati sarebbero, peraltro, irrazionali e sistematicamente incoerenti. Prescindendo pure dalle disposizioni sulla competenza del tribunale in composizione monocratica (comma 2-ter) e sulle modalità di esecuzione del sequestro del veicolo (comma 2-quinquies), resterebbero infatti inoperanti le disposizioni che prevedono che le sanzioni accessorie si applichino anche nel caso di applicazione della pena su richiesta delle parti (comma 2-quater), nonché quelle che prevedono e disciplinano la ricordata circostanza aggravante ad effetto speciale del fatto commesso in ora notturna (commi 2-sexies, 2-septies e 2-octies).

Sarebbe, peraltro, illogico che le disposizioni da ultimo indicate – volte ad irrobustire il regime sanzionatorio del reato di guida sotto l’influenza dell’alcool del conducente “comune” – restino inapplicabili allorché si discuta della guida sotto l’influenza dell’alcool da parte di soggetti maggiormente “a rischio”, rispetto ai quali il legislatore, con il nuovo art. 186-bis cod. strada, ha inteso specificamente irrigidire la risposta punitiva, in considerazione della maggiore pericolosità del fatto.

6.- La tesi del giudice a quo appare contraddetta anche dal disposto del comma 3-quater dell’art. 219 cod. strada (aggiunto anch’esso dalla legge n. 120 del 2010), in tema di revoca della patente di guida.

La formulazione della disposizione ora citata è, infatti, tale da rendere palese che, nell’idea del legislatore, la norma incriminatrice della guida sotto l’influenza dell’alcool, anche quanto ai conducenti “a rischio elevato”, è quella dell’art. 186, comma 2, cod. strada, e non già quella dell’art. 186-bis, comma 3 («La revoca della patente di guida ad uno dei conducenti di cui all’art. 186-bis, comma 1, lettere b, c e d, che consegue all’accertamento di uno dei reati di cui agli artt. 186, comma 2, lettere b e c, e 187, costituisce giusta causa di licenziamento ai sensi dell’articolo 2119 del codice civile»). Pare evidente, in effetti, che se l’art. 186-bis, comma 3, cod. strada prevedesse realmente fattispecie autonome di reato, e non già circostanze aggravanti, il legislatore avrebbe dovuto fare riferimento ai reati previsti da tale norma, anziché a quelli previsti dall’articolo precedente.

Né giova opporre che nel comma 3-ter dello stesso art. 219 cod. strada viene richiamato, a fianco degli artt. 186 e 187, anche l’art. 186-bis («Quando la revoca della patente è disposta a seguito delle violazioni di cui agli articoli 186, 186-bis e 187, non è possibile conseguire una nuova patente di guida prima di tre anni decorrenti dalla data di accertamento del reato»). Il richiamo all’art. 186-bis si giustifica con l’esigenza di comprendere anche l’illecito amministrativo di cui al comma 2 di tale articolo, che, punendo la guida da parte dei conducenti “a rischio elevato” con un tasso alcoolemico pari o inferiore alla soglia minima di 0,5 grammi per litro, rappresenta – esso sì – una fattispecie autonoma, priva di riscontro nell’art. 186 in rapporto ai conducenti “comuni”.

7.- Contrariamente a quanto mostra di ritenere il rimettente – che fa di tale argomento il punto di forza della sua prospettazione – le considerazioni dianzi svolte non risultano inficiate dalla disposizione del comma 6 dell’art. 186-bis cod. strada, oggetto di censura, e, in particolare, dal fatto che tale disposizione richiami espressamente, in rapporto alla guida sotto l’influenza dell’alcool dei conducenti “a rischio elevato”, solo alcuni dei commi dell’art. 186 (precisamente, i commi da 3 a 6, 8 e 9).

La disposizione censurata reca, infatti, la disciplina dell’accertamento del tasso alcoolemico. Riguardo ad essa, l’esigenza di uno specifico richiamo alle disposizioni dell’articolo precedente appare giustificabile con la preoccupazione di non lasciare “scoperto”, su detto versante, l’autonomo illecito amministrativo che – come già ricordato – è previsto in rapporto ai conducenti “a rischio elevato” dal comma 2 dell’art. 186-bis. Dunque, dalla norma denunciata non può trarsi – come pretende il rimettente – un argumentum a contrario, alla cui stregua il legislatore avrebbe voluto escludere l’applicabilità alla fattispecie criminosa considerata di tutte le disposizioni dell’art. 186 cod. strada non espressamente richiamate (ciò è vero unicamente in rapporto al comma 7, che prevede le sanzioni per il rifiuto di sottoporsi all’accertamento del tasso alcoolemico, giacché il comma 6 dell’art. 186-bis contiene una disciplina specifica al riguardo).

8.- Alla luce di quanto precede, si deve quindi concludere che il vulnus costituzionale denunciato dal rimettente non sussiste, per la dirimente ragione che – una volta qualificate correttamente come circostanze aggravanti le ipotesi di guida sotto l’influsso dell’alcool dei conducenti “a rischio elevato”, delineate dal comma 3 dell’art. 186-bis in riferimento all’art. 186, comma 2, lettere b) e c), cod. strada – esse restano, di per sé, soggette alla disciplina valevole per la fattispecie base (quella dell’art. 186), anche per quanto attiene alla possibile sostituzione della pena detentiva e pecuniaria con il lavoro di pubblica utilità ed ai benefici connessi allo svolgimento positivo di tale lavoro (comma 9-bis).

La questione va dichiarata, pertanto, non fondata, in quanto basata su un erroneo presupposto interpretativo.

P.Q.M.

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 186-bis, comma 6, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), aggiunto dall’art. 33, comma 2, della legge 29 luglio 2010, n. 120 (Disposizioni in materia di sicurezza stradale), sollevata, in riferimento agli articoli 3 e 27, terzo comma, della Costituzione, dal Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Bolzano con le ordinanze indicate in epigrafe.

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Corte costituzionale: legittima la richiesta stragiudiziale del risarcimento del danno in materia di sinistri stradali (Corte cost. n. 111/2012)

Redazione

Nel giudizio di legittimità costituzionale dell’articolo 145, comma 1, del decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209 (Codice delle assicurazioni private), promosso dal Giudice di pace di Roma, nel procedimento civile vertente tra *************** e l’Axa Assicurazioni s.p.a. ed altra, con ordinanza del 18 maggio 2010, iscritta al n. 226 del registro ordinanze 2011 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 46, prima serie speciale, dell’anno 2011.

Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nella camera di consiglio del 21 marzo 2012 il Giudice relatore *********************.

 

Ritenuto in fatto

1. – In giudizio civile risarcitorio, promosso da un pedone nei confronti della società assicuratrice del veicolo dal quale assumeva di essere stato investito, subendo lesioni personali, l’adito Giudice di pace di Roma – al fine del decidere sulla eccezione pregiudiziale della convenuta di improponibilità della domanda per vizi di contenuto della richiesta stragiudiziale di cui all’articolo 145, comma 1, in relazione alle prescrizioni del successivo articolo 148, comma 2, del decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209 (Codice delle assicurazioni private) – ha sollevato questione di legittimità costituzionale del combinato disposto delle predette disposizioni del c.d.a., in riferimento agli articoli 2, 3, 24, 32, 76, 111 e 117, primo comma, della Costituzione, in relazione anche agli articoli 6, paragrafo 1, e 13 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, e all’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000, nel testo consolidato con le modifiche apportate dal Trattato di Lisbona il 13 dicembre 2007, ratificato con legge 2 agosto 2008, n. 130 ed entrato in vigore il 1° dicembre 2009.

2. -È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, con il patrocinio dell’Avvocatura generale dello Stato, eccependo l’inammissibilità della questione per la omessa previa verifica di una possibile interpretazione costituzionalmente orientata della normativa denunciata, nel senso che la correlativa finalità di incentivare la conclusione della vicenda in sede stragiudiziale «non comprime le possibilità di difesa offerte al soggetto danneggiato, ma anzi le incrementa».

Nel merito, l’Autorità intervenuta ha concluso per la non fondatezza, per ogni aspetto, della questione sollevata, sostanzialmente sul rilievo che «non può ritenersi lesiva dei diritti costituzionali d’azione e difesa in giudizio una disciplina che a contrario preveda un condizionamento della tutela giurisdizionale alla congruità dell’offerta di liquidazione da parte dell’assicuratore» come quella prevista nel comma 1 dello stesso denunciato articolo 148 c.d.a.

 

Considerato in diritto

1. – Il Giudice di pace di Roma dubita della legittimità costituzionale dell’articolo 145 del decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209 (Codice delle assicurazioni private, di seguito c.d.a.) nella parte in cui, al comma 1, subordina la proponibilità della domanda giudiziaria di risarcimento del danno alla persona, riportato in conseguenza di sinistro stradale, al decorso del c.d. spatium deliberandi di 90 giorni in capo all’assicuratore, decorrente dal giorno in cui il danneggiato abbia presentato all’impresa di assicurazione un’istanza di risarcimento del danno, a mezzo lettera raccomandata con avviso di ricevimento, «avendo osservato le modalità e i contenuti previsti dall’articolo 148 c.d.a.». Il quale, a sua volta, appunto, al comma 2, prescrive che «la richiesta deve contenere l’indicazione del codice fiscale degli aventi diritto al risarcimento e la descrizione delle circostanze nelle quali si è verificato il sinistro ed essere accompagnata, ai fini dell’accertamento e della valutazione del danno da parte dell’impresa, dai dati relativi all’età, all’attività del danneggiato, al suo reddito, all’entità delle lesioni subite, da attestazione medica comprovante l’avvenuta guarigione con o senza postumi permanenti, nonché dalla dichiarazione ai sensi dell’articolo 142, comma 2, del decreto legislativo n. 209 del 2005, o, in caso di decesso, dallo stato di famiglia della vittima».

La questione è sollevata in riferimento agli articoli 2, 3, 24, 32, 76, 111 e 117, primo comma, della Costituzione, in relazione anche agli articoli 6, paragrafo 1, e 13 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, ed all’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000, nel testo consolidato con le modifiche apportate dal Trattato di Lisbona il 13 dicembre 2007, ratificato con legge 2 agosto 2008, n. 130 ed entrato in vigore il 1° dicembre 2009.

Sostiene, infatti, in premessa, il giudice a quo che, dal combinato disposto delle due riferite disposizioni, derivi «un indubbio svantaggio per il danneggiato, su cui grava un maggior onere di allegazione e di prova ai fini dell’accesso alla giurisdizione», che, ai sensi del previgente articolo 22 della legge 24 dicembre 1969, n. 990 (Assicurazione obbligatoria della responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore e dei natanti), gli era viceversa consentito sulla base di una previa richiesta risarcitoria anche incompleta o di meri atti equipollenti.

Ed in ragione di ciò, appunto, dubita il rimettente che l’«inasprimento del filtro all’azione giudiziaria», così, a suo dire immotivatamente, operato dal legislatore delegato, violi:

– l’articolo 76 della Costituzione, in quanto non rispondente ai criteri della delega di cui agli articoli 1 e 4 della legge 29 luglio 2003, n. 229 (Interventi in materia di qualità della regolazione, riassetto normativo e codificazione. Legge di semplificazione 2001), ed anzi in contrasto con i principi, da essa recepiti, finalizzati alla tutela del soggetto debole nelle procedure di liquidazione, di cui alla direttiva 11 maggio 2005, n. 2005/14/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica le direttive del Consiglio 72/166/CEE, 84/5/CEE, 88/357/CEE e 90/232/CEE e la direttiva 2000/26/CE del Parlamento europeo e del Consiglio sull’assicurazione della responsabilità civile risultante dalla circolazione di autoveicoli), oltreché non sorretto da parere, né preventivo né successivo, del Consiglio di Stato;

– l’art. 117, primo comma, Cost., per contrasto con i canoni dell’equo processo e della effettività della tutela giurisdizionale, in relazione agli articoli 6, paragrafo 1, e 13 della CEDU e all’art. 47 della Carta dell’Unione europea;

– gli artt. 2, 24, 32 e 111 Cost., risultandone compromesso il diritto di azione e di difesa nel giudizio, a tutela del diritto alla salute;

– l’art. 3 Cost., per la disparità di trattamento che ne conseguirebbe, per un verso, tra danneggiato e impresa assicuratrice (la seconda «automaticamente avvantaggiata dagli oneri di richiesta imposti al primo»); e, per altro verso, tra soggetti danneggiati, secondo che esercitino (come nella specie) l’azione nei confronti della compagnia di assicurazione del responsabile del sinistro, ovvero esercitino le azioni per «risarcimento diretto» (nei confronti della propria assicuratrice o di quella del trasportante) di cui agli artt. 144 e 141 c.d.a., ovvero ancora agiscano nei confronti del Fondo di garanzia per le vittime della strada, ai sensi degli artt. 283 e 287 dello stesso codice, per essere solo i primi, e non anche gli altri, tenuti al rispetto delle prescrizioni di cui all’art. 148 c.d.a. nella formulazione dell’istanza risarcitoria stragiudiziale.

2. – La questione, rilevante (in quanto – come osservato dal rimettente – dalla applicazione, ove non rimossa, della normativa denunciata deriverebbe, in concreto, l’improponibilità della domanda al suo esame) ed ammissibile (poiché quel che, in via di eccezione, l’Avvocatura deduce omessa dal giudice a quo non è, in realtà, una possibile diversa «interpretazione», bensì una diversa «valutazione», sul piano della conformità a Costituzione, delle disposizioni di cui trattasi, in ragione della ratio, che le ispira, di maggiore tutela del danneggiato), è però, nel merito, non fondata.

I numerosi profili di censura, in relazione ai molteplici parametri evocati dal rimettente, ruotano tutti, infatti, intorno alla medesima argomentazione: quella, cioè, per cui l’onere di conformazione della previa richiesta risarcitoria ex art. 145 ai contenuti prescritti dall’art. 148 c.d.a. menomi, sul piano sostanziale e processuale, la tutela del danneggiato.

Da qui, invero, a cascata, l’ipotizzata contrarietà del denunciato disposto al disegno ispiratore della delega per il settore delle assicurazioni, nel suo carattere rafforzativo della tutela del soggetto più debole, ed il vulnus a tutti i parametri (anche europei, richiamati in correlazione all’art. 117, primo comma, Cost.), posti a presidio del diritto di azione e del sottostante diritto alla salute del danneggiato da sinistro stradale.

Ma è proprio tale premessa di fondo, comune ad ogni sub-articolazione della sostanzialmente unica questione sollevata, che non risulta condivisibile.

Trascura, infatti, il rimettente di adeguatamente considerare il nesso funzionale che, all’interno della normativa denunciata, lega le prescrizioni formali, a carico del richiedente, all’«offerta congrua» che, sulla base della richiesta così formulata, è fatto obbligo all’assicuratore di presentare al danneggiato, in prospettiva di una satisfattiva soluzione della controversia già in fase stragiudiziale, ed anche ai fini di razionalizzazione del contenzioso giudiziario, notoriamente inflazionato, nella materia dei sinistri stradali, anche da liti bagatellari.

Vale a dire che – non venendo in discussione il condizionamento ex se dell’accesso alla giurisdizione, la cui compatibilità con il precetto dell’art. 24 Cost., ove giustificato da esigenze di ordine generale, è stata, reiteratamente, riconosciuta dalla giurisprudenza di questa Corte (ex plurimis, sentenze n. 276 del 2000, n. 82 del 1992, n. 46 del 1974; ordinanze n. 355 del 2007, n. 436 del 2006, n. 67 del 2005, n. 251 del 2003), anche con specifico riferimento al testo della disposizione, oggetto di riassetto, di cui al previgente art. 22 della legge n. 990 del 1969 (sentenze n. 128 del 2004, n. 251 del 2003, n. 24 del 1973; ordinanze n. 25 del 1975, n. 19 del 1975 e n. 9 del 1973) – quel che il rimettente denuncia come irragionevole, ed eccessivamente oneroso per l’interessato, e cioè l’“irrigidimento del filtro all’accesso alla giurisdizione”, si rivela come un meccanismo la cui ratio è, in realtà, quella di rafforzare, e non già quella di indebolire, le possibilità di difesa offerte al danneggiato, attraverso il raccordo, come detto, dell’onere di diligenza, a suo carico, con l’obbligo di cooperazione imposto all’assicuratore. Il quale, proprio in ragione della prescritta specificità di contenuto della istanza risarcitoria, non potrà agevolmente o pretestuosamente disattenderla, essendo tenuto alla formulazione di una proposta adeguata nel quantum.

Il che – oltre, e prima ancora, che alla razionalizzazione dell’accesso alla giurisdizione ed alla sua funzionalizzazione, nel settore, ad una tutela di qualità – è volto, appunto, a rendere possibile una anticipata e satisfattiva tutela del danneggiato già nella fase stragiudiziale.

3. – Risultano, per ciò, non fondate le censure di violazione (sul piano sostanziale) dell’art. 32 e (sul piano processuale) degli artt. 24, 111 e 117, primo comma, Cost., in relazione agli articoli 6, paragrafo 1, e 13 della CEDU, per i profili (dal rimettente, per altro, solo genericamente, evocati) del giusto processo e della effettività della tutela giurisdizionale.

E ciò anche in considerazione del fatto che l’eventuale pronuncia di improponibilità della domanda per vizi di contenuto (come per mancato rispetto dello spatium deliberandi per l’assicuratore) di cui agli artt. 145 e 148 c.d.a. esaurisce i suoi effetti sul piano processuale (non investendo il merito della controversia) e non preclude la reiterabilità della domanda nel rispetto delle condizioni di cui alle predette disposizioni, mediante autonoma vocatio in ius, senza che la durata del precedente giudizio rilevi ai fini del decorso del termine di prescrizione (articolo 2945, secondo comma, in relazione all’articolo 2943, primo comma, del codice civile).

Mentre, in relazione al pure evocato articolo 47 della Carta di Nizza, la censura è, prima ancora che infondata, inammissibile, per carenza di ogni motivazione sulla non diretta applicabilità della norma europea (da ultimo, ordinanza n. 298 del 2011).

4. – Priva di fondamento è poi, di conseguenza, anche l’ipotesi di violazione dell’art. 76 Cost., per il profilo di contrasto con la ratio della delega (sub articoli 1 e 4 della legge 29 luglio 2003, n. 229) e con i principi, da essa recepiti, della direttiva 2005/14/CE sulla tutela del danneggiato, quale soggetto debole nelle procedure di liquidazione, stante la verificata coerenza, invece, delle disposizioni impugnate a quella ratio ed a quei principi. Mentre, in relazione al procedimento di formazione legislativa, non è motivatamente prospettata la necessità di un nuovo parere del Consiglio di Stato su uno schema di decreto legislativo al quale nell’esercizio di una delega di “riassetto” della materia siano state, come nella specie, apportate modifiche migliorative che non abbiano prodotto radicali mutamenti.

5. – Neppure, infine, sussiste, in alcuno dei prospettati profili, un contrasto della disposizione impugnata con l’art. 3 Cost.

Per un verso, infatti, le formalità di cui all’art. 148 c.d.a. non sono volte ad «avvantaggiare l’impresa assicuratrice del responsabile nei confronti del danneggiato», bensì al contrario, a realizzare, come già evidenziato, una più tempestiva ed efficace tutela di quest’ultimo.

Per altro verso, del tutto impropriamente si postula dal rimettente una parità di disciplina tra l’azione nei confronti dell’assicuratore del responsabile civile e quelle per «risarcimento diretto» (a carico del proprio assicuratore o dell’assicuratore del trasportante) di cui agli artt. 141, 144, 149 dello stesso codice, una volta che dette ultime azioni, rispetto alla prima, non sono alternative, ma rappresentano un rimedio in più a disposizione del danneggiato (sentenza n. 180 del 2009; ordinanze n. 85 del 2010, n. 201 e n. 191 del 2009, n. 440 e n. 205 del 2008).

E, per analoghe ragioni, neppure può invocarsi a parametro di riferimento il combinato disposto degli artt. 283 e 287 c.d.a., che disciplinano la diversa e peculiare fattispecie in cui, per mancata identificazione del veicolo investitore o per sua mancata copertura assicurativa, l’istanza risarcitoria va rivolta all’impresa designata dal Fondo di garanzia per le vittime della strada ed alla Concessionaria servizi assicurativi pubblici S.p.a. – CONSAP (ordinanza n. 73 del 2012).

Per cui resta, conclusivamente, sotto ogni profilo, esclusa la fondatezza della sollevata questione di costituzionalità.

 

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

 

1) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 145, comma 1, del decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209 (Codice delle assicurazioni private), sollevata, in riferimento agli articoli 2, 3, 24, 32, 76, 111 e 117, primo comma, della Costituzione, in relazione agli articoli 6, paragrafo 1, e 13 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, dal Giudice di pace di Roma, con l’ordinanza di cui in epigrafe;

2) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 145, comma 1, del decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209 (Codice delle assicurazioni private), sollevata, in riferimento all’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000, nel testo consolidato con le modifiche apportate dal Trattato di Lisbona il 13 dicembre 2007, ratificato con legge 2 agosto 2008, n. 130, ed entrato in vigore il 1° dicembre 2009, dal Giudice di pace di Roma, con la medesima ordinanza.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 18 aprile 2012.

