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SOMMARIO: 1. Premessa – 2. Il concetto di “trasformazione urbana” – 3. Attività delle Stu e profili urbanistici – 4. Modalità di acquisizione delle aree da parte delle Stu – 5. Modello societario e modalità operative – 6. Finalità delle Stu.

1. Con l’art.17, comma 59, della legge 15 maggio 1997, n.127, il cui dettato è integralmente riprodotto dall’art. 120 del T.U. delle leggi sull’ordinamento degli enti locali (decreto legislativo 267/2000), vengono disciplinate le Società di Trasformazione Urbana.

Queste sono società per azioni miste, costituite tra Comuni/Città metropolitane e privati, cui possono partecipare regioni e province e sono finalizzate a realizzare interventi di trasformazione urbana in attuazione degli strumenti urbanistici vigenti, attraverso un’attività di: a) acquisizione preventiva delle aree da trasformare, b) progettazione, c) realizzazione degli interventi, d) commercializzazione delle aree riqualificate, e) gestione anche degli eventuali servizi pubblici[1][1].

La norma in argomento, che viene a colmare una grave lacuna nella situazione italiana nella quale manca una tradizione consolidata di interventi di riqualificazione urbana, di riuso dell’esistente e di interventi di trasformazione integrata, si inserisce nel più ampio contesto normativo oramai consolidato quale è quello della esternalizzazione di attività, servizi e funzioni pubbliche[2][2].

Si tratta, in sintesi, di attribuire a soggetti privati competenze, fino a quel momento di pubbliche amministrazioni, che vengono esercitate con moduli di diritto privato in luogo dei tradizionali procedimenti amministrativi, anche se taluno ritiene che nel caso delle Stu sarebbe avvenuto l’esatto contrario e, cioè, si sarebbe attribuito al pubblico un ruolo da sempre riservato al privato[3][3]. Questa tesi tuttavia non appare condivisibile: infatti, come successivamente sarà precisato, l’attività di trasformazione urbana che le Stu realizzano è chiaramente attività di pubblico servizio che, in quanto tale, rientra tra le competenze della P.A. e che prescinde dai moduli con cui quest’ultima gestisce il servizio stesso.

2. L’istituto delle Stu, pensato dal legislatore come strumento ulteriore e distinto da quelli già noti per dare soluzione a problemi giuridici ed economici legati all’attuazione dei piani urbanistici, presenta, peraltro, una potenziale attitudine a divenire mezzo ordinario per il governo del territorio, favorendo una logica di collaborazione stabile tra pubblico e privato.

Oggetto principale di tali società è la “trasformazione urbana” attraverso l’acquisizione, la progettazione, la trasformazione e la commercializzazione delle aree.

Poiché l’espressione trasformazione urbana risulta sconosciuta al nostro diritto positivo, è necessario comprendere in quali termini l’aggettivo “urbana” qualifichi la trasformazione, al fine di definire l’ambito di attività delle Stu: società che, unitamente all’attività imprenditoriale, sono chiamate a svolgere anche attività di natura pubblicistica e forse anche di funzione pubblica[4][4].

Non  convince, come da taluno sostenuto, la tesi che, muovendo da una interpretazione letterale dell’art.17, comma 59, vuole le Stu intimamente collegate a trasformazioni degli insediamenti urbani; la medesima disposizione, infatti, statuisce che le società realizzano la trasformazione urbana in attuazione degli strumenti urbanistici vigenti, mirando con questo a soddisfare esigenze urbanistiche relative sia alla città che al territorio extraurbano.

Non convince altresì la tesi, per altri versi opposta, secondo la quale queste sarebbero strumento dell’ente locale, idoneo a concretare qualsiasi modificazione del suo territorio[5][5]. Resta sicuramente escluso dall’ambito di operatività di tali società un ventaglio di attività, tra cui la progettazione e realizzazione di singole opere pubbliche, l’attività di cava o di bonifica.

L’opinione più condivisibile appare essere quella di chi, anche aderendo ad un indirizzo giurisprudenziale oramai consolidato riferito alla trasformazione urbanistica[6][6] (stante l’equivalenza di quest’ultima con la definizione di trasformazione urbana), vede nelle Stu il mezzo non tanto per trasformare il territorio, quanto per modificare gli insediamenti umani, privilegiando progetti miranti a realizzare una più elevata qualità del contesto sociale.

