inserito in Diritto&Diritti nel ottobre 2002

La terza legge sull’editoria (n. 62/2001) “letta” alla luce della delibera n. 236/2001 dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni; dell’articolo 31 (punto a) della legge n. 39/2002; dell’allegato N (“lavoro nei giornali elettronici”) del Contratto nazionale di lavoro giornalistico 2001-2005 e della legge professionale dei giornalisti n. 69/1963

analisi di Franco Abruzzo*

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Testate on-line, la registrazione presso i tribunali  obbligatoria quando l’editore chiede finanziamenti pubblici, rispetta una  regolare periodicità e impiega giornalisti a tempo pieno.

Nel Roc soltanto gli editori

1. Premessa. La lettura incrociata di nuove e vecchie norme. Sulla registrazione delle testate online ora si possono scrivere parole definitive e soprattutto chiare.  Nel Roc (Registro degli operatori della comunicazione) finiranno solo gli editori, che pubblicano testate giornalistiche (anche telematiche) caratterizzate dalla regolare periodicità, che prevedono di conseguire  ricavi dalla loro attività,  che puntano a ottenere dallo Stato “benefici, agevolazioni e provvidenze” e che utilizzano nelle redazioni giornalisti assunti a tempo pieno. Sono queste le novità di maggior rilievo  contenute nella delibera n. 236 (adottata il 30 maggio 2001 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 30 giugno 2001, supplemento ordinario n. 170) con la quale l'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (Agcom) ha reso applicabile e operativa  la legge 62/2001("Nuove norme sull’editoria e sui prodotti editoriali. Modifiche alla legge 5 agosto 1981 n. 416").  L’orientamento dell’Agcom è stato confermato dall’articolo 31 (punto a) della legge n. 39/2002 (“legge comunitaria 2001”) il quale impegna il Governo a emanare un decreto legislativo con questo principio e criterio direttivo: “Rendere esplicito che l'obbligo di registrazione della testata editoriale telematica si applica esclusivamente alle attività per le quali i prestatori del servizio intendano avvalersi delle provvidenze previste dalla legge 7 marzo 2001, n. 62, o che comunque ne facciano specifica richiesta”. Frattanto il Contratto nazionale di lavoro giornalistico (Cnlg) 2001-2005 dal 1° marzo 2001  è stato esteso, con l’allegato N, anche al “lavoro nei giornali elettronici”, mentre la legge professionale dei giornalisti n. 69/1969 prevede il praticantato e l’apprendistato dei pubblicisti solo nelle testate regolarmente registrate, “pilotate” da un direttore responsabile  autorizzato dalla legge a comunicare all’Ordine lo status dei suoi collaboratori.

In sintesi le testate giornalistiche on-line - definite "prodotto editoriale" – devono obbligatoriamente essere registrate nei tribunali e avere un direttore responsabile, un editore e uno stampatore, quando hanno una regolare periodicità (quotidiana, settimanale, bisettimanale, trisettimanale, mensile, bimestrale, etc),  quando chiedono e ottengono il sostegno finanziario statale e anche quando in organico hanno redattori giornalisti professionisti, pubblicisti e praticanti. L’articolo 1 (terzo comma) della legge 62/2001 va letto in sintonia con l’articolo 16 (semplificazioni) della stessa legge 62; con gli articoli  2 e 5 della legge n. 47/1948 sulla stampa;  con gli articoli 1, 2 e 27 della delibera n. 236/2001 dell’Agcom; con l’articolo 31 (punto a) della legge n. 39/2002; con l’allegato N (“lavoro nei giornali elettronici”) del Cnlg (Contratto nazionale di lavoro giornalistico) 2001-2005  che ha forza di legge (dopo l’emanazione del  Dpr n. 153/1961); con l’articolo 34 della legge professionale n.  69/1963 che regola la “pratica giornalistica” nelle testate regolarmente registrate e con l’articolo 35 della stessa legge che fissa le “modalità d’iscrizione nell’elenco dei pubblicisti”. In entrambi gli scenari, il direttore responsabile indossa i panni del  “certificatore”.