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Corte costituzionale: indennizzo anche per i danni da vaccinazione non obbligatoria ma semplicemente raccomandata dalle autorità sanitarie (Corte cost. n. 107/2012)

Redazione

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 1, della legge 25 febbraio 1992, n. 210 (Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazione di emoderivati), promosso dal Tribunale ordinario di Ancona, nel procedimento vertente tra C. P. e L. E., nella qualità di genitori di L.G., e il Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali e la Regione Marche, con ordinanza del 21 dicembre 2010, iscritta al n. 214 del registro ordinanze 2011 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 44, prima serie speciale, dell’anno 2011.
Udito nella camera di consiglio del 7 marzo 2012 il Giudice relatore ************.

 

Ritenuto in fatto

1.— Con ordinanza del 21 dicembre 2010, il Tribunale ordinario di Ancona ha sollevato, in riferimento agli articoli 2, 3 e 32 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 1, della legge 25 febbraio 1992, n. 210 (Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazione di emoderivati), «nella parte in cui non prevede che il diritto all’indennizzo, istituito e regolato dalla stessa legge ed alle condizioni ivi previste, spetti anche ai soggetti che abbiano subìto lesioni e/o infermità, da cui siano derivati danni irreversibili all’integrità psico-fisica, per essersi sottoposti a vaccinazione, non obbligatoria ma raccomandata, contro il morbillo, la rosolia e la parotite».
Premette il giudice a quo di essere stato investito, quale giudice del lavoro, da un ricorso − per ottenere l’indennizzo previsto dalla disposizione denunciata − proposto dai genitori di una minore la quale, a seguito di vaccinazione contro morbillo, rosolia e parotite (MPR; vaccino ?Morupar?, poi ritirato dal commercio, appena pochi giorni dopo la somministrazione, nella vicenda di cui è causa), aveva riportato − secondo quanto accertato all’esito di C.T.U. − una necrolisi epidermica tossica con trombosi venosa della femorale iliaca sx, con postumi («esiti di intervento di drenaggio di ascesso in fossa iliaca – regione inguinale sx in quadro di infezione delle pelvi con linfadenite
reattiva secondaria ad artrite settica con persistenza di ostruzione della vena femorale comune ed iliaca, estrinsecantesi con edema dell’arto inferiore sx rispetto al controlaterale dx con plus di cm 2 alla coscia alla sura che si estende al piede») ritenuti ascrivibili alla VII categoria della tabella A annessa al decreto del Presidente della Repubblica 30 dicembre 1981, n. 834 (Definitivo riordinamento delle pensioni di guerra, in attuazione della delega prevista dall’art. 1 della legge 23 settembre 1981, n. 533).
Rileva, al riguardo, il giudice rimettente che la domanda proposta dalla parte ricorrente non può trovare accoglimento alla luce del quadro normativo vigente, dal momento che, pur tenendo conto delle decisioni di illegittimità costituzionale di cui alle sentenze n. 27 del 1998 e n. 423 del 2000 − con le quali venne esteso il diritto all’indennizzo per quanti si fossero sottoposti a vaccinazione antipolio o contro l’epatite B nel periodo antecedente a quello in cui tali vaccinazioni, pur se già raccomandate, erano divenute obbligatorie −, i relativi dicta non possono trovare applicazione nel caso di specie. Tali sentenze, infatti, integrano ipotesi di pronunce additive per omissione (e non additive di principio) che operano soltanto entro gli stretti confini dell’oggetto specifico individuato dal relativo dispositivo: dunque, con effetti circoscritti alle sole previsioni delle vaccinazioni antipolio e antiepatite di tipo B. Da qui l’esigenza di sollevare, in riferimento all’ipotesi di specie, il relativo dubbio di legittimità costituzionale, non essendo praticabile una interpretazione adeguatrice nei sensi auspicati dalla parte ricorrente, anche se in tal senso si sono espresse alcune pronunce di merito. Approdo ermeneutico, quest’ultimo, peraltro contrastato dalla giurisprudenza di legittimità, la quale, evocando la natura assistenziale del beneficio in parola, quale forma di solidarietà sociale, impone una applicazione rigorosa della norma stessa.
Al riguardo, il giudice a quo sottolinea come la legge n. 210 del 1992 abbia introdotto una tutela in chiave solidaristica in favore di soggetti danneggiati da vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni o somministrazioni di emoderivati o a seguito di attività di cura promosse o gestite dallo Stato per la tutela della salute pubblica, in ossequio ai princìpi tracciati da questa Corte nella sentenza n. 307 del 1990, ove si è evidenziata l’esigenza del necessario bilanciamento tra il valore individuale della salute e la solidarietà tra individuo e collettività, che sarebbe alla base del trattamento obbligatorio. Pertanto, «in difetto di una prestazione indennitaria, il soggetto danneggiato sarebbe costretto a sopportare, da solo, tutte le conseguenze negative di un trattamento sanitario effettuato non solo nell’interesse dell’individuo, ma anche dell’intera società». In tale alveo si collocano, dunque, le ricordate pronunce di questa Corte (n. 27 del 1998 e 423 del 2000), a fondamento delle quali – come ricorda il rimettente – fu posto il rilievo secondo cui differenziare il trattamento tra quanti hanno subìto la vaccinazione per imposizione di legge e quanti vi si sono sottoposti aderendo ad un appello alla collaborazione ad un programma sanitario, «si risolverebbe in una patente irrazionalità della legge. Essa riserverebbe, infatti, a coloro che sono stati indotti a tenere un comportamento di utilità generale per ragioni di solidarietà sociale un trattamento deteriore rispetto a quello che vale a favore di quanti hanno agito in forza della minaccia di una sanzione».
A proposito della rilevanza della questione, il giudice rimettente osserva come risulti nella specie accertata − e comunque non contestata ex adverso − la sussistenza del nesso di causalità tra la vaccinazione praticata alla figlia dei ricorrenti e i danni alla integrità fisica della stessa; così come ugualmente documentata e non controversa appare la circostanza che la vaccinazione contro morbillo-parotite-rosolia abbia formato oggetto di una intensa campagna di sensibilizzazione, come attestato dalle circolari ministeriali e dai vari atti amministrativi analiticamente passati in rassegna dal giudice rimettente. La domanda di indennizzo, infine, è stata presentata entro i termini di legge.
Sulla non manifesta infondatezza della questione, il giudice rimettente puntualizza come la funzione della legge n. 210 del 1992 debba essere ricercata essenzialmente nella esigenza di dare attuazione a diritti inviolabili dell’uomo sanciti dalla Carta fondamentale: segnatamente, dall’art. 2, in riferimento al diritto-dovere di solidarietà sociale; dall’art. 3, sotto il profilo del riconoscimento a tutti di pari opportunità; dall’art. 32, che tutela il diritto alla salute. Rievocati, poi, i princìpi che hanno costituito il nucleo delle predette sentenze n. 27 del 1998 e n. 423 del 2000, il rimettente
sottolinea come la giurisprudenza costituzionale − viene richiamata, in particolare, la sentenza n. 226 del 2000 − si è attestata nel reputare che la «ragione giustificativa dell’indennizzo debba rinvenirsi nella tutela dell’interesse alla promozione della salute collettiva – che può venire assunto ad oggetto di un obbligo legale o di una pubblica politica di diffusione – e non già e non tanto nell’obbligatorietà in quanto tale del trattamento, che costituisce mero strumento per il perseguimento di siffatto interesse generale».
L’indennizzo previsto dalla normativa censurata presenterebbe, dunque, una ratio correlata alla esigenza di attribuire al solidaristico intervento della collettività l’approntamento di rimedi a fronte dei danni subiti dall’individuo per sottoporsi ad un trattamento sanitario rivelatosi dannoso e praticato a beneficio della stessa collettività. Nel conflitto tra interesse individuale del singolo alla tutela della sua salute e tutela dell’interesse collettivo della salute come bene della comunità, il principio di solidarietà, se, da un lato, può far prevalere l’interesse collettivo su quello individuale, dall’altro lato «impone di prevedere una riparazione adeguata per quanti abbiano ricevuto un danno alla salute nell’adempiere i medesimi doveri di solidarietà che fondano il diritto all’indennizzo». Tale riparazione si imporrebbe, dunque, anche nell’ipotesi di vaccinazione non obbligatoria, ma «ampiamente caldeggiata dalle istituzioni sanitarie», giacché, altrimenti, «si finirebbe con il sacrificare il contenuto minimo del diritto alla salute di quanti sono stati indotti alla vaccinazione da ragioni di solidarietà sociale».
Nel caso di specie, il giudice a quo sottolinea come i ricorrenti si siano determinati alla vaccinazione «per la tutela della salute non solo della figlia, ma anche di quella altrui, in rapporto all’elevato rischio di contagio, in età scolare e prescolare; per il coinvolgimento delle strutture pubbliche nelle fasi del controllo farmacologico, della somministrazione e della propaganda». Considerato, pertanto, che la vaccinazione è stata effettuata in vista di un beneficio di carattere generale, «con conseguente compressione del diritto alla salute della figlia minore in nome della solidarietà verso gli altri», è ragionevole che debba essere la collettività stessa ad assumere i relativi costi. La mancata estensione dell’indennizzo risulterebbe, quindi, per tali ragioni, in contrasto con l’art. 2 Cost.
Il vuoto di tutela innanzi censurato violerebbe anche l’art. 3 Cost., per la irrazionale disparità di trattamento fra situazioni assimilabili. Si è, infatti, già evidenziata − segnala il giudice a quo − la comparabilità tra l’evento dannoso scaturito da un trattamento obbligatorio rispetto a quello conseguito a un trattamento sanitario raccomandato, sempre nell’interesse della collettività: «lo Stato non può ignorare o limitare la propria responsabilità oggettiva nei confronti dei cittadini, per lo più bambini, danneggiati da trattamenti scientificamente gravati da un rischio di effetti collaterali, più o meno gravi e permanenti, dopo averne consigliato il trattamento sanitario».
Rievocando ancora una volta i dicta delle richiamate pronunce di questa Corte, il giudice a quo ulteriormente e conclusivamente segnala come «in difetto di un equo ristoro in favore del soggetto passivo del trattamento sanitario raccomandato, si avrebbe l’irrazionale risultato di concedere l’indennizzo a coloro i cui genitori hanno adottato un comportamento di utilità generale dietro la minaccia della sanzione e di negarlo, per contro, a coloro i cui genitori hanno fatto ricorso alla vaccinazione per ragioni di solidarietà sociale». Sussisterebbe, inoltre, un ulteriore profilo di irrazionalità della norma impugnata, dal momento che essa estende i benefici anche a fattispecie di trattamenti non obbligatori, quale quello di cui al comma 4 dello stesso art. 1, ove è previsto l’indennizzo anche in caso di vaccinazione effettuata «per potere accedere ad uno Stato estero». Evenienza, questa, che non appare ragionevolmente giustificare un diverso trattamento rispetto alla vaccinazione raccomandata ed effettuata per ragioni di utilità sociale, visto che il viaggio all’estero può dipendere da ragioni di mero piacere.
Si denuncia, infine, violazione anche dell’art. 32 Cost., in quanto la norma oggetto di censura vanificherebbe senza giustificazione il diritto alla salute dei soggetti vaccinati, i quali, «accettando la vaccinazione in nome della solidarietà» nei confronti dei consociati, hanno subìto un danno irreversibile alla loro salute «per un beneficio atteso dall’intera collettività».

 

Considerato in diritto

1.— Il Tribunale ordinario di Ancona ha sollevato, in riferimento agli articoli 2, 3 e 32 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 1, della legge 23 febbraio 1992, n. 210 (Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazione di emoderivati), «nella parte in cui non prevede che il diritto all’indennizzo, istituito e regolato dalla stessa legge ed alle condizioni ivi previste, spetti anche ai soggetti che abbiano subìto lesioni e/o infermità, da cui siano derivati danni irreversibili all’integrità psico-fisica, per essersi sottoposti a vaccinazione, non obbligatoria ma raccomandata, contro il morbillo, la rosolia e la parotite».
Il Tribunale rimettente espone di essere chiamato a pronunciarsi, quale giudice del lavoro, sul ricorso − per ottenere l’indennizzo di cui alla disposizione denunciata − proposto dai genitori di una bambina la quale, a seguito della vaccinazione contro morbillo-parotite-rosolia (MPR), praticata mediante un vaccino poi ritirato dal commercio pochi giorni dopo la somministrazione, aveva subìto gravi patologie, ritenute ascrivibili alla VII categoria della tabella A) annessa al decreto del Presidente della Repubblica 30 dicembre 1981, n. 834 (Definitivo riordinamento delle pensioni di guerra, in attuazione della delega prevista dall’art. 1 della legge 23 settembre 1981, n. 533). La vaccinazione, ancorché non obbligatoria − e, dunque, non suscettibile di dar luogo, ove generatrice delle complicanze previste dalla normativa denunciata, all’indennizzo ivi previsto − si presentava, però, fortemente incentivata dalle pubbliche autorità, avendo essa formato oggetto di una intensa campagna di sensibilizzazione, attestata da numerosi atti emanati a tale riguardo dalla pubblica amministrazione. Sicché verrebbero in luce gli stessi princìpi in forza dei quali la giurisprudenza di questa Corte ha ritenuto estensibile l’indennizzo previsto dalla normativa oggetto di censura in favore di categorie di persone le quali avevano subìto danni a seguito di vaccinazioni effettuate in un periodo in cui queste non erano ancora obbligatorie, ma solo raccomandate. Il tutto − ha soggiunto il giudice a quo − in funzione di un adeguato risalto da annettere al principio solidaristico, in ragione del quale la collettività deve farsi carico, attraverso uno specifico indennizzo, dei danni subiti dal singolo, ove questi si sottoponga ad un trattamento sanitario in vista della tutela della salute, non solo individuale, ma anche collettiva.
Da qui, anzitutto, la denunciata violazione dell’art. 2 Cost., risultando priva di coerenza una normativa che non ricomprenda tra i fruitori del beneficio quanti, come la figlia dei ricorrenti, abbiano riportato menomazioni irreversibili per effetto di vaccinazioni che siano state oggetto di una politica sanitaria incentivante per esigenze di tutela della salute della intera collettività, come si è dimostrato essere la vaccinazione contro il morbillo, la parotite e la rosolia. Risulterebbe anche violato l’art. 3 Cost., in quanto, in difetto di un equo ristoro in favore del soggetto passivo del trattamento sanitario raccomandato, si avrebbe l’irrazionale risultato di concedere l’indennizzo a coloro i cui genitori hanno adottato un comportamento di utilità generale dietro la minaccia di una sanzione e di negarlo, per contro, a coloro i cui genitori hanno fatto ricorso alla vaccinazione per ragioni di solidarietà. Compromesso sarebbe, infine, anche l’art. 32 Cost., dal momento che verrebbe ad essere ingiustificatamente vanificata la garanzia del diritto alla salute dei soggetti vaccinati i quali, accettando la vaccinazione in nome della solidarietà verso gli altri e dei vincoli che li saldano alla collettività, si siano trovati a subire un danno irreversibile alla loro salute per un beneficio atteso dall’intera collettività.

2.— La questione è fondata.
3.— In tema di vaccinazioni obbligatorie o raccomandate, e di diritto all’indennizzo per danni alla salute a seguito del trattamento praticato, questa Corte ha avuto modo di affermare, sin dalla sentenza n. 307 del 1990 − pronunciata in materia di vaccinazione antipoliomielitica per i bambini entro il primo anno di vita, all’epoca prevista come obbligatoria − che «la legge impositiva di un trattamento sanitario non è incompatibile con l’art. 32 Cost. se il trattamento sia diretto non solo a migliorare o preservare lo stato di salute di chi vi è assoggettato, ma anche a preservare lo stato di salute degli altri, giacché è proprio tale ulteriore scopo, attinente alla salute come interesse della
collettività, a giustificare la compressione di quella autodeterminazione dell’uomo che inerisce al diritto di ciascuno alla salute in quanto diritto fondamentale».
Ma se «il rilievo costituzionale della salute come interesse della collettività» − si soggiunse − esige che, «in nome di esso, e quindi della solidarietà verso gli altri, ciascuno possa essere obbligato, restando così legittimamente limitata la sua autodeterminazione, a un dato trattamento sanitario, anche se questo importi un rischio specifico», tuttavia esso «non postula il sacrificio della salute di ciascuno per la tutela della salute degli altri». Ne deriva che «un corretto bilanciamento fra le due suindicate dimensioni del valore della salute − e lo stesso spirito di solidarietà (da ritenere ovviamente reciproca) fra individuo e collettività che sta a base dell’imposizione del trattamento sanitario − implica il riconoscimento, per il caso che il rischio si avveri, di una protezione ulteriore a favore del soggetto passivo del trattamento. In particolare finirebbe con l’essere sacrificato il contenuto minimale proprio del diritto alla salute a lui garantito, se non gli fosse comunque assicurato, a carico della collettività, e per essa dello Stato che dispone il trattamento obbligatorio, il rimedio di un equo ristoro del danno patito».
La richiamata pronuncia costituì, come è noto, la base su cui venne, poco dopo, approvata la legge n. 210 del 1992 (si veda la relazione al progetto di legge n. 4964 presentato alla Camera dei deputati il 12 luglio 1990 e confluito, assieme ad altre iniziative parlamentari, nei lavori preparatori della legge in esame), risultando poi progressivamente acquisita − sul fermo presupposto che, in ogni caso, la vaccinazione non sia «configurabile quale trattamento coattivo» (sentenza n. 132 del 1992) − non solo la stretta correlazione, nella «disciplina costituzionale della salute», tra diritto fondamentale dell’individuo (lato «individuale e soggettivo») e interesse della intera collettività (lato «sociale e oggettivo») (sentenza n. 118 del 1996); quanto, soprattutto, la necessità che, ove i valori in questione vengano a trovarsi in frizione, l’assunzione dei rischi, relativi a un trattamento ?sacrificante? della libertà individuale, venga ricondotta ad una dimensione di tipo solidaristico.
Ponendosi, inoltre, nella prospettiva di individuare la ratio della provvidenza indennitaria in ogni situazione in cui il singolo abbia esposto a rischio la propria salute per la tutela di un interesse collettivo, si è in seguito affermato che dagli artt. 2 e 32 Cost. deriva l’obbligo, simmetricamente configurato in capo alla stessa collettività, «di condividere, come è possibile, il peso delle eventuali conseguenze negative» (sentenza n. 27 del 1998). Se ne è fatto conseguire che non vi è, dunque, ragione di differenziare il caso in cui «il trattamento sanitario sia imposto per legge» da quello «in cui esso sia, in base a una legge, promosso dalla pubblica autorità in vista della sua diffusione capillare nella società; il caso in cui si annulla la libera determinazione individuale attraverso la comminazione di una sanzione, da quello in cui si fa appello alla collaborazione dei singoli a un programma di politica sanitaria». «Una differenziazione − si è precisato − che negasse il diritto all’indennizzo in questo secondo caso si risolverebbe in una patente irrazionalità della legge. Essa riserverebbe infatti a coloro che sono stati indotti a tenere un comportamento di utilità generale per ragioni di solidarietà sociale un trattamento deteriore rispetto a quello che vale a favore di quanti hanno agito in forza di minaccia di sanzione» (sentenza n. 27 del 1998).
Ne è, in sintesi, derivato che «la ragione determinante del diritto all’indennizzo» è «l’interesse collettivo alla salute» e non «l’obbligatorietà in quanto tale del trattamento, la quale è semplicemente strumento per il perseguimento di tale interesse»; e che lo stesso interesse è fondamento dell’obbligo generale di solidarietà nei confronti di quanti, sottoponendosi al trattamento, vengano a soffrire di un pregiudizio (sentenze n. 226 e n. 423 del 2000).
4.— Su queste basi, si può osservare, più in dettaglio, che, se nella profilassi delle malattie infettive appaiono decisive le attività di prevenzione, dirette a scongiurare e a contenere il pericolo del contagio, è in ogni caso decisivo il rilievo assunto dalle campagne di sensibilizzazione da parte delle competenti autorità pubbliche allo scopo di raggiungere e rendere partecipe la più ampia fascia di popolazione. In questa prospettiva − nella quale è perfino difficile delimitare con esattezza uno spazio ?pubblico? di valutazioni e di deliberazioni (come imputabili a un soggetto collettivo) rispetto a uno ?privato? di scelte (come invece imputabili a semplici individui) − i diversi attori finiscono per realizzare un interesse obiettivo − quello della più ampia immunizzazione dal rischio
di contrarre la malattia − indipendentemente da una loro specifica volontà di collaborare: e resta del tutto irrilevante, o indifferente, che l’effetto cooperativo sia riconducibile, dal lato attivo, a un obbligo o, piuttosto, a una persuasione o anche, dal lato passivo, all’intento di evitare una sanzione o, piuttosto, di aderire a un invito.
In presenza di diffuse e reiterate campagne di comunicazione a favore della pratica di vaccinazioni è, infatti, naturale che si sviluppi un generale clima di ?affidamento? nei confronti proprio di quanto ?raccomandato?: ciò che rende la scelta adesiva dei singoli, al di là delle loro particolari e specifiche motivazioni, di per sé obiettivamente votata alla salvaguardia anche dell’interesse collettivo.
Corrispondentemente a questa sorta di cooperazione involontaria nella cura di un interesse obiettivamente comune, ossia autenticamente pubblico, apparirà naturale reputare che tra collettività e individui si stabiliscano vincoli propriamente solidali, nel senso − soprattutto − che le vicende delle singole persone non possano che essere riguardate anche sotto una prospettiva ?integrale?, vale a dire riferita all’intera comunità: con la conseguenza, tra le altre, che, al verificarsi di eventi avversi e di complicanze di tipo permanente a causa di vaccinazioni effettuate nei limiti e secondo le forme di cui alle previste procedure, debba essere, per l’appunto, la collettività ad accollarsi l’onere del pregiudizio individuale piuttosto che non i singoli danneggiati a sopportare il costo del beneficio collettivo.
Sul piano dei valori garantiti, in Costituzione, dall’art. 2, nonché dall’art. 32, lo sfumare, in altri termini, del rilievo delle motivazioni strettamente soggettive (che possano aver indotto verso le scelte imposte o auspicate dall’amministrazione sanitaria) giustifica la traslazione in capo alla collettività (anch’essa obiettivamente favorita da quelle scelte) degli effetti dannosi eventualmente conseguenti.
In un contesto di irrinunciabile solidarietà, del resto, la misura indennitaria appare per se stessa destinata non tanto, come quella risarcitoria, a riparare un danno ingiusto, quanto piuttosto a compensare il sacrificio individuale ritenuto corrispondente a un vantaggio collettivo: sarebbe, infatti, irragionevole che la collettività possa, tramite gli organi competenti, imporre o anche solo sollecitare comportamenti diretti alla protezione della salute pubblica senza che essa poi non debba reciprocamente rispondere delle conseguenze pregiudizievoli per la salute di coloro che si sono uniformati.
In un quadro di riferimento quale quello accennato, è agevole avvedersi di come la pratica della vaccinazione contro morbillo-parotite-rosolia abbia formato oggetto, da più di un decennio, di insistite ed ampie campagne, anche straordinarie, di informazione e raccomandazione da parte delle pubbliche autorità sanitarie, nelle loro massime istanze (con distribuzione di materiale informativo specifico sia tra gli operatori sanitari sia presso la popolazione); al punto che, nel sito informatico ufficiale dello stesso Ministero della salute, tra le «vaccinazioni raccomandate», compare tuttora quella in questione, in linea con le determinazioni di cui già al decreto ministeriale 7 aprile 1999 (Nuovo calendario delle vaccinazioni obbligatorie e raccomandate per l’età evolutiva), alla circolare n. 12 del 13 luglio 1999 (Controllo ed eliminazione di morbillo, parotite e rosolia attraverso la vaccinazione), al Piano nazionale per l’eliminazione del morbillo e della rosolia congenita (approvato, per il periodo 2003-2007, dalla Conferenza Stato-Regioni nella seduta del 13 novembre 2003 e ora, per il periodo 2010-2015, con Intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2011) nonché al Piano nazionale vaccini (aggiornamento 2005). La ricognizione operata, sul punto, dallo stesso giudice rimettente deve ritenersi pertanto esaustiva ai fini della dimostrazione dell’assunto secondo il quale la pratica in questione, pur non essendo obbligatoria ex lege, si inserisce in quel filone di protocolli sanitari per i quali l’opera di sensibilizzazione, informazione e convincimento delle pubbliche autorità − in linea, peraltro, con i «progetti di informazione» previsti all’art. 7 della stessa legge n. 210 del 1992 e affidati alle unità sanitarie locali «ai fini della prevenzione delle complicanze causate da vaccinazioni» e comunque allo scopo di «assicurare una corretta informazione sull’uso di vaccini» − viene reputata più adeguata e rispondente alle finalità di tutela della salute pubblica rispetto alla vaccinazione obbligatoria.

