IL CONTROLLO DELLE ISTITUZIONI COMUNITARIE PREVISTO ALL’ART 88 DEL TRATTATO UE ED IL NUOVO REGOLAMENTO PROCEDURALE  659/99

Di Vanessa Porqueddu

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Nel 1999 il Consiglio dell’Unione Europea ha emanato, in attuazione dell’art. 89 del Trattato, il Regolamento n° 659 relativo all’iter procedurale che gli Stati membri e la Commissione devono seguire nella materia degli aiuti di Stato.

Il provvedimento in esame ha recepito, al fine di soddisfare il principio di certezza del diritto, sia la prassi esistente nell’ambito della Commissione  sia gli orientamenti del Tribunale di I grado e della Corte di Giustizia.

La materia degli aiuti di Stato è collocata dal Trattato sull’Unione Europea nell’ambito dei comportamenti in linea di principio anticoncorrenziali e dunque vietati e sanzionabili per la loro natura ostativa degli obiettivi dell’Unione Europea.

E’ opportuno sottolineare che un aiuto di Stato è sottoposto alla disciplina in esame quando sussistono contemporaneamente una pluralità di condizioni.

In primo luogo l’aiuto, che è un vantaggio economico configurabile in vario modo, deve essere concesso dallo Stato, o da articolazioni ad esso riferibili (es. Enti Pubblici quali le Regioni, le  s.p.a controllate da organismi pubblici…), in maniera non indiscriminata, ad imprese private o pubbliche, e deve produrre l’effetto di  pregiudicare il commercio intracomunitario ed in particolare di falsare o di minacciare di falsare la concorrenza fra imprese.

Tali misure possono consistere in contributi in conto capitale o in conto interessi, nel regime accelerato di ammortamento, nella garanzia sui crediti, nella vendita o locazione di immobili nummo uno…

La regola è l’incompatibilità degli aiuti in esame salva l’esistenza di eccezioni previste o da norme specifiche del  Trattato medesimo, come per l’agricoltura, i trasporti e la sicurezza, o dal II e III paragrafo dell’art. 87 del Trattato, le cd eccezioni de iure o discrezionali. Per il riconoscimento dell’esistenza di situazioni che giustifichino le eccezioni discrezionali è opportuna un’accurata indagine da parte della Commissione.

Il Regolamento n°659 attua una distinzione tra gli aiuti in esistenti e quelli  nuovi.

 I primi sono costituiti dalle misure già in vigore prima del Trattato, dagli aiuti autorizzati, o che si suppongono autorizzati in relazione alle norme del Regolamento stesso, e dalle provvidenze considerate esistenti o dal Regolamento o in quanto misure qualificabili come aiuti solo nel periodo successivo alla loro esecuzione.

I secondi sono le misure non definibili come già esistenti.

Si prevede che ogni Stato membro che intenda emanare atti con i quali si concedano aiuti nuovi alle imprese abbia l’obbligo di notificarlo alla Commissione.

Dopo tale  notifica gli aiuti sono considerati notificati mentre in assenza della stessa gli aiuti sono ritenuti illegali. Nell’ipotesi in cui gli aiuti siano stati regolarmente conferiti al beneficiario, il quale però ne abbia disposto in violazione delle decisioni della Commissione,  essi sono indicati come abusivi.

La procedura prevista dagli artt. 2-9 del Regolamento con riferimento agli aiuti notificati è applicabile, salvo alcune norme, in virtù di una serie di richiami, anche agli  aiuti  illeciti e a quelli abusivi.

Se lo Stato membro segue l’iter prescritto dal Regolamento, notifica tempestivamente alla Commissione ogni progetto di concessione di un nuovo aiuto e fornisce tutte le informazioni necessarie. La Commissione ha il potere di richiedere informazioni supplementari ex art. 5 del Regolamento in esame nelle ipotesi di notifica incompleta.

Se al contrario lo Stato membro concede aiuti senza attuare la notifica, cd aiuti illegali, la Commissione ha il potere di esaminare le informazioni di cui è in possesso (es. fornite da un concorrente del beneficiario della misura) e  richiederne altre allo Stato.