L’articolo 16 della legge 62/2001 recita: “I soggetti tenuti all'iscrizione al registro degli operatori di comunicazione, ai sensi dell'articolo 1, comma 6, lettera a), numero 5), della legge 31 luglio 1997, n. 249, sono esentati dall'osservanza degli obblighi previsti dall'articolo 5 della legge 8 febbraio 1948, n. 47. L'iscrizione è condizione per l'inizio delle pubblicazioni”. L’articolo 1 della delibera dell’Agcom  (Soggetti e imprese obbligati all’iscrizione nel Roc) spiega che sono obbligati all’iscrizione nel  Roc:

·        i soggetti esercenti l’attività di radiodiffusione;

·        le imprese concessionarie di pubblicità;

·        le imprese di produzione e distribuzione di programmi radiotelevisivi;

·        le imprese editrici di giornali quotidiani, periodici o riviste;

·        le imprese che editano agenzie di stampa di carattere nazionale;

·        i soggetti esercenti l’editoria elettronica e digitale;

·        le imprese fornitrici di servizi di telecomunicazioni e telematici.

Sono evidenti le ragioni per le quali i “soggetti” e le “imprese”, descritti nell’articolo 1 della delibera,  sono esentati dall'osservanza degli obblighi previsti dall'articolo 5 della legge 8 febbraio 1948, n. 47”: le imprese editoriali non hanno cittadinanza nella legge 47/1948 sulla stampa.  Presso i tribunali, invece, vengono registrate le testate giornalistiche (di cui agli articoli 2 e 5 della legge 47/1948). L’iscrizione nel  Registro degli operatori di comunicazione (Roc) “costituisce requisito per l’accesso a benefici, agevolazioni e provvidenze nei soli casi espressamente previsti dalla normativa vigente” (articolo 27 della delibera) e condiziona “l’inizio delle pubblicazioni”. Le finalità delle due registrazioni sono divergenti: quella presso i tribunali serve a individuare le responsabilità (civili, penali, amministrative) collegate alle pubblicazioni anche telematiche; quella presso l’Agcom tutela la trasparenza del settore editoriale tradizionale e digitale (quinto comma dell’articolo 21 della Costituzione: “La legge può stabilire, con norme di carattere generale, che siano resi noti i mezzi di finanziamento della stampa periodica”).

2. Nel Roc gli editori che prevedono ricavi dalla loro attività e finanziamenti statali.. Nel Roc verranno annotati i nomi degli editori (Rai, Rcs, Il Sole 24 Ore SpA, Class, Mondadori, Rusconi, Poligrafici, etc), ma non quelli delle testate giornalistiche, che fanno capo ai singoli editori. Nel Registro dell’Agcom non figureranno inoltre i dati anagrafici del direttore responsabile delle singole testate. In conclusione vale la doppia iscrizione differenziata: gli editori nel  Roc e le testate presso i tribunali. Si devono iscrivere nel Roc non solo gli editori già iscritti nel  Registro nazionale della stampa (Rns), ma anche “gli altri soggetti editori che comunque pubblicano una o più testate giornalistiche diffuse al pubblico con regolare periodicità per cui è previsto il conseguimento di ricavi da attività editoriale” (articolo 2, punto d, della delibera dell’Agcom) e che “intendano avvalersi delle provvidenze previste dalla legge 7 marzo 2001, n. 62, o che comunque ne facciano specifica richiesta” (articolo 31, punto a, della legge n. 39/2002). E’ evidente che la legge 39/2002 prevale sulla dell’Agcom. Le indicazioni (periodicità e ricavi) di quella delibera verranno utilizzati ora  come elementi caratterizzanti della pubblicazione web per la quale l’editore chiederà il contributo finanziario  pubblico.

3. Due tipi di prodotto editoriale (senza o con periodicità regolare). La legge 62/2001 e la delibera dell’Agcom delineano, quindi, due tipi di prodotto editoriale in base a quanto si legge nel terzo comma dell’articolo 1 della legge 62 (“Al prodotto editoriale si applicano le disposizioni di cui all'articolo 2 della legge 8 febbraio 1948, n. 47. Il prodotto editoriale diffuso al pubblico con periodicità regolare e contraddistinto da una testata, costituente elemento identificativo del prodotto, è sottoposto, altresì, agli obblighi previsti dall'articolo 5 della medesima legge n. 47 del 1948”). Il terzo comma va decrittato con attenzione secondo due schemi:

a. “Al prodotto editoriale si applicano le disposizioni di cui all'articolo 2 della legge 8 febbraio 1948, n. 47”. Questo passaggio dell’articolo 1 della legge 62 significa che su ogni prodotto editoriale, privo di periodicità e di testata, individuato secondo il primo comma dell’articolo 1 della legge 62 (Per prodotto editoriale, ai fini della presente legge, si intende il prodotto realizzato su supporto cartaceo, ivi compreso il libro, o su supporto informatico, destinato alla pubblicazione o, comunque, alla diffusione di informazioni presso il pubblico con ogni mezzo, anche elettronico, o attraverso la radiodiffusione sonora o televisiva, con esclusione dei prodotti discografici o cinematografici) vanno indicate le prescrizioni dell’articolo 2 della legge  47/1948 sulla stampa (Ogni stampato deve indicare il luogo e l'anno della pubblicazione, nonché il nome e il domicilio dello stampatore e, se esiste, dell'editore. I giornali, le pubblicazioni delle agenzie d'informazioni e i periodici di qualsiasi altro genere devono recare la indicazione: del luogo e della data della pubblicazione; del nome e del domicilio dello stampatore; del nome del proprietario e del direttore o vice direttore responsabile. All'identità delle indicazioni, obbligatorie e non obbligatorie, che contrassegnano gli stampati, deve corrispondere identità di contenuto in tutti gli esemplari). Esemplificazione concreta: il sito (www.odg.mi.it) dell’Ordine dei Giornalisti della Lombardia, privo di periodicità e di testata, contiene le indicazioni di cui all’articolo 2 della legge 47/1948 sulla stampa. Esso è paragonabile a un  libro, di cui si stampano nel tempo successive edizioni, ma senza una cadenza prefissata. Un sito di tal fatta non può essere dichiarato equipollente a una rivista perché non ha la caratteristica qualificante ed essenziale della  periodicità: “Rientrano  nella  nozione  di  "rivista"  anche  le pubblicazioni non legate  all'attualità  e prive di predeterminazione di durata, di cui sia  programmata la periodicità, anche se sia prestabilito il momento conclusivo e qualunque sia il contenuto informativo” (T.A.R. Lazio, sez. I, 27 dicembre 1993, n. 1827; Riviste Dir. Autore, 1995, 322). Ci sono “prodotti  editoriali” (si pensi al libro!) che non sono assimilabili ai giornali e ai periodici.

b. “Il prodotto editoriale diffuso al pubblico con periodicità regolare e contraddistinto da una testata, costituente elemento identificativo del prodotto, è sottoposto, altresì, agli obblighi previsti dall'articolo 5 della medesima legge n. 47 del 1948”.  Questo secondo passaggio dell’articolo 1 della legge 62 comporta che, sull’esempio di quanto accade oggi per i giornali e i periodici cartacei o per i tg e i radiogiornali, devono essere iscritte nell’apposito registro tenuto dai tribunali civili le testate telematiche, che abbiano le stesse caratteristiche e la stessa natura (articolo 5 della legge 47/1948) di quelle scritte o radiotelevisive, e che, quindi, hanno una periodicità regolare, un "logo" identificativo e che "diffondono presso il pubblico informazioni" legate strettamente all’attualità. Le testate (da registrare secondo lo schema della legge 47/1948) sono, come già sottolineato, quelle quotidiane, settimanali, bisettimanali, quindicinali, mensili, bimestrali o semestrali caratterizzate (secondo l’insegnamento costante della Cassazione):

a) dalla raccolta, dal commento e dall'elaborazione critica di notizie (attuali) destinate a formare oggetto di comunicazione interpersonale;

b) dalla tempestività di informazione diretta a sollecitare i cittadini a prendere conoscenza e coscienza di tematiche meritevoli, per la loro novità, della dovuta attenzione e considerazione.

Le testate con periodicità regolare sono, quindi, sottoposte ad entrambi i vincoli rappresentati dagli articoli 2 e 5 della legge 47/1948 sulla stampa. Solo l’iscrizione dell’editore nel Roc è condizione per l'inizio delle pubblicazioni. Senza questa iscrizione,  i giornali e i periodici, benché registrati presso un tribunale, non possono essere stampati e diffusi.