La correlazione esistente tra queste due finalità ha portato a sostenere che “se la conformazione del territorio è funzione, accade dunque che anche i profili della trasformazione che lambiscono la funzione lo divengano. Ecco così che le società a cui la legge affida la trasformazione possono agire tanto come veri e propri imprenditori, quanto come strumenti indiretti dell’amministrazione per l’esercizio di una funzione in senso tecnico, nell’esercizio di ‘attività di cura concreta di interessi pubblici poste in essere nell’esercizio di poteri amministrativi’ per l’adattamento della conformazione del territorio”.[7][7]

3. Le Stu sono organismi attraverso cui Città Metropolitane e Comuni intervengono nell’economia locale allorquando il mercato, in determinate situazioni che impongono interventi rilevanti su aree di particolare complessità,  risulta inidoneo a regolare spontaneamente gli interessi in gioco: si pensi ad esempio alla eccessiva frammentazione della proprietà o al monopolio delle aree stesse da parte di soggetti determinati, come nel caso delle aree ferroviarie, dei beni demaniali, del patrimonio IERP, ecc. Esse costituiscono dunque uno strumento flessibile e dalle vaste potenzialità a disposizione degli EE.LL. per esercitare non solo attività di impresa (progettazione, trasformazione e commercializzazione) ma anche pubbliche potestà, in quanto concorrono ad integrare le previsioni dello strumento urbanistico generale, fermi restando i limiti e le condizioni di qualunque strumento attuativo.

Poiché sembra pacifico che i caratteri distintivi del servizio pubblico locale sono la decisione dell’ente di assumere le relative attività e di gestirle nelle forme tipiche previste dalla legge, ne deriva che queste società sono strumenti mediante cui viene direttamente esercitata la funzione di conformazione del territorio e rappresentano una species del genus delle società disciplinate dall’art.113 del T.U. delle leggi sull’ordinamento degli enti locali[8][8].

Le Stu presentano, come specificato nella circ. min. 11 dicembre 2000, n.622 “i caratteri per divenire strumento ordinario di intervento per operazioni di rilevante interesse urbanistico e, di conseguenza, la loro applicazione è ancillare rispetto all’evoluzione, anche in atto, della strumentazione urbanistica sia a livello generale che attuativa”.

L’art.120 del decreto legislativo 267/2000 contiene, seppure in termini sintetici, alcune indicazioni sull’iter procedimentale dell’intervento: l’Amministrazione, in base a quanto previsto negli strumenti urbanistici vigenti, individua l’area da trasformare, stabilisce di farlo attraverso la costituzione di una Stu, attribuisce a questa la missione e fissa i criteri da seguire nella trasformazione che viene progettata ed attuata dalla società.

Il comma 1 dell’art.120 richiamato prevede che le società progettano e realizzano gli interventi di trasformazione urbana “in attuazione degli strumenti urbanistici vigenti”. Questo vuol dire che la società si pone come uno strumento che attua le previsioni generali del piano regolatore, con la rilevante conseguenza che l’intervento che intende realizzare non deve essere necessariamente e puntualmente  “conforme” alle previsioni dello strumento urbanistico generale ma che, nei limiti ed alle condizioni di qualunque strumento attuativo, può anche integrarne le previsioni. In questo senso si è espresso il Ministero dei LL.PP; infatti, la già citata circolare evidenzia “l’uso del termine ‘in attuazione’ invece di ‘in conformità’ allo strumento urbanistico, dizione che normalmente si rinviene nelle leggi di settore e che trova motivazione nella volontà del legislatore di sottolineare pregiudizialmente che con gli interventi della società si devono conseguire gli obiettivi generali fissati dal piano”.

“Viene infatti precisato” prosegue la circolare “che in sede di piani attuativi possono essere contestualmente approvate varianti allo strumento urbanistico generale che riguardino una diversa allocazione di previsioni di dettaglio del piano regolatore, aventi cioè carattere prevalentemente edilizio, ovvero riguardanti la dotazione di opere pubbliche, ovvero di interesse generale.

In altri termini, si riconosce la possibilità di un adeguamento in fase attuativa delle scelte puntuali operate – alcune volte in modo inutilmente rigido – a livello di strumento urbanistico generale.

In presenza, perciò, di piani di natura strutturale, ovvero di normative che consentano adeguamenti edilizi in fase esecutiva, è possibile ricondurre il termine ‘in attuazione degli strumenti urbanistici vigenti’ entro i confini interpretativi dei principi che sovrintendono alle finalità che perseguono una maggiore continuità tra le scelte di pianificazione territoriale e la componente attuativa conseguente all’attivazione delle trasformazioni urbanistiche, anche con riferimento agli aspetti gestionali”.