 

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

 

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 1, della legge 25 febbraio 1992, n. 210 (Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazione di emoderivati), nella parte in cui non prevede il diritto ad un indennizzo, alle condizioni e nei modi stabiliti dalla medesima legge, nei confronti di coloro i quali abbiano subìto le conseguenze previste dallo stesso articolo 1, comma 1, a seguito di vaccinazione contro il morbillo, la parotite e la rosolia.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 16 aprile 2012.

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Corte costituzionale: il turista che subisce un infortunio all’estero deve essere risarcito senza limiti (Corte cost. n. 75/2012)

Redazione

Svolgimento del processo

SENTENZA

Nel giudizio di legittimità costituzionale dell’articolo 15 del decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 111 (Attuazione della direttiva n. 90/314/CEE concernente i viaggi, le vacanze ed i circuiti «tutto compreso»), promosso dal Tribunale ordinario di Verona nel procedimento vertente tra A.M.L. ed altra e la Sprintours s.p.a. ed altra, con ordinanza del 6 luglio 2010, iscritta al n. 193 del registro ordinanze 2011 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 41, prima serie speciale, dell’anno 2011.

Visti gli atti di costituzione di A.M.L. ed altra (fuori termine) e della Sprintours s.p.a. ed altra, nonché l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 22 febbraio 2012 il Giudice relatore ****************;

uditi gli avvocati ****************** per A.M.L. ed altra, ****************** per la Sprintours s.p.a. ed altra e l’avvocato dello Stato *************** per il Presidente del Consiglio dei ministri.

1.- Il Tribunale ordinario di Verona, sezione IV civile, con ordinanza del 6 luglio 2010, iscritta al reg. ord. n. 193 del 2011, ha sollevato, in riferimento agli articoli 76 e 77 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’articolo 15 del decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 111 (Attuazione della direttiva n. 90/314/CEE concernente i viaggi, le vacanze ed i circuiti «tutto compreso»).

1.2.- Il rimettente premette che, con atto di citazione notificato in data 24 febbraio 2006, A.M.L. e sua moglie A.C. avevano convenuto in giudizio la Sprintours s.p.a. e la Viaggi e Cultura di *************** per ottenere la loro condanna al risarcimento dei danni subiti nel sinistro del 17 novembre 2004, durante una vacanza. Gli attori, aderendo ad un’iniziativa di viaggio organizzato in Egitto promossa dall’Associazione Nazionale Consulenti del Lavoro – Unione Provinciale di Verona, avevano stipulato un contratto di viaggio “tutto compreso” con l’agenzia “Viaggi e Cultura” di *************** di Verona, il cui oggetto era costituito dal pacchetto turistico del Tour operator Sprintours s.p.a. Tale servizio comprendeva il volo aereo, i trasferimenti da e per l’hotel a Il Cairo, il soggiorno per tre notti, l’escursione in bus ad Alessandria d’Egitto e una crociera per tre notti sul ****, a bordo della motonave Sprintours Tower Prestige, il tutto per la durata di otto giorni e sette notti dal 15 novembre al 22 novembre 2004.

Durante l’escursione ad Alessandria d’Egitto, l’autista, per una condotta di guida pericolosa ed imprudente, aveva perso il controllo del mezzo a causa dell’incidente conseguente gli attori avevano subito lesioni gravissime, consistite nella deformazione del volto e nell’amputazione del braccio destro.

1.3.- Ciò posto, il Tribunale di Verona, individua nel d.lgs. n. 111 del 1995, attuativo della direttiva europea del Consiglio 13 giugno 1990, n. 90/314/CEE concernente «Viaggi, le vacanze ed i circuiti “tutto compreso”», la disciplina di legge in base alla quale valutare il ruolo e la condotta delle convenute, poiché, diversamente da quanto sostenuto da queste ultime (che ritenevano applicabile la Convenzione di Bruxelles, ratificata con la legge 27 dicembre 1977, n. 1084 – Ratifica ed esecuzione della convenzione internazionale relativa al contratto di viaggio (CCV), firmata a Bruxelles il 23 aprile 1970), tale normativa troverebbe applicazione nel caso di pacchetto di viaggio “tutto compreso” venduto od offerto in vendita nel territorio della Comunità, come confermato dal d.lgs. n. 111 del 1995, citato.

Il rimettente, inoltre, risolve le difficoltà di coordinamento fra il d.lgs. in oggetto e la convenzione sul contratto di viaggio firmata a Bruxelles il 23 aprile 1970 (CCV), assumendo che il primo e non la seconda disciplina i pacchetti turistici “tutto compreso”, fattispecie distinta dal contratto di organizzazione (art. 5 e seguenti) o di intermediazione (art. 17 e seguenti) di viaggio di cui alla Convenzione.

Nel primo caso le prestazioni ed i servizi verrebbero in rilievo separatamente configurando diversi tipi di rapporto, prevalendo gli aspetti dell’organizzazione e dell’intermediazione, mentre nel caso di viaggio vacanza “tutto compreso” (c.d. package) si determinerebbe una prefissata combinazione di almeno due degli elementi costituiti dal trasporto, dall’alloggio e da servizi turistici agli stessi non accessori (visite, escursioni con guide turistiche, ecc.) costituenti parte significativa del «pacchetto turistico», con durata superiore alle 24 ore (d.lgs. n. 111 del 1995, art. 2 e seguenti, ora trasfusi nell’art. 84 del decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206 (Codice del Consumo, a norma dell’articolo 7 della L. 29 luglio 2003, n. 229). Tale pluralità di servizi connoterebbe dunque la diversa finalità del tipo contrattuale.

1.4.- Sotto il profilo della rilevanza il giudice rimettente assume che, alla luce della disciplina applicabile al caso in esame, ben possa essere affermata la responsabilità per il sinistro occorso agli attori, quanto meno della Sprintours s.p.a., quale organizzatrice del viaggio, ai sensi dell’art. 14 del d.lgs. n. 111 del 1995. Risulta pacifico, a giudizio del rimettente, sia che essa ebbe ad affidare alla Tiran Tour il trasporto, sia che l’automezzo sul quale gli attori viaggiavano era uscito di strada mentre era diretto alla località prevista dal programma di viaggio, essendo irrilevanti le dedotte circostanze della negligenza o imperizia dell’autista del pullman e della pioggia, poiché nessuno di tali fattori causali potrebbe costituire quell’elemento eccezionale o imprevedibile che varrebbe ad esonerare da responsabilità l’organizzatore del viaggio, il quale, per giurisprudenza costante, è sempre responsabile salvo che dimostri che il mancato esatto adempimento sia dipeso da impossibilità della prestazione derivante da causa a lui non imputabile, che alla luce dell’art. 17 del medesimo d.lgs., potrebbe consistere soltanto nel fatto di un terzo a carattere imprevedibile o inevitabile ovvero nel caso fortuito o nella forza maggiore.

Ancora, ai fini della rilevanza il Tribunale osserva che l’entità economica del danno alla persona subìto dall’attore, alla luce delle conclusioni del CTU, è determinabile in euro 808.119,74, importo che risulta notevolmente superiore al limite risarcitorio previsto dall’art. 15 del d.lgs. n. 111 del 1995, nella versione vigente ratione temporis, come indicato dalla Convenzione di Bruxelles richiamata (50.000 franchi oro equivalenti nell’agosto del 2009 ad euro 313.500,00), essendo l’espressa abrogazione della norma (dapprima disposta implicitamente, per effetto del decreto-legge 8 settembre 2004, n. 237, recante «Interventi urgenti nel settore dell’aviazione civile», convertito, con modificazioni, dalla legge 9 novembre 2004, n. 265) intervenuta soltanto con l’art. 17, comma 2, del decreto legislativo 9 maggio 2005, n. 96 (Revisione della parte aeronautica del Codice della navigazione, a norma dell’articolo 2 della L. 9 novembre 2004, n. 265).

1.5.- Ciò posto, il rimettente assume che il limite risarcitorio di cui all’art. 15, nella versione precedente al d.lgs. n. 96 del 2005 risulterebbe incompatibile con la direttiva comunitaria 90/314/CEE, concernente i viaggi, le vacanze ed i circuiti “tutto compreso”, poiché questa, pur consentendo agli Stati membri di ammettere che l’indennizzo «sia limitato conformemente alle convenzioni internazionali che disciplinano dette prestazioni», nel preambolo non richiamerebbe la Convenzione di Bruxelles tra le convenzioni internazionali che disciplinano alcune delle prestazioni che sono oggetto di un servizio “tutto compreso”.

Coerentemente con tale premessa l’art. 5 della direttiva, nel consentire che gli Stati membri prevedano limiti all’indennizzo, avrebbe ribadito che tali limitazioni devono essere conformi «alle convenzioni internazionali che disciplinano dette prestazioni». Tale assunto sarebbe chiarito ulteriormente dalla considerazione che non esistono, né esistevano al momento dell’adozione della direttiva 90/314/CEE, convenzioni internazionali regolanti tale fattispecie.

Il rimettente, tuttavia, precisa che siffatto contrasto tra la normativa interna e la direttiva europea non consentirebbe la «disapplicazione» della norma in esame, giacché tale evenienza potrebbe verificarsi solo alla duplice condizione che la direttiva sia dotata di efficacia diretta e che la controversia verta fra un privato ed una autorità dello Stato membro. Nel caso di specie, inoltre, neppure potrebbe soccorrere una «interpretazione conforme», non sussistendo in proposito quel «margine di discrezionalità che consente all’interprete di scegliere tra due interpretazioni possibili della norma interna (…)», a fronte della chiarezza e inequivocità dell’art. 15 del d.lgs. n. 111 del 1995 nella sua versione originaria, laddove richiama esplicitamente i limiti di debito previsti dalla CCV.

1.6.- Il Tribunale di Verona, tuttavia, dubita della legittimità costituzionale del citato art. 15 del d.lgs. n. 111 del 1995, in quanto la legge 22 febbraio 1994, n. 146 (Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee – legge comunitaria del 1993), delegando, tra l’altro, l’attuazione della più volte citata direttiva “Viaggi, le vacanze e circuiti tutto compreso”, aveva indicato fra i principi e criteri direttivi quello secondo cui il legislatore delegato, nel disciplinare il contratto di pacchetto turistico, avrebbe dovuto tenere conto delle disposizioni più favorevoli contenute nella legge n. 1084 del 1977 (che aveva ratificato la Convenzione di Bruxelles del 1970). La lettera b) dell’art. 24 della legge n. 146 del 1994, inoltre, aveva previsto che solo il risarcimento dei danni diversi dal danno alla persona derivanti da inadempimento o cattiva esecuzione delle prestazioni, sarebbe stato ammesso nei limiti stabiliti dalla citata legge n. 1084 del 1977.

In tale contesto normativo, il rimettente assume che il legislatore non aveva conferito nessuna delega ad introdurre limiti risarcitori per i danni alla persona, sicchè la norma censurata, con riguardo a tale previsione, si porrebbe in contrasto con gli artt. 76 e 77 della Costituzione per difetto di delega.

Questa conclusione non troverebbe ostacolo nelle argomentazioni sostenute dalle convenute, secondo cui il limite all’obbligazione risarcitoria per danni alla persona nella esecuzione di viaggi internazionali sarebbe già stato introdotto all’interno del nostro ordinamento con la legge n. 1084 del 1977, perché la convenzione da essa ratificata regolava una fattispecie diversa da quella alla quale si riferiva la direttiva 90/314/CEE. Questo, peraltro, sarebbe stato il motivo della mancata menzione della stessa nella direttiva. Pertanto, a giudizio del rimettente, il Governo delegato non avrebbe potuto trarre nessun criterio utile a contenere l’obbligo risarcitorio del “tour operator” per i danni alla persona dall’art. 5, paragrafo 2, terzo comma della citata direttiva, la quale, oltre a non richiamare la convenzione, non stabiliva limiti per danni alla persona provocati durante l’effettuazione di prestazioni di trasporto terrestre rientranti tra quelle oggetto del pacchetto turistico.

2.- Si sono costituite nel giudizio le parti private convenute nel giudizio principale, la Sprintours s.p.a. e la Viaggi e Cultura di ***************, concludendo per l’infondatezza della questione.

La difesa si incentra in particolare su due aspetti della disciplina.

2.1.- In primo luogo, si assume che, interpretando la legge delega alla luce della lettera e dello spirito della direttiva, che autorizzava l’introduzione di limiti alla responsabilità del tour operator anche in relazione ai danni alle persone, dovrebbe escludersi il vizio di eccesso di delega. Con riferimento a tale punto, la direttiva comunitaria prevedeva all’art. 5, comma 2, che «Per quanto riguarda i danni derivanti dall’inadempimento o dalla cattiva esecuzione delle prestazioni che formano oggetto del servizio tutto compreso, gli Stati membri possono ammettere che l’indennizzo sia limitato conformemente alle convenzioni internazionali che disciplinano dette prestazioni.». Pertanto il legislatore delegato poteva senza dubbio fare riferimento ad una convenzione internazionale che disciplinava le prestazioni incluse nel pacchetto.

2.2.- Le parti private contestano, inoltre, l’argomento a contrario speso dal rimettente con riferimento al richiamo espresso della legge comunitaria ai danni alle cose. La specificità della disposizione, infatti, lungi dal circoscrivere l’applicabilità della legge n. 1084 del 1977, si sarebbe giustificata in ragione dell’ampiezza attribuita dalla direttiva al riguardo, allorché consentiva deroghe contrattuali nel limite della ragionevolezza. In questo caso, il legislatore avrebbe inteso approntare una maggior tutela del consumatore, attraverso un limite risarcitorio fissato nel massimo normativamente, necessità che non si sarebbe presentata per i danni alle persone, per i quali la direttiva già faceva riferimento alle convenzioni internazionali. A conforto di ciò la difesa cita la relazione sul recepimento della direttiva nella legislazione nazionale degli Stati membri redatta dalla Commissione europea, nella quale l’opzione scelta dal legislatore italiano in proposito non risulta essere contestata, attraverso una procedura di infrazione, diversamente da quanto invece sarebbe accaduto con l’obbligo di istituzione del fondo di garanzia.

Il legislatore delegato sarebbe, dunque, stato autorizzato ad inserire una normativa precedente, quale quella di ratifica della Convenzione di Bruxelles, che peraltro riguardava “qualunque contratto di viaggio concluso da un organizzatore di viaggi o da un intermediario di viaggi”, e quindi anche il pacchetto “tutto compreso”, in quanto le differenze applicative, oltre a risultare “labili da un punto di vista logico-sistematico”, si rivelerebbero marginali proprio in materia di limitazione dell’obbligazione risarcitoria del tour operator. Posizione, questa, che sarebbe stata fatta propria anche da alcuni commentatori, che avevano individuato nella convenzione «una fonte normativa idonea ad integrare le lacune della disciplina comunitaria nella materia contrattuale dei viaggi e soggiorni organizzati».

Conseguentemente, la difesa conclude che all’epoca del sinistro la materia dei viaggi sarebbe stata soggetta a due normative: quella della legge di esecuzione della CCV (legge n. 1084 del 1977) e quella del d.lgs. n. 111 del 1995, per cui non si potrebbe validamente ritenere che nel dare attuazione alla direttiva comunitaria da parte del Governo italiano vi sia stato un eccesso di delega, proprio in quanto il limite per i danni alla persona era già previsto all’interno del nostro ordinamento con un provvedimento di rango legislativo.

3.- Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, concludendo per l’inammissibilità e per l’infondatezza della questione sollevata.

L’Avvocatura dello Stato osserva preliminarmente che il giudice a quo non avrebbe avuto il potere di interpretare in via definitiva il diritto comunitario, ed avrebbe dovuto sperimentare, quanto alla compatibilità della norma censurata con la direttiva, un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. Inoltre, non essendo la Corte competente «ad enunciare essa l’interpretazione delle norme comunitarie assunte come norme interposte integranti i parametri costituzionali invocati dal giudice rimettente (qui, gli artt. 76 e 77)» la questione sarebbe inammissibile.

Nel merito, il Presidente del Consiglio dei ministri, deduce l’infondatezza della questione in quanto la risarcibilità del “danno da vacanza rovinata”, di natura non patrimoniale, troverebbe il proprio fondamento nella legge n. 1084 del 1977, perché dall’introduzione nel nostro ordinamento della successiva normativa comunitaria non deriverebbe l’abrogazione della Convenzione di Bruxelles, ratificata con la citata legge.

4.- Si sono costituite tardivamente in giudizio le parti attrici nel processo principale, chiedendo alla Corte la rimessione in termini, e concludendo nel merito per la pronuncia di illegittimità costituzionale.

