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Costituzionale

Compenso per la riscossione: infondata la questione di legittimità costituzionale (Corte cost. n. 158/2013)

Redazione

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’articolo 17 del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112 (Riordino del servizio nazionale della riscossione, in attuazione della delega prevista dalla legge 28 settembre 1998, n. 337), nel testo risultante dopo le modifiche apportate dall’art. 2, comma 3, lettera a), del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262 (Disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2006, n. 286, promosso dalla Commissione tributaria provinciale di Roma nel procedimento vertente tra T.M.G. e l’Agenzia delle entrate, Direzione provinciale Roma 2, con ordinanza del 23 settembre 2010, iscritta al n. 271 del registro ordinanze 2012 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 48, prima serie speciale, dell’anno 2012.
Visti l’atto di costituzione di Equitalia Sud s.p.a. e l’atto d’intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella camera di consiglio del 22 maggio 2013 il Giudice relatore ******************.

Fatto e diritto

Ritenuto che la Commissione tributaria provinciale di Roma – nel corso di un giudizio avente ad oggetto l’annullamento di due cartelle di pagamento per tributi ILOR ed IRPEF relativi agli anni 1978 e 1979 – con ordinanza del 23 settembre 2010 ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’articolo 17 del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112 (Riordino del servizio nazionale della riscossione, in attuazione della delega prevista dalla legge 28 settembre 1998, n. 337), nel testo risultante dopo le modifiche apportate dall’art. 2, comma 3, lettera a), del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262 (Disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2006, n. 286, in riferimento agli artt. 3, 53 e 97 della Costituzione;
che nell’ordinanza di rimessione si riferisce che nel giudizio principale la ricorrente:
– ha dedotto: a) la nullità delle cartelle per mancanza di sottoscrizione, non potendosi ritenere valida quella «a stampa»; b) il proprio difetto di «legittimazione passiva», in quanto tali atti le sarebbero stati notificati in proprio e non nella qualità di erede; c) il difetto di motivazione delle cartelle, non essendo le indicazioni in esse riportate sufficienti ad indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche poste alla base della pretesa fiscale (in particolare, le somme del «dettaglio addebiti» non sarebbero verificabili nel calcolo; non sarebbero indicati né le aliquote applicate, né il tasso d’interesse utilizzato, né i termini iniziali e finali per il calcolo degli intessi; sarebbero richieste sanzioni non irrogabili agli eredi e dalle modalità di calcolo non esplicitate; non sarebbe chiaro quali siano gli atti di accertamento presupposti); d) l’illegittimità del compenso di riscossione richiesto dalla Equitalia s.p.a. a titolo di remunerazione del servizio svolto, per difetto di motivazione del quantum richiesto ed in ragione della irretroattività delle norme «sanzionatorie»;
– ha osservato, quanto a tale compenso, che: a) ai sensi dell’art. 17 del decreto legislativo n. 112 del 1999, il relativo importo è pari ad una percentuale di quello iscritto a ruolo, da determinarsi, per ogni biennio, con decreto ministeriale e fissato, al momento del ricorso, nella misura del 4,65% dall’art. 1 del decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 17 novembre 2006, n. 24497 (Attuazione dell’articolo 17, comma 3, del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112, come modificato dall’articolo 2, comma 3, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262); b) tale importo era all’inizio dovuto dal debitore solamente in caso di mancato pagamento entro i termini di scadenza della cartella, mentre a seguito delle modifiche apportate dal decreto-legge n. 262 del 2006, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 286 del 2006, esso è sempre dovuto (più precisamente, se il pagamento avviene in termini, il compenso è dovuto nella misura del 4,65%; se invece avviene fuori termine, è determinato secondo percentuali fissate in misura differente a seconda dell’ambito territoriale di appartenenza del contribuente);
– ha quindi sollecitato il promovimento dell’incidente di costituzionalità delle norme censurate con riferimento al principio di eguaglianza di cui all’art. 3 Cost., in quanto il compenso di riscossione è diverso a seconda dell’ambito territoriale di appartenenza dei contribuenti e varia in base a circostanze indipendenti dalla loro condotta; nonché con riferimento all’art. 53 Cost., in quanto la previsione del compenso minimo nella misura del 4,65% non è collegata alla capacità contributiva, ed all’art. 97 Cost., in quanto l’aggio risulta dovuto pur in assenza di una qualsiasi attività dell’agente di riscossione;
che il giudice rimettente, nel sollevare le questioni di legittimità costituzionale, ne ha illustrato la rilevanza e non manifesta infondatezza facendo integralmente proprie le argomentazioni della parte ricorrente;
che, con memoria depositata in cancelleria il 24 dicembre 2012, è intervenuto nel giudizio di costituzionalità il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, eccependo preliminarmente l’inammissibilità delle questioni sollevate in quanto:
– il procedimento principale si sarebbe svolto senza l’instaurazione del contraddittorio nei confronti dell’agente della riscossione, come si desumerebbe dalla lettura del frontespizio e dalla narrativa dell’ordinanza di rimessione, e ciò integrerebbe un «macroscopico vizio» del giudizio a quo (si citano, in tal senso, la sentenza di questa Corte n. 279 del 2006 e l’ordinanza n. 183 del 1999);
– la Commissione tributaria provinciale si sarebbe dichiaratamente limitata a riportare le prospettazioni della parte ricorrente, senza darsi carico di formulare un proprio giudizio sul loro fondamento; ciò escluderebbe la sussistenza di una motivazione autonoma e sufficiente (si citano, in questo senso, le sentenze n. 103 del 2007 e n. 266 del 2006, e le ordinanze n. 321 del 2010 e n. 75 del 2007);
– difetterebbe la motivazione sulla rilevanza delle questioni prospettate, stante la mancata valutazione della fondatezza degli altri motivi di ricorso spiegati nel giudizio principale ed idonei a determinare l’annullamento integrale delle cartelle impugnate;
– sarebbe carente l’esposizione della fattispecie e del quadro normativo di riferimento (si cita la sentenza n. 236 del 2011), poiché il giudice rimettente sarebbe venuto meno all’onere di fornire elementi idonei ad individuare le norme applicabili ratione temporis ai fatti di causa, onere tanto più significativo nel caso di specie, in quanto la norma impugnata ha subito numerose modifiche; in particolare, alla data in cui è stato incardinato il giudizio principale (17 luglio 2009), la versione dell’art. 17 applicabile sarebbe non quella indicata dal giudice rimettente, ma quella che – a seguito delle modifiche apportate dall’art. 32, comma 1, del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185 (Misure urgenti per il sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e impresa e per ridisegnare in funzione anti-crisi il quadro strategico nazionale), convertito, con modificazioni, dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2 – prevede un aggio unico del 9% per tutto il territorio nazionale;
che, secondo il Presidente del Consiglio, le questioni sarebbero infondate anche nel merito, in quanto:
– la violazione del principio di eguaglianza non sussisterebbe, poiché la diversità di condizioni ambientali determina una differenza di costi che inevitabilmente si riflette sulla misura del compenso dell’agente; in ogni caso, considerata la natura remunerativa dell’aggio, non sarebbe affatto irragionevole la scelta del legislatore di tenere conto, ai fini della sua misura, del rischio di inesigibilità in funzione dell’individuazione di ambiti territoriali omogenei (come, del resto, non potrebbe essere sindacata la scelta contraria, operata dalla normativa intervenuta successivamente, di ripartire i fattori di rischio, secondo parametri mutualistico-attuariali, sull’intera platea dei contribuenti nazionali);
– andrebbe esclusa la violazione del principio di capacità contributiva, poiché, come chiarito dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 63 del 1982, il parametro di cui all’art. 53 Cost. attiene al momento sostanziale dell’imposizione e non può riguardare il diverso e successivo aspetto della riscossione del tributo;
– quanto all’art. 97 Cost., andrebbe considerato che il compenso di riscossione non intende remunerare le singole attività esecutive compiute dall’agente (per le quali altre disposizioni – precisamente i commi 6 e 7-ter del medesimo art. 17 – prevedono il diverso istituto del rimborso delle spese), ma ha la funzione di remunerare i costi fissi di organizzazione e mantenimento del servizio nazionale della riscossione;
che si è costituita in giudizio, con memoria depositata in cancelleria il 27 dicembre 2012, la Equitalia Sud s.p.a., parimenti eccependo in primo luogo l’inammissibilità delle questioni sollevate, in quanto il rimettente:
– non avrebbe motivato in alcun modo sulla rilevanza nel giudizio principale delle questioni prospettate, essendosi limitato a riportare fedelmente le censure sollevate dalla ricorrente;
– avrebbe omesso di scrutinare la fondatezza dei primi tre motivi di ricorso con cui la ricorrente ha lamentato l’illegittimità in toto delle cartelle di pagamento: solo successivamente ad una decisione definitiva in ordine alla eventuale infondatezza di tali doglianze, il rimettente avrebbe potuto prendere in considerazione il quarto motivo avente ad oggetto il compenso dell’agente di riscossione;
– non avrebbe individuato con esattezza le norme legislative oggetto di censura, limitandosi a fare generico riferimento alla vigente disciplina del «compenso di riscossione» di cui all’art. 17 del decreto legislativo n. 112 del 1999, come modificato dal decreto-legge n. 262 del 2006, senza indicazione dei commi e delle diverse norme in esso contenute; né sarebbe dato comprendere quale rilievo assuma, nella prospettazione del giudice rimettente, il d.m. 17 novembre 2006; tali lacune, dunque, renderebbero impossibile l’esatta ricostruzione dell’oggetto delle questioni di costituzionalità;
– infine, nella parte in cui prospetta la violazione degli artt. 3 e 53 Cost., censurerebbe, in realtà, norme contenute in atti di rango non legislativo: la presunta discriminazione su base territoriale tra i debitori iscritti a ruolo, infatti, non sarebbe ingenerata dalla norma impugnata ma dal decreto del Ministro delle finanze del 4 agosto 2000;
che, secondo la società costituita, le questioni sarebbero infondate anche nel merito, in quanto:
– non sussisterebbe, con riferimento al regime applicabile ratione temporis, alcuna discriminazione tra i contribuenti per i pagamenti effettuati entro i 60 giorni dalla notifica: in tal caso, infatti, l’aggio a carico dei debitori è fissato nella misura del 4.65% dal d.m. 17 novembre 2006 per tutto il territorio nazionale; quanto all’ipotesi del pagamento effettuato dopo tale termine, invece, la differente misura sarebbe giustificata dalle diverse condizioni ambientali che possono rendere oggettivamente più difficile la riscossione da parte dell’agente incaricato;
– non vi sarebbe violazione del principio di capacità contributiva, come sarebbe desumibile dalla sentenza della Corte costituzionale n. 480 del 1993, laddove, pur con riferimento al previgente sistema di riscossione dei tributi, ha stabilito che il parametro di cui all’art. 53 Cost. può riguardare solo il momento sostanziale dell’imposizione del tributo e non la successiva attività di riscossione;
– quanto alla violazione dell’art. 97 Cost., andrebbe considerato che il compenso dell’agente non è volto a remunerare le singole attività esecutive ma l’intera attività di riscossione coattiva (ben più complessa della sola attività di notificazione della cartella), assicurando la copertura dei costi di organizzazione del servizio.
Considerato che la Commissione tributaria provinciale di Roma ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’articolo 17 del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112 (Riordino del servizio nazionale della riscossione, in attuazione della delega prevista dalla legge 28 settembre 1998, n. 337), nel testo risultante dopo le modifiche apportate dall’art. 2, comma 3, lettera a), del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262 (Disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2006, n. 286, deducendo la violazione dell’art. 3 della Costituzione, in quanto il compenso dell’agente della riscossione è diverso a seconda dell’ambito territoriale di appartenenza dei contribuenti; nonché dell’art. 53 Cost., in quanto la previsione del compenso minimo nella misura del 4,65% non è collegata alla capacità contributiva, e dell’art. 97 Cost., in quanto l’aggio risulta dovuto pur in assenza di una qualsiasi attività dell’agente;
che è pregiudiziale l’esame dell’eccezione di inammissibilità sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri, secondo cui il giudizio principale si sarebbe svolto senza l’instaurazione del contraddittorio nei confronti dell’agente della riscossione, come si desumerebbe dalla lettura del frontespizio e dalla narrativa dell’ordinanza di rimessione, e ciò integrerebbe un «macroscopico vizio» del giudizio a quo rilevabile da questa Corte;
che l’eccezione è infondata, dal momento che l’omessa notificazione del ricorso introduttivo del giudizio principale non emerge dalla lettura dell’ordinanza di rimessione – che sul punto tace – e risulta anzi smentita dalla stessa Equitalia Sud s.p.a., che, costituendosi nel presente giudizio di costituzionalità, ha riferito di essere stata regolarmente evocata nel giudizio principale;
che fondata ed assorbente, per contro, risulta l’eccezione di inammissibilità, dedotta tanto dal Presidente del Consiglio dei ministri quanto dalla Equitalia Sud s.p.a., per difetto di motivazione sulla rilevanza della questione sollevata, dal momento che il giudice rimettente non ha in alcun modo illustrato, anche solo sommariamente, le ragioni di infondatezza degli altri motivi di ricorso, pure spiegati in via principale nel giudizio a quo ed aventi «priorità logica»;
che, infatti, l’esame di tali motivi – con cui si deduce la mancanza di sottoscrizione della cartella, il difetto di titolarità passiva del rapporto tributario controverso ed il difetto di motivazione – è pregiudiziale, perché il loro eventuale accoglimento determinerebbe l’annullamento delle cartelle impugnate (ordinanza n. 73 del 2011);
che tale carenza motivazionale dell’ordinanza comporta la manifesta inammissibilità della questione sollevata (su casi analoghi, ordinanze n. 73 del 2011, n. 96 e n. 22 del 2010).
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara la manifesta inammissibilità della questione di legittimità costituzionale dell’articolo 17 del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112 (Riordino del servizio nazionale della riscossione, in attuazione della delega prevista dalla legge 28 settembre 1998, n. 337), nel testo risultante dopo le modifiche apportate dall’art. 2, comma 3, lettera a), del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262 (Disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2006, n. 286, sollevata, in riferimento agli artt. 3, 53 e 97 della Costituzione, dalla Commissione tributaria provinciale di Roma, con l’ordinanza indicata in epigrafe.

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Corte costituzionale: obbligatorio dare esecuzione alle decisioni del magistrato di sorveglianza (Corte cost. n. 135/2013)

Redazione

Svolgimento del processo

SENTENZA

Nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato sorto a seguito del provvedimento del Ministro della giustizia del 14 luglio 2011, protocollo numero GDAP-0254681-2011, con il quale è stato disposto di non dare esecuzione all’ordinanza del Magistrato di sorveglianza di Roma del 9 maggio 2011, n. 3031, promosso dallo stesso Magistrato di sorveglianza di Roma con ricorso notificato il 3 aprile 2012, depositato in cancelleria il 23 aprile 2012 ed iscritto al n. 12 del registro conflitti tra poteri dello Stato 2011, fase di merito.

Udito nell’udienza pubblica del 7 maggio 2013 il Presidente ************, in luogo e con l’assenso del Giudice relatore *****************.

1.- Il Magistrato di sorveglianza di Roma, con ricorso dell’11 novembre 2011, depositato il 14 novembre successivo, ha promosso conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti del «Governo della Repubblica, nelle persone del Presidente del Consiglio dei ministri e del Ministro della giustizia», al fine di sentir dichiarare che – ai sensi degli articoli 2, 3, 24, 110 e 113 della Costituzione – non spetta al Ministro della giustizia e ad alcun organo di Governo disporre che non venga data esecuzione ad un provvedimento del magistrato di sorveglianza, assunto a norma degli artt. 14-ter, 35 e 69 della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull’ordinamento penitenziario e sull’esecuzione delle misure privative e limitative della libertà), con il quale sia stato dichiarato, in via definitiva, che un determinato comportamento dell’Amministrazione penitenziaria è lesivo di un diritto in danno del detenuto reclamante.

1.1.- Il ricorrente premette in fatto che, con provvedimento del 29 ottobre 2010, il competente Direttore generale del Ministero della giustizia aveva disposto che venisse preclusa nella Casa circondariale Rebibbia di Roma, per tutti i detenuti sottoposti a regime di sospensione delle regole trattamentali (art. 41-bis ord. pen.), la visione dei programmi irradiati dalle emittenti «Rai Sport» e «Rai Storia». Al provvedimento era stata data immediata esecuzione.

Uno dei detenuti interessati aveva proposto, a norma degli artt. 35 e 69 ord. pen., un reclamo innanzi al magistrato di sorveglianza, prospettando l’intervenuta lesione del proprio diritto soggettivo all’informazione. Il giudice investito del reclamo, dopo aver condotto il procedimento regolato dall’art. 14-ter ord. pen., aveva provveduto con ordinanza del 9 maggio 2011, stabilendo che l’oscuramento delle emissioni di «Rai Sport» e di «Rai Storia» aveva leso, in effetti, un diritto soggettivo del detenuto reclamante. Lo stesso giudice, di conseguenza, aveva annullato il provvedimento assunto dall’Amministrazione penitenziaria, ordinando il ripristino della possibilità, per l’interessato, di assistere ai programmi trasmessi dalle emittenti indicate.

In particolare, il Magistrato di sorveglianza aveva affermato sussistere uno specifico diritto soggettivo dei detenuti ad essere informati, promanante dall’art. 21 Cost. ed esplicitamente tutelato dagli artt. 18 e 18-ter ord. pen. L’esercizio di tale diritto potrebbe essere oggetto di particolari restrizioni, nei confronti dei detenuti sottoposti a sospensione delle regole trattamentali, solo nei limiti fissati al comma 2-quater, lettera a), dell’art. 41-bis ord. pen., cioè allo scopo di prevenire contatti tra il detenuto ed i membri delle organizzazioni criminali di riferimento. Nel caso di specie, il giudice del reclamo non aveva accertato alcun nesso concreto tra l’oscuramento del segnale delle due emittenti Rai e l’esigenza di impedire che, attraverso la trasmissione in video di brevi messaggi scritti provenienti dagli spettatori, giungessero ai detenuti indebite comunicazioni. Ciò anche in considerazione del fatto che era rimasta libera, comunque, la ricezione dei programmi di altre sette reti nazionali, mentre le trasmissioni di una ulteriore emittente, effettivamente adusa alla riproduzione in video dei messaggi inviati dal pubblico televisivo, erano già state «oscurate» con un precedente provvedimento, ritenuto legittimo dall’autorità giudiziaria.

Il ricorrente aggiunge che l’ordinanza del Magistrato di sorveglianza era stata comunicata ritualmente all’Amministrazione penitenziaria, la quale non aveva proposto la pur consentita impugnazione.

1.2.- Il Magistrato di sorveglianza di Roma prosegue informando d’essere stato investito, in data 1° luglio 2011, di un ulteriore reclamo del detenuto che aveva promosso il precedente procedimento, dal quale si apprendeva che l’Amministrazione penitenziaria non aveva riattivato il segnale di «Rai Sport» e di «Rai Storia».

La conseguente istruttoria ha posto in luce come il Ministro della giustizia, su proposta del Capo del Dipartimento dell’Amministrazione penitenziaria, avesse disposto, con decreto del 14 luglio 2011, la «non esecuzione» del provvedimento giudiziale adottato in esito al primo reclamo.

In queste condizioni il Magistrato di sorveglianza non sarebbe in grado di assicurare effettiva tutela al diritto soggettivo la cui lesione è già stata accertata e dichiarata con l’ordinanza che il Ministro della giustizia ha espressamente disposto di non eseguire.

Sarebbe dunque inevitabile, secondo il ricorrente, che venga dichiarato che non spetta al Ministro e ad alcun organo del Governo di stabilire se debba o non essere data esecuzione ad un provvedimento assunto dal magistrato di sorveglianza, quale giudice della tutela dei diritti soggettivi dei detenuti. Ciò anche al fine di procedere, da parte della Corte costituzionale, all’annullamento del citato provvedimento ministeriale del 14 luglio 2011.

1.3.- Il ricorrente, in particolare, prospetta una lesione per menomazione delle attribuzioni costituzionalmente riconosciute al potere giudiziario, avuto riguardo alla magistratura di sorveglianza quale titolare della giurisdizione in materia di diritti dei detenuti e di eventuali loro violazioni ad opera dell’Amministrazione penitenziaria.

La rilevanza costituzionale della specifica attribuzione sarebbe dimostrata, con immediatezza, dal fatto che la tutela in questione non è regolata da norme positive, ma costituisce il frutto di una «necessità» individuata dalla Corte costituzionale, sul piano generale, con la sentenza n. 26 del 1999, e poi specificamente assicurata, mediante il procedimento per reclamo, in seguito ad una decisione delle Sezioni unite penali della Corte di cassazione (sentenza n. 25079 del 2003) e ad una successiva pronuncia della stessa Corte costituzionale (sentenza n. 266 del 2009).

L’indicata attribuzione, che si connette al disposto degli artt. 2, 3, 24 e 113 Cost., sarebbe pregiudicata dal provvedimento ministeriale di «non esecuzione» del deliberato del Magistrato di sorveglianza di Roma, che pure espressamente accerta la lesione di un diritto soggettivo in capo al detenuto reclamante. La tutela giurisdizionale dei diritti delle persone ristrette in carcere, costituzionalmente necessaria, sarebbe priva di effettività, ove si riconoscesse all’Amministrazione la possibilità di decidere discrezionalmente se dare esecuzione o non ai provvedimenti del magistrato. Dunque il decreto del Ministro della giustizia, implicando un’omissione tale da menomare le attribuzioni del potere confliggente, dovrebbe essere annullato (sono citate le ordinanze n. 228 e n. 229 del 1975, n. 354 del 2005, e la sentenza n. 132 del 1993).

In sostanza, secondo il ricorrente, l’atto impugnato implica una situazione ordinamentale, dal punto di vista della giurisdizione di tutela dei diritti dei detenuti, equivalente a quella in essere prima della pronuncia della Corte costituzionale n. 26 del 1999. Il provvedimento del magistrato di sorveglianza sarebbe degradato a mera sollecitazione rivolta verso l’Amministrazione, in specifico contrasto con gli approdi più recenti della stessa giurisprudenza costituzionale, la quale avrebbe accreditato un’interpretazione del comma 5 dell’art. 69 ord. pen. nel senso che i provvedimenti giudiziali devono essere eseguiti dall’Autorità penitenziaria (è citata la sentenza n. 266 del 2009).

1.4.- Il Magistrato di sorveglianza considera anche, nel proprio ricorso, il supporto motivazionale del provvedimento impugnato (costituito da un atto del Dipartimento dell’Amministrazione penitenziaria, asseverato dal Ministro), ove si assume: che l’Autorità penitenziaria potrebbe limitare i diritti dei detenuti sottoposti allo speciale regime di cui all’art. 41-bis ord. pen., compreso il diritto all’informazione; che l’oscuramento del segnale di alcune emittenti televisive era stato disposto dopo aver riscontrato che, nel corso delle relative trasmissioni, «venivano trasmessi sms del pubblico»; che, d’altra parte, l’ottemperanza al provvedimento del magistrato avrebbe implicato l’accesso illimitato a qualunque canale digitale per tutti i detenuti della Casa circondariale.

Il ricorrente osserva, in primo luogo, che gli argomenti evocati nell’atto erano già stati valutati e respinti nel procedimento poi concluso con l’ordine di ripristinare la visione dei canali «Rai Sport» e «Rai Storia», sulla considerazione, tra l’altro, che nessuna prova era emersa circa la trasmissione di messaggi provenienti dal pubblico ad opera delle emittenti indicate (e che la circostanza era stata verificata, semmai, quanto ai programmi di «Rai Due», mai «filtrati» dall’Amministrazione).

Le difficoltà tecniche genericamente addotte per l’esecuzione del provvedimento non sussisterebbero, e sarebbe d’altra parte inaccettabile, a parere del ricorrente, l’argomento per il quale il reclamante avrebbe ottenuto, in caso di adempimento, un trattamento migliore di quello riservato agli altri detenuti in analoga condizione: una pari situazione di offesa per i diritti fondamentali non può legittimare il protrarsi della lesione nei confronti dei singoli che la facciano valere, e spetta semmai all’Amministrazione riconoscere l’illegittimità del proprio agire con un provvedimento a carattere generale.

Il rimettente ricorda, anche in questo passaggio, che l’Amministrazione non si era avvalsa, al momento opportuno, della possibilità di impugnare l’ordinanza giudiziale mediante ricorso per cassazione, determinandone così il carattere di pronuncia definitiva sulla regiudicanda. Il carattere reiterativo, incongruo e infondato delle argomentazioni mirate a giustificare l’inottemperanza darebbe conferma della mera volontà dell’Amministrazione di disconoscere la forza cogente dei provvedimenti assunti dalla magistratura di sorveglianza a tutela dei diritti dei detenuti.

1.5.- Tutto ciò premesso, il giudice ricorrente chiede sia dichiarato che non spetta al Ministro della giustizia non ottemperare ad un provvedimento dato dall’Autorità giudiziaria competente, posta la pertinenza di questo ad un procedimento giurisdizionale, deputato alla difesa di diritti soggettivi della persona, affidato in primo grado al magistrato di sorveglianza ed in grado di legittimità alla Corte di cassazione. Chiede di conseguenza l’annullamento del decreto ministeriale posto ad oggetto del ricorso.

2.- Con ordinanza n. 46 del 2012, la Corte costituzionale ha dichiarato ammissibile il presente conflitto di attribuzione tra poteri, riconoscendo la legittimazione passiva del solo Ministro della giustizia. Hanno fatto seguito la rituale notifica del provvedimento e del ricorso al citato ********, ed il tempestivo deposito degli atti, presso la cancelleria della stessa Corte, a cura del Magistrato ricorrente.

Il Ministro della giustizia non si è costituito nel giudizio.

3.- Il ricorrente ha depositato, in data 27 marzo 2013, una memoria illustrativa con allegata copia di due atti, pertinenti alla vicenda dalla quale è scaturito il conflitto.

3.1.- Si tratta, in primo luogo, della circolare del 31 gennaio 2012 con la quale il Dipartimento dell’Amministrazione penitenziaria ha disposto che fosse assicurata, per tutti i detenuti sottoposti al regime di cui all’art. 41-bis ord. pen., la visione dei programmi irradiati con segnale digitale da una serie di emittenti televisive, tra le quali «Rai Sport» e «Rai Storia».

In secondo luogo, è prodotta la nota dell’11 giugno 2012 con la quale la Direzione della Casa circondariale Rebibbia N.C. ha comunicato al Magistrato di sorveglianza di Roma d’avere dato esecuzione alle nuove disposizioni ministeriali, includendo le emittenti citate tra quelle i cui programmi sono fruibili dai detenuti in regime di sospensione delle regole trattamentali.

3.2.- Ciò premesso, il Magistrato di sorveglianza di Roma insiste per l’accoglimento del proprio ricorso, escludendo in particolare che possa considerarsi cessata la materia del contendere.

Secondo il ricorrente, la giurisprudenza costituzionale ha costantemente affermato che l’indicata cessazione si verifica solo quando l’atto impugnato perda la propria efficacia ex tunc, e non resti controvertibile l’appartenenza del potere contestato (sono citate le sentenze della Corte costituzionale n. 74 del 1960, n. 3 del 1962, n. 150 del 1981 e n. 49 del 1998). In particolare – si osserva – la cessazione è stata dichiarata quando lo stesso potere confliggente ha riconosciuto la spettanza alla controparte del potere contestato (sentenza n. 469 del 1999), o quando è venuta meno la prerogativa sul cui esercizio era fondata la materia del contendere (sentenze nn. 462 e 463 del 1993, relative all’intervenuta modifica, nelle more dei giudizi, dell’art. 68 Cost., nella parte relativa alla prescritta autorizzazione a procedere nei confronti dei parlamentari).

Nel caso di specie, l’Amministrazione si sarebbe limitata a modificare un proprio precedente provvedimento, non intervenendo in alcun modo sul decreto del Ministro posto ad oggetto dell’impugnazione, e senza alcuna ammissione, neppure implicita, che non spettava al Ministro medesimo disporre che non fosse data esecuzione al provvedimento giudiziale. D’altra parte, gli effetti dell’atto lesivo si sarebbero esauriti, ma non con efficacia ex tunc, essendo rimasta lungamente preclusa, per il detenuto interessato, la visione dei programmi televisivi di suo interesse.

3.3.- Ribadendo i propri argomenti circa il merito del conflitto, il Magistrato di sorveglianza di Roma segnala la recente pronuncia resa dalla Corte europea dei diritti dell’uomo, in data 8 gennaio 2013, nella procedura *********************.