Si vuole con ciò significare che si individua nel piano regolatore generale lo strumento per la definizione delle scelte di fondo imprescindibili e non “negoziabili” e, contestualmente, se ne demanda a strumenti urbanistici di secondo livello la concreta attuazione mediante la definizione di una serie di parametri urbanistici concernenti l’utilizzo del territorio e le specifiche condizioni edificatorie[9][9]: la Stu provvede quindi ad eseguire lo strumento urbanistico attuativo.

In tal senso si è espresso il giudice amministrativo[10][10] ritenendo che:

1)    la deliberazione che concerne la costituzione di una società di trasformazione urbana di cui all’art.17, comma 59, della legge 15 maggio 1997, n.127 non costituisce uno strumento urbanistico e non ha né natura, né funzione di piano esecutivo;

2)    questa società richiede la previa esistenza di uno strumento urbanistico generale e di uno attuativo, entrambi approvati. Il suddetto piano attuativo è necessario in quanto il piano regolatore contiene, per lo più, previsioni di larga massima ed una zonizzazione la cui definizione è normalmente rinviata ai piani particolareggiati (o, in alternativa, ai piani di lottizzazione);

3)    la deliberazione di individuazione delle aree e di specificazione degli interventi può essere adottata prima oppure nelle more della costituzione della suddetta società;

4)    è essenziale che la delibera di costituzione consideri in modo unitario l’intervento da realizzarsi ed esterni le finalità perseguite.

In base al richiamato pronunciamento del giudice amministrativo possiamo pertanto sviluppare le seguenti considerazioni:

a)     la costituzione di una Stu appare ipotizzabile solo se l’attività che pone in essere realizza le prescrizioni di un piano regolatore vigente. Naturalmente nell’ipotesi in cui l’intervento di trasformazione urbana si ponga in contrasto con le previsioni di piano occorrerà procedere alla modifica di quest’ultimo, con l’approvazione di specifiche varianti;

b)    la costituzione di una Stu è ammissibile in assenza di piani attuativi del piano regolatore generale qualora si tratti di interventi da realizzarsi su aree per le quali questo preveda un elevato grado di analiticità delle prescrizioni; quindi, appare illegittima la costituzione di una Stu sulla base di generiche previsioni di un piano di indirizzo generale;

c)     la deliberazione di costituzione della Stu deve rappresentare in modo unitario l’intervento di trasformazione urbana da realizzarsi, con riferimento alle finalità che si intendono soddisfare.

4. Il comma 2 dell’art.120 stabilisce poi che la Stu deve provvedere alla “preventiva acquisizione delle aree interessate all’intervento” e che tale acquisizione può avvenire consensualmente o tramite ricorso a procedure espropriative.

Nell’ipotesi in cui le aree siano di proprietà comunale l’art.17, comma 59 della legge dispone che esse possano essere attribuite alla società a titolo di concessione; ne consegue che – in virtù dei criteri e dei limiti fissati nella concessione ovvero nella convenzione – tra società e soggetti terzi potranno eventualmente essere previsti rapporti di subconcessione. Ciò soprattutto quando si tratta di immobili aventi natura demaniale o patrimoniale indisponibile; diversamente, nel caso di beni del patrimonio, questi potranno essere ceduti alla Stu.

Nell’ipotesi di proprietà privata di immobili, come accennato, è prevista una duplice possibilità, la cui scelta è rimessa alla Stu: procedimento espropriativo oppure procedura consensuale.

Nel primo caso non sembra vi siano problemi: c’è un soggetto espropriante (il Comune), uno espropriato (il proprietario), uno beneficiario della procedura di espropriazione (la Stu).

Qualche problema interpretativo sembra invece possa nascere nell’ipotesi di acquisizione consensuale. Secondo un certo indirizzo il procedimento delineato dal legislatore parrebbe assolutamente lineare: la società contratta con i proprietari l’acquisizione delle aree a fronte di un prezzo determinato, risultante dalla libera contrattazione delle parti.

Secondo l’indirizzo prevalente e, a mio giudizio, anche maggiormente convincente, la procedura consensuale va ricondotta invece al caso della cessione volontaria prevista dall’art. 12, comma 1 della legge 22 ottobre 1971, n.865. Questa infatti costituisce una fase endoprocedimentale che si inserisce nel procedimento ablativo principale, determinando l’immediato trasferimento della proprietà a favore dell’ente pubblico: in questo caso il prezzo da corrispondere al proprietario è sottratto alla libera contrattazione delle parti, essendo invece ancorato ai criteri di cui all’art. 5-bis del D.L. 333/92 (convertito nella legge 359/92)[11][11].