 

Motivi della decisione

1.- Il Tribunale ordinario di Verona censura l’art. 15 del decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 111 (Attuazione della direttiva n. 90/314/CEE concernente i viaggi, le vacanze ed i circuiti «tutto compreso»), nel testo vigente ratione temporis, prima dell’entrata in vigore del decreto legislativo 9 maggio 2005, n. 96 (Revisione della parte aeronautica del Codice della navigazione, a norma dell’articolo 2 della L. 9 novembre 2004, n. 265), nella parte in cui introduce quale limite all’obbligazione risarcitoria per i danni alla persona, derivanti dall’inadempimento o dalla inesatta esecuzione delle prestazioni che formano oggetto di un servizio viaggi con la formula “tutto compreso”, l’ammontare di 50.000 franchi-oro (corrispondenti a circa euro 313.500,00), previsto dalla Convenzione internazionale relativa al contratto di viaggio, firmata a Bruxelles il 23 aprile 1970, e ratificata con legge 27 dicembre 1977, n. 1084 (Ratifica ed esecuzione della convenzione internazionale relativa al contratto di viaggio – CCV). Il danno quantificato nel giudizio principale ammonta a circa euro 808.119,74.

1.1.- Secondo il giudice a quo, la disposizione censurata sarebbe stata adottata in difformità dei principi e criteri direttivi contenuti nell’art. 24 della legge delega 22 febbraio 1994, n. 146 (Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee – legge comunitaria del 1993). A suo avviso, tale legge, delegando l’attuazione della direttiva del Consiglio 90/314/CEE concernente i «Viaggi, le vacanze ed i circuiti “tutto compreso”», aveva infatti indicato fra i principi e criteri direttivi quello secondo cui il legislatore delegato, nel disciplinare il contratto di pacchetto turistico, avrebbe dovuto tenere conto delle disposizioni più favorevoli contenute nella legge n. 1084 del 1977. In particolare l’art. 24 della legge delega aveva previsto che solo il risarcimento dei danni diversi dal danno alla persona, derivanti da inadempimento o cattiva esecuzione delle prestazioni, avrebbe dovuto essere ammesso nei limiti stabiliti dalla citata legge di ratifica della Convenzione di Bruxelles. La disposizione censurata, pertanto, violerebbe gli artt. 76 e 77 della Costituzione per difetto di delega.

2.- Preliminarmente, va dichiarata l’inammissibilità della costituzione in giudizio delle parti attrici nel processo principale, in quanto effettuata oltre il termine stabilito dall’art. 25 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale). Tale termine, per costante orientamento di questa Corte, è perentorio (ex multis, sentenze n. 190 del 2006 e n. 257 del 2007) e non sussistono le condizioni per l’accoglimento dell’istanza di rimessione in termini avanzata.

3.- L’Avvocatura generale dello Stato ha, poi, eccepito l’inammissibilità della questione poiché, non spettando al giudice comune il potere di interpretare in via definitiva il diritto dell’Unione europea, il Tribunale di Verona non avrebbe potuto, senza prima avere esperito il rimedio del rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, affrontare il tema della compatibilità della norma censurata con la direttiva 90/314/CEE, assunta come norma che integrerebbe gli artt. 76 e 77 della Costituzione.

La questione sarebbe inammissibile anche perché neppure questa Corte potrebbe interpretare in via definitiva una direttiva comunitaria.

3.1.- L’eccezione non è fondata. Alla stregua della giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea e di questa Corte, sono ormai stati definiti con chiarezza i ruoli che, rispetto al rinvio pregiudiziale d’interpretazione, prefigurato dall’art. 267 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), sono attribuiti ai giudici nazionali comuni, alla Corte costituzionale ed alla Corte di giustizia. I giudici nazionali le cui decisioni sono impugnabili hanno il compito di interpretare il diritto comunitario e se hanno un dubbio sulla corretta interpretazione hanno la facoltà e non l’obbligo di operare il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia per ottenerla e farne applicazione, se necessario a preferenza delle contrastanti norme nazionali. Il giudice di ultima istanza, viceversa, ha l’obbligo di operare il rinvio, a meno che non si tratti di una interpretazione consolidata e in termini o di una norma comunitaria che non lascia adito a dubbi interpretativi (Corte di giustizia, ************* ed altri contro il Ministero della sanità, causa C-283/81, sentenza 6 ottobre 1982). Quanto alla Corte costituzionale, essa, con l’ordinanza n. 103 del 2008, ha chiarito il suo ruolo alla stregua dell’art. 267 del TFUE in un giudizio principale, conservando la propria competenza ad interpretare il diritto comunitario quando non sia necessario il rinvio alla Corte di giustizia. La questione pregiudiziale di legittimità costituzionale sarebbe invece inammissibile, secondo la giurisprudenza di questa Corte, ove il giudice rimettente chiedesse la verifica di costituzionalità di una norma, pur esplicitando un dubbio quanto alla corretta interpretazione di norme comunitarie ed un contrasto con queste ultime; il dubbio sulla compatibilità della norma nazionale rispetto al diritto comunitario va risolto, infatti, eventualmente con l’ausilio della Corte di giustizia, prima che sia sollevata la questione di legittimità costituzionale, pena l’irrilevanza della questione stessa (sentenze n. 284 del 2007 e n. 170 del 1984).

L’eccezione di inammissibilità dell’Avvocatura generale è pertanto sotto il profilo appena esaminato infondata. Il Tribunale di Verona aveva di sicuro la competenza ad interpretare le conferenti disposizioni della direttiva comunitaria 90/314/ CEE; e non aveva alcun obbligo di operare il rinvio alla Corte di giustizia.

Quanto all’eccezione di inammissibilità fondata sulla pretesa incompetenza di questa Corte ad interpretare la direttiva comunitaria, essa è del pari infondata. Anzitutto, la censura che il giudice rimettente ha espressamente dedotto si collega alla violazione degli artt. 76 e 77, primo comma, della Costituzione, in particolare sotto il profilo del difetto di delega legislativa ad introdurre limiti risarcitori per i danni alla persona. Poiché, tuttavia, si tratta di una delega contenuta in una legge comunitaria, quella del 1993, questa Corte non può fare a meno, preliminarmente, di interpretare la delega anche alla luce della direttiva, al fine di verificarne la compatibilità; ed è sicuro che ne abbia la piena competenza, almeno quando non avesse un dubbio interpretativo sulla normativa comunitaria che essa stessa non fosse in grado di sciogliere, ciò che nella specie non risulta.

4.- Nel merito la questione è fondata.

4.1.- L’art. 15 del d.lgs. n. 111 del 1995 si inserisce in un’evoluzione normativa del modello contrattuale con finalità turistica. In particolare, con riferimento al contratto di viaggio e di intermediario di viaggio, la «Convenzione internazionale relativa al contratto di viaggio» (d’ora in poi CCV), firmata a Bruxelles il 23 aprile 1970, ratificata e resa esecutiva in Italia con la legge n. 1084 del 1977, recava una disciplina complessa, nella quale ad interventi rivolti agli operatori turistici si affiancavano norme preordinate alla tutela del viaggiatore-consumatore. La CCV, tuttavia, era stata sottoscritta da pochissimi Stati membri dell’Unione europea; ed inoltre risultava non pienamente conforme alle esigenze sociali e contrattuali che si stavano affermando a livello internazionale, orientate non tanto sulla mera intermediazione per il trasporto ed il soggiorno, quanto sulla fornitura dell’insieme di servizi funzionali al viaggio e anche non connessi strettamente ad esso.

La direttiva comunitaria n. 90/314/CEE ha invece colto queste nuove esigenze ed inteso affrontare le «notevoli divergenze tra gli Stati membri sia sul piano normativo, sia per quanto riguarda la prassi corrente», superando gli «ostacoli alla libera prestazione dei servizi tutto compreso e distorsioni di concorrenza tra gli operatori stabiliti nei diversi Stati membri» (secondo e terzo considerando della direttiva).

4.2.- La direttiva aveva delineato un articolato livello di armonizzazione delle legislazioni riguardo alle informazioni che devono essere fornite al consumatore, ai requisiti formali per i contratti di viaggio, alle norme imperative da applicare alle obbligazioni contrattuali ed infine alla tutela dei consumatori in caso di insolvenza o di fallimento dell’organizzatore del viaggio. Essa, dunque, pur lasciando un certo margine agli Stati membri quanto alla scelta dei mezzi per raggiungere il risultato da essa perseguito, imponeva di prevedere a favore dei singoli consumatori diritti il cui contenuto poteva essere determinato con sufficiente precisione, tra questi il diritto al ristoro degli eventuali danni imputabili all’organizzatore (Corte di giustizia, *********** contro Germania, causa C-178/94, sentenza 8 ottobre 1996).

4.2.1.- In particolare, la direttiva in esame consente che, «per quanto riguarda i danni derivanti dall’inadempimento o dalla cattiva esecuzione delle prestazioni che formano oggetto del servizio tutto compreso, gli Stati membri posso[a]no ammettere che l’indennizzo sia limitato conformemente alle convenzioni internazionali che disciplinano dette prestazioni», di cui al 19° considerando. In quest’ultimo sono espressamente richiamate «la Convenzione di Varsavia del 1929 sul trasporto aereo internazionale, la Convenzione di Berna del 1961 sul trasporto ferroviario, la Convenzione di Atene del 1974 relativa al trasporto via mare e la Convenzione di Parigi del 1962 sulla responsabilità degli albergatori». Non risulta evocata la Convenzione di Bruxelles (CCV), con la conseguenza che nessun riferimento c’è ad un obbligo risarcitorio, e ai suoi limiti, quanto al danno alla persona a sèguito di sinistro stradale. 5.? La legge delega in esame, in quanto “legge comunitaria” diretta all’attuazione di direttive europee, stabilisce anzitutto un insieme di criteri e principi direttivi “generali” valevoli, cioè, per tutti i decreti legislativi da emanare in attuazione delle direttive di cui all’allegato. Inoltre, essa enuncia principi specifici in relazione alle singole materie, in aggiunta a quelli contenuti nelle direttive da attuare. In definitiva, quindi, la “legge comunitaria” vincola il legislatore delegato in primo luogo quanto ai principi contenuti nelle direttive da attuare, poi quanto ai criteri e princìpi direttivi generali (art. 2), infine, quanto ai criteri di delega specifici, dettati in relazione alla direttiva in esame (art. 24).

5.1.- L’attuazione della direttiva n. 90/314/CEE imposta al legislatore delegato, innestandosi in un tessuto normativo che già aveva disciplinato il contratto di viaggio, ha necessariamente indicato principi e criteri direttivi speciali che hanno delimitato in maniera assai significativa lo spazio di discrezionalità del legislatore delegato. In primo luogo, la legge delega n. 146 del 1994 ha, infatti, stabilito non solo che «i decreti legislativi assicureranno in ogni caso che, nelle materie trattate dalle direttive da attuare, la disciplina disposta sia pienamente conforme alle prescrizioni delle direttive medesime» (art. 2, comma 1, lettera h), ma anche che, «per evitare disarmonie con le discipline vigenti per i singoli settori interessati dalla normativa da attuare, saranno introdotte le occorrenti modifiche o integrazioni alle discipline stesse» (art. 2, comma 1, lettera c). Infine, con specifico riferimento alla direttiva viaggi “tutto compreso”, all’art. 24 la legge comunitaria ha testualmente fissato i seguenti princìpi e criteri direttivi: «a) l’offerta del servizio “tutto compreso” ed il relativo contratto sono disciplinati tenendo conto delle disposizioni più favorevoli dettate in tema di contratto di organizzazione di viaggio dalla legge 27 dicembre 1977, n. 1084; b) il risarcimento dei danni diversi dal danno alla persona, derivanti da inadempimento o cattiva esecuzione delle prestazioni, sarà ammesso nei limiti stabiliti dalla legge 27 dicembre 1977, n. 1084».

Si tratta di limiti che tenevano nel debito conto l’eventualità che la disciplina pregressa comprendesse aspetti più favorevoli al contraente consumatore, potendo evidentemente la legislazione degli Stati membri derogare solo in melius rispetto alla normativa comunitaria.

6.- In questo contesto, il legislatore delegato, con il citato art. 15, oggi censurato, aveva stabilito, al comma 1, che «Il danno derivante alla persona dall’inadempimento o dalla inesatta esecuzione delle prestazioni che formano oggetto del pacchetto turistico è risarcibile nei limiti delle convenzioni internazionali che disciplinano la materia, di cui sono parte l’Italia o l’Unione europea, ed, in particolare, nei limiti previsti dalla convenzione di Varsavia del 12 ottobre 1929 sul trasporto aereo internazionale, resa esecutiva con legge 19 maggio 1932, n. 841, dalla convenzione di Berna del 25 febbraio 1961 sul trasporto ferroviario, resa esecutiva con legge 2 marzo 1963, n. 806, e dalla convenzione di Bruxelles del 23 aprile 1970 (CCV), resa esecutiva con legge 27 dicembre 1977, n. 1084, per ogni altra ipotesi di responsabilità dell’organizzatore e del venditore, così come recepite nell’ordinamento».

6.1.- A giudizio del Tribunale di Verona, il legislatore delegato non sarebbe stato autorizzato ad introdurre la disciplina relativa ai danni alle persone così come prevista nella CCV, in primo luogo perché il citato art. 24 della legge comunitaria del 1993 espressamente avrebbe consentito di introdurre il limite risarcitorio solo per i danni diversi dal danno alla persona, in secondo luogo perché la direttiva, oltre a non richiamare la CCV, non imponeva affatto limiti per danni alla persona provocati durante il trasporto terrestre rientrante tra le prestazioni oggetto del pacchetto turistico.

6.2.- Sul punto merita in primo luogo di essere precisato, quanto alla distinzione fra il contratto “tutto compreso” ed il contratto di viaggio di cui alla Convenzione internazionale, che la giurisprudenza di legittimità, debitamente richiamata dal giudice a quo, ha distinto il primo (c.d. “pacchetto turistico” o “package”), dal contratto di organizzazione o di intermediazione di viaggio di cui alla CCV, in quanto la “finalità turistica” nel primo caso assume rilievo, oltre che come elemento di qualificazione, anche con riguardo alle successive vicende del contratto (Cass., sentenza 24 luglio 2007, n. 16315, in particolare per il caso di impossibilità sopravvenuta). Alla luce di tale ricostruzione è agevole ritenere che l’applicazione della disciplina introdotta dalla CCV non fosse ricollegabile al tipo contrattuale che il d.lgs. n. 111 del 1995 era chiamato a disciplinare e che, quindi, il riferimento a tale disciplina non solo fosse un’eccezione, ma che fosse un’eccezione da circoscrivere in un ristretto margine di compatibilità e di favore verso il consumatore, di cui la legge delega aveva inteso individuare con precisione i contorni. Di tale aspetto il procedimento ermeneutico da condurre deve dunque necessariamente tener conto.

6.3.- In merito ai rapporti fra legge delega e norma attuativa, la giurisprudenza di questa Corte ha affermato che il sindacato di costituzionalità sulla delega legislativa deve essere svolto attraverso «un confronto tra gli esiti di due processi ermeneutici paralleli concernenti, rispettivamente, la norma delegante (al fine di individuarne l’esatto contenuto, nel quadro dei principi e criteri direttivi e del contesto in cui questi si collocano, nonché delle ragioni e finalità della medesima) e la norma delegata, da interpretare nel significato compatibile con i principi ed i criteri direttivi della delega» (tra le più recenti, sentenze n. 293 del 2010, n. 112 del 2008, n. 341, n. 340 e n. 170 del 2007). L’esame del vizio di eccesso di delega impone che l’interpretazione dei principi e dei criteri direttivi sia effettuata in riferimento alla ratio della legge delega, tenendo conto del contesto normativo in cui sono inseriti e delle finalità che ispirano complessivamente la delega ed in particolare i principi e i criteri direttivi specifici. In tale processo, in definitiva «i principi posti dal legislatore delegante costituiscono non solo la base e il limite delle norme delegate, ma strumenti per l’interpretazione della portata delle stesse» (sentenza n. 96 del 2001).

6.4.- Nel caso di specie, la delega ha indicato come criteri specifici quello della salvaguardia delle disposizioni più favorevoli dettate in tema di contratto di organizzazione di viaggio dalla legge n. 1084 del 1977 e quello della applicabilità espressa al risarcimento dei danni diversi dal danno alla persona, dei limiti stabiliti dalla legge n. 1084 del 1977 (art. 24, lettera b).

L’esegesi di tale disposto deve necessariamente essere conforme alla ratio della delega, che consisteva in primo luogo nell’attuazione della direttiva e, in ultima analisi, essere conforme alla ratio della stessa direttiva, consistente, fra l’altro, in un trattamento più favorevole alla tutela del consumatore, salva l’opportunità di limitare il risarcimento conformemente alle convenzioni in essa richiamate. Ciò va evidentemente inteso nel senso di adottare il medesimo massimale che il diritto uniforme riservava ai vettori delle prestazioni correlate, in modo da evitare che i venditori o gli organizzatori dei viaggi a pacchetto potessero essere tenuti ad un maggior indennizzo. In questo senso, evidentemente nessun profilo di maggior favore potrebbe essere rinvenuto nella CCV, disciplinando questa anche prestazioni non comprese nei tipi di trasporto di cui alle convenzioni internazionali citate nella direttiva, con la conseguenza che una limitazione di responsabilità meno favorevole rispetto alle prestazioni di viaggio-tipo non era giustificabile, non solo perché non prevista dalla direttiva, quanto perché norma chiaramente meno favorevole rispetto al consumatore danneggiato. Tale conclusione risulta, del resto, avvalorata dal dato testuale della lettera c) del più volte citato art. 14 della legge delega, che richiamava espressamente il limite risarcitorio fissato dalla Convenzione di Bruxelles soltanto con riferimento ai danni diversi dal danno alla persona, rispetto ai quali si circoscriveva l’ambito di discrezionalità del delegato. Una tale esegesi, peraltro, evidenzia proprio la coerenza fra il mancato espresso richiamo ai danni alla persona ed il concorrente criterio di delega orientato a conservare soltanto le norme più favorevoli. In altri termini, poiché la scelta legislativa era orientata nel senso di maggior favore per il viaggiatore, in ossequio alle finalità della direttiva 90/314/CEE, correttamente la legge comunitaria del 1993 ha ritenuto di mantenere espressamente solo il limite risarcitorio per i danni alle cose, che pure la direttiva consentiva di ridurre negozialmente nei limiti della ragionevolezza, e di non richiamare l’analogo limite risarcitorio per i danni alle persone.

I rilievi svolti trovano significativo conforto nell’evoluzione della normativa conferente successiva al d.lgs. n. 111 del 1995 ed alla data del sinistro oggetto del giudizio principale. La disciplina relativa ai “servizi turistici” ed in particolare ai “pacchetti turistici”, è stata dapprima inserita nel decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206 (Codice del consumo, a norma dell’articolo 7 della L. 29 luglio 2003, n. 229), ed in particolare nell’art. 94, nel quale è stato soppresso il riferimento alla Convenzione di Bruxelles, ed il massimale del risarcimento è stato fissato con riferimento alle convenzioni internazionali in materia, di cui sono parte l’Italia o l’Unione europea. Infine, la disciplina di tali contratti è stata stabilita con il decreto legislativo 23 maggio 2011, n. 79 (Codice della normativa statale in tema di ordinamento e mercato del turismo, a norma dell’articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246, nonché attuazione della direttiva 2008/122/CE, relativa ai contratti di multiproprietà, contratti relativi ai prodotti per le vacanze di lungo termine, contratti di rivendita e di scambio) che, intervenendo in modo organico sulla tematica dei pacchetti turistici e del rapporto contrattuale con il consumatore turista, ha provveduto peraltro all’abrogazione della legge n. 1084 del 1977.

7.- Va in conclusione dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 15, comma 1, del d.lgs. n. 111 del 1995, nella parte in cui, in violazione dei criteri della legge delega, ha fissato un limite all’obbligo risarcitorio per danni alla persona, attraverso il richiamo della Convenzione di Bruxelles (CCV), limite non prefigurato dalla legge delega.

P.Q.M.

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibile l’intervento in giudizio di A.M.L. e A.C.;

2) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 15 del decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 111 (Attuazione della direttiva n. 90/314/CEE concernente i viaggi, le vacanze ed i circuiti «tutto compreso»), nella parte in cui, limitatamente alla responsabilità per danni alla persona, pone come limite all’obbligo di ristoro dei danni quello indicato dalla Convenzione internazionale relativa al contratto di viaggio, firmata a Bruxelles il 23 aprile 1970, ratificata con la legge 27 dicembre 1977, n. 1084 (Ratifica ed esecuzione della convenzione internazionale relativa al contratto di viaggio – CCV).

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Corte costituzionale: anche l’autore del sequestro a scopo di estorsione da oggi beneficia dell’attenuante del fatto commesso con lieve entità (Corte cost. n. 68/2012)

Redazione

Svolgimento del processo

SENTENZA

Nel giudizio di legittimità costituzionale dell’articolo 630 del codice penale, promosso dal Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Venezia, nel procedimento penale a carico di C.P. ed altri, con ordinanza del 3 maggio 2011, iscritta al n. 186 del registro ordinanze 2011 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 39, prima serie speciale, dell’anno 2011.