Si osserva, in primo luogo, come il Governo italiano, nell’intento di documentare l’esistenza nell’ordinamento interno di uno strumento efficace di tutela dei diritti dei detenuti, abbia sostenuto innanzi alla Corte europea che la procedura di reclamo disciplinata dagli artt. 35 e 69 ord. pen. consentirebbe di ottenere «decisioni vincolanti e suscettibili di riparare eventuali violazioni dei diritti dei detenuti». In particolare la Corte, motivando il proprio provvedimento, ha rilevato che «secondo il Governo, il procedimento davanti al magistrato di sorveglianza costituisce un rimedio pienamente giudiziario, all’esito del quale l’autorità adita può prescrivere all’amministrazione penitenziaria misure obbligatorie volte a migliorare le condizioni detentive della persona interessata».

Per un verso, dunque, lo stesso potere confliggente avrebbe (altrove) riconosciuto il fondamento della pretesa fatta valere nel presente giudizio. Per altro verso, la Corte europea avrebbe constatato che il carattere di effettività della procedura di reclamo è pregiudicato da inottemperanze dell’Autorità amministrativa, la quale, nel caso sottoposto al suo giudizio, non ha dato esecuzione al provvedimento del Magistrato di sorveglianza concernente il ricorrente, tanto che sarebbe stato ingiunto allo Stato italiano di apprestare «senza indugio un ricorso che abbia effetti preventivi e compensativi, volti a garantire una effettiva riparazione delle violazioni della Convenzione».

Motivi della decisione

1.- Il Magistrato di sorveglianza di Roma ha promosso conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti del «Governo della Repubblica, nelle persone del Presidente del Consiglio dei ministri e del Ministro della giustizia», al fine di sentir dichiarare che – ai sensi degli articoli 2, 3, 24, 110 e 113 della Costituzione – non spetta al Ministro della giustizia e ad alcun organo di Governo disporre che non venga data esecuzione ad un provvedimento del magistrato di sorveglianza, assunto a norma degli artt. 14-ter, 35 e 69 della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull’ordinamento penitenziario e sull’esecuzione delle misure privative e limitative della libertà), con il quale sia stato dichiarato, in via definitiva, che un determinato comportamento dell’Amministrazione penitenziaria è lesivo di un diritto in danno del detenuto reclamante.

Oggetto del ricorso è un provvedimento assunto dal Ministro della giustizia, in data 14 luglio 2011, con il quale era stato disposto che non fosse data esecuzione ad una ordinanza del Magistrato di sorveglianza di Roma deliberata il 9 maggio 2011, e non impugnata dall’Amministrazione penitenziaria.

La decisione giudiziale aveva accolto il reclamo di un detenuto, con cui si denunciava l’asserita illegittimità di un provvedimento che aveva precluso, riguardo alle persone soggette al regime di cui all’art. 41-bis ord. pen., la possibilità di assistere a programmi televisivi trasmessi dalle emittenti «Rai Sport» e «Rai Storia». Il Magistrato di sorveglianza, con riferimento alle due emittenti in questione, aveva ritenuto ingiustificato il provvedimento assunto dall’Amministrazione, mancando la prova dell’esigenza di cautela che avrebbe dovuto giustificarlo (cioè la trasmissione, nel corso dei programmi televisivi, di messaggi scritti inviati dal pubblico, con la possibilità che si trattasse di comunicazioni dirette ai detenuti in regime speciale di reclusione). Per altro verso, il giudice del reclamo aveva ritenuto che il provvedimento implicasse una compressione – illegittima per le ragioni appena indicate – del pieno esercizio di un diritto soggettivo, cioè quello all’informazione, presidiato dall’art. 21 Cost. e ribadito dagli artt. 18 e 18-bis ord. pen.

Per quanto non avesse impugnato l’ordinanza giudiziale, il Dipartimento dell’Amministrazione penitenziaria aveva proposto al Ministro di non dare esecuzione all’ordine di ripristinare il segnale televisivo fruibile dal reclamante, sulla base di argomenti critici circa il merito della decisione, ed in tal senso il Ministro aveva disposto.

Secondo il ricorrente, il decreto impugnato postula in capo al Ministro della giustizia ed all’Amministrazione penitenziaria il potere di non dare corso alla decisioni assunte dal magistrato di sorveglianza a tutela dei diritti soggettivi dei detenuti. L’attribuzione di tale potere, tuttavia, priverebbe la tutela giudiziale dei diritti di ogni effettività, in contrasto con i parametri costituzionali sopra indicati. Questa Corte viene dunque richiesta di dichiarare che l’inottemperanza dei provvedimenti giudiziali concernenti i diritti dei detenuti menoma le attribuzioni costituzionali del potere giudiziario, e di annullare, per l’effetto, il decreto ministeriale in questione.

2.- Il presente conflitto è stato dichiarato ammissibile con ordinanza n. 46 del 2012, individuando il soggetto passivo nel solo Ministro della Giustizia. Tale giudizio va integralmente confermato in questa sede, sussistendo in particolare la legittimazione passiva del citato Ministro in forza delle attribuzioni direttamente conferitegli dall’art. 110 Cost. in materia di organizzazione e funzionamento dei servizi relativi alla giustizia, tra i quali sono compresi i servizi pertinenti all’esecuzione delle misure e delle pene detentive (tra le altre, sentenza n. 383 del 1993). Proprio in rapporto all’indicata e diretta legittimazione del Ministro della giustizia, d’altra parte, questa Corte ha ritenuto insussistente la legittimazione, prospettata dal ricorrente in via di subordine, del Presidente del Consiglio dei ministri, quale organo deputato ad esprimere la volontà dell’intero Governo, relativamente ad attribuzioni non altrimenti assegnate in via esclusiva (sentenza n. 379 del 1992).

3.- Per iniziativa dello stesso ricorrente, che ha prodotto la relativa documentazione con una memoria depositata il 27 marzo 2013, si è appreso che il competente Dipartimento dell’Amministrazione penitenziaria ha revocato, in data 31 gennaio 2012, la disposizione che imponeva l’oscuramento del segnale irradiato dalle emittenti «Rai Storia» e «Rai Sport», e che la Direzione della Casa circondariale Rebibbia di Roma ha dato notizia al Magistrato di sorveglianza, l’11 giugno successivo, dell’intervenuta esecuzione del provvedimento. Può quindi presumersi che il detenuto il quale aveva promosso il procedimento per reclamo, poi definito con l’ordinanza giudiziale cui si riferisce il provvedimento impugnato, abbia recuperato, di fatto, la possibilità di esercitare pienamente il suo diritto.

Deve escludersi, nondimeno, che sia cessata la materia del contendere.

La revoca del provvedimento oggetto del reclamo proposto dal detenuto sottoposto al regime previsto dall’art. 41-bis ord. pen. non ha efficacia ex tunc e non è stata neppure accompagnata da una dichiarazione, del Ministro della giustizia, di riconoscimento dell’efficacia vincolante dei provvedimenti del magistrato di sorveglianza, che decide sui reclami proposti dai detenuti per asserite violazioni dei loro diritti da parte dell’Amministrazione penitenziaria.

Dalle suddette circostanze si deve dedurre la conseguenza che sussiste ancora «un interesse all’accertamento, il quale trae origine dall’esigenza di porre fine […] ad una situazione di incertezza in ordine al riparto costituzionale delle attribuzioni» (ex plurimis, sentenza n. 9 del 2013, in conformità al costante indirizzo giurisprudenziale di questa Corte).

4.- Nel merito, il ricorso è fondato.

4.1.- L’art. 35 ord. pen. disciplina in generale il diritto dei detenuti e degli internati di proporre reclamo ad una serie di autorità, tra cui il magistrato di sorveglianza (n. 2); l’art. 69, comma 6, ord. pen. stabilisce che sui reclami il suddetto magistrato «decide con ordinanza impugnabile soltanto per cassazione, secondo la procedura di cui all’art. 14-ter»; quest’ultima disposizione (comma 3) prescrive che il procedimento si svolga con la partecipazione del difensore e del pubblico ministero, mentre l’interessato e l’amministrazione penitenziaria possono presentare memorie.

Questa Corte si è ripetutamente pronunciata sulla necessità, costituzionalmente garantita, che vi sia una tutela giurisdizionale nei confronti degli atti dell’Amministrazione penitenziaria ritenuti lesivi dei diritti dei detenuti (sentenze n. 26 del 1999 e n. 526 del 2000). Quando il reclamo diretto al magistrato di sorveglianza riguarda la pretesa lesione di un diritto, e non si risolve in una semplice doglianza su aspetti generali o particolari dell’organizzazione e del funzionamento dell’istituto penitenziario, il procedimento che si instaura davanti al suddetto magistrato assume natura giurisdizionale, giacché «non v’è posizione giuridica tutelata di diritto sostanziale, senza che vi sia un giudice davanti al quale essa possa essere fatta valere» (sentenza n. 212 del 1997).

Se il procedimento e la conseguente decisione del magistrato di sorveglianza si configurano come esercizio della funzione giurisdizionale, in quanto destinati ad assicurare la tutela di diritti, si impone la conclusione che quest’ultima sia effettiva e non condizionata a valutazioni discrezionali di alcuna autorità. In tal senso si è espressa la Corte europea dei diritti dell’uomo, che ha censurato la prassi italiana di non rendere «effettivo nella pratica» il reclamo rivolto al magistrato di sorveglianza, ai sensi degli artt. 35 e 69 ord. pen. (sentenza 8 gennaio 2013, *********************). Del resto, anche il Governo italiano ha sostenuto, davanti alla Corte di Strasburgo, che «il procedimento davanti al magistrato di sorveglianza costituisce un rimedio pienamente giudiziario, all’esito del quale l’autorità adita può prescrivere all’amministrazione penitenziaria misure obbligatorie volte a migliorare le condizioni detentive della persona interessata» (punto 41 della sentenza sopra citata).

Si deve osservare in proposito che questa Corte aveva già riconosciuto alle «disposizioni» adottate dal magistrato di sorveglianza – in base all’art. 69, comma 5, ord. pen. – la natura di «prescrizioni od ordini, il cui carattere vincolante per l’amministrazione penitenziaria è intrinseco alle finalità di tutela che la norma stessa persegue» (sentenza n. 266 del 2009). Il reclamo assume pertanto «il carattere di rimedio generale», esperibile, anche da detenuti assoggettati a regimi di sorveglianza particolare, «quale strumento di garanzia giurisdizionale» (sentenza n. 190 del 2010).

Solo nel caso di coinvolgimento di terzi estranei all’organizzazione carceraria – quali i datori di lavoro, nell’ipotesi di insorgenza di controversie con detenuti-lavoratori – il rimedio giurisdizionale di cui sopra non risulta idoneo, in quanto estromette indebitamente una delle parti del rapporto sostanziale – il datore di lavoro appunto – dal contraddittorio davanti al magistrato di sorveglianza. Per tale ragione, e considerata l’insussistenza di esigenze di sicurezza che impedissero l’applicazione del rito del lavoro (che presenta specificità e garanzie legate alla particolare natura dei soggetti e dei rapporti coinvolti) anche alle controversie di cui sono parte i detenuti, questa Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 69, sesto comma, lettera a), dell’ord. pen. (sentenza n. 341 del 2006).

4.2.- Alla luce delle norme e della giurisprudenza prima ricordate, si deve trarre la conclusione generale che le decisioni del magistrato di sorveglianza, rese su reclami proposti da detenuti a tutela di propri diritti e secondo la procedura contenziosa di cui all’art. 14-ter ord. pen., devono ricevere concreta applicazione e non possono essere private di effetti pratici da provvedimenti dell’Amministrazione penitenziaria o di altre autorità.

5.- Nel caso oggetto del presente conflitto, il Magistrato di sorveglianza di Roma, con ordinanza del 9 maggio 2011, aveva ordinato all’Amministrazione penitenziaria (Casa circondariale Rebibbia di Roma) il ripristino della possibilità per un detenuto – sottoposto al regime di cui all’art. 41-bis ord. pen. – di assistere ai programmi trasmessi dalle emittenti televisive «Rai Sport» e «Rai Storia», in quanto il relativo «oscuramento» aveva leso il diritto soggettivo all’informazione del detenuto medesimo. Non solo l’Amministrazione penitenziaria non aveva provveduto di fatto alla riattivazione dei segnali provenienti dalle suddette emittenti televisive, ma era intervenuto successivamente, in data 14 luglio 2011, un provvedimento del Ministro della giustizia – adottato su conforme proposta del Dipartimento dell’Amministrazione penitenziaria – con cui si manifestava formalmente la volontà di «non ottemperare» alla decisione del Magistrato di sorveglianza.

6. – Il confronto tra le conclusioni ricavabili dalle norme e dalla giurisprudenza costituzionale prima richiamate e gli atti che hanno dato origine al presente conflitto non può che avere l’esito di una dichiarazione di non spettanza al Ministro della giustizia del potere di non dare esecuzione all’ordinanza del Magistrato di sorveglianza di Roma del 9 maggio 2011. Nel caso di specie, infatti, non viene in rilievo una doglianza su aspetti generali o particolari dell’organizzazione penitenziaria, ma la lesione del diritto fondamentale all’informazione, tutelato dall’art. 21 Cost., che il giudice competente ha ritenuto ingiustificatamente compresso da un provvedimento limitativo dell’Amministrazione penitenziaria. L’estensione e la portata dei diritti dei detenuti può infatti subire restrizioni di vario genere unicamente in vista delle esigenze di sicurezza inerenti alla custodia in carcere. In assenza di tali esigenze, la limitazione acquisterebbe unicamente un valore afflittivo supplementare rispetto alla privazione della libertà personale, non compatibile con l’art. 27, terzo comma, Cost.

Il Magistrato ha adottato la sua decisione dopo aver accertato che non ricorrevano, nella fattispecie, le ragioni giustificative delle speciali restrizioni previste dall’art. 41-bis, mirate a non consentire contatti con l’organizzazione criminale di appartenenza o di attuale riferimento. L’Amministrazione penitenziaria non ha impugnato per cassazione l’ordinanza del giudice – come ad essa era consentito dall’art. 69, comma 1, ord. pen. – ma ha preferito la via della non applicazione ed ha proposto un diniego esplicito di ottemperanza al Ministro della giustizia, ottenendo il suo assenso. Essa ha conseguentemente vanificato un provvedimento di un giudice, adottato nei limiti e con le forme previsti dall’ordinamento. La menomazione delle attribuzioni di un organo appartenente al potere giudiziario ha avuto il risultato di rendere ineffettiva una tutela giurisdizionale esplicitamente prevista dalle leggi vigenti e costituzionalmente necessaria, secondo la giurisprudenza di questa Corte.

P.Q.M.

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara che non spettava al Ministro della giustizia disporre, su conforme proposta del Dipartimento dell’Amministrazione penitenziaria, che non fosse data esecuzione all’ordinanza del Magistrato di sorveglianza di Roma n. 3031 del 9 maggio 2011; annulla, di conseguenza, il provvedimento del suddetto Ministro in data 14 luglio 2011, protocollo numero GDAP-0254681-2011.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 3 giugno 2013.

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Contratti di collaborazione nel pubblico impiego e aggravio nel bilancio regionale (Corte Cost. n. 130/2013)

Redazione

Ritenuto in fatto

 Con ricorso depositato in cancelleria l’11 luglio 2011, il Presidente del Consiglio dei ministri ha chiesto, tra l’altro, che sia dichiarata, con riferimento all’art. 117, terzo comma, Cost., l’illegittimità costituzionale dell’articolo 14, comma 3, della legge della Regione Piemonte 29 aprile 2011, n. 7, recante «Modifiche alla legge regionale 28 luglio 2008, n. 23 (Disciplina dell’organizzazione degli uffici regionali e disposizioni concernenti la dirigenza e il personale) in attuazione del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, e adeguamento al decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, in materia di organizzazione e contenimento della spesa del personale».

 Riferisce il ricorrente che la norma censurata prevede, al comma 3, che il precedente comma 1 (che dispone l’applicazione del citato art. 14, comma 9, del d.l. n. 78 del 2010, il quale prevede, a sua volta, che le Regioni possano procedere ad assunzioni di personale nel limite del 20% della spesa corrispondente alle cessazioni dell’anno precedente) non si applica ai contratti che non comportano un aggravio per il bilancio regionale o ai contratti di diritto privato relativi allo svolgimento di incarichi e funzioni previsti per legge quali quelle elencate nell’art. 14, comma 3.

 Orbene, poiché la citata disposizione di legge costituirebbe principio fondamentale della legislazione statale in materia di coordinamento della finanza pubblica, la disposizione regionale, stabilendo alcune esplicite deroghe all’applicazione di tale principio, violerebbe la competenza legislativa concorrente dello Stato, di cui all’art. 117, terzo comma, della Costituzione.

 Si è costituita nel giudizio la Regione Piemonte, con atto depositato in data 4 agosto 2011, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile per la sua genericità e indeterminatezza – dato che il ricorrente formula un unico motivo di incostituzionalità della norma, senza entrare nel merito della specificità dei casi ivi previsti.

 Nel merito, secondo la Regione Piemonte, nessuno dei casi elencati nella norma regionale impugnata rappresenterebbe una deroga al principio statale, dato che il suo ambito di applicazione attiene al personale disciplinato dalla contrattazione collettiva del comparto regioni-enti locali, nonché ai contratti flessibili di diritto privato a carattere occasionale ed in relazione ai quali vi sia un aggravio per il bilancio regionale oltre i limiti previsti dalla norma statale.

 Quanto alla lettera a) della norma impugnata, si tratterebbe di assunzioni finanziate con fondi dell’Unione europea, risorse statali o private, per cui non sarebbe logico ricomprendere nel computo delle spese di personale da assoggettare al limite di contenimento quelle oggetto di specifico finanziamento (comunitario, statale o privato). Quanto alle lettere b), c), d) ed e), si tratterebbe di uffici di diretta collaborazione con gli organi politici di cui a diverse leggi regionali del Piemonte, in sostanza, dunque, di contratti già previsti e disciplinati da norme speciali, di personale già assunto in regime privatistico di supporto e funzionale all’organo politico e di spesa definita con budget predeterminato e che, se non pienamente utilizzato, non potrebbe comunque essere distolto dalle spese di funzionamento del gruppo. Quanto alla lettera f), tale tipologia di reclutamento sarebbe funzionale ad una modalità di conferimento degli incarichi dirigenziali avallata dal legislatore nazionale e da questa stessa Corte, per cui un ulteriore improprio limite inciderebbe anch’esso sulle prerogative legislative regionali in materia di organizzazione degli uffici. Quanto, infine, alla lettera g), si tratterebbe di assunzioni negli enti strumentali e dipendenti della Regione, effettuate, ai sensi dell’art. 7, comma l, lettera b), del C.C.N.L. Regioni ed autonomie locali – area non dirigenziale del 14 settembre 2000, per le sostituzioni di personale assente per gravidanza e puerperio, giustificata dal fatto che, a causa delle ridotte dimensioni di detti enti, non sempre è possibile, solo con la riorganizzazione dei carichi di lavoro, garantirne il normale funzionamento.

 Con memoria del 31 gennaio 2012, la Regione Piemonte ha illustrato le proprie conclusioni ed ha segnalato l’avvenuta modifica della disposizione censurata, chiedendo che sia dichiarata la cessazione della materia del contendere. Con memoria depositata in data 1° febbraio 2012, il Presidente del Consiglio ricorrente ha ulteriormente illustrato le proprie richieste, insistendo per l’accoglimento delle stesse. Con successiva memoria, la Regione Piemonte ha segnalato un’ulteriore innovazione legislativa che determinerebbe, a suo avviso, la cessazione della materia del contendere: l’art. 2, comma 1, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174 (Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonché ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio 2012).

 

Considerato in diritto

 1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha chiesto, tra l’altro, che sia dichiarata, con riferimento all’art. 117, terzo comma, Cost., l’illegittimità costituzionale dell’articolo 14, comma 3, della legge della Regione Piemonte 29 aprile 2011, n. 7, recante «Modifiche alla legge regionale 28 luglio 2008, n. 23 (Disciplina dell’organizzazione degli uffici regionali e disposizioni concernenti la dirigenza e il personale), in attuazione del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 e adeguamento al decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122 in materia di organizzazione e contenimento della spesa del personale».

 La trattazione delle questioni di legittimità costituzionale relative alla predetta disposizione viene qui separata da quella relativa alle altre questioni proposte con il medesimo ricorso, che viene riservata a separate pronunce.

 L’art. 14, comma 3, della legge reg. Piemonte, n. 7, del 2011, dispone che il comma 1 dello stesso articolo (norma che, a sua volta, richiama e dispone l’attuazione del principio dettato dall’art. 9, comma 28, e dell’art.14, commi 7 e 9, del decreto-legge 31 maggio 2010 n. 78, recante «Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica», convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122), non si applica, in primo luogo, ai contratti che non comportano un aggravio per il bilancio regionale e, in secondo luogo, a una serie di contratti di diritto privato relativi allo svolgimento di incarichi e funzioni previsti per legge quali:

a) le assunzioni finanziate con fondi dell’Unione europea, risorse statali o private;

b) gli uffici di diretta collaborazione con gli organi politici di cui alla legge regionale 8 giugno 1981, n. 20 (Assegnazione di personale ai gruppi consiliari);

c) gli uffici di comunicazione di cui alla legge regionale 1° dicembre 1998, n. 39 (Norme sull’organizzazione degli uffici di comunicazione e sull’ordinamento del personale assegnato);

d) il portavoce di cui all’articolo 12 della legge regionale 26 ottobre 2009, n. 25 (Interventi a sostegno dell’informazione e della comunicazione istituzionale via radio, televisione, cinema e informatica);

e) le professionalità esterne di cui alla legge regionale n. 23 del 2008 previste a supporto degli organi di vertice della Giunta regionale e del Consiglio regionale;

f) le assunzioni di diritto privato, a tempo determinato, per le strutture di vertice di Capo di Gabinetto e di Direttore regionale di cui agli articoli 10, 14 e 15 della L.R. n. 23/2008; g) le assunzioni negli enti strumentali e dipendenti della Regione, effettuate, ai sensi dell’articolo 7, comma 1, lettera b) del CCNL Regioni ed autonomie locali – area non dirigenziale – del 14 settembre 2000, per le sostituzioni di personale assente per gravidanza e puerperio».

 Il ricorrente deduce l’illegittimità della norma per contrasto con l’art. 117, terzo comma, della Costituzione, in materia di coordinamento della finanza pubblica, senza entrare nel merito della specificità dei casi ivi previsti, appunto, da a) a g), desumendola dalla semplice circostanza – comune a tutte le ipotesi elencate nelle legge regionale – che le stesse costituiscono, per l’esplicita autoqualificazione effettuata dalla stessa legge regionale, una deroga ai principi contenuti nella legislazione statale di cui l’art. 1 (peraltro, pleonasticamente), in apertura della legge, dispone solennemente l’attuazione.

 L’art. 14, comma 9, del decreto-legge n. 78 del 2010, richiamato in ricorso come norma interposta al parametro costituzionale di coordinamento della finanza pubblica di cui si assume la violazione, intervenendo sull’art. 76 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), fa divieto di assumere personale oltre il limite del 20% della spesa corrispondente alle cessazioni dell’anno precedente.

 2.- Va, in primo luogo, rigettata l’eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dalla difesa della Regione, fondata sulla dedotta genericità delle argomentazioni spese dal Presidente del Consiglio, a fronte del carattere eterogeneo della norma regionale censurata.

 Il ricorrente deduce l’illegittimità della norma per contrasto con principi fondamentali della legislazione statale in materia di coordinamento della finanza pubblica e, dunque, con l’art. 117, terzo comma, della Costituzione, senza entrare nel merito della specificità dei casi previsti dalla norma censurata – da a) a g) – desumendo tale contrasto dalla semplice circostanza – comune a tutte le ipotesi elencate nelle legge regionale – che le stesse costituiscono deroga ai principi contenuti nella legislazione statale, per esplicita ammissione del legislatore regionale.

 Va, per converso, rilevato che, sebbene riferita a tipologie di contratti di collaborazione eterogenee tra loro, la censura statale fa riferimento ad un vizio che le accomuna tutte, ossia alla circostanza che esse, per esplicita e dichiarata intenzione del legislatore regionale, derogherebbero ai principi stabiliti da due disposizioni di legge statale: l’art. 9, comma 28, e l’art. 14, commi 7 e 9, del decreto-legge n. 78 del 2010. Ed invero, la legge regionale censurata, dopo avere, all’art. 1, disposto l’attuazione delle norme statali invocate quali principi fondamentali, all’art. 3, elenca una serie di contratti che esulano dall’applicazione del principio della legislazione statale testè richiamato.

 3.- Vanno, inoltre, respinte le due successive richieste di cessazione della materia del contendere, effettuate dalla difesa della Regione nelle memorie illustrative.

 Nella prima, la Regione Piemonte segnala l’avvenuta modifica della norma statale interposta (l’art. 14, comma 9) ad opera dell’art. 4, comma 103, della legge 12 novembre 2011, n. 183 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge di stabilità 2012). Invero, mentre con riguardo alla prima parte della norma novellata, riferita agli enti nei quali l’incidenza delle spese per il personale è pari o superiore al 40 %, la nuova disposizione si è limitata a elevare la percentuale delle spese dal 40 al 50%, la seconda parte della norma, riferita agli altri enti, ha subito una modifica sostanziale, essendo riferita, per effetto dell’intervenuta modifica, ai soli contratti di lavoro a tempo indeterminato. La Regione ha chiesto la cessazione della materia del contendere sul presupposto che le deroghe disposte al predetto principio fondamentale dalla norma regionale sono, ormai, riferite esclusivamente a contratti di lavoro precario. Deve, tuttavia, osservarsi che la nuova disposizione statale, nel circoscrivere il limite alla spesa alle sole assunzioni a tempo indeterminato, per sua stessa esplicita indicazione è destinata ad avere effetto a decorrere dal 1° gennaio 2013. Ne consegue che, avendo la disposizione regionale avuto attuazione a partire dal maggio 2011, la portata lesiva della stessa non può ritenersi venuta meno, atteso che non è stato né allegato né dimostrato che la stessa non abbia avuto, medio tempore, attuazione.

 Quanto alla seconda richiesta di cessazione, fondata sull’approvazione dell’art. 2, comma 1, del decreto-legge n. 174 del 2012, basti osservare che la norma indicata come ius novum si limita a prevedere lo sblocco dell’erogazione delle somme erariali già stanziate per le Regioni in base alle vigenti norme, nella misura dell’80%, a condizione che le Regioni stesse dimostrino di aver ottemperato ad una serie di comportamenti virtuosi (totalmente estranei alla previsione della norma interposta), tra i quali, alla lettera h), l’avere definito l’ammontare delle spese per il personale dei gruppi consiliari secondo un parametro omogeneo, tenendo conto del numero dei consiglieri, delle dimensioni del territorio e dei modelli organizzativi della Regione. Come è evidente, si tratta di modifiche del tutto estranee al thema decidendum, dato che la nuova norma, di carattere finanziario, si limita a prevedere ulteriori condizioni per lo sblocco di una parte delle erogazioni previste per le Regioni in materia di spese del personale, e dei quali neppure si afferma che siano stati effettivamente adempiuti dalla Regione Piemonte.

 4.- Nel merito, la disposizione regionale censurata introduce una serie di deroghe a due norme del decreto-legge n. 78 del 2010, l’art. 9, comma 28, e l’art. 14, commi 7 e 9, che il comma 1 dello stesso articolo esplicitamente richiama.

 L’art. 14, comma 9, del decreto-legge n. 78 del 2010 – l’unico dei due principi richiamato esplicitamente nel ricorso e nella delibera come norma interposta – intervenendo sull’art. 76 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), fa divieto di assumere personale oltre il limite del 20% della spesa corrispondente alle cessazioni dell’anno precedente.

 Con la disposizione censurata, il legislatore piemontese stabilisce che detto limite non troverà applicazione, da un lato, per tutti i contratti che non comportino un aggravio per il bilancio regionale, dall’altro, in una serie di tipologie di contratti – tutti a tempo determinato – che la disposizione elenca analiticamente. Quanto ai primi, la Regione ha sostenuto che essi, non comportando spesa, sembrerebbero non esser soggetti al limite (del 20% della spesa dell’esercizio precedente) stabilito dal legislatore statale.