Durante l’esame degli aiuti illegali la Commissione può emanare un’ingiunzione di sospensione della loro erogazione oppure può ingiungere allo Stato di recuperare a titolo provvisorio la misura già concessa. Tali ingiunzioni producono i loro effetti fino alla decisione finale di merito. L’ingiunzione di sospensione può essere emanata anche nell’ipotesi di aiuti abusivi ai sensi del combinato degli artt.11 e 16 del Regolamento.

L’inottemperanza alle suddette ingiunzioni attribuisce alla Commissione il potere di adire la Corte di Giustizia per violazione del Trattato.

L’art. 4 del Regolamento prevede che dopo l’esame preliminare degli aiuti l’Istituzione comunitaria possa emanare tre tipi di decisioni:

1.     decisione con cui dichiara che la misura  non può essere qualificata come aiuto ai sensi e  per gli effetti dell’art.87 del Trattato;

2.     decisione con cui dichiara che l’aiuto è compatibile con il mercato comune, cd decisione di non sollevare obiezioni;

3.     decisione con cui prevede di dare inizio al procedimento di indagine formale.

Naturalmente lo Stato, prima della decisione autorizzatoria della Commissione non può dare esecuzione agli aiuti notificati (cd clausola di sospensione).

Le decisioni di cui ai numeri 1,2,3 possono essere adottate, ai sensi dell’art. 13 del Regolamento, oltre che per gli aiuti notificati anche con riferimento agli aiuti illegali di cui la Commissione è venuta a conoscenza. Il provvedimento di apertura di un’indagine formale può concernere, per il disposto dell’art.16, anche gli aiuti abusivi.

Il procedimento di indagine formale relativo agli aiuti notificati, illegali e abusivi per il combinato disposto degli artt.7, 13, 16 si può concludere con le seguenti decisioni:

-         decisione con cui si dichiara che la misura  non può essere qualificata come aiuto;

-         decisione positiva di compatibilità dell’aiuto con il Trattato, può anche essere condizionale;

-         decisione negativa di non compatibilità della misura con i principi dell’Unione Europea.

L’art.8 attribuisce allo Stato membro il potere di ritirare, nella fase precedente alla emanazione da parte della Commissione delle decisioni di cui agli artt.4 o 7,  la notifica attuata. Nell’ipotesi in cui sia in corso il procedimento di indagine formale  esso è dichiarato chiuso dall’Istituzione comunitaria.

Si sottolinea che quando la decisione negativa attiene agli aiuti notificati e per i quali sia stata rispettata la clausola di sospensione, nulla quaestio. Nella differente ipotesi di aiuti notificati ma erogati illegalmente in attesa del provvedimento della Commissione, di aiuti illegali tout court o di aiuti abusivi si pone il problema della restituzione degli stessi.

La Commissione emana una decisione cd di recupero dell’aiuto concesso e degli interessi sullo stesso, decorrenti dalla data in cui il soggetto beneficiario ha potuto disporre della misura stessa. Tale decisione non può essere adottata oltre il  periodo

 limite di dieci anni che può peraltro essere interrotto o sospeso ai sensi dell’art. 15 del Regolamento.

Lo Stato membro deve pertanto dare esecuzione alla decisione della Commissione e recuperare, secondo le procedure previste dal diritto interno, gli aiuti conferiti illegalmente.

La rilevanza del Regolamento in esame emerge soprattutto con riferimento alla codificazione dei termini procedurali  relativi agli aiuti notificati e non erogati (artt 4 e 7) e alla specificazione del potere della Commissione di ordinare allo Stato membro il recupero dell’aiuto illegalmente corrisposto (art.14 e 16). Tali scadenze procedurali e l’ordine di recupero erano in precedenza previsti dalle decisioni della stessa Commissione e ampiamente confermati dalle sentenze della Corte di Giustizia.

2. POTERI E RUOLO DEL GIUDICE NAZIONALE IN MATERIA DI AIUTI DI STATO.

Una delle problematiche di maggior rilievo che  afferisce alla materia degli aiuti di Stato concerne i  poteri  attribuiti al giudice nazionale  nella fase precedente e successiva all’intervento della Commissione dell’Unione Europea.

Nella fase che precede l’intervento decisorio della Commissione il giudice dello Stato membro normalmente è adito dal terzo concorrente del beneficiario nelle ipotesi di aiuto da considerarsi illegale, in quanto non notificato o notificato ma concesso violando la clausola di sospensione.