Visti gli atti di costituzione di C.P. ed altro e di H.J., nonché l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 6 marzo 2012 il Giudice relatore **************;

uditi gli avvocati ****************ù per H.J., ********************* per C.P. ed altro e l’avvocato dello Stato **************** per il Presidente del Consiglio dei ministri.

1.- Con ordinanza del 3 maggio 2011, il Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Venezia ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, primo comma, e 27, primo e terzo comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’articolo 630 del codice penale, nella parte in cui non prevede, in relazione al delitto di sequestro di persona a scopo di estorsione, una circostanza attenuante speciale per i fatti di «lieve entità», analoga, «nella struttura e negli effetti», a quella applicabile, in forza dell’art. 311 cod. pen., al delitto di sequestro di persona a scopo di terrorismo o di eversione, previsto dall’art. 289-bis del medesimo codice.

Il giudice a quo premette di essere chiamato a trattare un processo penale – nelle forme del giudizio abbreviato richiesto a seguito dell’emissione di decreto di giudizio immediato – nei confronti di tre persone imputate del delitto di sequestro di persona a scopo di estorsione, per avere privato della libertà personale l’offeso, trattenendolo con la forza presso l’abitazione di una di esse – ove era stato indotto a recarsi con un pretesto – dalle ore 15,30 del 17 giugno 2010 alle ore 19,50 del medesimo giorno, allorché il sequestrato era stato liberato grazie all’intervento delle forze dell’ordine. L’iniziativa sarebbe stata presa al fine di ottenere la restituzione della somma di denaro corrisposta a uno spacciatore di sostanze stupefacenti, dileguatosi senza aver consegnato la partita di hashish convenuta, nell’ambito di una transazione illecita che aveva visto la persona offesa svolgere il ruolo di mediatore per l’acquisto. In particolare, costui, dopo essere stato percosso, era stato costretto a contattare – mediante una linea telefonica che risultava, peraltro, sottoposta a intercettazione – alcuni suoi parenti, chiedendo loro di reperire la somma pretesa dagli imputati, con la minaccia di essere ulteriormente segregato e percosso ove la pretesa creditoria non fosse stata soddisfatta.

Osserva il rimettente che il fatto configurerebbe il contestato delitto di sequestro di persona a scopo di estorsione. In base all’interpretazione accolta dalle Sezioni unite della Corte di cassazione (sentenza 17 dicembre 2003-20 gennaio 2004, n. 962) – qualificabile come «diritto vivente», in quanto unanimemente recepita dalla giurisprudenza di legittimità successiva – l’ipotesi criminosa descritta dall’art. 630 cod. pen. è integrata anche dalla privazione della libertà di una persona volta a conseguire, quale prezzo per la liberazione – come nel caso di specie – il pagamento di un debito derivante da un pregresso rapporto illecito. Il requisito di fattispecie costituito dalla «ingiustizia» del profitto – oggetto di dolo specifico – andrebbe, infatti, apprezzato sulla base di canoni legali e non già nella particolare prospettiva dell’agente. Di conseguenza, esso sarebbe ravvisabile anche nella situazione considerata, nella quale la pretesa dell’agente risulta sfornita di tutela legale, avendo titolo in un negozio con causa illecita.

Alla luce di tale interpretazione, la norma censurata si presterebbe, peraltro, a colpire anche fenomeni criminosi radicalmente dissimili da quelli avuti di mira dal legislatore, all’epoca in cui ha drasticamente innalzato – fino a portarla a venticinque anni di reclusione – la pena edittale minima del delitto in questione (originariamente pari a otto anni). Tale eccezionale inasprimento della risposta punitiva – attuato con una serie di novelle legislative e, da ultimo, con la legge 30 dicembre 1980, n. 894 (Modifiche all’articolo 630 del codice penale) – costituiva, infatti, la risposta, in termini di prevenzione generale, allo straordinario incremento, registratosi negli anni 1970-1980, dei sequestri estorsivi perpetrati da pericolose organizzazioni criminali, caratterizzati da privazioni della libertà protratte talora per anni, con episodi di efferata crudeltà ai danni delle vittime e richieste di ingenti riscatti.

La vicenda oggetto nel giudizio a quo sarebbe ben lontana da tale paradigma. Si sarebbe, infatti, al cospetto di una iniziativa «estemporanea», attuata senza una particolare predisposizione di mezzi e senza uso di armi, quale reazione a una patita «frode […] in re illicita», che ha determinato la privazione della libertà personale dell’offeso per un tempo limitatissimo (poco più di quattro ore).

Su tali premesse, il rimettente dubita, quindi, della legittimità costituzionale dell’art. 630 cod. pen., rilevando come la norma censurata punisca con una pena di inusitata severità – «tutta compressa verso l’alto», essendo il minimo edittale di venticinque anni di reclusione prossimo al massimo di trenta («quasi una pena “fissa”») – condotte delittuose che possono risultare assai meno gravi di altre per durata, modalità dell’azione e entità dell’offesa recata alla vittima, e rispetto alle quali detto minimo edittale si rivelerebbe manifestamente sproporzionato per eccesso. Risulterebbero conseguentemente violati i principi di ragionevolezza, di personalità della responsabilità penale e della funzione rieducativa della pena (artt. 3, primo comma, e 27, primo e terzo comma, Cost.), i quali esigono che venga assicurata, nella concreta applicazione giudiziale, la possibilità di adeguare il trattamento sanzionatorio al reale grado di colpevolezza dell’agente e al suo personale bisogno di rieducazione.

Consapevole che alla Corte costituzionale è inibito un sindacato di merito sulle scelte sanzionatorie del legislatore, il rimettente non chiede, tuttavia, un intervento «diretto» sul (sopra ricordato) minimo edittale. Censura, invece, la norma denunciata nella parte in cui non prevede una circostanza attenuante speciale analoga, per struttura ed effetti, a quella applicabile, in forza dell’art. 311 cod. pen., ai delitti contro la personalità dello Stato e, dunque, anche al delitto di sequestro di persona a scopo di terrorismo o di eversione, di cui all’art. 289-bis cod. pen.: attenuante che viene in rilievo segnatamente «quando per la natura, la specie, i mezzi, le modalità o circostanze dell’azione, ovvero per la particolare tenuità del danno o del pericolo, il fatto risulti di lieve entità».

Per questo verso, sarebbe riscontrabile una irragionevole disparità di trattamento di situazioni analoghe, essendo la figura criminosa ora indicata pienamente assimilabile al sequestro estorsivo per struttura, requisiti di fattispecie, risposta sanzionatoria e rango degli interessi tutelati. La condotta costitutiva del delitto previsto dall’art. 289-bis cod. pen. è, infatti, identica a quella descritta dall’art. 630 cod. pen., essendo diverso solo il fine che la sorregge (di terrorismo o di eversione dell’ordine democratico, nel primo caso, di estorsione, nel secondo). Identico è anche il trattamento sanzionatorio stabilito tanto per l’ipotesi semplice che per le ipotesi aggravate dalla morte dell’ostaggio; mentre analoghe, per ratio e struttura, risultano le attenuanti relative ai casi di dissociazione.

La censurata difformità di disciplina, riguardo ai fatti di «lieve entità», non potrebbe essere, d’altra parte, giustificata neppure sulla base di valutazioni concernenti la diversa pregnanza del bene giuridico protetto. L’art. 630 cod. pen. mirerebbe, infatti, a evitare «forme di iniqua mercificazione della persona», unitamente al «pericolo di trasferimento di risorse verso plessi criminali»; l’art. 289-bis cod. pen. avrebbe, a sua volta, riguardo «a forme di prevaricazione della persona altrettanto inique e alla rottura delle condizioni di sicurezza indispensabili alla primaria esplicitazione della convivenza civile e dell’ordine democratico».

L’auspicato intervento di questa Corte, nel garantire una migliore capacità di adeguamento della risposta sanzionatoria all’intera gamma dei comportamenti conformi al tipo, sarebbe, altresì, pienamente ammissibile, non scontrandosi con la riserva di legge in materia penale (art. 25, secondo comma, Cost.), la quale non è di ostacolo alle sentenze manipolative «in bonam partem».

2.- È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata.

Ad avviso della difesa dello Stato, le censure svolte dal giudice rimettente non atterrebbero, in realtà, alla legittimità costituzionale della norma, ma porrebbero in discussione scelte di politica criminale volte a far fronte a precise esigenze di difesa sociale. Segue l’asserzione secondo la quale particolarmente significativa, al riguardo, sarebbe la circostanza che l’inasprimento della pena del delitto di sequestro di persona a scopo di estorsione abbia prodotto, in breve tempo, apprezzabili effetti in termini di riduzione di un fenomeno criminale allarmante e odioso.

A fronte di ciò, la possibile sproporzione tra gravità del fatto e sanzione andrebbe superata precipuamente sul piano della valutazione della effettiva corrispondenza della fattispecie concreta al paradigma punitivo astratto. Se il fatto presenta tutti i requisiti richiesti dal legislatore ai fini dell’integrazione del delitto di sequestro di persona a scopo di estorsione, la pena applicabile non sarebbe affatto irragionevole; se, diversamente, è il fatto a non presentare tutti gli elementi del gravissimo delitto, esso dovrà essere diversamente qualificato (come esercizio arbitrario delle proprie ragioni, violenza privata, sequestro di persona semplice e via dicendo), con applicazione del conseguente regime sanzionatorio.

Il giudice a quo avrebbe omesso, inoltre, di verificare se l’adeguamento al fatto concreto della pena comminata dall’art. 630 cod. pen. possa essere comunque assicurato dall’applicazione delle circostanze attenuanti comuni, e segnatamente di quelle previste dagli artt. 62, numeri 4, 5 e 6, e 114, primo comma, cod. pen.: profilo sotto il quale la motivazione dell’ordinanza di rimessione si presenterebbe oggettivamente inadeguata.

3.- Si sono costituiti C.P. e I.A.S.M.A., imputati nel giudizio a quo, chiedendo, sulla base di identiche considerazioni, che la questione sia accolta.

Le parti private assumono che l’art. 630 cod. pen. – comminando per il sequestro di persona a scopo estorsivo una pena minima di venticinque anni di reclusione, senza prevedere una circostanza attenuante che consenta l’applicazione di una pena minore di fronte a fattispecie concrete di ridotta offensività – violerebbe il principio di ragionevolezza (art. 3 Cost.), che impone al legislatore di differenziare il trattamento punitivo a seconda della gravità dei diversi fatti criminosi, non solo tramite la previsione di plurimi tipi di reato, caratterizzati da differenti risposte sanzionatorie, ma anche all’interno della singola figura criminosa, permettendo al giudice di graduare opportunamente la pena in rapporto alla specificità del singolo fatto.

L’irragionevolezza dell’assetto normativo censurato risulterebbe tanto più evidente nel raffronto con la fattispecie simmetrica di sequestro di persona prevista dall’art. 289-bis cod. pen.

In aggiunta agli elementi già posti in evidenza dall’ordinanza di rimessione – identità del «fatto base», equiparabilità degli interessi protetti, identità della risposta sanzionatoria per l’ipotesi semplice e per quelle aggravate dalla morte del sequestrato – anche la genesi storica delle due previsioni punitive confermerebbe che si tratta di figure criminose rispondenti a un medesimo schema. Il sequestro di persona a scopo di terrorismo o di eversione fu, infatti, introdotto nell’ordinamento, come reazione ai sequestri di tipo politico, dal decreto-legge 21 marzo 1978, n. 59 (Norme penali e processuali per la prevenzione e la repressione di gravi reati), inserendolo nell’ambito dello stesso art. 630 cod. pen. In sede di conversione del decreto, la legge 18 maggio 1978, n. 191 scorporò, peraltro, la figura del sequestro “politico” dall’art. 630 cod. pen., introducendo l’autonomo delitto di cui all’art. 289-bis cod. pen., punito con identica pena. L’art. 9-ter del citato decreto-legge n. 59 del 1978, aggiunto dalla legge di conversione, prevede, d’altra parte, che «le disposizioni del codice penale che richiamano l’art. 630 dello stesso codice si applicano anche in relazione al delitto di sequestro di persona a scopo di terrorismo o di eversione»: ciò, a conferma dell’intento legislativo di stabilire un pieno parallelismo tra le due figure delittuose.

A fronte delle analogie evidenziate, del tutto stridente risulterebbe la differenza di trattamento censurata dal giudice rimettente: vale a dire, l’applicabilità al solo sequestro a carattere terroristico o eversivo dell’attenuante prevista dall’art. 311 cod. pen. Si tratta, infatti, di una circostanza di tipo oggettivo, la cui applicazione è sostanzialmente legata a due ordini di valutazioni: le caratteristiche dell’azione e l’entità del danno o del pericolo da essa cagionato.

Proprio la natura esclusivamente oggettiva dell’attenuante in discorso – la quale prescinde da qualsiasi considerazione concernente l’elemento soggettivo del reato – renderebbe palese l’irragionevolezza della mancata previsione di una attenuante analoga per la fattispecie, oggettivamente identica, del sequestro a scopo estorsivo.

Alla conseguente lesione dei principi di ragionevolezza e di eguaglianza si aggiungerebbe quella dei principi di personalità della responsabilità penale e della finalità rieducativa della pena (art. 27, primo e terzo comma, Cost.): principi funzionalmente connessi, giacché l’applicazione della pena può risultare finalizzata alla rieducazione solo ove essa si adegui al caso concreto e al grado di responsabilità del condannato. Nel caso in esame, per contro, la rigidità «verso “l’alto”» della risposta sanzionatoria – in termini non dissimili dalle pene fisse, tendenzialmente contrarie al «volto costituzionale» dell’illecito penale, secondo quanto chiarito da questa Corte – priverebbe il giudice della possibilità di «individualizzare» il trattamento punitivo.

4.- Si è costituito anche H.J., altro imputato nel giudizio a quo, chiedendo, del pari, l’accoglimento della questione.

La parte privata rileva come, nell’inasprire progressivamente il trattamento sanzionatorio del sequestro di persona a scopo di estorsione, tramite un insieme di novelle legislative risalenti agli anni 1974-1980, il legislatore sia stato ispirato da finalità di prevenzione generale, in un periodo di recrudescenza della criminalità e di conseguente allarme sociale, durante il quale il sequestro di persona costituiva una modalità operativa tipica della criminalità organizzata.

Il delitto in questione potrebbe configurarsi, tuttavia, in una serie di situazioni concrete caratterizzate da livelli di offensività sensibilmente più tenui rispetto a quelle considerate dal legislatore dell’epoca. È quanto avverrebbe nel caso oggetto del giudizio a quo: il delitto sarebbe stato, infatti, commesso, secondo l’ipotesi accusatoria, per soddisfare una pretesa inerente a un pregresso rapporto con il sequestrato, sia pure non giuridicamente tutelabile; il sequestro è stato operato in ore diurne; la vittima non è stata trattenuta in una località isolata e angusta, ma in un luogo di privata dimora sito nel centro di un comune; la limitazione della libertà personale del sequestrato si è protratta per poche ore; gli imputati hanno agito a volto scoperto; al sequestrato è stato, inoltre, permesso di contattare telefonicamente i propri parenti, seppure allo scopo di risolvere la questione economica che aveva dato origine al suo rapimento.

La fattispecie criminosa dell’art. 630 cod. pen. risulterebbe, per altro verso, strettamente affine a quella del sequestro di persona a scopo terroristico o eversivo – evocata come tertium comparationis – per origine storica, identità dell’elemento materiale, identità del trattamento sanzionatorio per la fattispecie semplice e per le ipotesi aggravate dalla morte dell’ostaggio, analogia delle attenuanti previste a favore del concorrente che si dissocia e della disciplina speciale relativa al concorso di circostanze.

A fronte di tale complesso di elementi di convergenza, le due fattispecie si diversificherebbero, in punto di regime sanzionatorio, sotto due profili.

In primo luogo, la pena riservata al concorrente che si dissocia risulta più mite in rapporto al delitto di cui all’art. 630 cod. pen., che non a quello di cui all’art. 289-bis cod. pen. Tale tratto differenziale, se da un lato non sarebbe così significativo da impedire un confronto tra le due fattispecie, dall’altro lato rivelerebbe come il legislatore abbia preso atto della minore offensività che il sequestro di persona a scopo estorsivo può talora presentare rispetto ad analoghe condotte realizzate per finalità terroristiche o eversive.

Ciò renderebbe palese l’irragionevolezza della seconda e più rilevante differenza, consistente nel fatto che solo in rapporto al delitto previsto dall’art. 289-bis cod. pen. è configurata una circostanza attenuante che consente di modulare il trattamento sanzionatorio in presenza di elementi oggettivi che – come nel caso di specie – risultino indicativi di una ridotta valenza offensiva del fatto contestato.

Sotto tale profilo, la norma sottoposta a scrutinio sarebbe, quindi, costituzionalmente illegittima per contrasto, anzitutto, con l’art. 3, primo comma, Cost. Dal confronto con l’art. 289-bis cod. pen. emergerebbe, infatti, come condotte illecite del tutto simili ricevano un trattamento differenziato e che, anzi, sono quelle più gravi a venire sanzionate in modo meno rigoroso, considerata la preminenza della lotta contro il terrorismo e l’eversione rispetto alla tutela del patrimonio.

Risulterebbe, altresì, violato l’art. 27, terzo comma, Cost., in quanto – come in più occasioni affermato dalla giurisprudenza costituzionale – la palese sproporzione del sacrificio della libertà personale provocata da una sanzione manifestamente eccessiva rispetto al disvalore dell’illecito produce una vanificazione del fine rieducativo della pena.

Sussisterebbe, infine, anche la violazione dell’art. 27, primo comma, Cost., che sancisce il principio di personalità della responsabilità penale, in quanto la norma censurata non consentirebbe di modellare adeguatamente la risposta punitiva alle caratteristiche del caso concreto e, pertanto, di irrogare una pena «equamente personalizzata».
Motivi della decisione

1.- Il Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Venezia dubita della legittimità costituzionale dell’articolo 630 del codice penale, nella parte in cui non prevede, in relazione al delitto di sequestro di persona a scopo di estorsione, una circostanza attenuante speciale per i fatti di «lieve entità», analoga a quella applicabile, in forza dell’art. 311 cod. pen., al delitto di sequestro di persona a scopo di terrorismo o di eversione, di cui all’art. 289-bis del medesimo codice.

Ad avviso del giudice a quo, la norma censurata violerebbe i principi di ragionevolezza, di personalità della responsabilità penale e della funzione rieducativa della pena (art. 3, primo comma, e 27, primo e terzo comma, della Costituzione), prevedendo, per il sequestro a scopo estorsivo, una risposta sanzionatoria di eccezionale asprezza e tutta compressa «verso l’alto» – la reclusione da venticinque a trenta anni – non ragionevolmente proporzionata all’intera gamma dei fatti riconducibili al modello legale.

Censurabile, per questo verso, sarebbe segnatamente la mancata previsione di una circostanza attenuante che consenta al giudice di mitigare la risposta punitiva, in presenza di elementi oggettivi rivelatori di una limitata gravità del fatto, sulla falsariga di quanto è consentito dall’art. 311 cod. pen. in rapporto al sequestro di persona a scopo terroristico o eversivo. Al riguardo, emergerebbe, in effetti, una irrazionale disparità di trattamento di situazioni omologhe, per la piena assimilabilità della figura criminosa ora indicata al sequestro estorsivo, quanto a struttura, requisiti di fattispecie, risposta sanzionatoria e rango degli interessi tutelati.

2.- La questione è fondata, nei termini di seguito specificati.

3.- L’attuale assetto sanzionatorio del sequestro di persona a scopo di estorsione, delineato dall’art. 630 cod. pen., è l’epilogo di una serie di interventi normativi, ormai alquanto risalenti nel tempo e con i tratti tipici della legislazione “emergenziale” (artt. 5 e 6 della legge 14 ottobre 1974, n. 497, recante «Nuove norme contro la criminalità»; art. 2 del decreto-legge 21 marzo 1978, n. 59, recante «Norme penali e processuali per la prevenzione e la repressione di gravi reati», convertito, con modificazioni, dalla legge 18 maggio 1978, n. 191; art. 1 della legge 30 dicembre 1980, n. 894, recante «Modifiche all’articolo 630 del codice penale»). Furono interventi sollecitati dallo straordinario, inquietante incremento, in quel periodo, dei sequestri di persona a scopo estorsivo, operati da pericolose organizzazioni criminali, con efferate modalità esecutive (privazione pressoché totale della libertà di movimento della vittima, sequestri protratti per lunghissimi tempi, invio di parti anatomiche del sequestrato ai familiari come mezzo di pressione) e richieste di riscatti elevatissimi, al cui pagamento spesso non seguiva la liberazione del sequestrato, che trovava invece la morte in conseguenza del fatto.