 Quanto alla successiva elencazione di contratti di collaborazione, la difesa della Regione Piemonte ha sostenuto la legittimità costituzionale della legge regionale, facendo leva, quanto alle spese di cui alla lettera a), sulla circostanza che si tratterebbe di spese finanziate con fondi europei, pertanto inidonee a incidere negativamente sul rispetto del patto di stabilità e, quanto alle altre spese di personale, indicate da b) a g), che non si tratterebbe di assunzioni vere e proprie, bensì di contratti di collaborazione esterna a tempo determinato. Secondo la Regione, infatti, le stesse sarebbero legittime perché sarebbero destinate a cessare, quelle da a) ad f), con il decadere dalla carica dell’organo a cui supporto sono previste, e quella di cui alla lettera g), con la cessazione della gravidanza e/o del puerperio.

 Nella parte in cui è riferibile alle spese del personale di diretta collaborazione di vari uffici della Regione, la norma avrebbe, poi, la finalità di assicurare, in deroga alla legislazione statale, il pieno funzionamento di organi costituzionali e, in ultima analisi, di evitare la compressione della autonomia politica della stessa Regione che deriverebbe, invece, dalla pedissequa applicazione dei principi stabiliti dalla norma statale richiamata.

 5. – La questione è fondata.

 Quanto ai contratti che «non comportano un aggravio per il bilancio regionale», va rilevato che la norma censurata, dichiaratamente, si pone come una deroga all’osservanza di un principio fondamentale della legislazione statale, determinando una evidente lesione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di ordinamento civile, di cui all’art. 117, secondo comma, lett. e) Cost.

 Circa i contratti analiticamente elencati dal legislatore regionale si osserva: la circostanza che le spese di personale siano finanziate dall’Unione europea non fa venire meno l’incidenza di tali assunzioni sul bilancio regionale, dal momento che esse immancabilmente, impongono un contributo di spesa anche a carico dell’ente pubblico beneficiario del finanziamento comunitario o dello Stato. La norma regionale, invero, autorizza contratti finanziati solo in parte con fondi dell’Unione europea e consente, pertanto, alla Regione di procedere ad assunzioni anche qualora le stesse comportino oneri aggiuntivi a carico della stessa o dello Stato. Essa, anzi, esplicitamente, autorizza tali assunzioni quando debbano avvenire, oltre che con fondi privati e comunitari, con risorse statali; e fa riferimento anche alle spese scaturenti da «contratti di diritto privato, relativi allo svolgimento di incarichi e funzioni previsti per legge». In tal modo allarga la sua stessa sfera di applicazione ben oltre i confini delle spese di personale interamente finanziate dall’Unione europea e senza aggravio per la Regione.

 Le restanti tipologie contrattuali prevedono contratti di collaborazione con uffici e organi regionali, nonché l’ipotesi di sostituzione di lavoratrici temporaneamente assenti per gravidanza e puerperio. Il limite alle “assunzioni” fissato dalla disposizione statale invocata dal ricorrente – nella versione antecedente alla modifica introdotta con l’art. 4, comma 103, della legge n. 183 del 2011 – non riguarda, come vorrebbe la Regione, solo le assunzioni a tempo indeterminato. Essa, nel porre un limite percentuale complessivo a un comparto di spesa (quello del personale), per l’esercizio in corso, entro una percentuale dell’esercizio precedente, si riferisce a qualsiasi spesa di personale, a prescindere dalla forma contrattuale civilistica prescelta dall’ente pubblico, e comprende anche i contratti di collaborazione a tempo determinato; come del resto dimostrato dalla circostanza che, successivamente, il legislatore statale, volendo far sì che il limite del 20 % riguardasse, per l’avvenire, i soli contratti di lavoro a tempo indeterminato, ha ritenuto necessario modificare la portata letterale della norma, precisando in modo esplicito (con norma non interpretativa) tale diversa portata.

 Quanto alla presunta finalità della norma regionale di assicurare il funzionamento degli uffici di diretta collaborazione mediante l’esenzione dal rispetto dei limiti di spesa stabiliti a livello nazionale, si deve ritenere che la particolare rilevanza del carattere necessariamente fiduciario nella scelta del personale, a tempo determinato, degli uffici di diretta collaborazione, se può autorizzare deroghe al principio del pubblico concorso nella scelta dei collaboratori, non consente deroghe ai principi fondamentali dettati dal legislatore statale in materia di coordinamento della finanza pubblica, tra i quali va ricompreso anche l’art. 14, comma 9, del decreto-legge n. 78 del 2010.

 Ed invero, tale disposizione di legge statale, ben lungi dall’interferire con le determinazioni della Regione sulla scelta dei suoi collaboratori – che potrà avvenire nel pieno rispetto della sua autonomia organizzativa, ancorché all’interno dei limiti di spesa stabiliti – pone validamente un limite ad un particolare aggregato di spesa, qual è quello relativo al comparto per il personale, cui vanno soggette tutte le pubbliche amministrazioni (ex plurimis, sentenza n. 169 del 2007).

P.Q.M.

Dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 14, comma 3, della legge della Regione Piemonte 29 aprile 2011, n. 7, recante «Modifiche alla legge regionale 28 luglio 2008, n. 23 (Disciplina dell’organizzazione degli uffici regionali e disposizioni concernenti la dirigenza e il personale) in attuazione del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 e adeguamento al decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122 in materia di organizzazione e contenimento della spesa del personale».

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Costituzionalmente illegittima la procedura di ricorso al comitato regionale per i rapporti di lavoro (Cass. n. 119/2013)

Redazione

Svolgimento del processo

SENTENZA

Nel giudizio di legittimità costituzionale dell’articolo 17, comma 3, del decreto legislativo 23 aprile 2004, n. 124 (Razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro, a norma dell’articolo 8 della legge 14 febbraio 2003, n. 30), promosso dal Tribunale di Brindisi, sezione distaccata di *******************, nel procedimento vertente tra L.M., in proprio e nella qualità di socio dell’azienda Agrituristica Tredicina s.s., e la Direzione provinciale del lavoro di Brindisi, con ordinanza del 26 ottobre 2010, iscritta al n. 188 del registro ordinanze 2011 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 40, prima serie speciale, dell’anno 2011.

Visto l’atto di costituzione di L.M. in proprio e nella qualità di socio dell’azienda Agrituristica Tredicina s.s., nonché l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 27 marzo 2013 il Giudice relatore ********************;

uditi l’avvocato *************** per L.M., in proprio e nella qualità di socio dell’azienda Agrituristica Tredicina s.s., e l’avvocato dello Stato **************** per il Presidente del Consiglio dei ministri.

1.- Il Tribunale ordinario di Brindisi, sezione distaccata di *******************, con ordinanza del 26 ottobre 2010 (r.o. n. 188 del 2011), ha sollevato, in riferimento agli articoli 3, 76, 77 e 113, secondo comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’articolo 17, comma 3, del decreto legislativo 23 aprile 2004, n. 124 (Razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro, a norma dell’articolo 8 della legge 14 febbraio 2003, n. 30), «nella parte in cui dispone la sospensione anziché l’interruzione del termine di cui all’art. 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689, in caso di proposizione di ricorso amministrativo al Comitato regionale per i rapporti di lavoro».

1.1.- Il rimettente premette che il sig. L.M., in proprio e nella qualità di socio della società semplice Azienda Agrituristica Tredicina, con ricorso depositato il 2 dicembre 2009, ha proposto opposizione avverso le ordinanze-ingiunzioni n. 68/09 e n. 68/09-bis emesse, per l’importo di euro 1.968,00 ciascuna, dalla Direzione provinciale del lavoro di Brindisi l’11 giugno 2009 e notificate in data 12 giugno 2009, per violazione, da parte del socio e della società (obbligata in solido), della normativa di settore in tema di assunzione di personale dipendente, di cui: all’art. 9-bis, comma 2, del decreto-legge 1° ottobre 1996, n. 510 (Disposizioni urgenti in materia di lavori socialmente utili, di interventi a sostegno del reddito e nel settore previdenziale), convertito, con modificazioni, dalla legge 28 novembre 1996, n. 608; all’art. 4-bis, comma 2, del decreto legislativo 21 aprile 2000, n. 181 (Disposizioni per agevolare l’incontro fra domanda ed offerta di lavoro, in attuazione dell’art. 45, comma 1, lettera a, della legge 17 maggio 1999 n. 144); all’art. 14, comma 2, del decreto legislativo 23 febbraio 2000, n. 38 (Disposizioni in materia di assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali, a norma dell’art. 55, comma 1, della legge 17 maggio 1999, n. 144); e all’art. 1 della legge 5 gennaio 1953, n. 4 (Norme concernenti l’obbligo di corrispondere le retribuzioni ai lavoratori a mezzo di prospetti paga).

Il giudice a quo aggiunge che si è costituita in giudizio la Direzione provinciale del lavoro di Brindisi eccependo, in via preliminare, l’inammissibilità dell’opposizione, in quanto tardiva.

In particolare, poiché gli intimati in data 3 luglio 2009 avevano proposto ricorso al Comitato regionale per i rapporti di lavoro, ai sensi dell’art. 17 del d.lgs. n. 124 del 2004, da tale data, in forza del comma 3 del medesimo articolo, era rimasto sospeso il termine di trenta giorni dalla notificazione della ordinanza-ingiunzione per proporre opposizione ai sensi dell’art. 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), per poi riprendere a decorrere dal 6 novembre 2009, data nella quale era stata eseguita la notifica della decisione del Comitato, con conseguente tardività del ricorso in opposizione depositato in data 2 dicembre 2009. A tale eccezione gli opponenti avevano replicato sostenendo che, qualora si volesse accedere all’interpretazione fornita dall’amministrazione resistente, la norma di cui al comma 3 del citato art. 17 sarebbe costituzionalmente illegittima per violazione dell’art. 113 Cost., sotto il profilo della limitazione della tutela giurisdizionale contro gli atti della pubblica amministrazione, e dell’art. 3 Cost., sotto il profilo del principio di uguaglianza in rapporto alla previsione di cui all’art. 16 del medesimo decreto legislativo.

1.2.- In punto di rilevanza, il rimettente osserva che, alla luce dell’art. 17, comma 3, del d.lgs. n. 124 del 2004, che fa riferimento all’istituto della sospensione dei termini per proporre ricorso giurisdizionale in luogo della interruzione, l’opposizione andrebbe dichiarata inammissibile in quanto tardivamente proposta.

1.3.- Quanto alla non manifesta infondatezza, ad avviso del giudice a quo, il comma 3 del citato art. 17 violerebbe gli artt. 3, 76, 77 e 113, secondo comma, Cost.

In primo luogo, il giudicante ritiene che la norma censurata contrasti con l’art. 3 Cost. sotto il profilo dei principi di uguaglianza e ragionevolezza, in relazione alla diversa disciplina di cui all’art. 16 del medesimo decreto legislativo, concernente una fattispecie analoga.

Il rimettente pone in evidenza che il d.lgs. n. 124 del 2004 «ha introdotto una nuova duplice fattispecie di ricorso amministrativo avverso le ordinanze-ingiunzioni per violazione di norme in materia di lavoro, da intendersi sempre alternativo (principio del cosiddetto doppio binario) rispetto all’ordinaria opposizione giurisdizionale a norma dell’art. 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689». In particolare – prosegue il giudicante – qualora ci si voglia opporre ad una ordinanza-ingiunzione emessa da una direzione provinciale del lavoro, il ricorso va proposto dinanzi alla competente direzione provinciale entro trenta giorni dalla notifica dell’ordinanza (art. 16); mentre, laddove si voglia contestare la sussistenza o la qualificazione del rapporto di lavoro, il ricorso deve essere presentato nel medesimo termine al Comitato regionale per i rapporti di lavoro, istituito ed operante presso ogni direzione regionale, ai sensi del successivo art. 17.

Tuttavia, mentre in relazione alla prima procedura, l’art. 16 al comma 3 prevede che «Il termine di cui all’art. 22 della citata legge n. 689 del 1981 decorre dalla notifica del provvedimento che conferma o ridetermina l’importo dell’ordinanza ingiunzione impugnata ovvero dalla scadenza del termine fissato per la decisione», lasciando dunque intendere che il termine per proporre opposizione dinanzi al tribunale cominci integralmente a decorrere dal momento finale del procedimento amministrativo, con riferimento alla seconda procedura l’art. 17, comma 3, stabilisce che «Il ricorso sospende i termini di cui agli articoli 14, 18 e 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689, ed i termini di legge per i ricorsi giurisdizionali avverso verbali degli enti previdenziali» (testo anteriore alle modifiche apportate con l’art. 34, comma 5, del decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150, recante: «Disposizioni complementari al codice di procedura civile in materia di riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di cognizione, ai sensi dell’art. 54 della legge 18 giugno 2009, n. 69», modifiche applicabili, ai sensi dell’art. 36 del citato decreto legislativo, ai procedimenti instaurati successivamente alla data di entrata in vigore dello stesso).

Ad avviso del giudice a quo, ciò comporta la conseguenza che, per proporre opposizione davanti al tribunale, l’intimato dispone soltanto del termine che residua dopo aver detratto il tempo decorso tra la notifica dell’ordinanza e la proposizione del ricorso al Comitato regionale. Il che, ad avviso del rimettente, concreterebbe una irragionevole disparità di trattamento processuale tra situazioni analoghe, disciplinate dal medesimo testo di legge ed introdotte con la medesima ratio, con l’unica differenza costituita dall’organo dinanzi al quale proporre il ricorso amministrativo, stante la composizione più ampia del Comitato regionale per i rapporti di lavoro (facendone parte il direttore della direzione regionale del lavoro, quale presidente, il direttore regionale dell’INPS e il direttore regionale dell’INAIL), presumibilmente a causa della maggiore ampiezza del thema decidendum delle opposizioni, vertenti anche sull’esistenza o sulla qualificazione dei rapporti di lavoro.

Il giudice a quo ravvisa anche la violazione dell’art. 113, secondo comma, Cost., sotto il profilo della limitazione della tutela giurisdizionale contro atti sanzionatori della pubblica amministrazione, in quanto, stante la decorrenza dalla notifica della ordinanza-ingiunzione di entrambi i termini (di trenta giorni) per proporre ricorso al Comitato regionale o per proporre l’opposizione dinanzi al tribunale, la parte del termine utilizzata per predisporre il ricorso amministrativo andrebbe a discapito di quello per proporre la futura opposizione giurisdizionale, con irrimediabile compressione di quest’ultimo termine. Potrebbe addirittura prospettarsi il caso limite nel quale il ricorso al Comitato regionale sia proposto ritualmente dopo ventinove giorni dalla notifica dell’ordinanza-ingiunzione, residuando quindi all’intimato, in ipotesi di esito sfavorevole per il ricorso stesso, un solo giorno libero per inoltrare l’opposizione davanti al tribunale competente.

Il rimettente deduce, altresì, il contrasto del citato art. 17, comma 3, con gli artt. 76 e 77 Cost. per eccesso di delega, in quanto non sarebbero stati rispettati i criteri direttivi di «semplificazione dei procedimenti sanzionatori amministrativi e possibilità di ricorrere alla direzione regionale del lavoro» di cui all’art. 8, comma 2, lettera d), della legge delega 14 febbraio 2003, n. 30, ed, in particolare, in relazione al ricorso dinanzi al Comitato regionale per i rapporti di lavoro, i principi di alternatività e del cosiddetto “doppio binario” tra tutela in sede amministrativa e tutela in sede giurisdizionale, dato che la drastica riduzione del termine di cui all’art. 22 della legge n. 689 del 1981, in caso di esito negativo del procedimento dinanzi al Comitato regionale per i rapporti di lavoro, potrebbe costituire un serio deterrente all’utilizzo di tale innovativo ricorso amministrativo, potendo il soggetto ingiunto preferire il ricorso diretto al tribunale competente in modo tale da avere a disposizione l’integrale termine di trenta giorni dalla notifica della ordinanza-ingiunzione.

Il rimettente richiama, infine, la Circolare del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali del 24 giugno 2004, n. 24, avente ad oggetto «D.Lgs. n. 124 del 23 aprile 2004. Chiarimenti e indicazioni operative», che, nel commentare il censurato comma 3 dell’art. 17, ha concluso nel senso che «il ricorso interrompe i termini di cui agli articoli 14, 18 e 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689 e quelli previsti dalla normativa vigente per i ricorsi giurisdizionali avverso verbali degli istituti previdenziali». Ad avviso del rimettente, stante la chiara portata letterale della norma censurata, tale pur autorevole interpretazione da parte di un organo amministrativo non sarebbe idonea a far superare i prospettati dubbi di costituzionalità.

2.- Con memoria depositata il 30 agosto 2011 si è costituito in giudizio il sig. L.M., in proprio e nella qualità di socio della società semplice Azienda Agrituristica Tredicina, chiedendo l’accoglimento della sollevata questione di legittimità costituzionale.

In punto di fatto, il sig. L.M., in proprio e nella qualità, riferisce che, a fronte dell’eccezione sollevata nel giudizio a quo dalla direzione provinciale del lavoro circa l’inammissibilità per il carattere tardivo del ricorso in opposizione, aveva addotto l’illegittimità costituzionale del citato art. 17, comma 3, per assunto contrasto con l’art. 3 Cost., sotto il profilo della irragionevole disparità di trattamento processuale rispetto alla analoga fattispecie di cui all’art. 16 del medesimo decreto legislativo, nonché con l’art. 113 Cost., sotto il profilo di una limitazione della tutela giurisdizionale contro gli atti della pubblica amministrazione. In particolare, stante la natura alternativa tra il ricorso in via amministrativa e quello in via giurisdizionale, potendo il soggetto intimato esercitare il diritto a ricorrere al Comitato regionale per i rapporti di lavoro, anche usufruendo dell’ultimo dei trenta giorni decorrenti dalla notifica della ordinanza-ingiunzione, non residuerebbe alcun termine per proporre, successivamente al rigetto della domanda in via amministrativa, il ricorso giurisdizionale ai sensi dell’art. 22 della legge n. 689 del 1981.

Il sig. L.M., in proprio e nella qualità, nel condividere integralmente le argomentazioni sottese alla ordinanza di rimessione, chiede, pertanto, dichiararsi la illegittimità costituzionale dell’art. 17, comma 3, del d.lgs. n. 124 del 2004, nella parte in cui «dispone la sospensione anziché l’interruzione del termine di cui all’art. 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689, in caso di proposizione di ricorso amministrativo al Comitato regionale per i rapporti di lavoro».

3.- Con atto depositato l’11 ottobre 2011, è intervenuto il Presidente del Consiglio del ministri, rappresentato e difeso dalla Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione di legittimità costituzionale sia dichiarata non fondata.

In merito alla censura mossa in riferimento all’art. 3 Cost., sotto il profilo della disparità di trattamento processuale tra i soggetti che propongono, avverso l’ordinanza-ingiunzione, ricorso amministrativo alla competente direzione regionale del lavoro, ai sensi dell’art. 16 del d.lgs. n. 124 del 2004 – con decorrenza ex novo del termine per proporre l’opposizione a norma dell’art. 22 della legge n. 689 del 1981 dalla notifica della decisione da parte della direzione regionale del lavoro e, dunque, con interruzione del detto termine processuale – e i soggetti che propongono ricorso amministrativo al Comitato regionale per i rapporti di lavoro ai sensi dell’art. 17 del medesimo decreto legislativo – con sospensione del termine di cui all’art. 22 della legge n. 689 del 1981 dalla data del detto ricorso – la difesa erariale sottolinea gli elementi di diversità delle due discipline, che giustificherebbero la compressione del termine per proporre l’opposizione ordinaria nella fattispecie di cui al citato art. 17.

In particolare, mentre l’art. 16 del d.lgs. n. 124 del 2004 disciplina il ricorso gerarchico avverso l’ordinanza-ingiunzione per infrazioni amministrative in materia di lavoro, il successivo art. 17 regolamenta il ricorso gerarchico improprio – con un più ampio spatium deliberandi di novanta anziché sessanta giorni – al Comitato regionale per i rapporti di lavoro non solo avverso l’ordinanza-ingiunzione, ma anche avverso atti endo-procedimentali, quali atti e verbali di accertamento, con conseguente giustificazione, stante la maggiore chance di tutela per la fattispecie di cui all’art.17 rispetto a quella di cui all’art. 16, di una meno favorevole disciplina in ordine ai termini processuali per proporre opposizione ordinaria avverso l’ordinanza-ingiunzione.

Da qui l’infondatezza della censura sollevata in riferimento all’art. 3 Cost., rientrando nella discrezionalità del legislatore stabilire, nei limiti della ragionevolezza, diversi regimi sui termini processuali.

Quanto alla assunta violazione dell’art. 113, secondo comma, Cost. sotto il profilo della limitazione della tutela giurisdizionale contro gli atti della pubblica amministrazione, stante la irrimediabile compressione del termine per proporre l’ordinaria opposizione – dal quale verrebbe sottratta la porzione di tempo utilizzata per predisporre il ricorso amministrativo – la difesa erariale osserva che l’istituto del ricorso al Comitato regionale per i rapporti di lavoro non ha limitato ma ampliato la tutela del soggetto intimato avverso gli atti sanzionatori in materia di lavoro e legislazione sociale, aggiungendo al rimedio giurisdizionale della opposizione ad ordinanza-ingiunzione, un rimedio facoltativo di carattere amministrativo, che lascia impregiudicato, in caso di esito negativo, il diritto di proporre il ricorso giurisdizionale.

In particolare, il soggetto intimato, nel momento in cui decide di esperire ricorso amministrativo al Comitato regionale, avrebbe la possibilità di cautelarsi con riferimento all’eventualità dell’esito negativo di tale ricorso, predisponendo il ricorso giurisdizionale nella pendenza del termine di novanta giorni per la decisione del Comitato regionale, essendo verosimilmente gli stessi i motivi da porre a fondamento di entrambi i ricorsi.

Pertanto, ad avviso della difesa erariale, anche qualora il censurato art. 17, comma 3, configurasse un’ipotesi di sospensione “in senso tecnico” del termine per proporre il ricorso giurisdizionale, a fronte della proposizione del ricorso amministrativo, tale sospensione non imporrebbe un sacrificio significativo, sul piano fattuale, al soggetto intimato che volesse esperire entrambi i rimedi di carattere amministrativo e giurisdizionale.

In merito alla censura concernente la violazione degli artt. 76 e 77 Cost., per eccesso di delega, in relazione ai criteri direttivi di «semplificazione dei procedimenti sanzionatori amministrativi e possibilità di ricorrere alla direzione regionale del lavoro», di cui all’art. 8, comma 2, lettera d), della legge n. 30 del 2003, la difesa erariale osserva che l’asserita riduzione del termine per proporre opposizione avverso l’ordinanza-ingiunzione, in caso di esito negativo del ricorso al Comitato regionale per i rapporti di lavoro, non costituirebbe un deterrente all’utilizzo di tale ricorso amministrativo, in quanto il soggetto potrebbe, nelle more della decisione del ricorso amministrativo, predisporre il ricorso giurisdizionale, considerata la verosimile identità dei motivi di impugnazione.

4.- In data 22 febbraio 2012 il sig. L.M., in proprio e nella qualità di socio dell’Azienda Agrituristica Tredicina s.s., ha depositato memoria illustrativa, con la quale ha ribadito le argomentazioni di cui all’atto di costituzione, insistendo per la declaratoria di illegittimità costituzionale della norma censurata.

5.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato il 4 marzo 2013 memoria illustrativa, con la quale ha, in sostanza, ribadito le argomentazioni contenute nell’atto di intervento, insistendo per la declaratoria di non fondatezza della questione di legittimità costituzionale.

In particolare, la difesa dello Stato sottolinea come la previsione della sospensione del termine per proporre il ricorso giurisdizionale, ai sensi dell’art. 22 della legge n. 689 del 1981, consentirebbe – dopo l’esito espresso o tacito del ricorso amministrativo – di recuperare la incomprimibile tutela giurisdizionale avverso l’atto lesivo costituito dall’ordinanza-ingiunzione.

Infatti, secondo l’orientamento giurisprudenziale prevalente, l’atto lesivo dei diritti del ricorrente non si identifica con la decisione del ricorso amministrativo di cui all’art. 17 del d.lgs. n. 124 del 2004 (che, se di rigetto, sarebbe meramente confermativa del provvedimento impugnato), ma con il provvedimento originario oggetto di gravame amministrativo.

Pertanto, la non impugnabilità delle decisioni del Comitato – come chiarito anche dalla circolare ministeriale del 28 aprile 2010, n. 16 – costituirebbe un’ulteriore giustificazione della sospensione del termine per proporre il ricorso giurisdizionale.

Motivi della decisione

1.- Il Tribunale ordinario di Brindisi, sezione distaccata di *******************, con l’ordinanza indicata in epigrafe ha sollevato questione di legittimità costituzionale, in riferimento agli articoli 3, 76, 77 e 113, secondo comma, della Costituzione, dell’articolo 17, comma 3, del decreto legislativo 23 aprile 2004, n. 124 (Razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro, a norma dell’articolo 8 della legge 14 febbraio 2003, n. 30), «nella parte in cui dispone la sospensione, anziché l’interruzione, del termine di cui all’art. 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689, in caso di proposizione di ricorso amministrativo al Comitato regionale per i rapporti di lavoro».

Il giudice a quo espone che il sig. L.M., agendo in proprio e nella qualità di socio di una società semplice, con ricorso depositato il 2 dicembre 2009 ha proposto opposizione avverso due ordinanze-ingiunzioni, emesse dalla Direzione provinciale del lavoro di Brindisi e notificate il 12 giugno 2009, per violazione, da parte della persona fisica e della società (obbligata in solido), della normativa di settore in tema di assunzione di personale dipendente.

La Direzione provinciale del lavoro di Brindisi si è costituita in giudizio, adducendo, in via preliminare, l’inammissibilità dell’opposizione perché tardiva, in quanto: prima di essa, in data 3 luglio 2009 gli intimati hanno azionato lo speciale ricorso al Comitato regionale per i rapporti di lavoro, ai sensi dell’art. 17 del d.lgs. n. 124 del 2004, ricorso respinto con decisione notificata ai ricorrenti in data 6 novembre 2009; poiché il citato art. 17, al comma 3, prevede (nel testo anteriore alla modifica attuata con decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150, recante: «Disposizioni complementari al codice di procedura civile in materia di riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di cognizione, ai sensi dell’art. 54 della legge 18 giugno 2009, n. 69»; non applicabile al caso in esame ratione temporis) che la proposizione del ricorso al Comitato sospenda, tra gli altri, il termine di cui all’art. 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), detto termine, nel caso di specie, avrebbe iniziato il suo decorso il 12 giugno 2009 (data di notifica delle ordinanze-ingiunzioni), sarebbe rimasto sospeso il 3 luglio 2009 (data di proposizione del ricorso al Comitato regionale) ed avrebbe ripreso a decorrere per la parte residua (nove giorni) a far tempo dal 6 novembre 2009 (data di notificazione della decisione del Comitato), venendo infine a scadere il 15 novembre 2009, mentre l’opposizione alle ordinanze-ingiunzioni è stata depositata in cancelleria il 2 dicembre 2009.

In questo quadro, il rimettente sottopone a questa Corte la seguente questione: se la norma censurata violi: a) l’art. 3 Cost., sotto il profilo dei principi di uguaglianza e di ragionevolezza, dato che, mentre nel caso di ricorso alla direzione regionale del lavoro, previsto dall’art. 16 del d.lgs. n. 124 del 2004, il termine di cui all’art. 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale) decorre dalla notifica del provvedimento che conferma o ridetermina l’importo della ordinanza-ingiunzione impugnata, ovvero dalla scadenza del termine fissato per la decisione (comma 3), nel caso di ricorso al Comitato regionale per i rapporti di lavoro, di cui all’art. 17 del medesimo decreto legislativo, il ricorso sospende i termini stabiliti dagli artt. 14, 18 e 22 della legge n. 689 del 1981 e quelli previsti per i ricorsi avverso i verbali degli enti previdenziali (comma 3), con conseguente irragionevole disparità di trattamento processuale tra situazioni analoghe, disciplinate dal medesimo testo di legge ed introdotte con la medesima ratio; b) l’art. 113, secondo comma, Cost., sotto il profilo della limitazione della tutela giurisdizionale contro atti sanzionatori della pubblica amministrazione, in quanto, stante la decorrenza dalla notifica dell’ordinanza-ingiunzione di entrambi i termini (trenta giorni) per proporre ricorso al Comitato regionale per i rapporti di lavoro o per proporre l’opposizione davanti al tribunale, la parte del termine utilizzata per predisporre il ricorso amministrativo andrebbe a discapito di una parte di quello per proporre la futura opposizione giurisdizionale, con irrimediabile compressione di quest’ultimo termine; c) gli artt. 76 e 77 Cost. per eccesso di delega, in quanto, con la norma censurata, non sarebbero stati rispettati i criteri direttivi di «semplificazione dei procedimenti sanzionatori amministrativi e possibilità di ricorrere alla direzione regionale del lavoro», di cui all’art. 8, comma 2, lettera d), della legge delega 14 febbraio 2003, n. 30 (Delega al Governo in materia di occupazione e mercato del lavoro), e, segnatamente, in relazione al ricorso dinanzi al Comitato regionale per i rapporti di lavoro, i principi di alternatività e del cosiddetto “doppio binario” tra tutela in sede amministrativa e tutela in sede giurisdizionale, considerato che la drastica riduzione del termine di cui all’art. 22 della legge n. 689 del 1981, in caso di esito negativo del procedimento dinanzi al Comitato regionale per i rapporti di lavoro, potrebbe costituire un serio deterrente all’utilizzo di tale innovativo ricorso amministrativo, potendo il soggetto intimato preferire il ricorso diretto al tribunale competente, in modo da avere a disposizione l’integrale termine di trenta giorni dalla notifica dell’ordinanza ingiunzione.