5. Per quanto riguarda poi il tipo societario da adottare non pare si pongano problemi, stante il dettato letterale della norma che fa riferimento unicamente a quello della società per azioni[12][12]. Ne deriva che se il legislatore avesse voluto rendere disponibile la forma della S.r.l. anche per le Stu lo avrebbe detto in maniera chiara ed inequivoca, al pari di quanto ha fatto con riferimento alle società di gestione dei servizi pubblici locali. Una siffatta scelta non appare casuale[13][13]. Al legislatore Infatti era chiara la complessità dei fini che la Stu è chiamata a perseguire; fini raggiungibili soltanto attraverso un’attività necessariamente onerosa, correlata ad un’adeguata capitalizzazione, che solo la società per azioni può garantire.

Da tali considerazioni discende che non è ipotizzabile la detenzione dell’intero capitale sociale da parte del Comune: ciò sia perché la regola generale ne fa divieto (D.Lgs. n.88 del 1993), in ossequio al principio civilistico che vuole il socio unico illimitatamente responsabile, mentre la s.p.a. è per definizione società a responsabilità limitata; sia perché la norma speciale che prevede l’unicità del socio pubblico (L.127/97, art.17, comma 51) si riferisce unicamente all’ipotesi di trasformazione dell’azienda speciale in società per azioni e, comunque, per un tempo limitato.

I soci che possono partecipare alla società possono essere di tre tipi:

a)     i proprietari delle aree o degli edifici che possono diventare azionisti mediante conferimento delle aree cedute;

b)    la regione o la provincia, come previsto dalla norma, o altri soggetti pubblici che possono conferire i beni in proprietà o mediante concessione del diritto di superficie;

c)     altri soci privati scelti attraverso un procedimento di gara pubblica la cui preferenza deriva da vari fattori: apporto al capitale, capacità organizzatoria e imprenditoriale.

Per quanto riguarda il problema specifico della partecipazione dei proprietari alla società, la circolare ministeriale ne riconosce l’ammissibilità, precisando: “le modalità di conclusione dei contratti pubblici sono nella sostanza tre: l’asta pubblica (procedura aperta), la licitazione privata (procedura ristretta) e la trattativa privata (procedura eccezionale).

Pur non stabilendo l’art.120 le modalità attraverso le quali devono essere selezionati i soci privati, è stata già evidenziata l’applicabilità analogica delle disposizioni in tema di società miste per l’erogazione di servizi pubblici e, in particolare, del Dpr 16 settembre 1996, n.533. E questo deve, dunque, essere considerato il sistema generale di scelta dei soci privati … Occorre, tuttavia, avvertire che il ricorso alla trattativa privata, in luogo della procedura degli incanti e della licitazione, è un mezzo eccezionale; pertanto, il provvedimento con il quale si decide di ricorrere alla procedura della trattativa privata deve tener conto delle speciali ed eccezionali circostanze che hanno consigliato tale procedura, attraverso una esposizione delle ragioni che hanno indotto l’Amministrazione ad avvalersi di tale strumento, quali ad esempio le richiamate motivazioni economico-finanziarie”.

In ogni caso a prescindere dalla specifica questione concernente la possibilità di scelta dei proprietari delle aree a trattativa privata, la regola generale fissata dal comma 1 dell’art.120 è che gli azionisti privati della Stu vengano scelti tramite procedura di evidenza pubblica.

Quanto alla previsione della partecipazione diretta di regioni e province, questa  deve intendersi come il riconoscimento esplicito del ruolo diverso e più rilevante che viene loro attribuito rispetto ad altri possibili soci pubblici, in virtù dei poteri che sono chiamate ad esercitare con riferimento al governo del territorio latamente inteso. Nessuna preclusione, poi, anche alla partecipazione di altri soggetti pubblici, relativamente ai quali dovranno invece essere rese note le motivazioni che ne giustificano il coinvolgimento[14][14].

Gli altri partners privati della società per azioni dovranno essere individuati tramite procedura di evidenza pubblica. La scelta, in questo caso, sarà correlata agli obiettivi che, secondo l’ente locale, la società sarà chiamata a svolgere direttamente: è così possibile il coinvolgimento di soci costruttori se si immagina la  Stu come “impresa edile” in senso stretto, ovvero di soci esperti nel projet financing, se si privilegia l’aspetto “finanziario”,  di soci libero professionisti se ci si limita alla sola attività di “engineering”.