All’acuto allarme sociale generato da tali episodi il legislatore intese dare risposta tramite una “strategia differenziata”. Da un lato, si procedette a un progressivo, cospicuo innalzamento della misura della pena edittale comminata dalla norma censurata: pena che, originariamente stabilita nella reclusione da otto a quindici anni (oltre la multa), venne fissata, da ultimo – quanto all’ipotesi semplice del reato – nella reclusione da venticinque a trenta anni. Si tratta di una risposta sanzionatoria di eccezionale asprezza, ove riguardata in una cornice di sistema: basti considerare che il minimo edittale è superiore sia al massimo della pena comminata per l’omicidio volontario (art. 575 cod. pen.), sia al limite massimo di durata della reclusione stabilito in via generale dall’art. 23, primo comma, cod. pen. (ventiquattro anni). Dall’altro lato, e parallelamente, furono introdotte circostanze attenuanti volte a stimolare forme di ravvedimento dell’agente – qualificate in termini di «dissociazione» – in funzione della liberazione del sequestrato, dell’impedimento delle conseguenze ulteriori del reato o della collaborazione del reo con la giustizia.

Come attesta l’esperienza giudiziaria, la descrizione del fatto incriminato dall’art. 630 cod. pen. – rimasta invariata rispetto alle origini («chiunque sequestra una persona allo scopo di conseguire, per sé o per altri, un ingiusto profitto come prezzo della liberazione») – si presta, peraltro, a qualificare penalmente anche episodi marcatamente dissimili, sul piano criminologico e del tasso di disvalore, rispetto a quelli avuti di mira dal legislatore dell’emergenza. Si tratta di fattispecie che – a fronte della marcata flessione dei sequestri di persona a scopo estorsivo perpetrati “professionalmente” dalla criminalità organizzata, registratasi a partire dalla seconda metà degli anni ’80 dello scorso secolo – hanno finito, di fatto, per assumere un peso di tutto rilievo, se non pure preponderante, nella più recente casistica dei sequestri estorsivi.

Rientrano in tale ambito, tra le altre, le fattispecie del genere che viene in discussione nel giudizio a quo: ossia i sequestri di persona attuati al fine di ottenere una prestazione patrimoniale, pretesa sulla base di un pregresso rapporto di natura illecita con la vittima. Come ricorda il giudice rimettente, la giurisprudenza di legittimità appare ormai unanime, dopo un intervento chiarificatore delle Sezioni unite della Corte di cassazione (sentenza 17 dicembre 2003-20 gennaio 2004, n. 962), nel ritenere che simili fattispecie integrino il delitto in questione, ricorrendo il requisito dell’«ingiustizia» del profitto perseguito all’agente, dato che la pretesa che egli mira a soddisfare è sfornita di tutela legale, in quanto avente titolo in un negozio con causa illecita.

In queste e consimili evenienze, il fatto criminoso può assumere, tuttavia – e non di rado assume – connotati ben diversi da quelli delle manifestazioni criminose che il legislatore degli anni dal 1974 al 1980 intendeva contrastare: ciò, sia per la più o meno marcata “occasionalità” dell’iniziativa delittuosa (la quale spesso prescinde da una significativa organizzazione di uomini e di mezzi); sia per l’entità dell’offesa recata alla vittima, quanto a tempi, luoghi e modalità della privazione della libertà personale; sia, infine, per l’ammontare delle somme pretese quale prezzo della liberazione.

4.- Ciò premesso, questa Corte deve ribadire la propria costante giurisprudenza in ordine al sindacato di legittimità costituzionale sulla misura delle pene.

Al pari della configurazione delle fattispecie astratte di reato, anche la commisurazione delle sanzioni per ciascuna di esse è materia affidata alla discrezionalità del legislatore, in quanto involge apprezzamenti tipicamente politici. La scelte legislative sono, pertanto, sindacabili soltanto ove trasmodino nella manifesta irragionevolezza o nell’arbitrio, come avviene a fronte di sperequazioni sanzionatorie tra fattispecie omogenee non sorrette da alcuna ragionevole giustificazione (ex plurimis, sentenze n. 161 del 2009, n. 324 del 2008, n. 22 del 2007 e n. 394 del 2006).

In questa prospettiva, la Corte ha dichiarato manifestamente infondata una precedente questione di legittimità costituzionale, intesa del pari ad estendere al sequestro a scopo estorsivo una attenuante speciale per i fatti di «lieve entità» (ordinanza n. 240 del 2011). Nell’occasione, si discuteva, peraltro, dell’attenuante delineata dall’art. 3, terzo comma, della legge 26 novembre 1985, n. 718 (Ratifica ed esecuzione della convenzione internazionale contro la cattura degli ostaggi, aperta alla firma a New York il 18 dicembre 1979), in rapporto al delitto – previsto dal medesimo art. 3 – di cosiddetto sequestro di ostaggi: attenuante in forza della quale «se il fatto è di lieve entità si applicano le pene previste dall’articolo 605 del codice penale aumentate dalla metà a due terzi».

Al riguardo, questa Corte ha rilevato come la figura del sequestro di ostaggi risultasse inidonea a fungere da tertium comparationis ai fini considerati. Al di là di talune affinità strutturali, detta ipotesi criminosa è, infatti, più ampia e generica del sequestro estorsivo in relazione all’obiettivo della condotta, normativamente identificato nel fine di costringere un terzo a compiere o ad omettere un qualsiasi atto: circostanza dimostrata anche dall’espressa clausola di salvezza delle ipotesi previste dall’art. 630 cod. pen. (oltre che dall’art. 289-bis cod. pen.), con cui il citato art. 3 della legge n. 718 del 1985 esordisce e che imprime al delitto in parola un carattere “residuale”.

Il reato previsto dalla legge speciale si presta, pertanto, a ricomprendere anche fatti assai meno negativamente connotati di quelli sorretti da una finalità estorsiva. Il che può spiegare la previsione di una attenuante a effetto speciale, grazie alla cui applicazione la pena minima per il delitto in questione – parificata, quanto all’ipotesi semplice, a quella del sequestro estorsivo – può scendere a soli nove mesi di reclusione (ordinanza n. 240 del 2011).

A tale ultimo proposito, la Corte ha anche rilevato come l’accoglimento del petitum allora formulato dal giudice rimettente avrebbe provocato una sperequazione di segno contrario a quella denunciata. Ove la questione fosse stata accolta, infatti, la pena minima applicabile per il sequestro di persona a scopo di estorsione sarebbe risultata sensibilmente inferiore a quella irrogabile, ai sensi degli artt. 56, terzo comma, e 629 cod. pen., per l’estorsione, anche solo tentata, attuata con modalità diverse e meno espressive di disvalore rispetto alla privazione dell’altrui libertà personale.

5.- È di tutta evidenza, peraltro, come le considerazioni ora ricordate non valgano in rapporto alla questione oggi in esame, concernente l’attenuante ad effetto comune applicabile, in virtù dell’art. 311 cod. pen., al delitto di sequestro di persona a scopo terroristico o eversivo: questione che la citata ordinanza n. 240 del 2011 ha, del resto, precisato essere rimasta impregiudicata (nell’occasione, essa era stata prospettata dalla sola parte privata costituita, risultando perciò non scrutinabile). L’art. 311 cod. pen. stabilisce, in specie, che le pene comminate per i delitti previsti dal Titolo I del Libro II – vale a dire, i delitti contro la personalità dello Stato, tra i quali rientra il sequestro terroristico o eversivo – «sono diminuite quando per la natura, la specie, i mezzi, le modalità o circostanze dell’azione, ovvero per la particolare tenuità del danno o del pericolo, il fatto risulti di lieve entità».

Diversamente dal sequestro di ostaggi, il sequestro a scopo di terrorismo o di eversione si rivela, in effetti, pienamente idoneo a fungere da tertium comparationis, ai fini che qui interessano. Si tratta, infatti, di una figura non già “residuale”, ma strettamente affine e sostanzialmente omogenea rispetto a quella del sequestro estorsivo, sotto tutta una serie di profili.

Sequestro terroristico o eversivo e sequestro estorsivo (nella sua attuale configurazione) hanno, anzitutto, una comune matrice storica. La figura delittuosa del sequestro di persona a scopo terroristico o eversivo è stata, infatti, introdotta nell’ordinamento – in risposta all’allarmante ingravescenza del fenomeno dei sequestri con finalità politiche, registratasi in quel torno d’anni e sfociata in tragici episodi – dal decreto-legge n. 59 del 1978, accorpandola originariamente al sequestro estorsivo all’interno dello stesso art. 630 cod. pen. Fu la legge di conversione del decreto (legge n. 191 del 1978) a scindere le due figure, estrapolando il sequestro terroristico o eversivo dall’ambito dei delitti contro il patrimonio (Titolo XIII del Libro II) – collocazione palesemente incongrua sul piano sistematico – per trasferirlo nel nuovo art. 289-bis cod. pen., nella più corretta sede dei delitti contro la personalità interna dello Stato. Anche dopo tale separazione, peraltro, l’opzione iniziale ha avuto comunque un peso determinante nella riformulazione della figura del sequestro estorsivo, che è rimasta condizionata dall’intento di mantenere il parallelismo di disciplina con il sequestro terroristico o eversivo, secondo i ricordati canoni della “strategia differenziata” (al riguardo, sentenza n. 143 del 1984).

Sul piano, poi, della struttura della fattispecie, la condotta integrativa dei due delitti è identica, consistendo nel privare taluno della libertà personale. Le figure criminose si distinguono solo in rapporto alla finalità che sorregge la condotta (dolo specifico): di estorsione, in un caso, di terrorismo o di eversione dell’ordine democratico, nell’altro.

Con riguardo al trattamento sanzionatorio, identica è anche la pena prevista per la fattispecie-base: la reclusione da venticinque a trenta anni.

Le due norme incriminatrici stabiliscono, poi, identici aggravamenti di pena collegati alla morte del sequestrato, di intensità crescente a seconda che si tratti di conseguenza non voluta dal reo (reclusione per anni trenta) o di evento volontariamente causato (ergastolo: artt. 289-bis, secondo e terzo comma, e 630, secondo e terzo comma, cod. pen.).

In rapporto ad entrambe le fattispecie sono previste, inoltre, analoghe circostanze attenuanti correlate alla «dissociazione» dell’agente dagli altri concorrenti nel reato, funzionali a favorire il recupero della libertà personale da parte del sequestrato (artt. 289-bis, quarto comma, e 630, quarto comma, cod. pen.); a evitare che l’attività delittuosa sia portata a conseguenze ulteriori, o a stimolare il reo a prestare aiuto alla giustizia nella raccolta di prove decisive per l’individuazione o la cattura dei concorrenti (art. 630, quinto comma, cod. pen., che trova riscontro, quanto al sequestro terroristico o eversivo, nell’art. 4, primo comma, del decreto-legge 15 dicembre 1979, n. 625, recante «Misure urgenti per la tutela dell’ordine democratico e della sicurezza pubblica», convertito, con modificazioni, dalla legge 6 febbraio 1980, n. 15). Ancora: una ulteriore diminuzione di pena – per entrambi i delitti – è prevista a favore del «dissociato» che fornisca un contributo di eccezionale rilevanza, «anche con riguardo alla durata del sequestro e alla incolumità della persona sequestrata» (art. 6 del decreto-legge 15 gennaio 1991, n. 8, recante «Nuove norme in materia di sequestri di persona a scopo di estorsione e per la protezione dei testimoni di giustizia, nonché per la protezione e il trattamento sanzionatorio di coloro che collaborano con la giustizia», convertito, con modificazioni, dalla legge 15 marzo 1991, n. 82). Riguardo a tale insieme di attenuanti si registrano soltanto delle marginali differenze nelle diminuzioni di pena, peraltro tutte a sfavore del sequestro terroristico o eversivo.

Identica è pure la speciale disciplina del concorso eterogeneo di circostanze, dettata dall’art. 289-bis, quinto comma, cod. pen. e dall’art. 630, sesto comma, cod. pen. in rapporto alle fattispecie aggravate dalla morte del sequestrato.

A ulteriore dimostrazione del parallelismo, il legislatore ha, infine, introdotto due clausole generali di equiparazione, stabilendo che le norme del codice penale che richiamano l’art. 630 e tutte le norme processuali valevoli in rapporto al sequestro estorsivo si applichino anche al sequestro terroristico o eversivo (artt. 9-ter e 10 del decreto-legge n. 59 del 1978).

A fronte di quanto precede, il fondamentale elemento di differenziazione tra le due figure criminose – vale a dire la diversità del bene giuridico protetto, riflessa nei contenuti del dolo specifico – non solo non impedisce la comparazione, ma rafforza, anzi, il giudizio di violazione dei principi di eguaglianza e di ragionevolezza.

A fianco della comune lesione della libertà personale del sequestrato, il sequestro terroristico o eversivo offende, infatti, secondo una corrente lettura, l’ordine costituzionale (usualmente identificato nell’insieme dei principi fondamentali che nella Carta costituzionale servono a definire la struttura e la natura dello Stato); il sequestro estorsivo attenta, invece, al patrimonio. Anche a voler considerare le proiezioni sovraindividuali che, secondo un diffuso indirizzo interpretativo, detta offesa patrimoniale presenterebbe, sul piano dello spostamento di ricchezze verso organizzazioni criminali e del loro conseguente potenziamento (proiezioni, peraltro, non indefettibili, quante volte il sequestro estorsivo risulti concretamente avulso da un contesto di criminalità organizzata), non può esservi comunque alcun dubbio in ordine alla preminenza del primo dei beni sopra indicati rispetto al secondo, nella gerarchia costituzionale dei valori.

Tale rilievo, se giustifica la sottoposizione del sequestro terroristico o eversivo a uno “statuto” in generale più severo di quello proprio del sequestro estorsivo, quale quello delineato dalle restanti disposizioni comuni ai delitti contro la personalità dello Stato, di cui agli artt. 301 e seguenti del codice penale (punibilità dell’istigazione non accolta, del semplice accordo per commettere il reato, della formazione di bande armate per realizzarlo eccetera), rende, di contro, manifestamente irrazionale – e dunque lesiva dell’art. 3 Cost. – la mancata previsione, in rapporto al sequestro di persona a scopo di estorsione, di una attenuante per i fatti di lieve entità, analoga a quella applicabile alla fattispecie “gemella” che, coeteris paribus, aggredisce l’interesse di rango più elevato.

Ciò, tanto più ove si consideri la particolare funzione assolta da detta attenuante, rientrante nel novero delle circostanze cosiddette indefinite o discrezionali (non avendo il legislatore meglio precisato il concetto di «lievità» del fatto): funzione che consiste propriamente nel mitigare – in rapporto ai soli profili oggettivi del fatto (caratteristiche dell’azione criminosa, entità del danno o del pericolo) – una risposta punitiva improntata a eccezionale asprezza e che, proprio per questo, rischia di rivelarsi incapace di adattamento alla varietà delle situazioni concrete riconducibili al modello legale.

Di qui anche una concorrente violazione dell’art. 27, terzo comma, Cost., nel suo valore fondante, in combinazione con l’art. 3 Cost., del principio di proporzionalità della pena al fatto concretamente commesso, sul rilievo che una pena palesemente sproporzionata – e, dunque, inevitabilmente avvertita come ingiusta dal condannato – vanifica, già a livello di comminatoria legislativa astratta, la finalità rieducativa (sentenze n. 341 del 1994 e n. 343 del 1993).

Al riguardo, non giova obiettare – come fa l’Avvocatura dello Stato – che la pena del sequestro estorsivo potrebbe essere comunque mitigata tramite l’applicazione delle circostanze attenuanti comuni e, in particolare, di quelle previste dagli artt. 62, numeri 4, 5 e 6, e 114, primo comma, cod. pen. Ai fini del rispetto del principio di eguaglianza, il rilievo è inconferente, giacché la disciplina generale relativa alle attenuanti comuni si applica anche al sequestro di persona a scopo di terrorismo o di eversione: con la conseguenza che la censurata disparità di trattamento, connessa all’inapplicabilità al sequestro estorsivo dell’attenuante speciale, resta inalterata. Per altro verso, poi, l’attenuante del fatto di lieve entità, prevista dall’art. 311 cod. pen., non “assorbe”, in linea di principio, le attenuanti comuni evocate dalla difesa dello Stato, che hanno propri e distinti presupposti di applicabilità. Considerazioni, queste, estensibili, mutatis mutandis, anche alle attenuanti speciali connesse alla dissociazione, applicabili a entrambe le figure criminose, e alle attenuanti generiche (art. 62-bis cod. pen.).

6.- Al tempo stesso, l’accoglimento dell’odierno petitum non determina le incongruenze di segno opposto, evidenziate da questa Corte con riguardo alla questione concernente l’attenuante speciale per i fatti di lieve entità prevista in rapporto al sequestro di ostaggi (ordinanza n. 240 del 2011).

Discutendosi di una attenuante ad effetto comune – che determina, cioè, una riduzione della pena edittale nella misura ordinaria stabilita dall’art. 65, numero 3, cod. pen. (non eccedente un terzo) – la pena minima irrogabile per il sequestro di persona a scopo di estorsione, anche nel caso di riconoscimento dell’attenuante in questione, resta comunque largamente superiore a quella della tentata estorsione.

7.- Va dichiarata, pertanto, l’illegittimità costituzionale dell’art. 630 cod. pen., nella parte in cui non prevede che la pena da esso comminata è diminuita quando per la natura, la specie, i mezzi, le modalità o circostanze dell’azione, ovvero per la particolare tenuità del danno o del pericolo, il fatto risulti di lieve entità.

Le censure formulate dal rimettente in relazione al principio di personalità della responsabilità penale (art. 27, primo comma, Cost.) restano assorbite.

 

P.Q.M.

 

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 630 del codice penale, nella parte in cui non prevede che la pena da esso comminata è diminuita quando per la natura, la specie, i mezzi, le modalità o circostanze dell’azione, ovvero per la particolare tenuità del danno o del pericolo, il fatto risulti di lieve entità.

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Le norme della fase che precede la stipula del contratto sono di competenza statale (Corte Costit. Sent. N.52/2012)

Redazione

Sentenza 52/2012

Giudizio

Presidente QUARANTA – Redattore CASSESE

Udienza Pubblica del 21/02/2012 Decisione del 05/03/2012

Deposito del 09/03/2012 Pubblicazione in *****

Norme impugnate: Art. 2, c. 4° e 5°, della legge della Regione Marche 04/04/2011, n. 4.

Massime:

Atti decisi: ric. 60/2011

SENTENZA N. 52

ANNO 2012

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta da***

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’articolo 2, commi 4 e 5, della legge della Regione Marche 4 aprile 2011, n. 4 (Criteri di premialità connessi alla tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro nelle procedure di aggiudicazione di lavori od opere pubblici di interesse regionale), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 13 giugno 2011, depositato in cancelleria il 15 giugno 2011 ed iscritto al n. 60 del registro ricorsi 2011.

Udito nell’udienza pubblica del 21 febbraio 2012 il Giudice relatore **************;

udito l’avvocato dello Stato **************** per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.— Con ricorso notificato il 13 giugno 2011 e depositato presso la cancelleria di questa Corte il 15 giugno 2011 (reg. ric. n. 60 del 2011), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato l’articolo 2, commi 4 e 5, della legge della Regione Marche 4 aprile 2011, n. 4 (Criteri di premialità connessi alla tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro nelle procedure di aggiudicazione di lavori od opere pubblici di interesse regionale), per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettere e) e l), della Costituzione.

2.— L’art. 2 della legge della Regione Marche n. 4 del 2011, nel testo vigente prima delle modifiche apportate dalla legge della Regione Marche 31 ottobre 2011, n. 20 (Assestamento del Bilancio 2011), stabiliva, al comma 4, che «Nel rispetto del principio di cui all’articolo 83, comma 2, del D.Lgs. 163/2006, gli atti posti a base della procedura contrattuale devono prevedere una soglia minima di ammissibilità delle offerte relativamente all’elemento o agli elementi di valutazione connessi con la tutela della salute e della sicurezza nel cantiere» e, al comma 5, che «La soglia minima di cui al comma 4 non può essere superiore al 20 per cento del punteggio massimo attribuito all’elemento o agli elementi di valutazione di che trattasi».

L’art. 22 della sopravvenuta legge della Regione Marche n. 20 del 2011 ha modificato l’art. 2 della legge regionale n. 4 del 2011, abrogando il comma 5 e sostituendo il comma 4, che ora dispone: «Negli atti posti a base delle procedure di aggiudicazione le stazioni appaltanti considerano in via prioritaria la possibilità di prevedere una soglia minima di ammissibilità delle offerte relativamente all’elemento o agli elementi di valutazione connessi con la tutela della salute e della sicurezza nel cantiere».

3.— Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, l’art. 2, commi 4 e 5, della legge regionale n. 4 del 2011, prevedendo – nel testo vigente prima delle modifiche apportate dalla legge regionale n. 20 del 2011 – una soglia minima di ammissibilità delle offerte nelle procedure di aggiudicazione di lavori od opere pubblici di interesse regionale, invaderebbe la competenza esclusiva dello Stato nelle materie della tutela della concorrenza e dell’ordinamento civile, di cui all’art. 117, secondo comma, lettere e) e l), Cost.