2.- La questione non è fondata, con riferimento ai parametri costituiti dagli «articoli 76 e 77 della Costituzione per eccesso di delega in relazione all’art. 8, comma 2, lett. d) della legge 14 febbraio 2003, n. 30».

Tale norma stabilisce i principi e criteri direttivi, nel rispetto dei quali va esercitata la delega di cui al comma 1, e alla lettera d) del comma 2 prevede la «semplificazione dei procedimenti sanzionatori amministrativi e possibilità di ricorrere alla direzione regionale del lavoro».

Ad avviso del rimettente, la norma censurata non avrebbe pienamente rispettato i detti criteri direttivi ed, in relazione al ricorso dinanzi al Comitato regionale, i principi sopra indicati, in quanto la riduzione del termine di cui all’art. 22 della legge n. 689 del 1981, in caso di esito negativo del procedimento dinanzi al Comitato regionale, potrebbe costituire un serio deterrente all’utilizzo di detto innovativo ricorso amministrativo.

Questa tesi non può essere condivisa.

Secondo costante giurisprudenza della Corte costituzionale, la delega legislativa non esclude ogni discrezionalità del legislatore delegato, che può essere più o meno ampia in relazione al grado di specificità dei criteri fissati nella legge delega. Pertanto, per valutare se il legislatore abbia ecceduto tali (più o meno ampi) margini di discrezionalità, occorre considerare la ratio della delega, per verificare se la norma delegata sia con questa coerente (ex plurimis: sentenze n. 272 del 2012, n. 230 del 2010; n. 426 e n. 112 del 2008).

Nel caso in esame, in effetti, la delega legislativa è formulata in termini molto ampi. Peraltro, la previsione di due nuove ipotesi di ricorsi amministrativo-previdenziali, di cui agli artt. 16 e 17 del d.lgs. n. 123 del 2004, introduce forme semplificate di procedimenti sanzionatori amministrativi, che si rivelano coerenti con la ratio della norma delegante. In particolare, l’istituzione ad hoc del Comitato regionale per i rapporti di lavoro, quale organo collegiale, di natura tecnica, con il compito di decidere i ricorsi previsti dall’art. 17, nonché l’ampio ambito oggettivo di tali ricorsi, costituiscono chiari indici di applicazione dei criteri di cui all’art. 8, comma 2, lettera d), della legge n. 30 del 2003. Che, poi, nella strutturazione attuativa del procedimento si siano creati punti critici, suscettibili di violare altri parametri costituzionali (sul punto si tornerà di qui a poco), è profilo non sufficiente a realizzare un eccesso di delega in un complesso normativo di legislazione delegata che amplia gli strumenti di tutela della parte, realizzando le finalità della delega e, quindi, sottraendosi alle censure sul punto formulate dal rimettente.

3.- La questione, invece, è fondata, con riferimento ai parametri dettati dagli artt. 3 e 113, secondo comma, Cost.

Si deve premettere che il citato d.lgs. n. 124 del 2004 è stato emanato, come si è precisato nel punto precedente, in attuazione dell’art. 8 della legge n. 30 del 2003, recante «Delega al Governo in materia di occupazione e mercato del lavoro». Il suddetto art. 8 concerne, in particolare, la razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro. Il comma 2, lettera d), di tale norma si riferisce alla «semplificazione dei procedimenti sanzionatori amministrativi e possibilità di ricorrere alla direzione regionale del lavoro».

Il capo IV del decreto legislativo qui richiamato è dedicato ai ricorsi amministrativi. In particolare, l’art. 16 (menzionato dal rimettente come tertium comparationis) disciplina il ricorso alla direzione regionale del lavoro e prevede, nel comma 1, che «Nei confronti della ordinanza-ingiunzione emessa, ai sensi dell’articolo 18 della legge 24 novembre 1981, n. 689, dalla Direzione provinciale del lavoro, fermo restando il ricorso in opposizione di cui all’art. 22 della medesima legge, è ammesso ricorso in via alternativa davanti al direttore della direzione regionale del lavoro, entro trenta giorni dalla notifica della stessa, salvo che si contesti la sussistenza o la qualificazione del rapporto di lavoro, per i quali si procede ai sensi dell’articolo 17». Nel comma 2 sono regolate le modalità di presentazione e decisione del ricorso. Il comma 3 stabilisce che «Il termine di cui all’articolo 22 della citata legge n. 689 del 1981, decorre dalla notifica del provvedimento che conferma o ridetermina l’importo dell’ordinanza-ingiunzione impugnata ovvero dalla scadenza del termine fissato per la decisione».

Il successivo art. 17, invece, disciplina il ricorso al Comitato regionale per i rapporti di lavoro, costituito presso la direzione regionale del lavoro nella composizione di cui al comma 1 della detta norma.

Il comma 2 dispone che «Tutti i ricorsi avverso gli atti di accertamento e le ordinanze-ingiunzioni delle direzioni provinciali del lavoro e avverso i verbali di accertamento degli istituti previdenziali e assicurativi che abbiano ad oggetto la sussistenza o la qualificazione dei rapporti di lavoro, vanno inoltrati alla direzione regionale del lavoro e sono decisi, con provvedimento motivato, dal Comitato di cui al comma 1 nel termine di novanta giorni dal ricevimento, sulla base della documentazione prodotta dal ricorrente e di quella in possesso dell’Amministrazione. Decorso inutilmente il termine previsto per la decisione il ricorso si intende respinto. Il ricorso non sospende l’esecutività dell’ordinanza -ingiunzione, salvo che la direzione regionale del lavoro, su richiesta del ricorrente, disponga la sospensione».

Infine, il comma 3 dell’art. 17 (norma in parte impugnata) prevede che «Il ricorso sospende i termini di cui agli articoli 14, 18 e 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689, ed i termini di legge per i ricorsi giurisdizionali avverso i verbali degli enti previdenziali».

A tale riguardo, si deve chiarire che, come già osservato in narrativa, il citato comma 3 dell’art. 17 è stato sostituito dall’art. 34, comma 5, del decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150 (Disposizioni complementari al codice di procedura civile in materia di riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di cognizione, ai sensi dell’art. 54 della legge 2009, n. 69), del seguente tenore: «[…] 3. Il ricorso sospende i termini di cui agli articoli 14 e 18 della legge 24 novembre 1981, n. 689, ed all’articolo 6, comma 6, del decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150, ed i termini di legge per i ricorsi giurisdizionali avverso verbali degli enti previdenziali.».

Tuttavia, tale nuova disciplina (che, tra l’altro, con l’art. 6 del d.lgs. n. 150 del 2011 ha introdotto nuove regole in tema di opposizione ad ordinanza-ingiunzione), ai sensi dell’art. 36, comma 1, del citato d.lgs. n. 150 del 2011, si applica ai procedimenti instaurati successivamente alla data di entrata in vigore dello stesso decreto (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 21 settembre 2011, n. 220), mentre, a norma dell’art. 36, comma 2, «Le norme abrogate o modificate dal presente decreto continuano ad applicarsi alle controversie pendenti alla data di entrata in vigore dello stesso». Ne deriva che, ai giudizi promossi avverso le ordinanze ingiunzioni di cui in narrativa, con ricorso depositato il 2 dicembre 2009, continua ad applicarsi la normativa precedente sulla quale, dunque, va condotto lo scrutinio di legittimità costituzionale.

Ciò posto, è vero che gli artt. 16 e 17 del d.lgs. n. 124 del 2004 disciplinano due ipotesi di ricorsi amministrativi differenziate per materie e finalità. Infatti, il ricorso al direttore della direzione regionale del lavoro, di cui all’art. 16, è proponibile soltanto avverso ordinanze ingiunzioni emesse, ai sensi dell’art. 18 della legge n. 689 del 1981, dalle direzioni provinciali del lavoro per fatti giuridici diversi dalla contestazione circa la sussistenza e la qualificazione del rapporto di lavoro, e lo spatium deliberandi è di sessanta giorni dal ricevimento; mentre il mezzo di cui all’art. 17 è caratterizzato, per un verso, dal soggetto decidente, che è un organo collegiale, cioè il Comitato regionale per i rapporti di lavoro, istituito ad hoc con il compito di decidere tali ricorsi e, per altro verso, dall’avere ad oggetto questioni concernenti la sussistenza e la qualificazione del rapporto di lavoro, con uno spatium deliberandi di novanta giorni dal ricevimento. È pur vero, però, che tali diversità di discipline giuridiche non spiegano riflessi nel caso in questione, né incidono sia pure indirettamente sullo stesso.

Per entrambi i procedimenti, è previsto invece, avverso l’atto terminale che abbia avuto esito negativo per l’interessato, il ricorso in opposizione ai sensi dell’art. 22 della legge n. 689 del 1981. Tale previsione è contenuta nei commi 1 e 3 dell’art. 16 e nel comma 3 dell’art. 17, del d.lgs. n. 14 del 2004 (testo vigente prima della riforma attuata con il d.lgs. n. 150 del 2011).

Tuttavia, mentre l’art. 16, comma 3, fa decorrere il termine di trenta giorni, di cui all’art. 22 della legge n. 689 del 1981, «dalla notifica del provvedimento che conferma o ridetermina l’importo dell’ordinanza ingiunzione impugnata ovvero dalla scadenza del termine fissato per la decisione», l’art. 17, comma 3, stabilisce che il ricorso al Comitato sospende (tra gli altri) il medesimo termine di cui al citato art. 22.

Le implicazioni di questa diversità di disciplina sono evidenti: l’art. 16, comma 3, facendo decorrere il termine per opporsi all’ordinanza-ingiunzione dalla notifica del provvedimento (che conferma o ridetermina l’importo dell’ordinanza-ingiunzione impugnata) o dalla scadenza del termine fissato per la decisione, garantisce all’interessato la conservazione dell’intero arco cronologico di trenta giorni per proporre l’opposizione giurisdizionale; in altre parole, attribuisce al ricorso alla direzione regionale del lavoro un effetto sospensivo-interruttivo.

Invece, l’art. 17, comma 3 (nel testo applicabile alla fattispecie), stabilendo che il ricorso al Comitato regionale per i rapporti di lavoro sospende il termine in questione, comporta che esso riprenda a decorrere dopo la cessazione dell’effetto sospensivo, detraendo, però, la parte già decorsa prima della presentazione del ricorso (cioè la parte compresa tra la notifica del provvedimento e la proposizione del ricorso al Comitato regionale).

Orbene, la suddetta diversità di disciplina, in presenza di due situazioni palesemente analoghe (per entrambe si tratta del termine di trenta giorni per proporre l’opposizione all’ordinanza-ingiunzione, dopo la parentesi procedimentale amministrativa, ai sensi dell’art. 22 della legge n. 689 del 1981), si rivela del tutto ingiustificata. Premesso che deve essere esclusa la possibilità di una interpretazione costituzionalmente orientata, stante il testuale riferimento (da ultimo, sentenza n. 1 del 2013) operato dall’art. 17, comma 3, alla sospensione del termine di cui si tratta, risulta palese la disparità di trattamento che viene a crearsi tra il soggetto il quale abbia proposto il ricorso previsto dall’art. 16 e quello che abbia utilizzato il rimedio stabilito dall’art. 17 del d.lgs. n. 124 del 2004.

Tuttavia, ancor più evidente si rivela la manifesta irragionevolezza della sospensione del corso del termine statuito da quest’ultima norma. Per effetto di essa, la parte che, dopo l’esito negativo del ricorso amministrativo, intenda attivare il rimedio giurisdizionale disciplinato dall’art. 22 della legge n. 689 del 1981, può vedersi ridurre il relativo termine fin quasi alla sua scomparsa (nel caso di specie, alla parte privata residuavano soltanto nove giorni, rispetto ai trenta ordinariamente previsti, per proporre le opposizioni alle ordinanze-ingiunzioni).

La norma censurata, dunque, viene a porsi in contrasto con l’art. 3 Cost., per disparità di trattamento e per manifesta irragionevolezza della disciplina in essa stabilita; ma si pone in contrasto, altresì, con l’art. 113, secondo comma, Cost., sotto il profilo dell’effettività della tutela giurisdizionale, fortemente limitata dalla sospensione del termine per proporre l’opposizione all’ingiunzione.

Né giova addurre il carattere facoltativo del ricorso amministrativo de quo, rimesso alla libera scelta della parte intimata, la quale potrebbe anche ricorrere – nello stesso termine di trenta giorni dalla notifica dell’ordinanza-ingiunzione – all’autorità giudiziaria ordinaria, ai sensi dell’art. 22 della legge n. 689 del 1981.

Si deve replicare che rientra, senza dubbio, nella discrezionalità del legislatore organizzare la disciplina del processo e conformare gli istituti processuali (ex plurimis: sentenze n. 17 del 2011; n. 230 e n. 50 del 2010). Tuttavia, una volta che tale discrezionalità sia stata esercitata e l’istituto, o gli istituti, siano stati introdotti nell’ordinamento, è anche necessario assicurarne la conformità alla Costituzione, a prescindere dal carattere, facoltativo o meno, della tutela giurisdizionale ad essi affidata.

Conclusivamente, deve essere dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 17, comma 3, del d.lgs. n. 124 del 2004 (nel testo vigente prima dell’entrata in vigore del d.lgs. n. 150 del 2011), nella parte in cui dispone che il ricorso al Comitato regionale per i rapporti di lavoro sospende anziché interrompe il termine di cui all’art. 22 della legge n. 689 del 1981.

P.Q.M.

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 17, comma 3, del decreto legislativo 23 aprile 2004, n. 124 (Razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro, a norma dell’articolo 8 della legge 14 febbraio 2003, n. 30), nel testo vigente prima dell’entrata in vigore del decreto legislativo 1°settembre 2011, n. 150 (Disposizioni complementari al codice di procedura civile in materia di riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di cognizione, ai sensi dell’articolo 54 della legge 18 giugno 2009, n. 69), nella parte in cui dispone che il ricorso al Comitato regionale per i rapporti di lavoro sospende anziché interrompe il termine di cui all’art. 22 della legge n. 689 del 1981 (Modifiche al sistema penale);

2) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale del medesimo articolo 17, comma 3, del d.lgs. n. 124 del 2004, sollevata, in riferimento agli articoli 76 e 77 della Costituzione, dal Tribunale ordinario di Brindisi, sezione distaccata di *******************, con l’ordinanza indicata in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 3 giugno 2013.

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Il Sindaco non può fare anche il parlamentare. La Consulta boccia l’art. 63 del TUEL che non prevede l’incompatibilità tra la carica di parlamentare e quella di Sindaco (Corte cost. n. 120/2013)

Redazione

Svolgimento del processo

SENTENZA

Nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 63 e 70 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), promosso dal Tribunale ordinario di Napoli nel procedimento vertente tra B.G. ed altri e N.V. ed altro, con ordinanza del 14 marzo 2012 iscritta al n. 262 del registro ordinanze 2012 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 47, prima serie speciale, dell’anno 2012.

Visto l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nella camera di consiglio del 24 aprile 2013 il Giudice relatore ************.

1. – In un giudizio promosso (con ricorso depositato il 5 dicembre 2011) da cittadini elettori nei confronti del Sindaco di Afragola – per accertare la sussistenza in capo a questo della causa di incompatibilità tra tale carica e quella di senatore della Repubblica italiana e dichiararne la decadenza dalla prima – il Tribunale ordinario di Napoli, prima sezione civile, con ordinanza emessa il 14 marzo 2012, ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’articolo 63 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), «in combinato disposto con l’art. 70 del D.Lgs. n. 267/2000, nella parte in cui il suddetto articolo 63, nel sancire le cause di incompatibilità, non prevede l’incompatibilità tra la carica di parlamentare e quella di Sindaco di un Comune con popolazione superiore ai 20.000 abitanti, non consentendo così l’esercizio dell’azione popolare, per la lesione degli articoli 3, 51, 67 e 97 della Costituzione nonché del principio di ragionevolezza in riferimento agli artt. 1, 2, 3 e 4 della L. n. 53/1960 [recte: n. 60/1953] come dichiarati costituzionalmente illegittimi dalla sentenza n. 277 del 2011 della Corte Costituzionale».

Il rimettente espone che l’elezione a sindaco del convenuto era avvenuta nella tornata elettorale del 13 e 14 aprile 2008 e nel successivo turno di ballottaggio del 28 e 29 aprile 2008 (ed era stata convalidata l’11 giugno 2008), mentre il medesimo rivestiva anche la carica di parlamentare nazionale in quanto eletto al Senato della Repubblica nella XVI legislatura, in data 13 aprile 2008 (proclamato il 24 aprile 2008, con convalida in data 1° luglio 2008), con conseguente contemporanea assunzione delle due cariche.

Ciò premesso – esaminato il quadro normativo vigente in tema di incompatibilità tra cariche pubbliche e di modalità di contestazione e di accertamento, in particolare con riguardo alle cariche di parlamentare e di sindaco -, il Collegio rileva che nel decreto legislativo n. 267 del 2000, tra le disposizioni che prevedono le cause di ineleggibilità ed incompatibilità, anche sopravvenute, non si rinviene alcuna previsione che sancisca l’ineleggibilità del parlamentare a sindaco e l’incompatibilità tra le due cariche, giacché un riferimento ai profili di interferenza tra dette cariche si trova solo nell’art. 62, che disciplina (con previsione coincidente a quella contenuta nell’art. 7 del decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361, recante «Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati», e negli artt. 2 e 5 del decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533, recante «Testo unico delle leggi recanti norme per l’elezione del Senato della Repubblica») il diverso caso in cui la accettazione della candidatura a parlamentare comporta la decadenza dalla carica di sindaco di un Comune con popolazione superiore a 20.000 abitanti.

Richiamate analiticamente le argomentazioni contenute nella sopra citata sentenza di questa Corte n. 277 del 2011, nel respingere le eccezioni del convenuto di inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione e decadenza dall’azione, il Tribunale osserva, da un lato, che – se va considerato che l’incompatibilità tra la carica di parlamentare e quella di sindaco, enucleata da detta sentenza, non ricade direttamente sull’ambito applicativo del decreto legislativo n. 267 del 2000, ove è disciplinata l’azione popolare – non può non considerarsi che la mancata possibilità di esercitarla, conseguente a questa assenza normativa, determinerebbe una disarmonia ed un disequilibrio del sistema, così da causare una sperequazione tra il diritto di elettorato passivo rispetto al diritto di elettorato attivo, «atteso che la valutazione di una incompatibilità ricadente su due diverse cariche elettive (parlamentare e sindaco) si troverebbe ad essere parzialmente sottratta all’ordinario sistema di accertamento e contestazione previsto per una delle due (sindaco)»; laddove, comunque, la domanda proposta in giudizio non verterebbe in materia coperta dalla riserva di autodichia di cui all’art. 66 Cost., giacché «la qualità di parlamentare non è in nessun caso suscettibile di subire riflessi giuridici, diretti o indiretti, dalla decisione che l’A.G.O. è tenuta ad assumere nel merito dell’azione popolare esperita in relazione alla carica di Sindaco». Dall’altro lato, il Tribunale rileva che secondo il consolidato orientamento della Suprema Corte, l’azione elettorale si colloca su un piano di assoluta autonomia rispetto alla delibera consiliare di convalida dell’elezione, involgendo posizioni di diritto soggettivo perfetto; e che pertanto i pieni poteri di cognizione del giudice ordinario, comprendenti anche quello di correggere il risultato delle elezioni, non sono influenzati da eventuali provvedimenti del consiglio comunale, né il relativo procedimento amministrativo può incidere sulla proponibilità dell’azione giudiziaria, che prescinde sia dalla esistenza di un deliberato consiliare sia dalla correlativa impugnativa di esso.

Escluso che la censurata lacuna normativa possa essere colmata in via di applicazione estensiva o analogica, ovvero di interpretazione costituzionalmente orientata (atteso il principio di tassatività delle cause di ineleggibilità e di incompatibilità), il rimettente osserva, dunque, come la mancata previsione nel decreto legislativo n. 267 del 2000 della incompatibilità (legislativamente prevista, sia pure in altra legge, in ragione della richiamata sentenza n. 277 del 2011) tra la carica di sindaco di un Comune con più di 20.000 abitanti e di parlamentare, non consentendo tra l’altro la utilizzabilità dell’azione popolare, si ponga in contrasto: a) con l’art. 3 Cost., «sotto il profilo della ragionevolezza, per la violazione del principio generale secondo cui un soggetto non può assumere e mantenere durante il proprio mandato la carica di parlamentare e di sindaco tra le quali è stata sancita una incompatibilità ex lege ex artt. 2, 3 e 4 della legge n. 60/1953 come dichiarati costituzionalmente illegittimi dalla sentenza n. 277 del 2011 della Corte Costituzionale, senza che sia consentito ai cittadini elettori di sottoporre questa situazione al vaglio della giurisdizione ordinaria ai sensi dell’art. 70 del D.Lgs. n. 267/2000, come previsto per tutte le altre ipotesi di incompatibilità dettate ex lege per il Sindaco»; e con il «principio di eguaglianza specificamente sancito in materia elettorale dall’art. 51 Cost.»; b) con l’art. 67 Cost., «nella parte in cui viene in evidenza una possibile contrapposizione d’interessi tra enti locali, e segnatamente tra Comuni aventi una rilevante popolazione, ed organizzazione statuale nazionale, con conseguente vulnus del principio di libertà di mandato» e di imparzialità nell’esercizio delle funzioni; c) con l’art. 97 Cost., atteso che il cumulo degli uffici di sindaco di un Comune con rilevante popolazione e di parlamentare nazionale può ripercuotersi negativamente sull’efficienza e imparzialità delle funzioni cumulativamente esercitate, come ripetutamente affermato dalla Corte (di cui cita le sentenze n. 143 del 2010, n. 44 del 1997 e n. 235 del 1988).

2. – È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso per la declaratoria di inammissibilità della sollevata questione, in ragione del fatto che – prevista dall’art. 62 del decreto legislativo n. 267 del 2000 la decadenza (azionabile ai sensi del successivo art. 70) dalle cariche elettive ricoperte per i sindaci dei Comuni con popolazione superiore ai 20 mila abitanti ed i presidenti di Provincia che accettino la candidatura a deputato o senatore – il rimettente muoverebbe dall’erroneo presupposto che la mancata previsione nell’impugnato art. 63 della incompatibilità tra le cariche de quibus precluderebbe la possibilità per il cittadino di far valere la decadenza in oggetto. La difesa erariale rileva viceversa che, nel caso in esame, le conseguenze della contemporaneità dell’incarico parlamentare con quello di sindaco sarebbero già previste e disciplinate con la decadenza, che ben può essere fatta valere (come è stata concretamente esercitata) con l’azione prevista dal citato art. 70.

Motivi della decisione

1. – Il Tribunale ordinario di Napoli, prima sezione civile – chiamato a pronunciarsi su una azione popolare promossa da cittadini elettori nei confronti del Sindaco di Afragola, per accertare la sussistenza in capo ad esso della causa di incompatibilità (per contemporanea assunzione all’esito delle rispettive elezioni tenutesi entrambe nel mese di aprile del 2008) tra tale carica e quella di senatore della Repubblica italiana e dichiararne la decadenza dalla prima – censura dell’articolo 63 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), «in combinato disposto con l’art. 70 del D.Lgs. n. 267/2000, nella parte in cui il suddetto articolo 63, nel sancire le cause di incompatibilità, non prevede l’incompatibilità tra la carica di parlamentare e quella di Sindaco di un Comune con popolazione superiore ai 20.000 abitanti, non consentendo così l’esercizio dell’azione popolare, per la lesione degli articoli 3, 51, 67 e 97 della Costituzione nonché del principio di ragionevolezza in riferimento agli artt. 1, 2, 3 e 4 della L. n. 53/1960 [recte: n. 60/1953] come dichiarati costituzionalmente illegittimi dalla sentenza n. 277 del 2011 della Corte Costituzionale», «nella parte in cui non prevedono l’incompatibilità tra la carica di parlamentare e quella di sindaco di Comune con popolazione superiore ai 20.000 abitanti».

Secondo il rimettente – escluso che la censurata lacuna normativa possa essere colmata nel giudizio a quo mediante applicazione estensiva o analogica, ovvero interpretazione costituzionalmente orientata, stante il principio di tassatività delle cause di ineleggibilità e di incompatibilità -, la norma impugnata si pone in contrasto: a) con gli articoli 3 e 51 della Costituzione, «sotto il profilo della ragionevolezza, per la violazione del principio generale secondo cui un soggetto non può assumere e mantenere durante il proprio mandato la carica di parlamentare e di sindaco tra le quali è stata sancita una incompatibilità ex lege […] senza che sia consentito ai cittadini elettori di sottoporre questa situazione al vaglio della giurisdizione ordinaria ai sensi dell’art.70 del D.Lgs. n. 267/2000, come previsto per tutte le altre ipotesi di incompatibilità dettate ex lege per il Sindaco»; e con il «principio di eguaglianza specificamente sancito in materia elettorale»; b) con l’art. 67 Cost., «nella parte in cui viene in evidenza una possibile contrapposizione d’interessi tra enti locali, e segnatamente tra Comuni aventi una rilevante popolazione, ed organizzazione statuale nazionale, con conseguente vulnus del principio di libertà di mandato» e di imparzialità nell’esercizio delle funzioni; c) con l’art. 97 Cost., atteso che il cumulo degli uffici di sindaco di un Comune con rilevante popolazione e di parlamentare nazionale può ripercuotersi negativamente sull’efficienza e imparzialità delle funzioni cumulativamente esercitate.

2. – L’Avvocatura generale dello Stato, intervenuta nel presente giudizio in rappresentanza e difesa del Presidente del Consiglio dei ministri, eccepisce l’inammissibilità della sollevata questione, in ragione di una dedotta erroneità della premessa da cui muove il rimettente, secondo cui la mancata previsione (nell’impugnato art. 63 della incompatibilità) tra le cariche de quibus verrebbe a precludere la possibilità per il cittadino di far valere la decadenza in oggetto. Il rimettente, infatti, non avrebbe considerato che le conseguenze della contemporaneità dell’incarico parlamentare con quello di sindaco sarebbero già previste e disciplinate, con la specifica decadenza sancita dal precedente art. 62, che ben potrebbe essere fatta valere con l’azione popolare.

2.1. – L’eccezione non è fondata.

Essa si basa sull’assunto (privo di fondamento normativo) in base al quale il rimettente (anziché proporre l’incidente di costituzionalità) avrebbe dovuto applicare per la definizione della fattispecie sottoposta al suo giudizio il rimedio disciplinato dall’art. 62 del decreto legislativo n. 267 del 2000 (azionabile anch’esso con la generale azione di cui all’art. 70, la quale dunque, in tesi, non rimarrebbe preclusa al cittadino elettore). Detto articolo dispone che, «Fermo restando quanto previsto dall’articolo 7 del decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361, e dall’articolo 5 del decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533, l’accettazione della candidatura a deputato o senatore comporta, in ogni caso, per i sindaci dei comuni con popolazione superiore ai 20.000 abitanti e per i presidenti delle province la decadenza dalle cariche elettive ricoperte». Dalla lettura dell’inequivoco disposto normativo emerge viceversa con chiarezza che la norma richiamata dalla difesa dello Stato regola gli effetti derivanti dalla accettazione di una candidatura a parlamentare nazionale da parte di colui il quale (all’atto della candidatura medesima) sia già sindaco di un grande Comune (ovvero presidente di Provincia).