La Corte di Giustizia ha più volte sottolineato, a partire dalla sentenza del 11-12-1973 causa 120/73 Lorenz,  che all’art. 87 I del Trattato non può essere riconosciuta efficacia diretta nell’ordinamento nazionale. Pertanto il giudice dello Stato membro può sì qualificare in via interpretativa la misura concessa come aiuto ma giova sottolineare che tale intervento non può in nessun caso riguardare l’esame della  compatibilità o meno dell’aiuto medesimo con il Trattato. Tale competenza funzionale di carattere discrezionale è riservata in via esclusiva alla Commissione la quale deve individuare l’esistenza o l’assenza di circostanze che giustifichino il riconoscimento dell’eccezione alla regola dell’incompatibilità.

All’art. 88 III ad finem del Trattato, che sancisce  l’obbligo dello Stato membro di non dare esecuzione agli aiuti progettati prima che la Commissione abbia concluso il procedimento con una decisione autorizzatoria, la Corte di Giustizia ha invece attribuito efficacia diretta ed il Regolamento 1999 n°659 ha confermato tale orientamento sancendo all’art. 3 la cd clausola di sospensione.  Da tale ricostruzione consegue che al giudice nazionale è  attribuito il potere di dichiarare che  lo Stato membro, violando l’iter procedimentale prescritto, ha posto in essere un comportamento antigiuridico concretizzatosi con  la concessione di  un aiuto  illegittimo. L’impresa concorrente può, dunque, far valere il diritto soggettivo a che lo Stato si astenga dal violare l’art.88 III ad finem.

Infatti il concorrente del beneficiario, che si ritiene leso dalla illegittima concessione dell’aiuto, adisce il giudice dello Stato membro  per chiedere “l’eliminazione” dell’atto di conferimento, in base alle regole di diritto interno, o per far valere una pretesa risarcitoria.

E’ opportuno rilevare che l’inosservanza del diritto comunitario normalmente deriva dalla promulgazione di una legge a cui fa seguito l’emanazione di un provvedimento amministrativo di attuazione.

Nell’ordinamento italiano il terzo leso può rivolgersi al giudice amministrativo al fine di ottenere, previa dichiarazione dell’illegittimità dell’aiuto, la sospensione immediata degli effetti dell’atto di concessione   in attesa dell’annullamento dello stesso.  La Corte di Giustizia, in particolare nella sentenza del 21-11-1991 causa C-354/90, ha infatti affermato che il giudice può emanare tutti i provvedimenti provvisori che ritiene necessari in virtù non solo del diritto nazionale ma anche dei principi di diritto comunitario compreso quello di ordinare la sospensione dell’erogazione degli aiuti illegittimi in corso.

La pretesa del concorrente nei confronti della Pubblica Amministrazione erogante può anche assumere i contorni di un’azione risarcitoria nell’ipotesi in cui  riesca a dimostrare, secondo i i principi generali, la sussistenza dei requisiti dell’illecito aquiliano. E’ proprio la possibilità di far valere la responsabilità civile della P.A. e la connessione di questa con la figura della responsabilità amministrativa che induce i funzionari pubblici all’osservanza del diritto comunitario.

Si ritiene che nessuna azione, neanche di tipo risarcitorio, possa invece essere esperita nei confronti del soggetto destinatario degli aiuti per non essersi accertato della regolarità dell’iter procedurale seguito. Infatti nel Trattato non si rinviene alcuna norma che ponga a carico delle imprese obblighi di controllo e di verifica del procedimento di concessione dell’aiuto richiesto.

Nella fase successiva alla emanazione da parte della Commissione di una decisione negativa di incompatibilità dell’aiuto con il Trattato, giudice nazionale può anche essere chiamato a risolvere le controversie sorte  in relazione all’esecuzione o alla mancata esecuzione, da parte dello Stato membro, di tale decisione.

E’ opportuno brevemente rilevare che la tutela del concorrente sussiste anche a livello comunitario. Nell’ipotesi in cui, nonostante le ripetute segnalazioni dell’esistenza di aiuti illegali la Commissione non dia inizio ad alcuna procedura di controllo, il terzo può agire in carenza ai sensi dell’art. 232 del Trattato.

Con riferimento alla decisione autorizzatoria dell’aiuto emanata dalla Commissione il concorrente  può adire il Tribunale di prima istanza per ottenerne l’annullamento.