Per quanto concerne gli aspetti operativi, nello svolgimento dell’attività di progettazione e costruzione la Stu può operare attraverso due modalità: o avvalersi di una propria organizzazione interna, che provvede direttamente alla progettazione ed alla costruzione, ovvero rivolgersi al mercato attraverso l’affidamento all’esterno di queste attività. In questa seconda ipotesi, si pone il problema di eventuali vincoli cui la Stu potrebbe essere sottoposta in quanto soggetta all’adozione di procedure ad evidenza pubblica per la scelta dei progettisti e degli esecutori delle opere.

Secondo un primo orientamento che individua la mission della Stu nella realizzazione di manufatti privati e nella loro commercializzazione, considerando collaterale e strumentale la realizzazione di opere pubbliche, non sussisterebbe per tali società l’obbligo di applicare procedure di evidenza pubblica, vista la natura privatistica dell’attività da esse esercitata[15][15]. 

L’opinione prevalente in dottrina ed in giurisprudenza ritiene invece che, nei rapporti tra Stu e soggetti terzi, debbano applicarsi le ordinarie procedure concorsuali (nel rispetto delle regole concorrenziali) anche in considerazione del fatto che la Stu partecipa alla funzione pubblica, concorrendo alla determinazione delle scelte circa l’assetto del territorio.

Tali considerazioni trovano riscontro anche nella sentenza del TAR Lazio 20 maggio 1998, n. 962 in cui il giudice amministrativo, chiamato a pronunciarsi sull’affidamento diretto all’Agenzia  romana per la preparazione del giubileo di interventi relativi alle opere pubbliche connesse alla celebrazione di detto evento, pur affermandone nel caso specifico la legittimità, ha sostenuto che tale strumento non sarebbe stato legittimo qualora avesse riguardato una società a partecipazione pubblica che offre genericamente servizi sul mercato e non è in rapporto di strumentalità con l’ente locale. Resta quindi inteso che se la Stu non realizzasse direttamente tutti gli interventi per il raggiungimento dei quali è stata costituita, questa stessa dovrebbe individuare i soci più adatti al termine di un confronto concorrenziale, nel rispetto della normativa di settore.

6. Per quanto riguarda le finalità della Stu la norma, in primo luogo, afferma che questa è creata per “progettare e realizzare interventi di trasformazione urbana” e poi specifica che la medesima provvede “alla preventiva acquisizione delle aree interessate dall’intervento, alla trasformazione e alla commercializzazione delle stesse”.

La commercializzazione concreta la fase più strettamente privatistica, mirando a realizzare il ritorno economico degli investimenti: tale attività necessaria della Stu, che non esclude la possibilità per quest’ultima di gestire i beni prodotti e di non alienarli, non tollera vincoli e porta a ritenere che i beni da essa prodotti - vale a dire, fondamentalmente, le edificazioni private aventi destinazione residenziale, direzionale o commerciale - sono destinati ad essere collocati sul libero mercato, senza limitazioni nella individuazione dei contraenti, nella fissazione del prezzo di vendita o di locazione o nelle altre forme contrattuali che ne assicurino la commercializzazione, a meno che tali limitazioni non derivino dallo statuto o dalla convenzione.

Quest’ultima, com’è noto, in base alle prescrizioni di cui al comma 4 dell’art.120 del T.U., disciplina i rapporti tra l’ente locale azionista e la società.

I suoi possibili contenuti, secondo la circolare ministeriale, sono molteplici e rilevanti: riguardano le prescrizioni e le modalità cui la società deve attenersi nell’attuazione dell’intervento di trasformazione urbanistica; la previsione delle cause di scioglimento del vincolo sociale; le clausole che disciplinano più puntualmente i rapporti tra i soci (la quota di finanziamenti di ciascuna parte in aggiunta all’apporto di capitale, le modalità di anticipazione di tali finanziamenti, le modalità di remunerazione della società, ecc.).

Ultimata la commercializzazione degli edifici, le società hanno raggiunto il loro scopo e perdono perciò la propria ragione d’essere, a meno che le stesse esigenze di commercializzazione impongano un’attività da svilupparsi nel tempo: ciò potrebbe verificarsi nel caso in cui la trasformazione abbia dato luogo a struttura di servizio pubblico locale e l’ente locale ritenga che la gestione del servizio stesso debba essere affidata alla Stu, nella considerazione che proprio la gestione costituisca la migliore commercializzazione del prodotto della trasformazione[16][16].