È vero che la previsione della decadenza dalla carica locale già rivestita in ragione della semplice candidatura (svincolata nella sua immediata operatività da qualunque incidenza della successiva elezione alla carica nazionale) risulta finalizzata a realizzare in anticipo (ed «in ogni caso») l’effetto preclusivo di un eventuale cumulo di cariche. Ed è altrettanto vero che – rammentato che costituisce principio costantemente affermato dalla giurisprudenza costituzionale quello secondo cui la eleggibilità costituisce la regola, mentre la ineleggibilità rappresenta una eccezione; sicché le norme che disciplinano quest’ultima sono di stretta interpretazione, analogamente a quanto avviene per le cause di incompatibilità, introducendo le une e le altre limitazioni al diritto di elettorato passivo (sentenza n. 283 del 2010) – il censurato art. 63 si riferisce a fattispecie di incompatibilità affatto differente rispetto a quella regolata dal richiamato all’art. 62, che quindi costituisce norma inconferente e non applicabile. Ciò, a meno di non attribuire ad essa (con opzione ermeneutica che smentirebbe radicalmente il menzionato consolidato orientamento) un generale effetto decadenziale derivante dalla mera candidatura al Parlamento nazionale (non caratterizzato dal peculiare rapporto di priorità temporale tra la carica locale già rivestita e quella cui il soggetto aspira), così estendendone inammissibilmente la portata limitativa del diritto di elettorato passivo anche alla fattispecie che ha dato origine al giudizio a quo, in cui (secondo la prospettazione, non contestata) le cariche oggetto del contenzioso sono state conseguite pressoché contemporaneamente, e comunque senza che si sia verificata in concreto il presupposto richiesto dalla disposizione evocata di una accettazione da parte del convenuto della candidatura alle elezioni del Senato, intervenuta in un momento successivo alla elezione del medesimo a Sindaco del Comune di Afragola.

La sottolineata eterogeneità delle fattispecie porta pertanto ad escludere che le lamentate conseguenze della contemporaneità della assunzione dell’incarico parlamentare con quello di sindaco avrebbero potuto essere ovviate dal rimettente attraverso il rimedio di cui all’art. 62 del d.lgs. n. 267 del 2000.

2.2. – Non assume, inoltre, rilevanza ai fini della decisione del presente scrutinio quanto sancito dall’art. 13, comma 3, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, il quale prevede che, «Fermo restando quanto previsto dalla legge 20 luglio 2004, n. 215, e successive modificazioni, le cariche di deputato e di senatore, nonché le cariche di governo di cui all’articolo 1, comma 2, della citata legge n. 215 del 2004, sono incompatibili con qualsiasi altra carica pubblica elettiva di natura monocratica relativa ad organi di governo di enti pubblici territoriali aventi, alla data di indizione delle elezioni o della nomina, popolazione superiore a 5.000 abitanti, fermo restando quanto previsto dall’articolo 62 del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267. Le incompatibilità di cui al primo periodo si applicano a decorrere dalla data di indizione delle elezioni relative alla prima legislatura parlamentare successiva alla data di entrata in vigore del presente decreto. […]». Come evidenziato dallo stesso rimettente, la espressa posticipazione alla prossima legislatura della operatività della nuova previsione di incompatibilità del parlamentare successivamente eletto sindaco rende la nuova normativa priva di incidenza, ratione temporis, sulla sollevata questione; laddove le eventuali problematiche derivanti dalla duplice regolamentazione della medesima materia troveranno evidentemente soluzione nei giudizi a quibus secondo le generali regole della successione di leggi nel tempo.

Altrettanto è a dirsi quanto alle vicende di fatto sopravvenute rispetto alla proposizione dell’odierno scrutinio di costituzionalità, quali la cessazione del mandato parlamentare ricoperto dal convenuto a seguito della intervenuta conclusione della XVI legislatura: infatti, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, tali mutamenti non sono idonei ad esplicare effetti sul giudizio incidentale, in quanto questo, una volta iniziato in seguito ad ordinanza di rinvio del giudice rimettente, non è suscettibile di essere influenzato da successive vicende di fatto concernenti il rapporto dedotto nel processo che lo ha occasionato, come previsto dall’art. 18 delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, nel testo approvato il 7 ottobre 2008 (sentenze n. 274 del 2011 e n. 227 del 2010).

3. – Nel merito, la questione è fondata.

3.1. – Va premesso che – sebbene formalmente risulti censurato l’art. 63 del decreto legislativo n. 267 del 2000 «in combinato disposto con l’art. 70» dello stesso testo unico degli enti locali – nella sostanza, per il rimettente, la denunciata impossibilità di avvalersi dell’azione popolare in mancanza di una previsione che sancisca l’incompatibilità tra le cariche de quibus, non deriva dal dettato dell’art. 70 (che, quale norma processuale, in sé non produce alcuno dei vizi lamentati, trattandosi di un generale rimedio giurisdizionale, utilizzabile per rimuovere tutti i casi in cui siano state violate le regole di ineleggibilità, incompatibilità e incandidabilità previste dall’intero capo II del titolo III del decreto legislativo n. 267 del 2000), ma costituisce un mero effetto della lacuna normativa che il rimettente ravvisa sussistere nella incompleta previsione, appunto, dell’art. 63, richiedendo di colmarla attraverso l’estensione ad essa del dictum di cui alla sentenza n. 277 del 2011.

3.2. – Così individuato il thema decidendum, anche in rapporto al petitum formulato dal rimettente (che, depurato dai richiami di valenza meramente argomentativa, va individuato nella richiesta di dichiarare l’illegittimità costituzionale dell’art. 63 del decreto legislativo n. 267 del 2000, nella parte in cui non prevede l’incompatibilità tra la carica di parlamentare e quella di sindaco di un Comune con popolazione superiore ai 20.000 abitanti), questa Corte rileva, in primo luogo, che nella specie la sollevata questione risulta diretta ad accertare non se debba essere (ri)affermata l’incompatibilità tra l’ufficio di parlamentare nazionale e la carica di sindaco di un Comune di grandi dimensioni. Piuttosto (una volta riconosciuta, con la sentenza n. 277 del 2011, tale causa di incompatibilità attraverso la dichiarazione di incostituzionalità diretta a rimediare ad una omissione presente nel plesso normativo delle leggi sulle incompatibilità parlamentari) che tale previsione – ove si presenti rispetto ad una fattispecie che il rimettente (mediante motivazione non implausibile né contestata) afferma essere regolata dal differente sistema di leggi sull’ordinamento degli enti locali, che deve trovare applicazione nel giudizio a quo in ragione della domanda azionata dai cittadini elettori – venga formalmente ad essere estesa anche a questo, stante la eadem ratio fondata sul naturale carattere bilaterale della causa di incompatibilità, attesa la medesima necessità di rimediare ad una omissione, già ritenuta incostituzionale dalla Corte rispetto ad altra legge (sentenza n. 67 del 2012).

Orbene, nella sentenza n. 277 del 2011 – premesso che l’art. 7, primo comma, lettera c), del decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361 (Testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati), sancisce che: «Non sono eleggibili: […] c) i sindaci dei Comuni con popolazione superiore ai 20.000 abitanti»; e che, a sua volta, l’art. 5 del decreto legislativo 2 dicembre 1993, n. 533 (Testo unico delle leggi recanti norme per l’elezione del Senato della Repubblica), dispone che: «Sono eleggibili a senatori gli elettori che, al giorno delle elezioni, hanno compiuto il quarantesimo anno di età e non si trovano in alcuna delle condizioni d’ineleggibilità previste dagli articoli 7, 8, 9 e 10 del testo unico delle leggi recanti norme per l’elezione della Camera dei deputati, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361» – questa Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale degli articoli 1, 2, 3 e 4 della legge 15 febbraio 1953, n. 60, recante le regolamentazione delle «Incompatibilità parlamentari» (censurati in quanto nulla disponevano, in termini di incompatibilità, per il caso in cui la identica causa di ineleggibilità fosse sopravvenuta rispetto alla elezione a parlamentare), nella parte in cui non prevedono l’incompatibilità tra la carica di parlamentare e quella di sindaco di Comune con popolazione superiore ai 20.000 abitanti.

Trattandosi in quel contesto decisionale di «verificare la coerenza di un sistema in cui, alla non sindacabile scelta operata dal legislatore (che evidentemente produce in sé una indubbia incidenza sul libero esercizio del diritto di elettorato passivo) di escludere l’eleggibilità alla Camera o al Senato di chi contemporaneamente rivesta la carica di sindaco di grande Comune, non si accompagni la previsione di una causa di incompatibilità per il caso in cui la stessa carica sopravvenga rispetto alla elezione a membro del Parlamento nazionale», questa Corte ha innanzi tutto sottolineato, sotto il profilo sistematico, che la valutazione della mancata previsione della causa di incompatibilità in oggetto deve muoversi non solo sul versante della diversità di ratio e di elementi distintivi proprí, per causa ed effetti, delle cause di ineleggibilità rispetto a quelle di incompatibilità (le prime tradizionalmente intese a limitare lo jus ad officium, onde evitare lo strumentale insorgere di fenomeni di captatio benevolentiae e di metus publicae potestatis; le altre incidenti sullo jus in officio, per scongiurare l’insorgere di conflitti di interessi: sentenze n. 288 del 2007 e n. 235 del 1988).

Deve, viceversa, essere condotta – in ossequio alla esigenza di ricondurre il sistema ad una razionalità intrinseca altrimenti lesa – alla stregua di un criterio più propriamente teleologico, nel cui contesto va evidenziato «il naturale carattere bilaterale dell’ineleggibilità», il quale inevitabilmente «finisce con il tutelare, attraverso il divieto a candidarsi in determinate condizioni, non solo la carica per la quale l’elezione è disposta, ma anche la carica, il cui esercizio è ritenuto incompatibile con la candidatura in questione» (sentenza n. 276 del 1997).

Ed ha quindi affermato, in primo luogo, che «tale profilo finalistico non può trovare attuazione se non attraverso l’affermazione della necessità che il menzionato parallelismo sia assicurato, allorquando il cumulo tra gli uffici elettivi sia, comunque, ritenuto suscettibile di compromettere il libero ed efficiente espletamento della carica, ai sensi del combinato disposto degli artt. 3 e 51 Cost. (sentenza n. 201 del 2003)»; in secondo luogo, che – poiché in ultima analisi le cause di ineleggibilità e di incompatibilità si pongono quali strumenti di protezione non soltanto del mandato elettivo, ma anche del pubblico ufficio che viene ritenuto causa di impedimento del corretto esercizio della funzione rappresentativa – il potere discrezionale del legislatore di introdurre (o mantenere) dei temperamenti alla esclusione di cumulo tra le due cariche «trova un limite nella necessità di assicurare il rispetto del principio di divieto del cumulo delle funzioni, con la conseguente incostituzionalità di previsioni che ne rappresentino una sostanziale elusione (sentenza n. 143 del 2010)».

Sulla base di tali argomentazioni, anche nella specie va ribadito che, in assenza di una causa normativa (enucleabile all’interno della legge impugnata ovvero dal più ampio sistema in cui la previsione opera) idonea ad attribuirne ragionevole giustificazione, la previsione della non compatibilità di un munus pubblico rispetto ad un altro preesistente, cui non si accompagni, nell’uno e nell’altro, una disciplina reciprocamente speculare, si pone in violazione della naturale corrispondenza biunivoca della cause di ineleggibilità e di incompatibilità, che vengono ad incidere necessariamente su entrambe le cariche coinvolte dalla relativa previsione, anche a prescindere dal dato temporale dello svolgimento dell’elezione.

Tanto più, allorquando «la regola della esclusione “unidirezionale” viene in concreto fatta dipendere, quanto alla sua effettiva operatività, dalla circostanza – meramente casuale – connessa alla cadenza temporale delle relative tornate elettorali ed alla priorità o meno della assunzione della carica elettiva “pregiudicante” a tutto vantaggio della posizione del parlamentare; da ciò la lesione non soltanto del canone di uguaglianza e ragionevolezza ma anche della stessa libertà di elettorato attivo e passivo» (sentenza n. 277 del 2011; nonché sentenza n. 67 del 2012).

3.3 – Pertanto, la sussistenza di un’identica situazione di incompatibilità derivante dal cumulo tra la carica di parlamentare nazionale e quella di sindaco di Comune con popolazione superiore a ventimila abitanti – in assenza di un peculiare motivo (enucleabile all’interno delle disposizioni impugnate ovvero nel più ampio sistema in cui esse operano) idoneo ad attribuirne ragionevole giustificazione ed a prescindere dal momento di assunzione delle cariche medesime – porta (stante l’assoluta identità di ratio) alla declaratoria di illegittimità costituzionale della mancata specifica previsione di tale incompatibilità nella norma impugnata.

3.4. – Restano assorbiti gli ulteriori profili di censura formulati dal rimettente.

P.Q.M.

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 63 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), nella parte in cui non prevede l’incompatibilità tra la carica di parlamentare e quella di sindaco di un Comune con popolazione superiore ai 20.000 abitanti.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 3 giugno 2013.

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Minicartelle: arriva lo stop della Consulta (Corte cost. n. 121/2013)

Redazione

Svolgimento del processo

SENTENZA

Nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 10, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16 (Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento), convertito, con modificazioni, dalla legge 26 aprile 2012, n. 44, promosso dalla Regione Veneto, con ricorso notificato il 27 giugno 2012, depositato in cancelleria il 5 luglio 2012 ed iscritto al n. 102 del registro ricorsi 2012.

Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 26 marzo 2013 il Giudice relatore ***********;

uditi gli avvocati *************** e *********** per la Regione Veneto e l’avvocato dello Stato *************** per il Presidente del Consiglio dei ministri.

1.- La Regione Veneto, con ricorso notificato il 27 giugno 2012, ha promosso questioni di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 10, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16 (Disposizioni urgenti in materia di semplificazione tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento), convertito, con modificazioni, dalla legge 26 aprile 2012, n. 44. Detta disposizione prevede che «A decorrere dal 1° luglio 2012, non si procede all’accertamento, all’iscrizione a ruolo e alla riscossione dei crediti relativi ai tributi erariali, regionali e locali, qualora l’ammontare dovuto, comprensivo di sanzioni amministrative e interessi, non superi, per ciascun credito, l’importo di euro 30, con riferimento ad ogni periodo d’imposta».

Le questioni sono promosse in riferimento: a) all’art. 117, terzo comma, della Costituzione, sotto il profilo del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; b) all’art. 119 Cost., in combinato disposto con gli artt. 97 e 118 Cost., e con l’art. 11 del decreto legislativo 6 marzo 2011, n. 68 (Disposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle province, nonché di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario), quale norma interposta; c) all’art. 120 Cost., sotto il profilo del principio di leale collaborazione.

1.1.- Con riguardo alla questione sub a), la ricorrente premette che la previgente normativa stabiliva che non si procedesse all’accertamento dei tributi erariali, regionali e locali, qualora l’ammontare dovuto, per ciascun credito, con riferimento ad ogni periodo di imposta, non superasse l’importo stabilito, fino al 31 dicembre 1997, di lire trentaduemila (corrispondenti ad euro 16,53); somma che rappresentava la soglia al di sotto della quale il credito era qualificato di «modesta entità» e, pertanto, non era esigibile, i versamenti non erano dovuti e non erano effettuati i rimborsi (art. 1 del d.P.R. 16 aprile 1999, n. 129, recante «Regolamento recante disposizioni in materia di crediti tributari di modesta entità, a norma dell’articolo 16, comma 2, della legge 8 maggio 1998, n. 146», emesso in attuazione dell’art. 16, comma 2, della legge 8 maggio 1998, n. 146, a sua volta recante «Disposizioni per la semplificazione e la razionalizzazione del sistema tributario e per il funzionamento dell’Amministrazione finanziaria, nonché disposizioni varie di carattere finanziario»). La disposizione impugnata – prosegue la Regione – è intervenuta dopo la riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione apportata dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), quando era ormai venuta meno la competenza legislativa esclusiva dello Stato a provvedere in materia di tributi regionali e locali. La ricorrente ne trae la conclusione dell’illegittimità del suddetto innalzamento della soglia della «modesta entità» dei crediti tributari da euro 16,53 ad euro 30,00, in quanto la norma statale censurata che lo dispone integra non un «principio fondamentale di coordinamento del sistema tributario», ma una statuizione di dettaglio di immediata applicazione nei confronti delle Regioni e degli enti locali, come tale non consentita allo Stato nella suddetta materia di potestà legislativa concorrente.

A sostegno di questa conclusione, la Regione invoca l’autorità della sentenza n. 30 del 2005, con la quale questa Corte ha dichiarato l’illegittimità, per violazione dell’articolo 117, terzo comma, Cost., di una normativa che la ricorrente ritiene analoga a quella in esame, cioè dell’articolo 25 della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2003), nella parte in cui prevedeva che, con appositi decreti ministeriali, fosse regolata la riscossione dei crediti di modesto ammontare e di qualsiasi natura, anche tributaria, benché di competenza di altre amministrazioni. Secondo la ricorrente, detta normativa è stata dichiarata in contrasto con la Costituzione in quanto di dettaglio e di immediata applicazione nei confronti delle Regioni e degli enti locali e, perciò, non integrante un principio fondamentale nella materia, di competenza legislativa concorrente, del «coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario».

1.2.- Con riguardo alla questione sub b), relativa alla denunciata violazione dell’art. 119 Cost., in combinato disposto con gli artt. 97 e. 118 Cost. e con l’art. 11 del d.lgs. n. 68 del 2011, invocato quale parametro interposto, la ricorrente lamenta che la norma impugnata, precludendole la possibilità di introitare gli importi dovuti per crediti tributari “regionali”, qualora essi siano di ammontare inferiore al limite stabilito, costituisce un ostacolo al corretto esercizio delle attribuzioni regionali, cosí invadendo la sfera di autonomia finanziaria riconosciutale dalla Costituzione.

La Regione, infatti, evidenzia che l’ampiezza della formulazione letterale della impugnata normativa include nella sua portata applicativa anche i tributi regionali individuati dal comma l, lettera b), dell’art. 7 (rubricato «Principi e criteri direttivi relativi ai tributi delle regioni e alle compartecipazioni al gettito dei tributi erariali») della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’art. 119 della Costituzione), riguardante sia i tributi propri derivati istituiti e regolati da leggi statali il cui gettito è attribuito alle Regioni, sia le addizionali sulla basi imponibili dei tributi erariali. Per la ricorrente, tali tributi, benché istituiti con legge statale, generano un gettito di spettanza regionale, con la conseguenza che l’innalzamento della soglia di esigibilità dei corrispondenti crediti tributari, stabilito dalla impugnata disposizione, comporterebbe una riduzione del suddetto gettito. La ricorrente aggiunge che l’indicato effetto negativo si produrrebbe, ad esempio, con le tasse di concessione regionale relative alla licenza di pesca di tipo B o quelle concernenti le farmacie rurali. La vigenza della disposizione impugnata, con decorrenza dal 1° luglio 2012, – soggiunge la Regione – potrebbe comportare un minor gettito regionale stimabile in circa 9 milioni di euro su base annua. Da tale riduzione delle entrate e dalla mancata previsione di un meccanismo compensativo deriverebbe, sempre secondo la ricorrente, l’impossibilità di fronteggiare i costi connessi all’esercizio delle funzioni amministrative di attribuzione regionale, con correlativa lesione dell’art. 118 Cost., soprattutto nella fase attuale, nella quale non è stata ancora pienamente attuata la capacità impositiva regionale. Di conseguenza, si afferma nel ricorso, tale situazione comporta la violazione anche del principio di buon andamento della pubblica amministrazione di cui all’art. 97 Cost., il quale, richiedendo che ciascuna amministrazione provveda rapidamente ed efficacemente all’espletamento delle proprie funzioni, esige che l’esercizio di queste ultime sia adeguatamente sorretto da beni e risorse, anche finanziarie.

La ricorrente, nel ribadire la necessità che alla riduzione del gettito si accompagnino misure compensative (nella specie non disposte), richiama l’art. 11 del d.lgs. n. 68 del 2011, il quale prevede che «gli interventi statali sulle basi imponibili e sulle aliquote dei tributi regionali […] sono possibili, a parità di funzioni amministrative conferite, solo se prevedono la contestuale adozione di misure per la completa compensazione tramite modifica di aliquota o attribuzione di altri tributi». Viene citata, in proposito, la giurisprudenza di questa Corte, secondo cui, pur potendosi determinare riduzioni nella disponibilità finanziaria delle Regioni a seguito di manovre di finanza pubblica, è comunque indispensabile che tali manovre non comportino uno squilibrio incompatibile con le complessive esigenze di spesa regionale, che renda insufficienti i mezzi finanziari dei quali ciascuna Regione dispone per l’adempimento dei propri compiti (sentenze n. 145 del 2008, n. 431 e n. 381 del 2004). La Regione Veneto ribadisce che lo Stato dovrebbe garantire l’invarianza delle entrate regionali rispetto alla situazione precedente anche nel caso di intervento sia sui tributi derivati (cioè istituiti con legge statale, ma con gettito attribuito alle Regioni), sia sulle addizionali sulle basi imponibili di tributi erariali, effettuato mediante modifica delle basi imponibili o delle aliquote.

La medesima Regione rileva che non potrebbe essere ritenuto strumento idoneo ad ovviare alla suddetta riduzione del gettito di spettanza regionale il potere delle regioni di deliberare aumenti dei tributi, delle addizionali, delle aliquote ovvero delle maggiorazioni di aliquote di tributi ad esse attribuiti con legge dello Stato, previsto dall’art. 1, comma 7, del decreto-legge 27 maggio 2008, n. 93 (Disposizioni urgenti per salvaguardare il potere di acquisto delle famiglie), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 luglio 2008, n. 126, articolo recentemente ripristinatosi per effetto dell’abrogazione dell’art. 77-ter, comma 19, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, che aveva invece sospeso temporaneamente l’esercizio di tale potere «per il triennio 2009-2011, ovvero sino all’attuazione del federalismo fiscale se precedente all’anno 2011». Infatti, questo «potere delle regioni», prosegue la ricorrente, costituisce una mera facoltà e la norma impugnata non potrebbe trasformarlo sostanzialmente in un obbligo per le Regioni, costrette ad esercitarlo per ovviare al decremento del gettito complessivo: in tal modo verrebbe menomato un tratto determinante dell’autonomia regionale costituzionalmente tutelata e garantita. Si sottolinea nel ricorso che – per effetto dell’impugnata normativa – la soglia della «modesta entità» del credito, autonomamente fissata dalla Regione Veneto in euro 16,53 (art. 7 della legge della Regione Veneto 21 dicembre 2006, n. 27, recante «Disposizioni in materia di tributi regionali») non puó piú essere applicata a decorrere dal 1° luglio 2012, con gravissimo pregiudizio finanziario per l’amministrazione regionale. Analogo discorso, si soggiunge, vale per le altre Regioni che hanno disciplinato con proprie leggi i «crediti di modesta entità» (sono citati, esemplificativamente: l’art. 29 della legge della Regione Piemonte 11 aprile 2001, n. 7, recante «Ordinamento contabile della Regione Piemonte»; l’art. 42 della legge della Regione Marche 11 dicembre 2001, n. 31, recante «Ordinamento contabile della Regione Marche e strumenti di programmazione»; l’art. 14 della legge della Regione Toscana 18 febbraio 2005, n. 31, recante «Norme generali in materia di tributi regionali relativa ai crediti tributari di modesto ammontare»).

1.3.- Con riguardo alla questione sub c), concernente la violazione del principio di leale collaborazione di cui all’art. 120 Cost., la Regione Veneto deduce che la decisione dello Stato di estendere anche ai tributi regionali la medesima disciplina dei tributi statali in tema di crediti di “modesta entità” è avvenuta inopinatamente e senza alcun raccordo con la Regione, non essendo stato previsto ed adottato (diversamente da altre leggi statali) alcun momento di concertazione (come la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica prevista dagli artt. 2, comma 2, lettera t), e 5 della legge delega n. 42 del 2009).

1.4.- La ricorrente, infine, chiede in via cautelare – ai sensi dell’art. 35 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale) – la sospensione dell’esecuzione della norma impugnata in considerazione del pregiudizio finanziario grave ed irreparabile derivante «alla cittadinanza veneta» per l’impossibilità di riscuotere i crediti tributari regionali di importo fino a 30 euro.

2.- Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo dichiararsi non fondata la questione.

2.1.- Il Presidente del Consiglio – citando la sentenza di questa Corte n. 123 del 2010 e la giurisprudenza costituzionale in essa menzionata – premette che, in forza del combinato disposto del secondo comma, lettera e), del terzo e del quarto comma dell’art. 117 Cost., nonché dell’art. 119 Cost.: a) la piena esplicazione di potestà regionali autonome in materia tributaria presuppone una legislazione statale di coordinamento; b) in difetto di tale legislazione è precluso alle Regioni il potere di istituire e disciplinare tributi propri aventi gli stessi presupposti dei tributi dello Stato e di legiferare sui tributi esistenti istituiti e regolati da leggi statali; c) va considerato statale e non già “proprio” della Regione, nel senso di cui al vigente art. 119 Cost., il tributo istituito e regolato da una legge statale, ancorché il relativo gettito sia devoluto alla Regione stessa; d) la disciplina, anche di dettaglio, dei tributi statali è riservata alla legge statale e l’intervento del legislatore regionale è precluso, se non nei limiti stabiliti dalla legislazione statale stessa.

Il Presidente del Consiglio premette, altresí, che la Regione Veneto non ha istituito tributi propri e che, pertanto, le sue entrate tributarie derivano da tributi regionali derivati, cioè da tributi istituiti e disciplinati da legge statale ed il cui gettito è attribuito alle Regioni.

Poste tali premesse, la difesa dello Stato osserva che la normativa impugnata – nell’elevare la soglia dei crediti di «modesta entità» (in precedenza disciplinata dall’art. 12-bis del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, recante «Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito», e, successivamente, dal combinato disposto dell’art. 16 della legge n. 146 del 1998 e del d.P.R. n. 129 del 1999), in considerazione del fisiologico incremento dei costi complessivi dell’attività di controllo e riscossione – persegue l’obiettivo di evitare, in un’ottica di risparmio della spesa pubblica, che i costi di riscossione ed accertamento superino i benefici dell’entrata nelle casse della pubblica amministrazione: la misura di tale soglia dovrebbe, cioè, contemperare l’interesse degli enti creditori a riscuotere quanto dovuto con la necessità di contenere i costi di gestione. Tale esigenza, secondo il Presidente del Consiglio, prescinderebbe dall’assetto federalista dei rapporti tra Stato, Regioni ed autonomie: la disposizione in esame, infatti, sancirebbe un principio fondamentale nell’armonizzazione dei bilanci pubblici e nel coordinamento della finanza pubblica, trovando applicazione anche per quei tributi derivati che, seppur produttivi di un gettito di spettanza regionale, sono stati istituiti e devono essere disciplinati con legge statale. Inoltre, ad avviso della medesima parte resistente, il censurato art. 3, comma 10, del d.l. n. 16 del 2012 sarebbe coerente anche con i princípi dettati dall’art. 2, comma 2, lettera c), della legge n. 42 del 2009, tra i cui criteri direttivi sono indicati la «razionalità e coerenza dei singoli tributi e del sistema tributario nel suo complesso» e l’«efficienza nell’amministrazione dei tributi».

La difesa dello Stato afferma, poi, che – contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente – non è pertinente al caso in esame la sentenza di questa Corte n. 30 del 2005, la quale ha motivato la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell’art. 25 della legge n. 289 del 2002, in materia di riscossione di crediti di modesto ammontare, non con la natura di dettaglio di tale disposizione, ma con l’illegittimità del rinvio da essa operato, in materia di potestà legislativa concorrente, a regolamenti di delegificazione per determinare la misura minima dei crediti esigibili. Anzi, prosegue l’Avvocatura generale dello Stato, proprio in tale sentenza la Corte ha riconosciuto che lo stesso art. 25, nella parte in cui stabiliva che, in sede di prima applicazione, 1’importo minimo non poteva essere inferiore a euro 12,00, costituiva “norma di principio” e, quindi, era riconducibile alla competenza statale, con conseguente non fondatezza della questione di legittimità costituzionale sollevata sul punto. Nella specie, 1’impugnato art. 3, comma 10, del d.l. n. 16 del 2012, nell’elevare la “soglia” di esigibilità dei crediti, si sarebbe limitato a modificare direttamente un principio fondamentale di coordinamento, senza rinviare ad alcun regolamento di delegificazione e, quindi, senza incorrere nell’illegittimità rilevata in quella sentenza.