In particolare, ad avviso della difesa dello Stato, le disposizioni regionali impugnate si porrebbero in contrasto con tre norme del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE): l’art. 4, comma 3, che precluderebbe alle Regioni la possibilità di prevedere una disciplina diversa da quella dettata dal codice dei contratti in una serie di ambiti, tra i quali quello della «qualificazione e selezione dei concorrenti»; l’art. 73, comma 3, che assegnerebbe alle stazioni appaltanti il compito di «operare la selezione degli operatori da invitare, nel rispetto del principio di proporzionalità in relazione all’oggetto del contratto e alle finalità della domanda di partecipazione»; l’art. 83, che riserverebbe «al bando, e quindi alle stazioni appaltanti, i criteri relativi all’offerta». Il Presidente del Consiglio dei ministri sostiene che tali norme sarebbero «vincolanti per i legislatori regionali […] in quanto, come affermato dalla Corte costituzionale, esse sono riconducibili alle nozioni di “tutela della concorrenza” e di “ordinamento civile”», con la conseguenza che le disposizioni regionali impugnate, disciplinando la «qualificazione e selezione dei concorrenti e [le] procedure di affidamento, risultano invasive della competenza esclusiva dello Stato nelle materie della tutela della concorrenza e dell’ordinamento civile, di cui all’articolo 117, secondo comma, lettere e) e l) della Costituzione».

4.— La Regione Marche non si è costituita in giudizio.

Considerato in diritto

1.— Con ricorso notificato il 13 giugno 2011 e depositato presso la cancelleria di questa Corte il 15 giugno 2011 (reg. ric. n. 60 del 2011), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato l’art. 2, commi 4 e 5, della legge della Regione Marche 4 aprile 2011, n. 4 (Criteri di premialità connessi alla tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro nelle procedure di aggiudicazione di lavori od opere pubblici di interesse regionale).

L’art. 2, nel testo vigente prima delle modifiche apportate dall’art. 22 della legge della Regione Marche 31 ottobre 2011, n. 20 (Assestamento del Bilancio 2011), stabiliva, al comma 4, che «Nel rispetto del principio di cui all’articolo 83, comma 2, del D.Lgs. 163/2006, gli atti posti a base della procedura contrattuale devono prevedere una soglia minima di ammissibilità delle offerte relativamente all’elemento o agli elementi di valutazione connessi con la tutela della salute e della sicurezza nel cantiere» e, al comma 5, che «La soglia minima di cui al comma 4 non può essere superiore al 20 per cento del punteggio massimo attribuito all’elemento o agli elementi di valutazione di che trattasi». Ad avviso del ricorrente, tali previsioni violerebbero l’art. 117, secondo comma, lettere e), in materia di tutela della concorrenza, e l), in materia di ordinamento civile, della Costituzione.

2.— Successivamente alla presentazione del ricorso, l’art. 22 della legge della Regione Marche n. 20 del 2011 ha modificato l’art. 2 impugnato, abrogando il comma 5 e sostituendo il comma 4. Tuttavia, in assenza di elementi tali da far ritenere che le disposizioni censurate – rimaste in vigore per oltre sei mesi nella loro formulazione originaria – non abbiano trovato attuazione medio tempore, non può dichiararsi cessata la materia del contendere, dovendosi così procedere allo scrutinio nel merito delle censure avanzate con il ricorso (ex plurimis, sentenze n. 341 del 2010 e n. 164 del 2009).

3.— La questione è fondata.

3.1.? L’art. 2, commi 4 e 5, della legge della Regione Marche n. 4 del 2011, nella formulazione precedente alle modifiche apportate dalla legge regionale n. 20 del 2011, detta previsioni in materia di aggiudicazione di lavori od opere pubblici che riguardano l’ammissibilità delle offerte e, perciò, attengono alla fase della procedura di evidenza pubblica che precede la stipulazione del contratto. Con riferimento a tale fase, questa Corte ha precisato che «l’ambito materiale prevalente è quello della tutela della concorrenza» e che «nello specifico settore degli appalti pubblici vengono in rilievo norme che si qualificano per la finalità perseguita di assicurare la concorrenza “per” il mercato» (da ultimo, sentenza n. 43 del 2011).

L’art. 4, comma 3, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE) stabilisce che in tema di «qualificazione e selezione dei concorrenti» le Regioni «non possono prevedere una disciplina diversa» da quella statale. Gli artt. 86, comma 3-bis, e 87, comma 4, dello stesso codice prevedono, rispettivamente, che «Nella predisposizione delle gare di appalto e nella valutazione dell’anomalia delle offerte nelle procedure di affidamento di appalti di lavori pubblici, di servizi e di forniture, gli enti aggiudicatori sono tenuti a valutare che il valore economico sia adeguato e sufficiente rispetto al costo del lavoro e al costo relativo alla sicurezza, il quale deve essere specificamente indicato e risultare congruo rispetto all’entità e alle caratteristiche dei lavori, dei servizi o delle forniture», e che «Nella valutazione dell’anomalia la stazione appaltante tiene conto dei costi relativi alla sicurezza, che devono essere specificamente indicati nell’offerta e risultare congrui rispetto all’entità e alle caratteristiche dei servizi o delle forniture».

Le disposizioni regionali impugnate dettano una disciplina diversa da quella del d.lgs. n. 163 del 2006, in quanto individuano negli «elementi di valutazione connessi con la tutela della salute e della sicurezza nel cantiere» un criterio di ammissibilità delle offerte, laddove le norme statali li configurano come criteri di valutazione delle offerte medesime. Ne consegue l’illegittimità costituzionale dell’art. 2, commi 4 e 5, della legge della Regione Marche n. 4 del 2011, nel testo vigente prima delle modifiche apportate dall’art. 22 della legge regionale n. 20 del 2011, per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., in materia di tutela della concorrenza.

3.2.— Tali argomentazioni possono applicarsi anche allo ius superveniens, in quanto la nuova formulazione dell’art. 2, comma 4, della legge regionale n. 4 del 2011, come sostituito dall’art. 22 della legge regionale n. 20 del 2011, è sostanzialmente coincidente con quella della disposizione impugnata. Sia il testo originario, sia il testo vigente dell’art. 2, comma 4, infatti, individuano negli «elementi di valutazione connessi con la tutela della salute e della sicurezza nel cantiere» un criterio di ammissibilità delle offerte, prevedendo – il primo come obbligo, il secondo come facoltà per la stazione appaltante – l’inserimento di tale soglia negli atti posti a base della procedura di aggiudicazione. Ne discende, anche in questo caso, in via consequenziale ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, la violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., in materia di tutela della concorrenza.

4.— Restano assorbiti gli ulteriori profili di censura.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 2, commi 4 e 5, della legge della Regione Marche 4 aprile 2011, n. 4 (Criteri di premialità connessi alla tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro nelle procedure di aggiudicazione di lavori od opere pubblici di interesse regionale), nel testo vigente prima delle modifiche apportate dall’art. 22 della legge della Regione Marche 31 ottobre 2011, n. 20 (Assestamento del Bilancio 2011);

2) dichiara l’illegittimità costituzionale, in via consequenziale, dell’articolo 2, comma 4, della legge della Regione Marche n. 4 del 2011, nel testo sostituito dall’art. 22 della legge della Regione Marche n. 20 del 2011.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 5 marzo 2012.

F.to:

****************, Presidente

**************, Redattore

*****************, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 9 marzo 2012.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: *******

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Corte Costituzionale: il proprietario ed editore di sito web non è civilmente responsabile (Corte cost. n. 337/2011)

Redazione

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’articolo 11 della legge 8 febbraio 1948, n. 47 (Disposizioni sulla stampa), promosso dal Tribunale di Alessandria, in composizione monocratica, nel procedimento penale a carico di P.G. con ordinanza del 24 gennaio 2011, iscritta al n. 144 del registro ordinanze 2011 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 28, prima serie speciale, dell’anno 2011.

Visto l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nella camera di consiglio del 9 novembre 2011 il Giudice relatore ********************.

Ritenuto che il Tribunale di Alessandria, in composizione monocratica, con ordinanza depositata nella cancelleria della Corte il 24 gennaio 2011 ha sollevato, con riferimento all’articolo 3, primo comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 11 della legge 8 febbraio 1948, n. 47 (Disposizioni sulla stampa) «nella parte in cui esclude dalla responsabilità civile ivi prevista il proprietario ed editore del sito web, sul quale vengono diffusi giornali telematici»;

che, come il giudicante riferisce, egli è chiamato a pronunciare nel processo a carico di P.G., imputato del delitto di cui all’art. 595 del codice penale «perché, quale autore dell’articolo “Minorenne costretta a prostituirsi: storia di amori, sfruttamento e orge”, pubblicato sul sito Giornal.it, offendeva la reputazione di B.R., falsamente indicando che questi era stato arrestato per favoreggiamento. Con l’aggravante di aver commesso il fatto con il mezzo della stampa, attribuendo un fatto determinato»;

che, in prima udienza, la persona offesa B.R. si era costituita parte civile, chiedendo la citazione quale responsabile civile della E. s.r.l., società editrice del giornale on line, sul cui dominio era comparso l’articolo ritenuto diffamatorio;

che, disposta dal giudicante la citazione, la detta società si era costituita ed aveva proposto istanza di esclusione, sulla quale il pubblico ministero si era rimesso alla giustizia, mentre la parte civile ne aveva chiesto il rigetto, con l’argomento che, diversamente opinando, si sarebbe creata una ingiustificata minor tutela delle vittime di reati commessi mediante la diffusione in rete, rispetto a quella prevista per i medesimi reati commessi col mezzo della stampa;

che il responsabile civile è il soggetto tenuto, a norma dell’art. 185, secondo comma, cod. pen. a rispondere «a norma delle leggi civili» per il fatto dell’imputato e con costui in solido;

che il soggetto chiamato a rispondere come responsabile civile, a sostegno dell’istanza di esclusione, ha dedotto l’impossibilità di applicare al direttore del giornale telematico la responsabilità penale per culpa in vigilando prevista dall’art. 57 cod. pen. nei confronti del direttore o del vice-direttore del periodico stampato, in ossequio al principio di tassatività della fattispecie penale, corollario del principio costituzionale di stretta legalità, sancito dall’art. 25, secondo comma, Cost.;

che, tuttavia, nel caso in esame, ad avviso del rimettente, si verte in tema di responsabilità civile, sicché viene in considerazione non l’art. 57 o l’art. 57-bis cod. pen., ma il disposto dell’art. 11 della legge 8 febbraio 1948, n. 47, recante «Disposizioni sulla stampa», ai sensi del quale «per i reati commessi col mezzo della stampa sono civilmente responsabili, in solido con gli autori del reato e fra di loro, il proprietario della pubblicazione e l’editore»;

che neppure questa norma, peraltro, consente un’interpretazione analogica, perché limita espressamente la responsabilità civile dell’editore ai reati commessi col mezzo della stampa, ossia con riproduzioni tipografiche le quali vengano diffuse tra il pubblico su supporto cartaceo;

che, ai sensi dell’art. 11 (recte: art. 12) delle disposizioni sulla legge in generale, stante il chiaro significato letterale della norma, non è consentito il ricorso all’interpretazione analogica, previsto dal secondo comma soltanto nel caso in cui si verifichi un vuoto normativo;

che, tuttavia, ad avviso del giudicante, è dubbia la compatibilità della norma col principio di uguaglianza, sancito dall’art. 3 Cost., in quanto essa accorda una tutela ingiustificatamente più ampia alle persone offese da reati commessi col mezzo della carta stampata, rispetto a quelle che il medesimo reato abbiano subito col mezzo di un giornale telematico;

che tale disparità di trattamento non è giustificata, perché la diffusione della rete internet, avvenuta negli ultimi anni, consente ai giornali telematici una divulgazione potenzialmente analoga, se non superiore, a quella dei giornali stampati;

che la questione sarebbe rilevante, perché il rimettente, applicando la norma de qua, dovrebbe accogliere l’istanza di esclusione formulata dal responsabile civile;

che nel giudizio dinanzi a questa Corte è intervenuto, con atto depositato il 19 luglio 2011, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata, in quanto nella normativa vigente già sarebbe possibile rinvenire la soluzione della questione stessa, «nel senso che nulla osta all’applicazione della disciplina dei reati commessi a mezzo della stampa, prevista dalla legge n. 47 del 1948, anche all’informazione on line, purché si tratti di informazione professionale e registrata».

Considerato che il Tribunale di Alessandria, in composizione monocratica, dubita, in riferimento all’articolo 3, primo comma, della Costituzione, della legittimità costituzionale dell’art. 11 della legge 8 febbraio 1948, n. 47 (Disposizioni sulla stampa), nella parte in cui esclude dalla responsabilità civile ivi prevista il proprietario ed editore del sito web, sul quale sono diffusi giornali telematici;

che, in tal modo, sarebbe accordata una tutela ingiustificatamente più ampia alle persone offese da reati commessi col mezzo della carta stampata, rispetto alle persone che abbiano subito il medesimo reato col mezzo di un giornale telematico, avente ormai una diffusione potenzialmente analoga a quella dei giornali stampati;

che, in base alla ricostruzione del rimettente, la dichiarazione di illegittimità costituzionale della norma censurata dovrebbe condurre a qualificare come illecita la condotta di soggetti (il proprietario e l’editore del sito web, sul quale vengono diffusi giornali telematici recanti notizie ritenute diffamatorie) non compresi nella previsione di detta norma nel momento in cui la condotta stessa fu realizzata;

che, tuttavia, l’eventuale accoglimento della questione non potrebbe condurre ad una pronuncia di condanna al risarcimento del danno del presunto responsabile civile nel giudizio a quo, perché, come è stato già chiarito, «una sentenza di questa Corte non può avere l’effetto di rendere antigiuridico un comportamento che tale non era nel momento in cui è stato posto in essere» (sentenza n. 202 del 1991; ordinanza n. 71 del 2009);

che, infatti, la condotta di un soggetto può essere assunta a fonte di responsabilità civile per il risarcimento dei danni soltanto se, quando fu compiuta, sussisteva un preciso obbligo giuridico sancito da una norma conoscibile dall’agente (sentenza n. 202 del 1991 citata, punto 4 del Considerato in diritto);

che, per conseguenza, la questione di legittimità costituzionale sollevata dal rimettente non è rilevante nel giudizio principale, nel quale la persona offesa ha chiesto la citazione come responsabile civile della società editrice del giornale online, unicamente allo scopo di ottenere una condanna al risarcimento del danno, che, per i motivi esposti, non potrebbe essere, comunque, pronunciata;

che, pertanto, la detta questione deve essere dichiarata manifestamente inammissibile.

Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale.

Per Questi Motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara la manifesta inammissibilità della questione di legittimità costituzionale dell’articolo 11 della legge 8 febbraio 1948, n. 47 (Disposizioni sulla stampa), «nella parte in cui esclude dalla responsabilità civile ivi prevista il proprietario ed editore del sito web, sul quale vengono diffusi giornali telematici», sollevata, in riferimento all’articolo 3, primo comma, della Costituzione, dal Tribunale di Alessandria, in composizione monocratica, con l’ordinanza indicata in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 12 dicembre 2011.

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Immigrazione – Clandestinità – Misure cautelari – Applicazione (Corte cost. n. 331/2011)

Redazione

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 12, comma 4-bis, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), aggiunto dall’art. 1, comma 26, lettera f), della legge 15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni in materia di sicurezza pubblica), promosso dalla Corte di cassazione nel procedimento penale a carico di E.S.A.K.M.F. ed altri con ordinanza del 27 aprile 2011, iscritta al n. 169 del registro ordinanze 2011 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 35, prima serie speciale, dell’anno 2011.

Visto l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nella camera di consiglio del 9 novembre 2011 il Giudice relatore **************.

Ritenuto in fatto

1.– Con ordinanza depositata il 27 aprile 2011, la Corte di cassazione ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 13, primo comma, e 27, secondo comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 12, comma 4-bis, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), aggiunto dall’art. 1, comma 26, lettera f), della legge 15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni in materia di sicurezza pubblica), nella parte in cui – nel prevedere che, quando sussistono gravi indizi di colpevolezza in ordine ai reati previsti dal comma 3 del medesimo articolo, è applicata la custodia cautelare in carcere, salvo che siano acquisiti elementi dai quali risulti che non sussistono esigenze cautelari – non fa salva, altresì, l’ipotesi in cui siano acquisiti elementi specifici, in relazione al caso concreto, dai quali risulti che le esigenze cautelari possono essere soddisfatte con altre misure.

La Corte rimettente riferisce che, con ordinanza del 3 novembre 2010, il Tribunale di Roma, in funzione di giudice distrettuale del riesame, aveva confermato l’ordinanza di custodia cautelare in carcere emessa dal Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Latina nei confronti di cinque cittadini egiziani, da tempo residenti Italia. Agli indagati era contestato il delitto di cui all’art. 12, comma 3, lettere a), b) e d), del d.lgs. n. 286 del 1998, per aver compiuto, tra il 3 e il 4 ottobre 2010, atti diretti a procurare illegalmente l’ingresso nel territorio dello Stato di alcuni stranieri, giunti con un peschereccio davanti alla costa di Borgo Grappa, trasportandoli a terra con un gommone e conducendoli presso un’abitazione sita in Anzio. Si trattava, cioè, «della ipotesi autonoma del reato di favoreggiamento dell’immigrazione clandestina, aggravata in relazione al numero dei migranti trasportati, alle condizioni di pericolo in cui si è svolto il trasporto e al numero dei concorrenti nel reato».

Ravvisati, a carico degli indagati, i gravi indizi di colpevolezza, il Tribunale del riesame rilevava come – non essendo stati acquisiti elementi dai quali evincere l’insussistenza di esigenze cautelari – risultasse operante, nella specie, la presunzione assoluta di adeguatezza della sola custodia carceraria, stabilita dall’art. 12, comma 4-bis, del d.lgs. n. 286 del 1998, che privava il giudice di ogni discrezionalità nella scelta della misura cautelare applicabile.

Avverso la decisione proponevano ricorso per cassazione gli indagati, reiterando l’eccezione di illegittimità costituzionale del citato art. 12, comma 4-bis, già disattesa dal Tribunale. I ricorrenti formulavano, altresì, motivi volti a denunciare un preteso profilo di nullità dell’ordinanza impugnata, nonché la carenza di motivazione della medesima in ordine alla sussistenza delle condizioni di cui agli artt. 273 e 274 del codice di procedura penale.

Ad avviso della Corte rimettente, mentre i motivi da ultimo indicati non potrebbero essere accolti, la questione di legittimità costituzionale risulterebbe rilevante e non manifestamente infondata.

Quanto alla rilevanza, il giudice a quo osserva come, nei motivi di ricorso, si sostenga – «non senza fondamento» – che il fatto non è stato commesso nell’ambito di una struttura criminale organizzata avente caratteristiche di stampo mafioso: circostanza che emergerebbe, in effetti, dallo stesso provvedimento impugnato, nel quale si riconosce come «la rudimentale organizzazione delle attività di collaborazione poste in essere da ciascuno degli indagati deponga per una condotta episodica e, in sostanza, di non peculiare gravità». D’altra parte, fin dall’inizio del procedimento, lo stesso pubblico ministero aveva ritenuto di dover distinguere la posizione di almeno uno degli indagati, chiedendo che al medesimo fosse applicata la misura degli arresti domiciliari: istanza non accolta dal giudice – che pure, di regola, non può disporre una misura più afflittiva di quella richiesta dal pubblico ministero – solo in ragione della previsione limitativa contenuta nella norma denunciata.

Quanto, poi, alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo rileva come questa Corte, con la sentenza n. 265 del 2010, abbia dichiarato l’illegittimità costituzionale, per contrasto con gli artt. 3, 13, primo comma, e 27, secondo comma, Cost., dell’art. 275, comma 3, cod. proc. pen., nella parte in cui – nel prevedere che, quando sussistono gravi indizi di colpevolezza in ordine ai delitti di cui agli artt. 600-bis, primo comma, 609-bis e 609-quater del codice penale, è applicata la custodia cautelare in carcere, salvo che siano acquisiti elementi dai quali risulti che non sussistono esigenze cautelari – non fa salva, altresì, l’ipotesi in cui siano acquisiti elementi specifici, in relazione al caso concreto, dai quali risulti che le esigenze cautelari possono essere soddisfatte con altre misure.

Ad avviso del giudice a quo, le medesime considerazioni poste a base di tale pronuncia – sinteticamente ripercorse nell’ordinanza di rimessione – varrebbero anche in rapporto all’omologa previsione della norma censurata. In particolare, allo stesso modo dei delitti a sfondo sessuale oggetto della citata sentenza n. 265 del 2010, neppure i delitti di favoreggiamento dell’immigrazione clandestina potrebbero essere assimilati, sotto il profilo che interessa, ai delitti di mafia, in rapporto ai quali questa Corte (con l’ordinanza n. 450 del 1995) ha ritenuto giustificabile la presunzione assoluta di adeguatezza della sola custodia cautelare in carcere. Il favoreggiamento dell’immigrazione clandestina – consistente nel compimento di atti diretti a procurare l’ingresso illegale di stranieri nel territorio dello Stato – è, infatti, un delitto che, pure nelle ipotesi aggravate, può essere compiuto anche occasionalmente, con condotte individuali fortemente differenziate tra loro e al di fuori di una struttura criminale organizzata.