2.2.- Quanto alla dedotta violazione dell’art. 11 del d.lgs. n. 68 del 2011, per la mancata previsione nella legge statale di misure compensative della riduzione delle entrate regionali causata dall’applicazione della norma impugnata, la difesa dello Stato rileva che non ricorrono i presupposti per l’applicazione di detto articolo, in quanto la norma statale impugnata non interviene «sulle basi imponibili e sulle aliquote dei tributi regionali», come invece richiesto dal citato art. 11. Inoltre, sempre secondo la parte resistente, la Regione Veneto non avrebbe dimostrato che la riduzione delle entrate regionali derivante dalla disposizione impugnata ha provocato uno squilibrio incompatibile con le complessive esigenze di spesa regionale (viene citata la sentenza di questa Corte n. 289 del 2009), tanto piú che, anche a volere considerare l’entità della riduzione di gettito indicata dalla ricorrente (nove milioni di euro), la parte non ha tenuto conto né del risparmio dei costi di accertamento e riscossione né del notevole importo del gettito complessivo della Regione Veneto (circa 16 miliardi di euro di entrate tributarie in base al bilancio di previsione per l’anno 2012).

2.3.- Infine, il Presidente del Consiglio afferma l’insussistenza della dedotta violazione del principio di leale collaborazione di cui all’art. 120 Cost. ed osserva al riguardo che, secondo la giurisprudenza costituzionale, l’esercizio dell’attività legislativa sfugge alle procedure di leale collaborazione (sono richiamate le sentenze n. 371 del 2008, n. 222 del 2008, n. 401 del 2007). In ogni caso, rileva che la disposizione censurata, in quanto contenuta in un decreto-legge emanato in presenza di casi straordinari di necessità e urgenza art. 77 Cost.), non poteva essere preceduta da un coinvolgimento delle Regioni.

3.- Con memoria depositata in prossimità dell’udienza pubblica, la Regione Veneto ha replicato alla difesa dello Stato.

In primo luogo, la Regione, con riferimento alla sentenza di questa Corte n. 30 del 2005, osserva che: a) mentre l’art. 25 della legge n. 289 del 2002, oggetto della suddetta sentenza, si riferiva a crediti di qualsiasi natura, compresi quelli tributari, e rientrava nella materia, di competenza legislativa concorrente, «armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica» (come affermato in detta sentenza), la disciplina impugnata, invece, fa riferimento ai soli crediti tributari e, pertanto, dovrebbe ritenersi rientrare nella materia, anch’essa di competenza legislativa concorrente, «coordinamento del sistema tributario»; b) la sentenza ha riconosciuto che l’entità della “modestia del credito” può essere stabilita con intervento regolamentare per lo Stato e con legislazione concorrente («armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica») per le Regioni ed ha attribuito carattere di principio al comma 4 del predetto art. 25, il quale stabiliva che, in sede di prima applicazione, 1’importo dei crediti “modesti” non poteva essere inferiore a euro 12,00 e consentiva, perciò, alle Regioni di fissare limiti piú elevati; c) dalla sentenza si desume, perciò, la competenza della Regione ad emanare atti esecutivi attuativi della citata norma di principio contenuta nel menzionato comma 4 dell’art. 25; d) la disposizione impugnata, a differenza del ricordato art. 25, non lascia alla Regione alcun margine per l’eventuale esercizio della potestà legislativa di dettaglio ed impone un mero limite contabile, come tale avulso da qualsiasi margine di apprezzamento decisionale (viene citata, per analogia, la sentenza di questa Corte n. 156 del 2010, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale, perché di dettaglio, dell’art. 9, comma 1-bis, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, recante «Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini», in materia di «armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica»).

In secondo luogo, la ricorrente rileva che la ratio del denunciato art. 3, comma 10, del d.l. n. 16 del 2012, indicata dal resistente nel risparmio della spesa pubblica derivante da una disciplina che eviti l’eccedenza dei costi di riscossione e di accertamento rispetto all’entrata tributaria, vale anche per l’art. 7 della legge reg. Veneto n. 27 del 2006, che, appunto, individua la soglia del credito di modesta entità in euro 16,53.

In terzo luogo, nella memoria depositata, viene sottolineato che la riduzione del gettito derivante dalla norma impugnata corrisponde, in sostanza, alla riduzione derivante dagli interventi statali sulle basi imponibili o aliquote dei tributi previsti dall’art. 11 del d.lgs. n. 68 del 2011.

In quarto luogo, in riferimento alla quantificazione dell’impatto che la disposizione impugnata genererebbe sulle risorse finanziarie regionali della ricorrente, la Regione produce una nota della Direzione regionale delle risorse finanziarie, datata 1° marzo 2013, nella quale si espongono in dettaglio, in relazione al denunciato assetto normativo, l’ammontare delle minori entrate per l’anno 2011, il depauperamento del gettito disponibile ed il consistente incremento della quota riservata allo Stato (in difetto di qualsiasi misura di compensazione).

In quinto luogo, infine, con riguardo alla denunciata lesione del principio di leale collaborazione, la Regione ribadisce che la mera attività consultiva svoltasi presso le sedi dedicate alla concertazione durante l’iter di conversione del decreto-legge non rispetta l’indicato principio, il quale – in considerazione dell’attuale riparto costituzionale delle competenze legislative tra Stato e Regioni – richiederebbe un’intesa in sede di attuazione della normativa statale.

Motivi della decisione

1.- La Regione Veneto ha impugnato l’art. 3, comma 10, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16 (Disposizioni urgenti in materia di semplificazione tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento), convertito, con modificazioni, dalla legge 26 aprile 2012, n. 44, secondo cui «A decorrere dal 1° luglio 2012, non si procede all’accertamento, all’iscrizione a ruolo e alla riscossione dei crediti relativi ai tributi erariali, regionali e locali, qualora l’ammontare dovuto, comprensivo di sanzioni amministrative e interessi, non superi, per ciascun credito, l’importo di euro 30, con riferimento ad ogni periodo d’imposta».

La ricorrente premette che detta disposizione si inserisce nel quadro normativo costituito dall’art. 16, comma 2, della legge 8 maggio 1998, n. 146 (Disposizioni per la semplificazione e la razionalizzazione del sistema tributario e per il funzionamento dell’Amministrazione finanziaria, nonché disposizioni varie di carattere finanziario), e dall’art. 1 del d.P.R. 16 aprile 1999, n. 129 (Regolamento recante disposizioni in materia di crediti tributari di modesta entità, a norma dell’articolo 16, comma 2, della legge 8 maggio 1998, n. 146). In particolare, l’art. 16 prevedeva che un apposito regolamento ministeriale, tenuto conto dei costi per l’accertamento e la riscossione, stabilisse gli importi minimi al di sotto dei quali i versamenti non erano dovuti e non erano effettuati i rimborsi. Tale regolamento, all’art. 1 del predetto d.P.R. n. 129 del 1999, stabiliva che non si procedesse all’accertamento dei tributi erariali, regionali e locali, qualora l’ammontare dovuto per ciascun credito, con riferimento ad ogni periodo di imposta, non superasse l’importo stabilito, fino al 31 dicembre 1997, di «lire trentaduemila» (corrispondenti ad euro 16,53); somma che rappresentava la soglia al di sotto della quale l’importo poteva essere qualificato di «modesta entità» e, come tale, non esigibile.

Secondo la Regione Veneto, la norma impugnata, nell’innalzare la soglia della «modesta entità» dei crediti tributari da «lire trentaduemila» (euro 16,53) ad «euro 30», violerebbe: a) l’art. 117, terzo comma, della Costituzione, sotto il profilo del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; b) l’art. 119 Cost., in combinato disposto con gli artt. 97 e 118 Cost. e, quale norma interposta, con l’art. 11 del decreto legislativo 6 marzo 2011, n. 68 (Disposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle province, nonché di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario); c) l’art. 120 Cost., sotto il profilo del principio di leale collaborazione.

La ricorrente chiede altresí, in via cautelare, la sospensione dell’esecuzione della norma impugnata in considerazione del pregiudizio finanziario grave ed irreparabile che le deriverebbe dall’applicazione di detta norma.

2.- Nessuno di tali tre motivi di impugnazione può essere accolto e, pertanto, le corrispondenti questioni vanno dichiarate non fondate, con assorbimento dell’istanza cautelare.

2.1.- Con la prima questione, la ricorrente deduce la violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto la disposizione impugnata conterrebbe non un «principio fondamentale di coordinamento del sistema tributario», ma una statuizione di dettaglio di immediata applicazione nei confronti delle Regioni e degli enti locali, non rientrante nella competenza dello Stato nella suddetta materia di potestà legislativa concorrente.

La questione non è fondata.

2.1.1.- Al riguardo, va preliminarmente rilevato che l’impugnato comma 10 dell’art. 3 del d.l. n. 16 del 2012 riguarda esclusivamente i «crediti tributari» e che il ricorso della Regione Veneto si riferisce soltanto alla riduzione che l’applicazione di tale comma apporterebbe al gettito sia dei tributi regionali cosiddetti «derivati» (cioè istituiti e disciplinati dalla legge statale ed il cui gettito è attribuito alle Regioni), sia delle addizionali regionali (e locali) sulle basi imponibili di tributi definibili come erariali in senso stretto (nel senso di tributi il cui gettito è attribuito allo Stato). Sotto il primo profilo, la natura tributaria dei crediti si desume dall’inequivoco tenore letterale della disposizione («crediti tributari»). Sotto il secondo profilo, la limitazione della richiesta della ricorrente si evince chiaramente dal contenuto del ricorso, nel quale si lamenta la riduzione del gettito – nell’àmbito dei «tributi delle regioni» di cui al comma l, lettera b), dell’art. 7 della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’art. 119 della Costituzione) – solo dei «tributi propri derivati istituiti e regolati da leggi statali, il cui gettito è attribuito alle Regioni» (lettera b, numero 1) e delle «addizionali sulle basi imponibili dei tributi erariali» (lettera b, numero 2), nel senso di addizionali regionali (e locali), senza che venga fatta menzione dei «tributi propri istituiti dalle regioni con proprie leggi in relazione ai presupposti non già assoggettati ad imposizione erariale» (lettera b, numero 3).

2.1.2.- Cosí delimitato il thema decidendum, deve osservarsi che è erroneo il presupposto interpretativo da cui muove la ricorrente, secondo il quale la disciplina dei crediti relativi a «tributi regionali derivati» è ascrivibile alla materia, di competenza legislativa concorrente, «coordinamento del sistema tributario» di cui al terzo comma dell’art. 117 Cost.

In base alla costante giurisprudenza di questa Corte, infatti, i suddetti tributi regionali derivati e le indicate addizionali, in quanto istituiti e regolati dalla legge statale, rientrano nella materia «ordinamento tributario dello Stato», che l’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. riserva alla competenza legislativa statale, a nulla rilevando che il gettito sia attribuito alle Regioni. Può qui soggiungersi (anche se il punto non rientra strettamente nel thema decidendum) che osservazioni analoghe valgono per i tributi locali «derivati», istituiti e regolati dalla legge statale ed il cui gettito è attribuito agli enti locali. La disciplina dei suddetti tributi «derivati» – analogamente a quella delle addizionali regionali, istituite con leggi statali, sulle basi imponibili di tributi erariali – è riservata, dunque, alla legge statale, con la conseguenza che, da un lato, il legislatore statale può introdurre norme non solo di principio, ma anche di dettaglio, e, dall’altro, l’intervento del legislatore regionale può integrare detta disciplina solo entro i limiti stabiliti dalla legislazione statale stessa (sentenze n. 123 del 2010, n. 298 e n. 216 del 2009, n. 2 del 2006, n. 397 del 2005, n. 241 e n. 37 del 2004, n. 311, n. 297 e n. 296 del 2003). Dall’erroneità del suddetto presupposto interpretativo della ricorrente discende la non fondatezza della censura in esame.

2.1.3.- A sostegno di una diversa conclusione non può essere invocata – come invece fa la Regione Veneto – la sentenza di questa Corte n. 30 del 2005.

Va innanzitutto rilevato che tale pronuncia ha ad oggetto l’art. 25 della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2003), nella parte in cui prevedeva che, con appositi decreti ministeriali (costituenti regolamenti di delegificazione), fosse regolata la riscossione dei crediti “di modesto ammontare” di qualsiasi natura, anche tributaria, benché di competenza di altre amministrazioni. Detto art. 25 fissava direttamente anche alcuni criteri per la riscossione di tali crediti e, in particolare, con il comma 4 disponeva che, in sede di prima applicazione, 1’importo dei crediti “di modesto ammontare” non poteva essere inferiore ad euro 12,00, consentendo cosí alle Regioni di fissare limiti piú elevati. La sentenza n. 30 del 2005, nel riferirsi ad una norma riguardante i crediti di qualsiasi natura, deve qui essere esaminata limitatamente alle sue affermazioni in tema di crediti tributari. Nella pronuncia si precisa, quanto alla disciplina dei tributi «dello Stato», che questa rientra nella potestà legislativa esclusiva statale, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., e si afferma, quanto alla disciplina dei tributi «degli altri enti», che per essa non può «che venire in considerazione la materia “[…] coordinamento della finanza pubblica”» (evidentemente intesa in senso ampio, comprensiva del «coordinamento del sistema tributario»), rientrante nella potestà legislativa concorrente di cui all’art. 117, terzo comma, Cost. Ne segue che la pronuncia in discorso, là dove considera norma di principio la parte dell’art. 25 della legge n. 289 del 2002 secondo cui 1’importo dei crediti “di modesto ammontare” non poteva essere inferiore ad euro 12,00, si riferisce chiaramente alla materia di competenza legislativa concorrente «coordinamento del sistema tributario» e, quindi, riguarda – per quanto attiene ai crediti di natura tributaria – la disciplina dei tributi non «dello Stato», ma «degli altri enti».

Poiché oggetto del presente giudizio di costituzionalità è una norma relativa ai tributi «derivati» e, quindi, a tributi indubbiamente «dello Stato» (cioè istituiti e regolati dallo Stato), la disciplina dei quali è di competenza legislativa esclusiva statale, non è pertinente (contrariamente a quanto affermato dalla ricorrente) il richiamo alla citata sentenza n. 30 del 2005, nella parte in cui si riferisce a tributi non statali e ad una competenza legislativa concorrente.

Per le stesse ragioni non è pertinente il richiamo della medesima sentenza là dove questa dichiara l’illegittimità costituzionale del sopra menzionato art. 25 della legge n. 289 del 2002, nella parte in cui tale articolo rinvia, in materia di potestà legislativa concorrente, a regolamenti di delegificazione (decreti ministeriali) la determinazione della misura minima dei crediti esigibili. Anche in questo caso, infatti, la sentenza si riferisce ad una ipotesi di competenza legislativa concorrente e, quindi, con riguardo ai crediti tributari, a tributi non dello Stato, istituiti e regolati da leggi regionali, cioè ad un tema estraneo a quello del presente giudizio di costituzionalità.

2.2.- Con la seconda questione, la Regione Veneto deduce la violazione dell’art. 119 Cost., in combinato disposto con gli artt. 97 e 118 Cost. e, quale «parametro interposto», con l’art. 11 del d.lgs. n. 68 del 2011, perché – in mancanza delle misure compensative previste dal citato art. 11 per il caso di diminuzione di entrate tributarie – la disposizione impugnata ridurrebbe il gettito dei tributi regionali di un importo tale (che la ricorrente indica in nove milioni di euro su base annua) da impedire il corretto esercizio delle attribuzioni della Regione (art. 118 Cost.), cosí violando la sua autonomia finanziaria (art. 119 Cost.) ed il principio di buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.). In particolare, l’art. 11 del d.lgs. n. 68 del 2011, viene evocato dalla ricorrente in quanto prevede che «gli interventi statali sulle basi imponibili e sulle aliquote dei tributi regionali […] sono possibili, a parità di funzioni amministrative conferite, solo se prevedono la contestuale adozione di misure per la completa compensazione tramite modifica di aliquota o attribuzione di altri tributi»

Tale censura non è fondata.

La Regione, infatti, non ha fornito la prova del presupposto della censura, cioè del fatto che l’applicazione della norma impugnata determinerebbe una diminuzione del gettito dei tributi regionali «derivati» (e delle addizionali regionali su tributi erariali), in misura tale da compromettere lo svolgimento delle sue funzioni.

La ricorrente, in particolare, non ha dimostrato che la riscossione dei suddetti crediti tributari regionali di importo compreso tra euro 16,53 (già inesigibili in base alla previgente normativa) ed euro 30,00 (soglia introdotta dalla disposizione impugnata) non sarebbe antieconomica per l’entità dei costi di riscossione coattiva o spontanea. È appena il caso di osservare, a titolo esemplificativo, che la ricorrente non ha indicato né l’entità e le caratteristiche del gettito di ciascun tributo, in una con la dinamica delle sanzioni e con riferimento alla dedotta impossibilità di superare la soglia della franchigia; né la peculiarità delle fasi di accertamento e liquidazione dei vari tributi, con particolare riguardo ai costi di accertamento e di controllo; né la serie storica delle percentuali degli esiti negativi delle procedure di riscossione in relazione ad ogni prelievo fiscale regionale. Ciò implica che non risulta provato dalla difesa della Regione né l’an né il quantum della riduzione del gettito, restando, cosí, indimostrato l’assunto della ricorrente circa l’incidenza negativa della riduzione del gettito sugli equilibri della finanza della Regione Veneto e sull’esercizio delle funzioni regionali.

L’evocazione a parametro dell’art. 11 del d.lgs. n. 68 del 2011, poi, è inammissibile, perché tale disposizione non costituisce norma di rango costituzionale e perché, versandosi in materia di competenza legislativa statale esclusiva (come sopra evidenziato), non costituisce neppure parametro interposto. E ciò a prescindere dal fatto che la norma impugnata non solo non comporta la riduzione delle basi imponibili o delle aliquote dei tributi regionali, cioè la condizione che, sola, legittimerebbe l’applicazione del citato art. 11; ma non ha neppure – come visto – l’effetto di provocare una significativa diminuzione del gettito dei medesimi tributi.

2.3.- Con la terza ed ultima questione, la ricorrente lamenta la violazione dell’art. 120 Cost., perché il denunciato comma 10 dell’art. 3 del d.l. n. 16 del 2012, quale convertito, con modificazioni, dalla legge n. 44 del 2012, non è stato preceduto da alcuna adeguata forma di leale collaborazione.

Neppure tale questione è fondata.

Come è stato sopra rilevato, infatti, la norma impugnata è stata adottata nell’esercizio della competenza legislativa esclusiva statale in materia di «sistema tributario dello Stato», per la quale la Costituzione non impone alcun coinvolgimento delle Regioni. Inoltre, come osservato dalla parte resistente, l’esercizio dell’attività legislativa sfugge, in ogni caso, alle procedure di leale collaborazione (ex plurimis, sentenze n. 371 e n. 222 del 2008, n. 401 del 2007).

P.Q.M.

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 10, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16 (Disposizioni urgenti in materia di semplificazione tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento), convertito, con modificazioni, dalla legge 26 aprile 2012, n. 44, promosse, in riferimento agli articoli 117, terzo comma, 97, 118, 119 e 120 della Costituzione, nonché all’art. 11 del decreto legislativo 6 marzo 2011, n. 68 (Disposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle province, nonché di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario), dalla Regione Veneto con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 3 giugno 2013.

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Rapporto di lavoro – pubblico impiego – trattamento economico – retribuzioni oltre 90mila € – riduzione 5% (Corte cost. n. 125/2013)

Redazione

Svolgimento del processo – Motivi della decisione

 

I Ritenuto che il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, con ordinanza del 28 luglio 2012, ha sollevato, in riferimento agli articoli 3, 36, 53, 101 e 104 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’articolo 9, comma 2, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122;

che il rimettente è investito di ricorsi proposti da magistrati ordinari e censura l’art. 9, comma 2, il quale, piuttosto che caratterizzarsi come una riduzione stipendiale (melius, come una riduzione dei trattamenti economici), avrebbe natura tributaria, ricorrendone i due elementi fondamentali dell’imposizione di un sacrificio economico individuale realizzata attraverso un atto autoritativo di carattere ablatorio, nonché della destinazione del gettito scaturente da tale ablazione ad integrare la finanza pubblica;

che, a suo giudizio, la disposizione impugnata violerebbe gli artt. 23 e 53 Cost., in quanto le decurtazioni previste, imponendo un sacrificio economico individuale non “transeunte”, in forza di un atto autoritativo di carattere ablatorio, avente la finalità di reperire risorse all’erario, ed avendo quindi natura tributaria, colpirebbe solo una specifica categoria di contribuenti, indipendentemente dalla capacità contributiva complessiva, così alterando il principio di progressività delle imposte;

che risulterebbe violato anche l’art. 3 Cost., perché determinerebbe un’evidente disparità di trattamento fra contribuenti, nonché gli artt. 101, secondo comma, e 104, primo comma, Cost., in quanto violerebbe il principio per cui il trattamento economico dei magistrati non sarebbe nella libera disponibilità del potere legislativo o del potere esecutivo, trattandosi di un aspetto essenziale per l’attuazione del precetto costituzionale dell’indipendenza della magistratura;

che, infine, la disposizione impugnata si porrebbe in contrasto con l’art. 36 della Costituzione, in quanto violerebbe il principio costituzionale di proporzionalità e adeguatezza della retribuzione, mediante un provvedimento a carattere continuativo e sostanzialmente stabile.

Considerato che il rimettente dubita della legittimità costituzionale dell’articolo 9, comma 2, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, in relazione agli interventi normativi che riguardano i magistrati ricorrenti nel giudizio a quo;

che questa Corte, con la sentenza n. 223 del 2012, successiva alla pubblicazione dell’ordinanza di rimessione, ha già dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 9, comma 2, del d.l. n. 78 del 2010, nella parte in cui dispone che a decorrere dal 1° gennaio 2011 e sino al 31 dicembre 2013 i trattamenti economici complessivi dei singoli dipendenti, anche di qualifica dirigenziale, previsti dai rispettivi ordinamenti, delle amministrazioni pubbliche, inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall’Istituto nazionale di statistica (ISTAT), ai sensi del comma 3 dell’art. 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilità e finanza pubblica), superiori a 90.000 euro lordi annui siano ridotti del 5% per la parte eccedente il predetto importo fino a 150.000 euro, nonché del 10% per la parte eccedente 150.000 euro;

che, dunque, la questione va dichiarata manifestamente inammissibile, essendo divenuta priva di oggetto.

Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, e 9, commi 1 e 2, delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale.

P.Q.M.

dichiara la manifesta inammissibilità della questione di legittimità costituzionale dell’articolo 9, comma 2, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, sollevata, in riferimento agli articoli 3, 36, 53, 101, 104 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, con l’ordinanza indicata in epigrafe.

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Rapporto di lavoro – Regione Campania – legittimità costituzionale – consigliere regionale – intervento ad adiuvandum – condanna non definitiva – 416 bis c.p. – sospensione dalla carica (Corte cost. n. 118/2013)

Redazione

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato a mezzo del servizio postale il 15 dicembre 2011 e depositato il successivo 20 dicembre, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha chiesto che sia dichiarata «la non spettanza alla Regione del potere di legiferare nella materia» oggetto della legge della Regione Campania 11 ottobre 2011, n. 16, recante «Modifica ed integrazione dell’articolo 9 della legge regionale 19 gennaio 2007, n. l (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione Campania – legge finanziaria regionale 2007), modifica ed integrazione dell’articolo 9 della legge regionale 27 marzo 2009, n. 4 (Legge elettorale) e modifica ed integrazione dell’articolo 28 della legge regionale 5 giugno 1996, n. 13 (Nuove disposizioni in materia di trattamento indennitario agli eletti alla carica di consigliere regionale della Campania)», trattandosi di materia attribuita alla competenza legislativa esclusiva dello Stato dall’articolo 117, secondo comma, lettera h), della Costituzione, e, conseguentemente, che sia dichiarata l’illegittimità costituzionale della predetta legge regionale.

Il ricorrente rileva come l’art. 1 della legge regionale censurata, modificando l’art. 9 della legge regionale 19 gennaio 2007, n. l (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione Campania – legge finanziaria regionale 2007), preveda che i consiglieri regionali che hanno riportato condanna, anche non definitiva, per il delitto di cui all’art. 416-bis del codice penale (associazione di tipo mafioso) restano sospesi dalla carica fino alla sentenza definitiva. I successivi artt. 2 e 3 inseriscono il riferimento a tale previsione normativa, rispettivamente, nell’art. 9 della legge regionale 27 marzo 2009, n. 4 (Legge elettorale) e nell’art. 28 della legge regionale 5 giugno 1996, n. 13 (Nuove disposizioni in materia di trattamento indennitario agli eletti alla carica di consigliere regionale della Campania), stabilendo conseguentemente la sostituzione temporanea del consigliere sospeso e la sospensione della corresponsione dell’indennità inerente alla carica.

Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, la legge impugnata – nel prevedere una sospensione di diritto, potenzialmente sine die, dalla carica di consigliere regionale – eccederebbe dall’ambito della competenza legislativa regionale, incidendo sulla materia dell’ordine pubblico e della sicurezza, riservata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato dall’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost.

Il legislatore statale ha, in effetti, disciplinato la materia oggetto della legge regionale in esame con l’art. 15 della legge 19 marzo 1990, n. 55 (Nuove disposizioni per la prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi forme di manifestazione di pericolosità sociale). Detta disposizione – dopo aver previsto, al comma 1, che non possono essere candidati alle elezioni regionali, provinciali e comunali coloro che hanno riportato condanna definitiva per il delitto di associazione di tipo mafioso – al successivo comma 4-bis stabilisce la sospensione di diritto dalla carica consiliare, per un periodo di diciotto mesi, nei confronti di chi abbia riportato una condanna non definitiva per lo stesso reato. La norma aggiunge che la sospensione non cessa se entro il predetto termine interviene una pronuncia, anche non definitiva, di rigetto dell’impugnazione in punto di responsabilità, nel qual caso la sospensione viene meno decorsi dodici mesi dalla sentenza di rigetto.

Secondo quanto affermato dalla giurisprudenza costituzionale, la disciplina ora ricordata risponde a finalità di salvaguardia dell’ordine e della sicurezza pubblica contro i rischi di infiltrazioni delle organizzazioni criminali nelle pubbliche amministrazioni, tutelando, così, interessi fondamentali dello Stato. La legislazione regionale non potrebbe pertanto derogare alle disposizioni statali in questione, né tramite previsioni più favorevoli, né – come nel caso in esame – introducendo norme di maggior rigore.

2.- Si è costituita la Regione Campania, la quale ha chiesto che il ricorso – qualificato dalla difesa regionale come ricorso per conflitto di attribuzione – sia dichiarato inammissibile o infondato, per le ragioni precisate in una successiva memoria.

In particolare, il ricorso sarebbe inammissibile perché il testo dell’art. 1 della legge impugnata ivi riportato corrisponderebbe a quello antecedente all’avviso di rettifica pubblicato nel Bollettino ufficiale della Regione Campania del 25 ottobre 2011, n. 67, e, quindi, non più in vigore già al momento dell’instaurazione del giudizio. Peraltro, anche gli artt. 2 e 3 della medesima legge, i quali richiamano il contenuto del menzionato art. 1, sarebbero comprensibili solo se letti in correlazione alla disposizione emendata.

Nel merito, la resistente assume che le norme censurate costituirebbero integrazione della preesistente normativa regionale e, segnatamente, delle leggi n. 4 del 2009 e n. 13 del 1996, emanate nel rispetto della legge 2 luglio 2004, n. 165 (Disposizioni di attuazione dell’articolo 122, primo comma, della Costituzione).

Sarebbe, infatti, illogico consentire al legislatore regionale di determinare le cause di ineleggibilità e di incompatibilità dei consiglieri regionali (art. 122, primo comma, Cost.) e non, invece, di disciplinare le conseguenze della sopravvenienza di quelle stesse cause alla nomina.

Con specifico riferimento agli artt. 2 e 3, che regolano la supplenza e il trattamento indennitario in costanza di una causa di sospensione, non potrebbe comunque evocarsi una competenza legislativa statale in materia di ineleggibilità, discutendosi di disposizioni attinenti a meri profili economici e a meccanismi organizzativi interni all’amministrazione regionale.

3.- Con atto depositato il 29 gennaio 2013 è intervenuto il consigliere regionale *************, che ha concluso per l’accoglimento del ricorso.

 

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha chiesto che sia dichiarata la «non spettanza alla Regione» Campania «del potere di legiferare» nella materia oggetto della legge regionale 11 ottobre 2011, n. 16, recante «Modifica ed integrazione dell’articolo 9 della legge regionale 19 gennaio 2007, n. l (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione Campania – legge finanziaria regionale 2007), modifica ed integrazione dell’articolo 9 della legge regionale 27 marzo 2009, n. 4 (legge elettorale) e modifica ed integrazione dell’articolo 28 della legge regionale 5 giugno 1996, n. 13 (Nuove disposizioni in materia di trattamento indennitario agli eletti alla carica di consigliere regionale della Campania)».

L’art. 1 della legge impugnata, aggiungendo il comma 5 all’articolo 9 della legge regionale 2007, n. 1 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione Campania – legge finanziaria regionale 2007), prevede che i consiglieri regionali che abbiano riportato condanna, anche non definitiva, per il delitto di cui all’art. 416-bis del codice penale restino sospesi dalla carica fino alla sentenza definitiva. I successivi artt. 2 e 3, modificando altre previgenti norme regionali, stabiliscono, rispettivamente, la sostituzione temporanea del consigliere sospeso e la sospensione della corresponsione della relativa indennità.

Secondo il ricorrente, la legge regionale impugnata violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettera h), della Costituzione, invadendo la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordine pubblico e sicurezza: materia alla quale andrebbe ricondotta la prevista ipotesi di sospensione di diritto dei consiglieri regionali, in quanto volta a prevenire e a contrastare le infiltrazioni mafiose nel tessuto regionale.

2.- In via preliminare, va rilevato che – contrariamente a quanto mostra di ritenere la Regione resistente – con il ricorso in esame il Presidente del Consiglio dei ministri ha inteso promuovere una questione di legittimità costituzionale in via principale, e non già un conflitto di attribuzione fra enti: ciò, malgrado l’impropria formulazione del petitum in termini di richiesta della dichiarazione di «non spettanza» alla Regione del potere legislativo esercitato.

Depongono inequivocamente in tal senso la concorrente, espressa richiesta, contenuta nel corpo del ricorso, di dichiarare l’illegittimità costituzionale della legge regionale impugnata, nonché l’articolazione dei motivi, imperniati sulla violazione del riparto delle competenze legislative. Univoca, d’altro canto, è la delibera con la quale il Consiglio dei ministri ha deciso la proposizione dell’impugnativa nel qualificare la medesima come «questione di legittimità costituzionale».

3.- Sempre in via preliminare, va dichiarata l’inammissibilità dell’intervento ad adiuvandum del consigliere regionale *************, sia perché depositato oltre il termine – di natura perentoria (ex plurimis, sentenze n. 190 e n. 108 del 2006) – stabilito dagli artt. 24 e 34 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), computato secondo quanto previsto dagli artt. 3 e 4 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale; sia perché – per costante giurisprudenza di questa Corte – «il giudizio di costituzionalità delle leggi in via d’azione si svolge esclusivamente tra soggetti titolari di potestà legislativa, fermi restando, per i soggetti privi di tale potestà, i mezzi di tutela delle rispettive posizioni soggettive, anche costituzionali, di fronte ad altre istanze giurisdizionali ed eventualmente anche di fronte a questa Corte in via incidentale» (ex plurimis, sentenze n. 33 del 2011 e n. 278 del 2010).

4.- Infondata è l’eccezione di inammissibilità del ricorso formulata dalla difesa della Regione, sul rilievo che l’atto riporta, in premessa, il testo dell’art. 1 della legge impugnata nella versione antecedente all’avviso di rettifica pubblicato nel Bollettino ufficiale della Regione del 25 ottobre 2011, n. 67 e, dunque, non più in vigore già al momento dell’instaurazione del giudizio.

Dopo la premessa, il ricorso riproduce, infatti, il testo normativo così come emendato e ad esso riferisce concretamente le censure.

5.- Nel merito, la questione è fondata, nei termini di seguito specificati.

Come rilevato dal ricorrente, la materia su cui incide la legge regionale impugnata è disciplinata, a livello di legislazione statale, dall’art. 15 della legge 19 marzo 1990, n. 55 (Nuove disposizioni per la prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi forme di manifestazione di pericolosità sociale), i cui contenuti risultano attualmente trasfusi, per la parte che interessa, negli artt. 7 e 8 del decreto legislativo 31 dicembre 2012, n. 235 (Testo unico delle disposizioni in materia di incandidabilità e di divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non colposi, a norma dell’articolo 1, comma 63, della legge 6 novembre 2012, n. 190).

In particolare, l’art. 7, comma 1, lettera a), del citato decreto legislativo (corrispondente all’art. 15, comma 1, lettera a, della legge n. 55 del 1990) stabilisce che non possono essere candidati alle elezioni regionali coloro che hanno riportato condanna definitiva per una serie di delitti, tra cui, anzitutto, quello di associazione di tipo mafioso (art. 416-bis cod. pen.). Correlativamente, il successivo art. 8 del d.lgs. n. 235 del 2012 (corrispondente ai commi 4-bis e seguenti dell’art. 15 della legge n. 55 del 1990) prevede la sospensione di diritto del consigliere regionale che abbia riportato una condanna non definitiva per il medesimo reato (comma 1, lettera a). La sospensione cessa automaticamente di produrre effetti decorsi diciotto mesi, salvo che, entro tale periodo, intervenga una decisione, anche non definitiva, di rigetto dell’impugnazione in punto di responsabilità: nel qual caso, la sospensione cessa di produrre effetti decorso il termine di dodici mesi dalla sentenza di rigetto (comma 4). Il passaggio in giudicato della sentenza di condanna provoca, per converso, la decadenza di diritto dalla carica (comma 6).

Pronunciando sul citato art. 15 della legge n. 55 del 1990, questa Corte ha avuto modo di rilevare in più occasioni come le misure ivi previste – ossia l’incandidabilità alle cariche elettive e la decadenza di diritto dalle medesime a seguito di condanna definitiva per determinati reati, nonché la sospensione automatica in caso di condanna non definitiva (che viene qui specificamente in rilievo) – siano dirette «ad assicurare la salvaguardia dell’ordine e della sicurezza pubblica, la tutela della libera determinazione degli organi elettivi, il buon andamento e la trasparenza delle amministrazioni pubbliche allo scopo di fronteggiare una situazione di grave emergenza nazionale coinvolgente gli interessi dell’intera collettività» (sentenze n. 352 del 2008 e n. 288 del 1993).

L’obiettivo perseguito è segnatamente la «prevenzione della delinquenza mafiosa o di altre gravi forme di pericolosità sociale fornite di alta capacità di inquinamento degli apparati pubblici» (sentenza n. 25 del 2002), evitando la loro infiltrazione nel tessuto istituzionale locale (sentenze n. 372 del 2008, n. 288 del 1993 e n. 407 del 1992).

L’evidenziato obiettivo vale a collocare il nucleo essenziale della disciplina in questione nell’ambito della materia «ordine pubblico e sicurezza», di competenza legislativa statale esclusiva (art. 117, secondo comma, lettera h, Cost.): materia che, per costante giurisprudenza di questa Corte, si riferisce «all’adozione delle misure relative alla prevenzione dei reati ed al mantenimento dell’ordine pubblico, inteso quest’ultimo quale complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge l’ordinata e civile convivenza nella comunità nazionale» (ex plurimis, sentenza n. 35 del 2011).

6.- Alla medesima conclusione si deve pervenire con riguardo alla disposizione dell’art. 1 della legge regionale impugnata, la quale, sovrapponendosi alla ricordata disciplina statale in tema di sospensione di diritto – caratterizzata dalla previsione di termini massimi di durata, in una prospettiva di contemperamento delle esigenze di tutela sottese all’istituto con la presunzione di non colpevolezza (art. 27, secondo comma, Cost.) – introduce una disciplina più rigorosa, a fronte della quale il consigliere regionale condannato con sentenza non definitiva per associazione di tipo mafioso resta sospeso dalla carica sino alla sentenza definitiva (e, dunque, potenzialmente sine die).

Al riguardo, non può condividersi l’assunto della Regione resistente, stando al quale la disposizione in esame ricadrebbe nell’ambito della competenza legislativa regionale concorrente in materia di ineleggibilità e incompatibilità dei consiglieri regionali (art. 122, primo comma, Cost.): e ciò, anche riconoscendo che detta competenza comprenda la disciplina delle decadenze connesse alla sopravvenienza delle cause di ineleggibilità dopo l’assunzione del mandato, come pure la disciplina delle ipotesi di sospensione automatica dalla carica collegate, in funzione cautelare e preventiva, alle cause di decadenza. Resta, infatti, dirimente il rilievo che le ragioni che stanno nella contingenza alla base della prevista sospensione di diritto – evitare, come detto, anomale interferenze nel governo regionale dovute a fenomeni di infiltrazione della criminalità organizzata, segnatamente di tipo mafioso – ascrivono comunque il nucleo essenziale della disciplina, sulla base del criterio della prevalenza, alla già indicata materia di competenza statale esclusiva «ordine pubblico e sicurezza».

7.- Le disposizioni degli artt. 2 e 3, comma 1, lettera a), della legge impugnata sono strettamente consequenziali a quella dell’art. 1.

Modificando norme regionali previgenti – rispettivamente, l’art. 9, comma 1, della legge regionale 27 marzo 2009, n. 4 (Legge elettorale) e l’art. 28, comma 1, della legge regionale 5 giugno 1996, n. 13 (Nuove disposizioni in materia di trattamento indennitario agli eletti alla carica di consigliere regionale) – le citate disposizioni prevedono, infatti, la sostituzione temporanea del consigliere regionale e la sospensione della corresponsione della relativa indennità anche con riguardo alla nuova ipotesi di sospensione di diritto dalla carica introdotta dal citato art. 1, la quale viene aggiunta ai casi in precedenza richiamati.

Presenta, per converso, autonomi margini di operatività la lettera b) dell’art. 3, comma 1, della legge impugnata, che – modificando l’art. 28, comma 3, della legge reg. n. 13 del 1996 – introduce una nuova disciplina dell’affidamento della supplenza, riferibile alla generalità delle ipotesi di sospensione del consigliere regionale ivi considerate, anche diverse da quella oggetto dell’odierno scrutinio: disciplina che resta estranea alle censure del ricorrente.

8.- La legge della Regione Campania n. 16 del 2011 va dichiarata, pertanto, costituzionalmente illegittima con riguardo alle previsioni degli artt. 1, 2 e 3, comma 1, lettera a).

P.Q.M.

1) dichiara inammissibile l’intervento spiegato dal consigliere regionale *************;

2) dichiara l’illegittimità costituzionale degli articoli 1, 2 e 3, limitatamente alla lettera a) del comma 1, della legge della Regione Campania 11 ottobre 2011, n. 16, recante «Modifica ed integrazione dell’articolo 9 della legge regionale 19 gennaio 2007, n. l (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione Campania – legge finanziaria regionale 2007), modifica ed integrazione dell’articolo 9 della legge regionale 27 marzo 2009, n. 4 (Legge elettorale) e modifica ed integrazione dell’articolo 28 della legge regionale 5 giugno 1996, n. 13 (Nuove disposizioni in materia di trattamento indennitario agli eletti alla carica di consigliere regionale della Campania)».

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Rapporto di lavoro – Bilancio e contabilità pubblica – Stabilizzazione finanziaria – Materia previdenziale – Trattamenti pensionistici (Corte cost. n. 116/2013)

Redazione

Svolgimento del processo

SENTENZA

Nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 18, comma 22-bis, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, come modificato dall’articolo 24, comma 31-bis, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, promossi dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Campania, con ordinanza del 20 luglio 2012, e dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Lazio, con due ordinanze del 25 febbraio 2013, rispettivamente iscritte al n. 254 del registro ordinanze 2012 ed ai nn. 55 e 56 del registro ordinanze 2013 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 45, prima serie speciale, dell’anno 2012 e n. 12, prima serie speciale, dell’anno 2013.

Visti gli atti di costituzione di ************** ed altri, dell’INPS, nella qualità di successore ex lege dell’INPDAP, nonché gli atti di intervento del Gruppo Romano Giornalisti Pensionati e del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 7 maggio 2013 il Giudice relatore ****************;

uditi gli avvocati ************** per il Gruppo Romano Giornalisti Pensionati, ******************* per ************** ed altri, ****************** per l’INPS, nella qualità di successore ex lege dell’INPDAP e l’avvocato dello Stato ****************** per il Presidente del Consiglio dei ministri.

1.- La Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Campania, in composizione monocratica, con ordinanza del 20 luglio 2012, iscritta al reg. ord. n. 254 del 2012, ha sollevato, in riferimento agli articoli 2, 3, 36, 53, 42, terzo comma, e 97, primo comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’articolo 18, comma 22-bis, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111.

1.1.- Il rimettente premette che il ricorrente – magistrato Presidente della Corte dei conti in quiescenza dal 21 dicembre 2007, titolare di pensione diretta di importo superiore a euro 90.000,00 annui – ha chiesto il riconoscimento del proprio diritto di percepire il trattamento pensionistico ordinario, privo delle decurtazioni introdotte dall’art. 18, comma 22-bis, del d.l. 6 luglio n. 98 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 111 del 2011, nonché la condanna dell’Amministrazione ai conseguenti pagamenti. La Corte ricorda, inoltre, come a sostegno del ricorso sia stata dedotta l’illegittimità costituzionale della citata norma, per violazione degli artt. 2, 3, 24, 36, 41, 42, 53, 97, 100, 101, 108, 111 e 113 Cost.

1.2.- In punto di rilevanza, il rimettente assume in primo luogo che il ricorso ha un petitum separato e distinto dalla questione di costituzionalità, sul quale è chiamato, in ragione della propria competenza, a decidere, trattandosi di una domanda tesa ad ottenere il riconoscimento del diritto a conservare il proprio trattamento pensionistico senza le decurtazioni disposte dal citato comma 22-bis. Inoltre, osserva che, laddove non si dubitasse della compatibilità costituzionale della norma, la pretesa dovrebbe senz’altro essere dichiarata infondata, in quanto le decurtazioni stipendiali censurate risultano fissate direttamente ed inderogabilmente dalle «stringenti ed inequivoche disposizioni di legge applicate doverosamente dall’amministrazione datrice di lavoro», senza alcuna possibilità di interpretazioni alternative.

1.3.- Ciò posto, il giudice a quo osserva che la disposizione impugnata si colloca nel quadro di una serie di previsioni finalizzate al contenimento della spesa pubblica ed alla stabilizzazione finanziaria, in particolare in materia previdenziale, che impone ai pensionati pubblici sacrifici di considerevole entità.

1.4.- In primo luogo, secondo la Corte dei conti, la norma in questione si configurerebbe come prestazione patrimoniale imposta, ai sensi dell’art. 23 Cost., nonché come prelievo forzoso di natura tributaria, non rispettoso, tuttavia, dei principi di eguaglianza e ragionevolezza (art. 3 Cost.) correlati a quello di capacità contributiva (art. 53 Cost.).

A suo giudizio, infatti, l’imposizione del sacrificio economico individuale avrebbe tutte le caratteristiche del prelievo tributario, perché realizzato attraverso un atto autoritativo di carattere ablatorio, il cui gettito è destinato al fabbisogno finanziario dello Stato sotto forma di risparmio di spesa (richiama in proposito la sentenza di questa Corte n. 11 del 1995).

Al di là del nomen iuris utilizzato, dunque, si tratterebbe di un prelievo forzoso di somme stipendiali, privo di “sinallagmaticità” e destinato a copertura di fabbisogni finanziari indifferenziati dello Stato apparato.

Il rimettente osserva, tuttavia, che tale prestazione graverebbe soltanto su «alcune categorie di pensionati, lasciando inspiegabilmente ed illogicamente indenni tutte le altre categorie dei settori previdenziali privato ed autonomo: categorie tutte caratterizzate dall’unitarietà riconducibile al principio costituzionale di tutela dei pensionati». Non si tratterebbe di una mera rideterminazione o “raffreddamento” dei livelli previdenziali pubblici, in astratto possibile essendo acquisito il principio della possibilità di una disciplina differenziata del rapporto previdenziale pubblico rispetto a quello privato, ma di una vera e propria imposta, gravante non su tutti i pensionati, ma esclusivamente su quelli pubblici.

Tale disciplina si porrebbe in contrasto con il principio solidaristico di cui all’art. 2 Cost., coordinato con i principi di eguaglianza, parità di trattamento e capacità contributiva (artt. 3 e 53 Cost.).

Il rimettente ricorda in proposito che la giurisprudenza di questa Corte, su analoga questione relativa alla “manovra di bilancio” approntata con il decreto-legge 19 settembre 1992, n. 384 (Misure urgenti in materia di previdenza, di sanità e di pubblico impiego, nonché disposizioni fiscali), convertito, con modificazioni, dalla legge 14 novembre 1992, n. 438 (ordinanze n. 341 del 2000 e n. 299 del 1999), aveva precisato che il sacrificio economico richiesto dal provvedimento legislativo deve avere carattere eccezionale, transeunte, non arbitrario e consentaneo allo scopo prefisso, sicchè non solo deve essere limitato ad un ristretto periodo di tempo, ma deve anche essere razionalmente ripartito fra categorie diverse di cittadini.

La norma impugnata avrebbe violato, pertanto, i parametri costituzionali invocati (artt. 3, 36 e 53 Cost.) non solo sotto il profilo della sproporzione ed irrazionalità della misura, ma anche specificamente sotto il profilo della disparità di trattamento, in quanto non sarebbero state colpite le altre categorie di pensionati, pur se percettori di elevati trattamenti, e i contribuenti in generale titolari degli stessi redditi.

Il prelievo in questione, in definitiva, non solo non sarebbe idoneo a garantire risparmi di spesa o introiti tali da realizzare significativamente l’obiettivo di stabilizzazione della finanza pubblica, ma si presenterebbe come irrazionale e discriminatorio, essendo diretto a colpire una limitata categoria di soggetti, anzichè la collettività nel suo insieme, nel rispetto del principio di proporzionalità, in violazione quindi sia del principio solidaristico, che di quello di uguaglianza e di assoggettamento al prelievo fiscale in proporzione alla capacità retributiva.

Richiamando, poi, testualmente precedenti ordinanze di rimessione di altri giudici, il rimettente afferma che il legislatore avrebbe «inspiegabilmente ed ingiustificatamente aumentato gli squilibri, trascurando del tutto di colpire le ricchezze evase al fisco e persino gli introiti derivanti da rendite ben conosciute (quali le rendite catastali e finanziarie), per concentrarsi su una fascia specifica di pensionati, colpevoli unicamente di appartenere al settore pubblico e di avere redditi facilmente accertabili ed ancora più facilmente “attaccabili”».

1.5.- La norma censurata infine, secondo il giudice a quo, si porrebbe anche in contrasto con gli artt. 42, terzo comma, e 97, primo comma, Cost., in quanto realizzerebbe per via legislativa un intervento ablatorio della proprietà, colpendo una determinata categoria di soggetti, in assenza di previa valutazione degli interessi coinvolti e senza che sia prevista la corresponsione di un’indennità di ristoro, in quanto, «l’accurato esame degli interessi in gioco e la ponderata decisione della misura e delle modalità del sacrificio secondo il principio costituzionale di buon andamento (art. 97 Cost.) non può non valere anche per il legislatore-amministratore».

2.- È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, concludendo per l’infondatezza della questione.

La manovra di finanza pubblica oggi censurata sarebbe, a suo giudizio, intervenuta in maniera non dissimile dalla manovra del 1993 (art. 7 del d.l. n. 384 del 1992, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 438 del 1992), rispetto alla quale la Corte costituzionale aveva dichiarato analoghe questioni manifestamente infondate (ordinanza n. 299 del 1990). In quelle occasioni questa Corte aveva affermato che norme di tale natura non si ponevano in contrasto con l’art. 3 Cost., in quanto intervenute «in un momento assai delicato per la vita economico-finanziaria del paese».

Inoltre, a sostegno dell’infondatezza della questione, l’Avvocatura dello Stato ricorda altresì che anche la sentenza n. 223 del 2012 ha ribadito la possibilità dell’utilizzo necessario da parte del legislatore di strumenti eccezionali in situazioni di difficoltà economica, «nel difficile compito di contemperare il soddisfacimento degli interessi finanziari e di garantire i servizi e la protezione di cui tutti i cittadini necessitano».

Ciò posto, in questo caso la norma impugnata non si porrebbe in contrasto con l’art. 3 Cost., giacché si tratterebbe di un intervento che non limita la platea dei soggetti passivi ai soli pensionati pubblici, ma si rivolge a tutti i percettori di trattamenti pensionistici corrisposti da enti gestori di forme di previdenza obbligatorie, e quindi anche ai già dipendenti del settore privato ed alle gestioni pensionistiche dei lavoratori autonomi.

Inoltre, secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, anche in riferimento all’art. 53 Cost. l’intervento censurato sarebbe pienamente rispettoso dei criteri di capacità contributiva e di progressività.

Infine, viene contestata la questione sollevata con riferimento all’art. 42 Cost., in quanto, trattandosi di materia tributaria, non sarebbe concepibile alcun indennizzo come ristoro per un prelievo fiscale.

Da ultimo, l’Avvocatura dello Stato rileva che l’impatto sulla finanza pubblica della normativa censurata, alla luce delle relazioni tecniche presentate in Parlamento nel corso dell’iter di conversione del d.l. n. 98 del 2011, viene stimato in circa 26 milioni di euro per anno.

3.- Nel giudizio si è costituito l’INPS (Istituto Nazionale della Previdenza Sociale), successore ex lege dell’INPDAP (Istituto Nazionale di Previdenza e Assistenza per i Dipendenti dell’Amministrazione Pubblica), ai sensi dell’art. 21 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, eccependo in via pregiudiziale l’inammissibilità della questione per carenza di giurisdizione del giudice rimettente.

Secondo l’ente previdenziale, poiché il prelievo previsto dal citato art. 18, comma 22-bis, alla luce della costante giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 421 del 1995, n. 11 del 1995, n. 63 del 1990 e n. 146 del 1972) ha natura di prestazione patrimoniale imposta, la giurisdizione sarebbe riservata in via esclusiva alle Commissioni tributarie (sentenza della Corte di cassazione civile, sezioni unite, 27 ottobre 2011, n. 22381). La circostanza secondo la quale il prelievo fiscale operato dal sostituto d’imposta determinerebbe una materiale riduzione dell’importo erogato al pensionato, non sarebbe infatti idonea all’individuazione della giurisdizione in capo al Giudice delle pensioni, poiché il trattamento oggetto di prelievo forzoso rimarrebbe integro «tal quale determinato dall’Ente previdenziale, senza alcuna modificazione delle poste contabili già individuate».

3.1.- Nel merito, la parte costituita ritiene la questione infondata, in primo luogo con riferimento all’art. 3 Cost., in quanto la disposizione in esame riguarderebbe l’intera platea dei titolari di trattamenti pensionistici, ivi compresi quelli integrativi, senza l’asserita esclusione degli ordinamenti previdenziali privato ed autonomo. Tale assunto sarebbe, poi, dimostrato dalle modalità applicative seguite dall’INPDAP prima, dall’INPS e dagli enti gestori di forme di previdenza obbligatoria, poi, i quali hanno emanato apposite circolari al fine di regolare le modalità concrete per disporre il prelievo.

Neppure sarebbe sussistente, secondo l’INPS, una discriminazione rispetto alla generalità dei consociati, in quanto secondo la consolidata giurisprudenza di questa Corte, la formulazione dell’art. 53 Cost. andrebbe valutata in termini non assoluti, ma relativi, imponendo di interpretare il principio dell’universalità dell’imposizione in necessario coordinamento con il principio solidaristico e di uguaglianza di cui agli artt. 2 e 3 Cost., essendo ben possibile l’introduzione, per singole categorie di cittadini, di specifici tributi, purché nei limiti della ragionevolezza.

Infine, quanto alla questione relativa alla violazione del principio della espropriabilità della proprietà privata, salva corresponsione di un indennizzo, ai sensi dell’art. 42, terzo comma, Cost., il dubbio sarebbe infondato, in quanto la speciale ablazione della proprietà privata, ordinata al fine del concorso dei consociati alle pubbliche spese di cui all’art. 53 Cost., non prevede, né potrebbe prevedere, alcun indennizzo.

4.- Con le due ordinanze, di identico tenore ed entrambe depositate in data 25 febbraio 2013, iscritte rispettivamente al registro ordinanze con i nn. 55 e 56 del 2013, la Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Lazio, ha sollevato, in riferimento agli articoli 2, 3, 53, Cost., questioni di legittimità costituzionale dell’art. 18, comma 22-bis, del d.l. n. 98 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 111 del 2011.

4.1.- Il rimettente premette che i ricorrenti – tutti magistrati ordinari, magistrati della Corte dei conti, magistrati militari titolari di pensione ordinaria diretta, ovvero aventi causa da magistrati della Corte dei conti e da magistrati amministrativi – hanno proposto ricorso avverso il trattamento pensionistico loro attribuito a partire dal mese di agosto 2011, nella parte in cui è assoggettato al “contributo di perequazione” previsto dal comma 22-bis dell’art. 18 del d.l. n. 98 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 111 del 2011, come reintrodotto dall’art. 2, comma l, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, nelle percentuali ivi stabilite, come risultanti dalle rispettive certificazioni CUD per l’anno 2011.

Nell’ordinanza iscritta al reg. ord. n. 55 del 2013, si afferma che i ricorrenti hanno chiesto, altresì, la corresponsione della mancata rivalutazione automatica del loro trattamento pensionistico in applicazione del comma 25 dell’art. 24 del d.l. n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 214 del 2011.

Tutti i ricorrenti hanno chiesto, dunque, la corresponsione del proprio trattamento pensionistico senza assoggettamento al predetto “contributo di perequazione” e con conseguente condanna alla restituzione di quanto trattenuto per tali titoli, con rivalutazione monetaria e interessi sino al soddisfo.

4.2.- In particolare, i ricorrenti hanno chiesto alla Corte dei conti, nel giudizio di cui all’ordinanza iscritta al reg. ord. n. 55 del 2013, di rimettere alla Corte costituzionale le questioni di costituzionalità: A) del comma 22-bis dell’art. 18. del d.l. n. 98 del 2011, per contrasto con gli artt. 2, 3, 53, 23 e 97 Cost.; B) del comma 25 dell’art. 24 del d.l. n. 20l del 2011 convertito, con modificazioni, dalla legge n. 214 del 2011, per contrasto con gli artt. 3, 53, 97, 36 e 38 Cost.

Quanto alla questione di legittimità costituzionale di cui al punto B), il giudice a quo, ancorché rilevante, la riteneva manifestamente infondata con separato provvedimento.

4.3.- Nel giudizio di cui all’ordinanza iscritta al reg. ord. n. 56 del 2013, i ricorrenti hanno chiesto alla Corte dei conti, di rimettere alla Corte costituzionale le questioni di legittimità costituzionale: A) del comma 22-bis dell’art. 18 del d.l. n. 98 del 2011, per contrasto con gli artt. 2, 3, 53, 23 e 97 Cost.; B) dell’art. 2, commi l e 2, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011; C) dell’art. l, commi l e 5, della legge 6 luglio 2012, n. 96 (Norme in materia di riduzione dei contributi pubblici in favore dei partiti e dei movimenti politici, nonché misure per garantire la trasparenza e i controlli dei rendiconti dei medesimi. Delega al Governo per l’adozione di un testo unico delle leggi concernenti il finanziamento dei partiti e dei movimenti politici e per l’armonizzazione del regime relativo alle detrazioni fiscali).

La Corte riteneva irrilevante la questione sub B) e manifestamente infondata quella sub C).

4.4.- Ciò posto, il giudice a quo – dopo aver osservato, in punto di rilevanza, di trovarsi nell’impossibilità di poter definire il giudizio indipendentemente dalla risoluzione della questione di legittimità costituzionale – in ordine alla specifica eccezione sollevata dalla resistente INPS, quale successore ex lege dell’INPDAP, afferma la propria giurisdizione sulle domande avanzate.

Secondo il rimettente, la giurisdizione della Corte dei conti in materia di pensioni ha carattere esclusivo, in quanto affidata al criterio di collegamento costituito dalla materia. In essa sono, dunque, comprese tutte le controversie in cui il rapporto pensionistico costituisca elemento identificativo del petitum sostanziale ovvero sia comunque in questione la misura della prestazione previdenziale.

La circostanza che il contributo di perequazione sia previsto da una norma “di natura tributaria” non trasformerebbe il rapporto tra enti gestori di forme di previdenza obbligatorie e beneficiari dei relativi trattamenti pensionistici in un rapporto tributario.

Nella fattispecie tale rapporto, al quale è estranea l’Amministrazione finanziaria – coerentemente non evocata in giudizio – non riguarderebbe una contestazione diretta della debenza all’Erario della somma trattenuta, ovvero un rapporto tributario tra contribuente ed Amministrazione. Le controversie relative all’indebito pagamento dei tributi seguirebbero, infatti, la regola della devoluzione alla giurisdizione speciale del giudice tributario soltanto allorchè si debba impugnare uno degli atti previsti dall’art. 19 del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al Governo contenuta nell’art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413) e il convenuto in senso formale sia uno dei soggetti indicati nell’art. 10 di tale decreto legislativo. Quando la controversia si svolga tra due soggetti privati in assenza di un provvedimento impugnabile soltanto dinanzi al giudice tributario, il giudice ordinario, quindi, si riapproprierebbe della giurisdizione, non rilevando che la composizione della lite necessiti della interpretazione di una norma tributaria.