In questa prospettiva, la norma censurata violerebbe sia l’art. 3 Cost., sottoponendo irrazionalmente i delitti in questione al medesimo trattamento cautelare previsto per i delitti di mafia; sia l’art. 13, primo comma, Cost., introducendo una deroga al regime ordinario delle misure cautelari privative della libertà personale senza una adeguata ragione giustificatrice; sia, infine, l’art. 27, secondo comma, Cost., attribuendo alla coercizione processuale tratti funzionali tipici della pena, in contrasto con la presunzione di non colpevolezza dell’imputato prima della condanna definitiva.

2.– È intervenuto nel giudizio di legittimità costituzionale il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata.

La difesa dello Stato rileva che è ben vero che questa Corte, con la sentenza n. 265 del 2010, ha dichiarato costituzionalmente illegittima, con riferimento a taluni delitti a sfondo sessuale, l’analoga disposizione dell’art. 275, comma 3, cod. proc. pen.: declaratoria di illegittimità costituzionale successivamente estesa dalla sentenza n. 164 del 2011 anche al delitto di omicidio volontario (art. 575 cod. pen.).

In precedenza, tuttavia, la Corte, con l’ordinanza n. 450 del 1995, aveva escluso che la presunzione sancita dal citato art. 275, comma 3, cod. proc. pen. potesse ritenersi costituzionalmente illegittima in riferimento ai delitti di mafia, tenuto conto della specificità degli stessi, caratterizzati dalla permanenza e dalla «vischiosità» del rapporto del reo con il sodalizio criminoso di appartenenza. Nell’occasione, la Corte aveva specificamente affermato che, mentre l’apprezzamento delle esigenze cautelari («l’an della cautela») deve essere lasciato al giudice, l’individuazione del tipo di misura cautelare («il quomodo») può bene essere operata, in termini generali, dal legislatore, nel rispetto della ragionevolezza della scelta e del corretto bilanciamento dei valori coinvolti.

La giurisprudenza costituzionale avrebbe valutato, quindi, diversamente le presunzioni di adeguatezza della sola custodia cautelare, a seconda della natura dei reati e della pericolosità sociale degli indiziati.

A questo riguardo, andrebbe tenuto conto del fatto che le citate sentenze n. 265 del 2010 e n. 164 del 2011 hanno riguardato figure criminose – quali i reati sessuali e l’omicidio volontario – che, nella maggior parte dei casi, si pongono al di fuori di un contesto di criminalità organizzata. Di contro, le fattispecie delittuose previste dall’art. 12, comma 3, del d.lgs. n. 286 del 1998 – se pure non costituiscono, di per sé, reati a concorso necessario – colpirebbero condotte poste in essere, nella generalità delle ipotesi concrete, da soggetti inseriti in organizzazioni criminali stabilmente dedite a promuovere o a favorire l’ingresso clandestino di cittadini extracomunitari nel territorio dello Stato. Come comprovato anche dall’esperienza giudiziaria, i reati in discorso richiederebbero, infatti, una adeguata predisposizione di mezzi e l’impiego di uomini specificamente «addestrati per il traffico di esseri umani». Di conseguenza, essi risulterebbero assimilabili più ai delitti di criminalità organizzata indicati nell’art. 51, comma 3-bis, cod. proc. pen., che non a quelli oggetto delle richiamate sentenze n. 265 del 2010 e n. 164 del 2011.

Così come in rapporto ai delitti di mafia in senso lato, non potrebbe ritenersi, dunque, irragionevole che il legislatore abbia individuato nella custodia in carcere l’unica misura idonea a fronteggiare le esigenze cautelari in rapporto alle figure criminose di cui si discute. Ciò, sia in considerazione della necessità di interrompere il vincolo che lega il singolo soggetto al gruppo criminale di appartenenza, obiettivo che le misure cautelari più lievi risulterebbero inidonee a realizzare; sia in ragione dell’«alto coefficiente di pericolosità per la sicurezza collettiva connaturato alle suddette fattispecie di reato, anche in relazione alla recrudescenza del fenomeno».

Considerato in diritto

1.– La Corte di cassazione dubita della legittimità costituzionale dell’art. 12, comma 4-bis, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), aggiunto dall’art. 1, comma 26, lettera f), della legge 15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni in materia di sicurezza pubblica), nella parte in cui non consente di applicare misure cautelari diverse e meno afflittive della custodia cautelare in carcere alla persona raggiunta da gravi indizi di colpevolezza in ordine a taluno dei delitti di favoreggiamento dell’immigrazione clandestina, previsti dal comma 3 del medesimo art. 12.

Il giudice a quo reputa estensibili ai procedimenti relativi a detti reati le ragioni che hanno indotto questa Corte, con la sentenza n. 265 del 2010, a dichiarare costituzionalmente illegittima l’analoga presunzione prevista dall’art. 275, comma 3, del codice di procedura penale in riferimento a taluni delitti a sfondo sessuale (artt. 600-bis, primo comma, 609-bis e 609-quater del codice penale).

Al pari di tali delitti, neanche le fattispecie di cui all’art. 12, comma 3, del d.lgs. n. 286 del 1998 potrebbero essere, infatti, assimilate, sotto il profilo in esame, ai delitti di mafia, relativamente ai quali questa Corte ha ritenuto giustificabile la presunzione assoluta di adeguatezza della sola custodia cautelare in carcere. Il favoreggiamento dell’immigrazione clandestina potrebbe essere infatti realizzato, anche nelle ipotesi aggravate cui la norma censurata fa riferimento, con condotte profondamente diverse tra loro, indipendenti da una struttura criminale organizzata, e tali, dunque, da proporre esigenze cautelari affrontabili anche con misure diverse dalla custodia carceraria.

La presunzione censurata verrebbe, di conseguenza, a porsi in contrasto – conformemente a quanto deciso dalla citata sentenza n. 265 del 2010 – con i principi di eguaglianza e di ragionevolezza (art. 3 Cost.) e di inviolabilità della libertà personale (art. 13, primo comma, Cost.), nonché con la presunzione di non colpevolezza (art. 27, secondo comma, Cost.).

2.– La questione è fondata.

3.– La norma denunciata assoggetta i reati di favoreggiamento dell’immigrazione clandestina da essa considerati a uno speciale e più severo regime cautelare, omologo a quello prefigurato, in rapporto a un complesso di altre figure delittuose, dall’art. 275, comma 3, secondo e terzo periodo, del codice di procedura penale, come modificato dall’art. 2, comma 1, lettere a) e a-bis), del decreto-legge 23 febbraio 2009, n. 11 (Misure urgenti in materia di sicurezza pubblica e di contrasto alla violenza sessuale, nonché in tema di atti persecutori), convertito, con modificazioni, dalla legge 23 aprile 2009, n. 38.

Si tratta di un regime che fa perno su una duplice presunzione: relativa, quanto alla sussistenza delle esigenze cautelari; assoluta, quanto alla scelta della misura, reputando il legislatore adeguata – ove la presunzione relativa non risulti vinta – unicamente la custodia cautelare in carcere.

3.1.– Come ricorda il giudice a quo, questa Corte, con la sentenza n. 265 del 2010, ha già dichiarato costituzionalmente illegittima la norma del codice di cui quella censurata replica le cadenze, nella parte in cui configura una presunzione assoluta di adeguatezza della sola misura carceraria nei confronti degli indiziati di taluni delitti a sfondo sessuale (induzione o sfruttamento della prostituzione minorile, violenza sessuale e atti sessuali con minorenne).

Ad analoghe declaratorie di illegittimità costituzionale la Corte è altresì pervenuta, successivamente all’ordinanza di rimessione, nei riguardi della medesima norma, nella parte in cui rende operante la predetta presunzione assoluta anche nei procedimenti per i delitti di omicidio volontario (sentenza n. 164 del 2011) e di associazione finalizzata al traffico illecito di sostanze stupefacenti o psicotrope (sentenza n. 231 del 2011).

3.2.– Nelle decisioni ora citate, questa Corte ha rilevato come, alla luce dei principi costituzionali di riferimento – segnatamente, il principio di inviolabilità della libertà personale (art. 13, primo comma, Cost.) e la presunzione di non colpevolezza (art. 27, secondo comma, Cost.) – la disciplina delle misure cautelari debba essere ispirata al criterio del «minore sacrificio necessario»: la compressione della libertà personale va contenuta, cioè, entro i limiti minimi indispensabili a soddisfare le esigenze cautelari del caso concreto. Ciò impegna il legislatore, da una parte, a strutturare il sistema cautelare secondo il modello della «pluralità graduata», predisponendo una gamma di misure alternative, connotate da differenti gradi di incidenza sulla libertà personale; dall’altra, a prefigurare criteri per scelte «individualizzanti» del trattamento cautelare, parametrate sulle esigenze configurabili nelle singole fattispecie concrete. Canoni ai quali non contraddice, la disciplina generale del codice di procedura penale, basata sulla tipizzazione di un «ventaglio» di misure di gravità crescente (artt. 281-285) e sulla correlata enunciazione del principio di «adeguatezza» (art. 275, comma 1), al lume del quale il giudice è tenuto a scegliere la misura meno afflittiva tra quelle astrattamente idonee a soddisfare le esigenze cautelari ravvisabili nel caso concreto e, conseguentemente, a far ricorso alla misura “massima” (la custodia cautelare in carcere) solo quando ogni altra misura risulti inadeguata (art. 275, comma 3, primo periodo).

3.3.– Discostandosi in modo marcato da tale regime, il novellato art. 275, comma 3, cod. proc. pen. – e, sulla sua falsariga, la norma oggi sottoposta a scrutinio – sottraggono, per converso, al giudice ogni potere di scelta, vincolandolo a disporre la misura maggiormente rigorosa, senza alcuna possibile alternativa, allorché la gravità indiziaria attenga a determinate fattispecie di reato. Questa soluzione normativa si traduce in una valutazione legale di idoneità della sola custodia carceraria a fronteggiare le esigenze cautelari (presunte, a loro volta, iuris tantum).

A tale proposito, questa Corte ha, peraltro, ribadito che «le presunzioni assolute, specie quando limitano un diritto fondamentale della persona, violano il principio di eguaglianza, se sono arbitrarie e irrazionali, cioè se non rispondono a dati di esperienza generalizzati, riassunti nella formula dell’id quod plerumque accidit. In particolare, l’irragionevolezza della presunzione assoluta si coglie tutte le volte in cui sia “agevole” formulare ipotesi di accadimenti reali contrari alla generalizzazione posta a base della presunzione stessa» (sentenze n. 231 e n. 164 del 2011, n. 265 e n. 139 del 2010).

L’evenienza ora indicata era puntualmente riscontrabile in rapporto alla presunzione assoluta in questione, nella parte in cui risultava riferita, tra gli altri, tanto ai delitti a sfondo sessuale dianzi indicati (sentenza n. 265 del 2010), quanto all’omicidio volontario (sentenza n. 164 del 2011), quanto, ancora, all’associazione finalizzata al narcotraffico (sentenza n. 231 del 2011). A tali figure delittuose non poteva, infatti, estendersi la ratio giustificativa del regime derogatorio già ravvisata dalla Corte in rapporto ai delitti di mafia (i soli considerati dall’art. 275, comma 3, cod. proc. pen. anteriormente alla novella legislativa del 2009) (ordinanza n. 450 del 1995): ossia che dalla struttura stessa della fattispecie e dalle sue connotazioni criminologiche – legate alla circostanza che l’appartenenza ad associazioni di tipo mafioso implica un’adesione permanente ad un sodalizio criminoso di norma fortemente radicato nel territorio, caratterizzato da una fitta rete di collegamenti personali e dotato di particolare forza intimidatrice – deriva, nella generalità dei casi e secondo una regola di esperienza sufficientemente condivisa, una esigenza cautelare alla cui soddisfazione sarebbe adeguata solo la custodia in carcere (non essendo le misure “minori” sufficienti a troncare i rapporti tra l’indiziato e l’ambito delinquenziale di appartenenza, neutralizzandone la pericolosità).

Connotazioni analoghe non erano infatti riscontrabili in rapporto alle figure criminose sopra elencate. Pur nella loro indubbia gravità e riprovevolezza – destinata a pesare opportunamente nella determinazione della pena inflitta all’autore, quando ne sia riconosciuta in via definitiva la colpevolezza – i suddetti delitti abbracciano, infatti, ipotesi concrete marcatamente eterogenee tra loro e suscettibili soprattutto di proporre, in un numero non marginale di casi, esigenze cautelari adeguatamente fronteggiabili con misure diverse e meno afflittive di quella carceraria.

Questa Corte ha ritenuto, quindi, che l’art. 275, comma 3, cod. proc. pen. violasse, in parte qua, sia l’art. 3 Cost., per l’ingiustificata parificazione dei procedimenti relativi ai delitti considerati a quelli concernenti i delitti di mafia, nonché per l’irrazionale assoggettamento a un medesimo regime cautelare delle diverse ipotesi concrete riconducibili ai relativi paradigmi punitivi; sia l’art. 13, primo comma, Cost., quale referente fondamentale del regime ordinario delle misure cautelari privative della libertà personale; sia, infine, l’art. 27, secondo comma, Cost., per essere attribuiti alla coercizione processuale tratti funzionali tipici della pena.

4.– Alle medesime conclusioni deve pervenirsi anche in rapporto alle figure di favoreggiamento dell’immigrazione clandestina, cui il regime cautelare speciale è esteso dal censurato art. 12, comma 4-bis, del d.lgs. n. 286 del 1998.

Si tratta, in specie, delle ipotesi previste dal comma 3 del medesimo articolo (oggetto, a sua volta, di profonda modifica ad opera della legge n. 94 del 2009), nelle quali il fatto di favoreggiamento – identificato in quello di chi, in violazione del testo unico sull’immigrazione, «promuove, dirige, organizza, finanzia o effettua il trasporto di stranieri nel territorio dello Stato ovvero compie altri atti diretti a procurarne illegalmente l’ingresso nel territorio dello Stato, ovvero di altro Stato del quale la persona non è cittadina o non ha titolo di residenza permanente» – viene configurato come fattispecie distinta e più severamente punita di quella di cui al comma 1, per il concorso di elementi che accrescono, nella valutazione legislativa, il disvalore dell’illecito. Tali elementi attengono, alternativamente, al numero degli stranieri agevolati (lettera a) o dei concorrenti nel reato (lettera d, prima parte); alle modalità del fatto (che espongano a pericolo la vita o l’incolumità del trasportato o lo sottopongano a trattamento inumano o degradante: lettere b e c); ai mezzi utilizzati (servizi internazionali di trasporto o documentazione alterata, contraffatta o comunque illegalmente ottenuta: lettera d, seconda parte); alla disponibilità, infine, di armi o materie esplodenti da parte degli autori del fatto (lettera e).

Anche in ragione dell’alternatività delle ipotesi ora indicate, la figura delittuosa viene, peraltro, a ricomprendere fattispecie concrete marcatamente differenziate tra loro, sotto il profilo che qui rileva.

Il delitto in discorso costituisce, infatti, un reato a consumazione anticipata, che si perfeziona con il solo compimento di «atti diretti a procurare» l’ingresso illegale di stranieri «nel territorio dello Stato, ovvero di altro Stato del quale la persona non è cittadina o non ha titolo di residenza permanente». Il verbo «procurare» conferisce, altresì, alla fattispecie un’ampia latitudine applicativa, abbracciando qualunque apporto efficiente e causalmente orientato a produrre il risultato finale, ivi comprese – secondo una corrente lettura giurisprudenziale – talune attività immediatamente successive all’arrivo in Italia degli stranieri, che agevolino l’esito dell’operazione.

Dal paradigma legale tipico esula, in ogni caso, il necessario collegamento dell’agente con una struttura associativa permanente. Il reato può bene costituire frutto di iniziativa meramente individuale: la presenza di un numero di concorrenti pari o superiore a tre è, infatti – come accennato – solo una delle ipotesi alternativamente considerata dalla citata norma. D’altra parte, quando pure risulti ascrivibile a una pluralità di persone, il fatto può comunque mantenere un carattere puramente episodico od occasionale e basarsi su una organizzazione rudimentale di mezzi: evenienza, questa, che – stando a quanto si riferisce nell’ordinanza di rimessione – si sarebbe, del resto, verificata nel caso oggetto del giudizio a quo. Ciò, indipendentemente dal rilievo che, secondo quanto già chiarito da questa Corte in rapporto al delitto di associazione finalizzata al narcotraffico, neppure la natura associativa del reato basterebbe, di per sé sola, a legittimare la presunzione in parola, ove non accompagnata da una particolare “qualità” del vincolo fra gli associati, come nell’ipotesi dell’associazione mafiosa (sentenza n. 231 del 2011).

In sostanza, dunque, le fattispecie criminose cui la presunzione in esame è riferita possono assumere le più disparate connotazioni: dal fatto ascrivibile ad un sodalizio internazionale, rigidamente strutturato e dotato di ingenti mezzi, che specula abitualmente sulle condizioni di bisogno dei migranti, senza farsi scrupolo di esporli a pericolo di vita; all’illecito commesso una tantum da singoli individui o gruppi di individui, che agiscono per le più varie motivazioni, anche semplicemente solidaristiche in rapporto ai loro particolari legami con i migranti agevolati, essendo il fine di profitto previsto dalla legge come mera circostanza aggravante (comma 3-bis, lettera b, dell’art. 12 del d.lgs. n. 286 del 1998).

L’eterogeneità delle fattispecie concrete riferibili al paradigma punitivo astratto non consente, dunque, di enucleare una regola generale, ricollegabile ragionevolmente a tutte le «connotazioni criminologiche» del fenomeno, secondo la quale la custodia cautelare in carcere sarebbe l’unico strumento idoneo a fronteggiare le esigenze cautelari.

La presunzione assoluta censurata non può neppure rinvenire la sua base di legittimazione costituzionale nella gravità astratta del reato di favoreggiamento dell’immigrazione, né nell’esigenza di eliminare o ridurre le situazioni di allarme sociale correlate all’incremento del fenomeno della migrazione clandestina. Va, infatti, ribadito quanto già affermato al riguardo da questa Corte: e, cioè, che la gravità astratta del reato, considerata in rapporto alla misura della pena o alla natura dell’interesse protetto, è significativa ai fini della determinazione della sanzione, ma inidonea a fungere da elemento preclusivo alla verifica del grado delle esigenze cautelari e all’individuazione della misura concretamente idonea a farvi fronte; mentre il rimedio all’allarme sociale causato dal reato non può essere annoverato tra le finalità della custodia cautelare, costituendo una funzione istituzionale della pena, perché presuppone la certezza circa il responsabile del delitto che ha provocato l’allarme (sentenze n. 231 e n. 164 del 2011, n. 265 del 2010).

5.– Ciò che vulnera i valori costituzionali non è la presunzione in sé, ma il suo carattere assoluto, che implica una indiscriminata e totale negazione di rilievo al principio del «minore sacrificio necessario». Di contro, la previsione di una presunzione solo relativa di adeguatezza della custodia carceraria – atta a realizzare una semplificazione del procedimento probatorio suggerita da aspetti ricorrenti del fenomeno criminoso considerato, ma comunque superabile da elementi di segno contrario – non eccede i limiti di compatibilità costituzionale, rimanendo per tale verso non censurabile l’apprezzamento legislativo circa la ordinaria configurabilità di esigenze cautelari nel grado più intenso (sentenze n. 231 e n. 164 del 2011, n. 265 del 2010).

Il comma 4-bis dall’art. 12 del d.lgs. n. 286 del 1998 va dichiarato, pertanto, costituzionalmente illegittimo nella parte in cui – nel prevedere che, quando sussistono gravi indizi di colpevolezza in ordine ai reati previsti dal comma 3, è applicata la custodia cautelare in carcere, salvo che siano acquisiti elementi dai quali risulti che non sussistono esigenze cautelari – non fa salva, altresì, l’ipotesi in cui siano acquisiti elementi specifici, in relazione al caso concreto, dai quali risulti che le esigenze cautelari possono essere soddisfatte con altre misure.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 12, comma 4-bis, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), aggiunto dall’art. 1, comma 26, lettera f), della legge 15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni in materia di sicurezza pubblica), nella parte in cui – nel prevedere che, quando sussistono gravi indizi di colpevolezza in ordine ai reati previsti dal comma 3 del medesimo articolo, è applicata la custodia cautelare in carcere, salvo che siano acquisiti elementi dai quali risulti che non sussistono esigenze cautelari – non fa salva, altresì, l’ipotesi in cui siano acquisiti elementi specifici, in relazione al caso concreto, dai quali risulti che le esigenze cautelari possono essere soddisfatte con altre misure.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 12 dicembre 2011.

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