4.5.- Quanto alle questioni sub A), il rimettente, con ordinanze identiche quanto a motivazione, premette che questa Corte ha espressamente riconosciuto la natura tributaria della misura in questione. In particolare, viene ricordato che la sentenza n. 241 del 2012 ha affermato che il “contributo di perequazione” di cui comma 22-bis dell’art. 18 del d.l. n. 98 del 2011 «ha natura certamente tributaria, in quanto costituisce un prelievo analogo a quello effettuato sul trattamento economico complessivo dei dipendenti pubblici […] nella parte dichiarata illegittima da questa Corte con la sentenza n. 223 del 2012 e la cui natura tributaria è stata espressamente riconosciuta dalla medesima sentenza». La norma impugnata, infatti, integrerebbe una decurtazione patrimoniale definitiva del trattamento pensionistico, con acquisizione al bilancio statale del relativo ammontare, che presenta tutti i requisiti richiesti dalla giurisprudenza della Corte per caratterizzare il prelievo come tributario, ovvero, indipendentemente dal nomen iuris attribuitole dal legislatore, quelli di un prelievo coattivo finalizzato al concorso delle pubbliche spese, posto a carico di un soggetto passivo in base ad uno specifico indice di capacità contributiva che deve esprimere l’idoneità di tale soggetto all’obbligazione tributaria.

Il giudice a quo, inoltre, dopo aver richiamato i principi enucleati nella sentenza n. 223 del 2012, assume che l’impugnato art. 18, comma 22-bis, del d.l. n. 98 del 2011 si pone in contrasto con gli articoli 3 e 53 Cost.

In primo luogo, infatti, a parità di reddito con la categoria dei lavoratori (pubblici o privati), il prelievo sarebbe ingiustificatamente posto a carico della sola categoria dei pensionati degli enti gestori di forme di previdenza obbligatoria, con conseguente irragionevole limitazione della platea dei soggetti passivi. Il legislatore, affrontando l’eccezionale situazione economica avrebbe utilizzato uno strumento eccezionale, senza tuttavia garantire il rispetto dei principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale e, in particolare, del principio di uguaglianza (come specificato dalla citata sentenza n. 223 del 2012, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’articolo 9, comma 2, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, recante «Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica», convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122).

Peraltro, la norma censurata si porrebbe in contrasto con gli articoli artt. 2, 3 e 53 Cost. anche in quanto lo speciale prelievo di solidarietà si imporrebbe nei confronti dei soli magistrati in pensione, come conseguenza indotta dalla dichiarazione di illegittimità costituzionale dell’analogo prelievo scrutinato dalla sentenza n. 223 del 2012. Conseguentemente, il principio di uguaglianza in relazione alla capacità contributiva di cui agli artt. 3 e 53 Cost. sarebbe ulteriormente vulnerato, nella specie, in quanto la suddetta categoria di pensionati verrebbe «colpita in misura maggiore rispetto ai titolari di altri redditi e, più specificamente, di redditi da lavoro dipendente» (in analogia con quanto deciso dalla sentenza n. 119 del 1981).

La Corte rimettente, inoltre, assume quale ulteriore motivo di censura anche la stessa entità del contributo di perequazione, posto in comparazione con quello previsto dall’art. 2, comma 2, del decreto-legge n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011. Sarebbe, infatti, irragionevole ed ingiustificato che – con riferimento a interventi di solidarietà connotati da sostanziale identità di ratio – i contribuenti titolari di un reddito complessivo superiore a 300.000 euro siano tenuti al versamento di un contributo di solidarietà del 3% sulla parte di reddito che eccede il predetto importo, qualunque siano le componenti del loro reddito complessivo, compresi i redditi pensionistici, mentre i ricorrenti siano tenuti (per far fronte alla medesima eccezionale situazione economica) ad un prelievo maggiore. Sintomatico sarebbe peraltro che, oltre la soglia di reddito di 300.000 euro lordi annui, a parità di reddito, l’una categoria (tendenzialmente universale) subisce un’imposizione del 3%, l’altra (circoscritta ai soli pensionati titolari di trattamenti di quiescenza corrisposti da enti gestori di forme di previdenza obbligatoria) un’imposizione del 15%, in violazione dei canoni costituzionali dell’eguaglianza e della ragionevolezza stabiliti dall’art. 3 Cost., nonché del canone della capacità contributiva e del criterio di progressività delle imposte sanciti dall’art. 53 Cost.

Secondo la Corte dei conti, quindi, qualora la norma impugnata non venisse espunta dall’ordinamento giuridico, determinerebbe un ulteriore profilo di irrazionalità complessiva del sistema delle imposte speciali, inducendo un correlato irragionevole effetto discriminatorio, tenuto conto che lo stesso contributo di solidarietà di cui citato art. 2, comma 2, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, non si applica sui redditi di cui all’articolo 9, comma 2, del d.l. n. 78 del 2010, con conseguente «irragionevole ed arbitrario disallineamento normativo derivante dall’asimmetricità nel meccanismo impositivo del contributo di solidarietà».

5.- Anche in tali giudizi è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, ribadendo le argomentazioni svolte nell’altro giudizio, in particolare con riferimento alla legittimità di manovre di bilancio poste in essere «in un momento assai delicato per la vita economico-finanziaria del paese» ed alla conseguente infondatezza delle questioni, non trattandosi di un intervento che limita la platea dei soggetti passivi ai soli pensionati pubblici, in quanto si rivolge a tutti i percettori di trattamenti pensionistici corrisposti da enti gestori di forme di previdenza obbligatorie. Non rileverebbe, infatti, la qualificazione pubblicistica o privatistica del rapporto di lavoro, ma unicamente la natura del trattamento, come sarebbe dimostrato, peraltro, dalla circolare INPS n. 109 del 2011, la quale espressamente dispone che, ai fini dell’individuazione dei soggetti per i quali opera il contributo, devono essere presi in considerazione tutti i trattamenti pensionistici obbligatori e i trattamenti pensionistici integrativi e complementari, sia erogati dall’INPS che da enti diversi dall’INPS.

Inoltre, secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, anche in riferimento all’art. 53 Cost. l’intervento censurato sarebbe pienamente rispettoso dei criteri di capacità contributiva e di progressività.

6.- Anche in questi giudizi si è costituito l’INPS, con atto di tenore identico a quello relativo al giudizio iscritto al reg. ord. n. 254 del 2012.

7.- Nel giudizio iscritto al reg. ord. n. 55 del 2013, si sono costituite le parti private ricorrenti nel giudizio a quo, che hanno ripercorso pedissequamente le motivazioni dell’ordinanza di rimessione, sostenendo che, alla luce della natura di prestazione imposta del prelievo, la norma censurata sarebbe illegittima perché in contrasto con il principio di uguaglianza tributaria e di capacità contributiva nonché con il principio solidaristico, essendo una misura che colpirebbe soltanto la categoria dei pensionati, anche in considerazione dell’intervenuta pronuncia di illegittimità costituzionale relativa al contributo di cui all’art. 9, comma 2, del d.l. n. 78 del 2010. A giudizio dei ricorrenti, le motivazioni adottate dalla Corte con riferimento a quella norma sarebbero applicabili anche al caso di specie, tenuto conto della pacifica “natura di retribuzione differita” da attribuire alle pensioni (citano in proposito la sentenza n. 30 del 2004).

8.- Nel medesimo giudizio è intervenuto il Gruppo Romano Giornalisti Pensionati, il quale, premesso di essere un’associazione, senza fini di lucro, che intende tutelare i suoi circa 300 soci che hanno subito le decurtazioni pensionistiche, tramite l’INPGI, fra i quali 4 dei 12 che compongono l’attuale consiglio direttivo, e di poter essere dunque annoverato fra gli enti esponenziali di interessi diffusi, conclude per l’accoglimento delle questioni, precisando, quanto all’ordinanza n. 254 del 2012, che il tertium comparationis non potrebbe essere individuato nei pensionato privati, alla luce del tenore letterale della disposizione.

Motivi della decisione

1.- Sono sottoposte all’esame della Corte questioni di legittimità costituzionale dell’articolo 18, comma 22-bis, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, nel testo successivamente modificato dall’articolo 24, comma 31-bis, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, sollevate dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Campania e per la Regione Lazio, con tre ordinanze depositate rispettivamente il 20 luglio 2012 ed il 22 febbraio 2013, iscritte al reg. ord. n. 254 del 2012 e nn. 55 e 56 del 203.

2.- Secondo la Corte dei conti, sezione giurisdizionale della Campania (ordinanza iscritta al reg. ord. n. 254 del 2012), la norma censurata, disponendo che, a decorrere dal 1° agosto 2011 e fino al 31 dicembre 2014, i trattamenti pensionistici corrisposti da enti gestori di forme di previdenza obbligatorie, i cui importi complessivamente superino 90.000 euro lordi annui, sono assoggettati ad un contributo di perequazione pari al 5 per cento della parte eccedente il predetto importo fino a 150.000 euro, nonché pari al 10 per cento per la parte eccedente 150.000 euro e al 15 per cento per la parte eccedente 200.000 euro, si porrebbe in contrasto con gli articoli 2, 3, 36 e 53, della Costituzione in quanto tale prelievo, avendo natura tributaria – perché realizzato attraverso un atto autoritativo di carattere ablatorio, con destinazione del gettito al fabbisogno finanziario dello Stato -, sarebbe operato in violazione dei principi di eguaglianza e ragionevolezza, correlati a quello di capacità contributiva. L’intervento censurato, in primo luogo, colpirebbe la sola categoria dei pensionati pubblici, «lasciando inspiegabilmente ed illogicamente indenni tutte le altre categorie dei settori previdenziali privato ed autonomo: categorie tutte caratterizzate dall’unitarietà riconducibile al principio costituzionale di tutela dei pensionati»; in secondo luogo, analoga misura non sarebbe prevista per i contribuenti in generale, titolari degli stessi redditi.

A giudizio della Corte campana, poi, la disciplina in esame recherebbe vulnus anche agli artt. 42, terzo comma, e 97, primo comma, Cost., poichè realizzerebbe per via legislativa un intervento ablatorio della proprietà, colpendo una determinata categoria di soggetti, in assenza di previa valutazione degli interessi coinvolti e senza che sia prevista la corresponsione di un’indennità di ristoro, in quanto «l’accurato esame degli interessi in gioco e la ponderata decisione della misura e delle modalità del sacrificio secondo il principio costituzionale di buon andamento (art. 97 Cost.) non può non valere anche per il legislatore-amministratore».

2.1.- Le ordinanze iscritte al reg. ord. nn. 55 e 56 del 2013, di identico tenore ed entrambe emesse dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale del Lazio, assumono che la norma impugnata violerebbe gli artt. 2, 3 e 53 Cost., poichè, come precisato anche dalla sentenza n. 241 del 2012 di questa Corte, pur avendo il «contributo di perequazione» natura «certamente tributaria, in quanto costituisce un prelievo analogo a quello effettuato sul trattamento economico complessivo dei dipendenti pubblici […] nella parte dichiarata illegittima dalla Corte con la sentenza n. 223 del 2012», e pur essendo stato adottato in una eccezionale situazione economica, non garantirebbe il rispetto dei principi fondamentali di uguaglianza a parità di reddito con la categoria dei lavoratori (pubblici o privati), essendo ingiustificatamente posto a carico della sola categoria dei pensionati degli enti gestori di forme di previdenza obbligatoria, con conseguente irragionevole limitazione della platea dei soggetti passivi.

Il contributo in questione sarebbe stato adottato, poi, in violazione del principio di uguaglianza in relazione alla capacità contributiva, perché imposto nei confronti dei soli magistrati in pensione, categoria «colpita in misura maggiore rispetto ai titolari di altri redditi e, più specificamente, di redditi da lavoro dipendente», come conseguenza indotta dalla dichiarazione di illegittimità costituzionale dell’analogo prelievo dichiarato illegittimo dalla sentenza n. 223 del 2012.

Inoltre, posto in comparazione con il contributo previsto dall’art. 2, comma 2, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, il prelievo sarebbe palesemente irragionevole ed ingiustificato, perché – con riferimento a interventi di solidarietà connotati da sostanziale identità di ratio – i contribuenti titolari di un reddito complessivo superiore a 300.000 euro sarebbero tenuti al versamento di un contributo di solidarietà del 3% sulla parte di reddito che eccede il predetto importo, qualunque siano le componenti del loro reddito complessivo, compresi redditi pensionistici, mentre i ricorrenti nei giudizi principali, sarebbero tenuti (per far fronte alla medesima eccezionale situazione economica) ad un prelievo maggiore, in violazione non solo dei canoni costituzionali dell’eguaglianza e della ragionevolezza, ma anche di quelli della capacità contributiva e del criterio di progressività delle imposte.

Infine, la disposizione in esame determinerebbe, a giudizio dei rimettenti, un irragionevole effetto discriminatorio, in quanto lo stesso contributo di solidarietà di cui al citato art. 2, comma 2, del d.l. n. 138 del 2011, non trova applicazione sui redditi di cui all’articolo 9, comma 2, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, con conseguente «irragionevole ed arbitrario disallineamento normativo derivante dall’asimmetricità nel meccanismo impositivo del contributo di solidarietà».

3.- Tutte le ordinanze hanno ad oggetto la stessa norma, censurata con argomentazioni in larga misura coincidenti, e, quindi, va disposta la riunione dei giudizi, ai fini di un’unica trattazione e di un’unica pronuncia.

4.- Preliminarmente, va confermata l’ordinanza letta nella pubblica udienza del 7 maggio 2013, che ha dichiarato inammissibile l’intervento spiegato nel giudizio iscritto al reg. ord. n. 55 del 2013 dal Gruppo Romano Giornalisti Pensionati. L’intervento di soggetti estranei al giudizio principale è ammissibile soltanto per i terzi titolari di un interesse qualificato, inerente in modo diretto e immediato al rapporto sostanziale dedotto in giudizio e non semplicemente regolato, al pari di ogni altro, dalla norma o dalle norme oggetto di censura (ex plurimis: ordinanza letta all’udienza del 23 ottobre 2012, confermata con la sentenza n. 272 del 2012; ordinanza letta all’udienza del 23 marzo 2010, confermata con la sentenza n. 138 del 2010; ordinanza letta all’udienza del 31 marzo 2009, confermata con la sentenza n. 151 del 2009; sentenze n. 94 del 2009, n. 96 del 2008 e n. 245 del 2007).

Nel giudizio, da cui traggono origine le questioni di legittimità costituzionale, i rapporti sostanziali dedotti in causa riguardano profili che possono riguardare le posizioni previdenziali dei soci dell’ente intervenuto, ma non concernono direttamente prerogative o diritti dei medesimi, con conseguente inammissibilità dell’intervento.

5.- Ancora in via preliminare, va respinta l’eccezione, sollevata dall’INPS, di inammissibilità della questione, sotto il profilo che la giurisdizione spetterebbe non al rimettente, ma al giudice tributario.

In considerazione dell’autonomia del giudizio incidentale di costituzionalità rispetto a quello principale, questa Corte ha costantemente affermato che il difetto di giurisdizione può rilevare soltanto nei casi in cui appaia macroscopico, così che nessun dubbio possa aversi sulla sua sussistenza; non anche quando il rimettente abbia motivato in maniera non implausibile in ordine alla sua giurisdizione (da ultimo sentenze n. 279 del 2012 e n. 241 del 2008). Nella specie, i rimettenti, in particolare nelle ordinanze n. 55 e n. 56 del 2013, sulla specifica eccezione sollevata dalla parte costituita in quel giudizio, hanno affermato la propria giurisdizione sulla base di motivazioni del tutto plausibili. A loro giudizio, la natura tributaria della norma che prevede il contributo di perequazione non trasforma il rapporto tra enti gestori di forme di previdenza obbligatorie e beneficiari dei relativi trattamenti pensionistici in un rapporto tributario, in quanto la devoluzione alla giurisdizione speciale del giudice tributario presuppone che sia impugnato uno degli atti previsti dall’art. 19 del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al Governo contenuta nell’art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413) e che il convenuto in senso formale sia uno dei soggetti indicati nell’art. 10 di tale decreto legislativo.

A fronte di siffatta espressa statuizione, il sindacato di questa Corte non può che arrestarsi, attesa la non implausibilità di una simile motivazione, peraltro in linea con i principi espressi dalle sezioni unite della Corte di cassazione, in sede di regolamento di giurisdizione, richiamati dalle ordinanze di rimessione.

6.- La questione sollevata in riferimento agli articoli 3 e 53 Cost. è fondata.

7.- La norma censurata si inserisce nell’ambito del d.l. n. 98 del 2011, recante disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria, emanato nel quadro di una più articolata manovra di stabilizzazione che ha avuto inizio con il d.l. n. 78 del 2010, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010, recante misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica, sviluppatasi in seguito attraverso altri interventi, contenuti nel d.l. n. 138 del 2011. In tali manovre sono state contemplate, per quanto attiene specificamente alle situazioni evocate dalle ordinanze in esame, misure dirette a perseguire un generale “raffreddamento” delle dinamiche retributive del pubblico impiego, oltre a interventi temporanei di riduzione delle retribuzioni e ad interventi “di solidarietà”, variamente articolati, quanto a diverse categorie di cittadini, posti a carico sia del personale dipendente dalle pubbliche amministrazioni, sia della generalità di cittadini.

Per quanto qui interessa, con riferimento alla norma censurata, questa Corte ha ricostruito la portata dell’attuale formulazione e dell’attuale vigenza della disposizione. La legge 14 settembre 2011, n. 148, nel non convertire in legge l’originaria formulazione del comma 1 dell’art. 2 del d.l. n. 138 del 2011 (che aveva abrogato il comma 22-bis dell’art. 18 del d.l. n. 98 del 2011), ha sostituito, come già osservato nella sentenza n. 241 del 2012, il comma non convertito con una disposizione che si è limitata a riaffermare la perdurante efficacia del comma 22-bis dell’art. 18 del d.l. n. 98 del 2011 («le disposizioni di cui agli articoli […] 18, comma 22-bis, del decreto-legge 6 luglio 2011 n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, continuano ad applicarsi nei termini ivi previsti rispettivamente dal 1° gennaio 2011 al 31 dicembre 2013 e dal 1° agosto 2011 al 31 dicembre 2014»). Conseguentemente, con la mancata conversione, la stessa abrogazione è venuta meno, con effetto retroattivo, ai sensi dell’art. 77, terzo comma, Cost., cosí da determinare la reviviscenza del comma 22-bis abrogato dal decreto non convertito.

7.1.- Va altresì osservato che, alla luce del chiaro tenore letterale, la disposizione trova applicazione, in relazione alle erogazioni di trattamenti pensionistici obbligatoria, sia in favore del personale del pubblico impiego, sia in relazione a tutti gli altri trattamenti corrisposti da enti gestori di forme di previdenza obbligatori, ivi incluse le forme pensionistiche che garantiscono prestazioni in aggiunta o ad integrazione del trattamento pensionistico obbligatorio (comprese quelle di cui al decreto legislativo 16 settembre 1996, n. 563, recante «Attuazione della delega conferita dall’articolo 2, comma 23, lettera b), della legge 8 agosto 1995, n. 335, in materia di trattamenti pensionistici, erogati dalle forme pensionistiche diverse da quelle dell’assicurazione generale obbligatoria, del personale degli enti che svolgono le loro attività nelle materie di cui all’art. 1 del D.Lgs.C.P.S. 17 luglio 1947, n. 691», al decreto legislativo 20 novembre 1990, n. 357, recante «Disposizioni sulla previdenza degli enti pubblici creditizi», al decreto legislativo 5 dicembre 2005, n. 252, recante «Disciplina delle forme pensionistiche complementari»), nonché i trattamenti che assicurano prestazioni definite dei dipendenti delle regioni a statuto speciale e degli enti di cui alla legge 20 marzo 1975, n. 70 (Disposizioni sul riordinamento degli enti pubblici e del rapporto di lavoro del personale dipendente), e successive modificazioni.

7.2.- Questa Corte ha già espressamente qualificato l’intervento di perequazione in questione come avente natura tributaria, non solo allorché si è occupata, dichiarandone l’illegittimità costituzionale, dell’analogo intervento di cui all’art. 9, comma 2 del decreto-legge n. 78 del 2010 (sentenza n. 223 del 2012), ma anche e soprattutto allorchè ha esaminato la stessa norma oggi impugnata, con la citata sentenza n. 241 del 2012. In tale pronuncia è stato affermato che «il contributo oggetto di censura è previsto a carico dei trattamenti pensionistici corrisposti da enti gestori di forme di previdenza obbligatorie ed ha natura certamente tributaria, in quanto costituisce un prelievo analogo a quello effettuato sul trattamento economico complessivo dei dipendenti pubblici (sopra descritto al punto 7.3.) previsto dallo stesso comma 1 nella parte dichiarata illegittima da questa Corte con la suddetta sentenza n. 223 del 2012 e la cui natura tributaria è stata espressamente riconosciuta dalla medesima sentenza. La norma impugnata, infatti, integra una decurtazione patrimoniale definitiva del trattamento pensionistico, con acquisizione al bilancio statale del relativo ammontare, che presenta tutti i requisiti richiesti dalla giurisprudenza di questa Corte per caratterizzare il prelievo come tributario (ex plurimis, sentenze n. 223 del 2012; n. 141 del 2009; n. 335, n. 102 e n. 64 del 2008; n. 334 del 2006; n. 73 del 2005)».

Nella specie, la Corte ribadisce la natura tributaria della norma impugnata, e pertanto la correttezza della premessa interpretativa che ha condotto i rimettenti ad impugnare la norma per violazione degli artt. 3 e 53 Cost.

7.3.- Le principali censure dei rimettenti individuano nella misura in questione un intervento impositivo irragionevole e discriminatorio ai danni di una sola categoria di cittadini. L’intervento riguarda, infatti, i soli pensionati, senza garantire il rispetto dei principi fondamentali di uguaglianza a parità di reddito, attraverso una irragionevole limitazione della platea dei soggetti passivi, divenuta peraltro ancora più evidente, in conseguenza della dichiarazione di illegittimità costituzionale dell’analogo prelievo di cui al comma 2 dell’art. 9 del d.l. n. 78 del 2010 (sentenza n. 223 del 2012).

Così correttamente individuato il rapporto di comparazione fra soggetti titolari di trattamenti pensionistici erogati da enti gestori di forme di previdenza obbligatorie e tutti gli altri titolari di redditi, anche e non solo da lavoro dipendente, come reso palese nelle ordinanze nn. 54 e 55 del 2013, la questione, come con la pronuncia n. 223 del 2012, va scrutinata in riferimento al contrasto con il principio della “universalità della imposizione” ed alla irragionevolezza della sua deroga, avendo riguardo, quindi, non tanto alla disparità di trattamento fra dipendenti o fra dipendenti e pensionati o fra pensionati e lavoratori autonomi od imprenditori, quanto piuttosto a quella fra cittadini.

Va infatti, al riguardo, precisato che i redditi derivanti dai trattamenti pensionistici non hanno, per questa loro origine, una natura diversa e minoris generis rispetto agli altri redditi presi a riferimento, ai fini dell’osservanza dell’art. 53 Cost., il quale non consente trattamenti in pejus di determinate categorie di redditi da lavoro. Questa Corte ha, anzi, sottolineato (sentenze n. 30 del 2004, n. 409 del 1995, n. 96 del 1991) la particolare tutela che il nostro ordinamento riconosce ai trattamenti pensionistici, che costituiscono, nei diversi sistemi che la legislazione contempla, il perfezionamento della fattispecie previdenziale conseguente ai requisiti anagrafici e contributivi richiesti.

A fronte di un analogo fondamento impositivo, dettato dalla necessità di reperire risorse per la stabilizzazione finanziaria, il legislatore ha scelto di trattare diversamente i redditi dei titolari di trattamenti pensionistici: il contributo di solidarietà si applica su soglie inferiori e con aliquote superiori, mentre per tutti gli altri cittadini la misura è ai redditi oltre 300.000 euro lordi annui, con un’aliquota del 3 per cento, salva in questo caso la deducibilità dal reddito.

La giurisprudenza di questa Corte ha precisato che «la Costituzione non impone affatto una tassazione fiscale uniforme, con criteri assolutamente identici e proporzionali per tutte le tipologie di imposizione tributaria; ma esige invece un indefettibile raccordo con la capacità contributiva, in un quadro di sistema informato a criteri di progressività, come svolgimento ulteriore, nello specifico campo tributario, del principio di eguaglianza, collegato al compito di rimozione degli ostacoli economico-sociali esistenti di fatto alla libertà ed eguaglianza dei cittadini-persone umane, in spirito di solidarietà politica, economica e sociale (artt. 2 e 3 della Costituzione)» (sentenza n. 341 del 2000). Il controllo della Corte in ordine alla lesione dei principi di cui all’art. 53 Cost., come specificazione del fondamentale principio di uguaglianza di cui all’art. 3 Cost., non può, quindi, che essere ricondotto ad un «giudizio sull’uso ragionevole, o meno, che il legislatore stesso abbia fatto dei suoi poteri discrezionali in materia tributaria, al fine di verificare la coerenza interna della struttura dell’imposta con il suo presupposto economico, come pure la non arbitrarietà dell’entità dell’imposizione» (sentenza n. 111 del 1997).

In relazione agli interventi di stabilizzazione della finanza pubblica, nel cui contesto si colloca la disposizione in esame, questa Corte ha evidenziato la sostanziale coincidenza dei prelievi tributari posti in comparazione, ritenendo irragionevole il diverso trattamento fra dipendenti pubblici e contribuenti in generale (sentenza n. 223 del 2012).

Anche in questo caso, è necessario analogamente rilevare l’identità di ratio della norma oggi censurata rispetto sia all’analoga disposizione già dichiarata illegittima, sia al contributo di solidarietà (l’art. 2 del d.l. n. 138 del 2011) del 3 per cento sui redditi annui superiori a 300.000 euro, quest’ultimo assunto anche quale tertium comparationis.

Al fine di reperire risorse per la stabilizzazione finanziaria, il legislatore ha imposto ai soli titolari di trattamenti pensionistici, per la medesima finalità, l’ulteriore speciale prelievo tributario oggetto di censura, attraverso una ingiustificata limitazione della platea dei soggetti passivi.

Va pertanto ribadito, anche questa volta, quanto già affermato nella citata sentenza n. 223 del 2012, e cioè che tale sostanziale identità di ratio dei differenti interventi “di solidarietà”, determina un giudizio di irragionevolezza ed arbitrarietà del diverso trattamento riservato alla categoria colpita, «foriero peraltro di un risultato di bilancio che avrebbe potuto essere ben diverso e più favorevole per lo Stato, laddove il legislatore avesse rispettato i principi di eguaglianza dei cittadini e di solidarietà economica, anche modulando diversamente un “universale” intervento impositivo». Se da un lato l’eccezionalità della situazione economica che lo Stato deve affrontare è suscettibile di consentire il ricorso a strumenti eccezionali, nel difficile compito di contemperare il soddisfacimento degli interessi finanziari e di garantire i servizi e la protezione di cui tutti cittadini necessitano, dall’altro ciò non può e non deve determinare ancora una volta un’obliterazione dei fondamentali canoni di uguaglianza, sui quali si fonda l’ordinamento costituzionale.

Nel caso di specie, peraltro, il giudizio di irragionevolezza dell’intervento settoriale appare ancor più palese, laddove si consideri che la giurisprudenza della Corte ha ritenuto che il trattamento pensionistico ordinario ha natura di retribuzione differita (fra le altre sentenza n. 30 del 2004, ordinanza n. 166 del 2006); sicché il maggior prelievo tributario rispetto ad altre categorie risulta con più evidenza discriminatorio, venendo esso a gravare su redditi ormai consolidati nel loro ammontare, collegati a prestazioni lavorative già rese da cittadini che hanno esaurito la loro vita lavorativa, rispetto ai quali non risulta più possibile neppure ridisegnare sul piano sinallagmatico il rapporto di lavoro.

Va, quindi, pronunciata l’illegittimità costituzionale dell’art. 18, comma 22-bis, del d.l. n. 98 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 111 del 2011, come modificato dall’art. 24, comma 31-bis, del d.l. n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 214 del 2011.

P.Q.M.

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 18, comma 22-bis, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, come modificato dall’articolo 24, comma 31-bis, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 3 giugno 2013.

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