La registrazione (presso i tribunali) delle testate on-line è un principio consacrato, per la prima volta, nell’articolo 153 della legge n. 388/2000 (Finanziaria per il 2001). L’articolo 153 della legge 388/2000 disciplina i giornali telematici espressione dei partiti e dei movimenti politici. Fino al dicembre 2000 la registrazione dei giornali telematici era frutto di un’interpretazione dei giudici (si segnala in particolare l’ordinanza del presidente del Tribunale di Roma del 6 novembre 1997 per la testata InterLex).

4. I vincoli della legge  n. 47/1948 sulla stampa. In base all’articolo 2 della legge n. 47/1948 i giornali on-line, analogamente a quanto avviene oggi per gli stampati (quotidiani, periodici, agenzie di stampa), saranno tenuti a "mostrare" alcuni elementi identificativi quali il luogo e la data della pubblicazione; il nome e il domicilio dello stampatore; il nome del proprietario e del direttore o vice direttore responsabile. L’articolo 5 stabilisce che "nessun giornale o periodico può essere pubblicato se non sia stato registrato presso la cancelleria del tribunale, nella cui circoscrizione la pubblicazione deve effettuarsi". Il direttore responsabile deve essere iscritto negli elenchi dell’Albo tenuto dai Consigli dell’Ordine (norma legittima secondo la sentenza n. 98/1968 della Corte costituzionale). Il tribunale è quello nella cui circoscrizione la testata on-line ha la redazione. Lo stampatore è il provider, che "concede l'accesso alla rete, nonché lo spazio nel proprio server per la pubblicazione dei servizi informativi realizzati dal fornitore di informazioni" (Trib. Cuneo, 23 giugno 1997). La mancata indicazione del nome dello stampatore non  fa, comunque, scattare il reato di stampa clandestina: “La  divulgazione  di  stampati privi del nome del solo stampatore non integra  né il delitto previsto dall'articolo 16  – stampa clandestina  - della legge 8 febbraio 1948 n.  47,    la  contravvenzione  prevista  dall'articolo  663  bis  Cp” (Cass. pen., sez. I, 12 ottobre 1993; Riviste Riv. Pen., 1994, 1261).

Per la registrazione - dice il secondo comma dell’articolo 5 della legge 47/1948 sulla stampa -, occorre che sia depositata nella cancelleria “una dichiarazione, con le firme autenticate del proprietario e del direttore o vice direttore responsabile, dalla quale risultino il nome e il domicilio di essi e della persona che esercita l'impresa giornalistica, se questa è diversa dal proprietario, nonché il titolo e la natura della pubblicazione”. Nella “natura” della pubblicazione rientra, secondo le istruzioni del tribunale civile di Milano per le “nuove registrazioni”, l’indicazione del “carattere” (politico, informativo, sindacale, sportivo, etc,) e della “periodicità” della pubblicazione stessa. L’indicazione della periodicità nella dichiarazione e accanto alla testata è, quindi, un obbligo che discende dalla legge sulla stampa.

La legge 47 punisce la diffamazione, cioè l’offesa alla dignità e all’onore delle persone; la diffusione di immagini raccapriccianti e impressionanti; le pubblicazioni, che "corrompono" gli adolescenti e i fanciulli. Obbliga i direttori alla rettifica delle notizie inesatte e alla pubblicazione delle sentenze dei tribunali a tutela dei diritti dei cittadini. La legge 47/1948 è stata elaborata dall’Assemblea costituente appena dopo il varo della Carta fondamentale, che all’articolo 21 sancisce solennemente la libertà di manifestare il pensiero non solo "con la parola e lo scritto", ma anche "con ogni altro mezzo di diffusione" (espressione lungimirante, che oggi abbraccia anche Internet). “L'abuso   del  diritto  di  cronaca  può  concretarsi  anche  tramite diffusione  di  messaggi  via Internet, poiché il mezzo di diffusione non modifica l'essenza del fatto, valutabile alla stregua dei normali criteri  che  governano  il  libero e lecito esercizio del diritto di cronaca” (Trib. Teramo, 11 dicembre 1997;  Riviste Dir. Informazione e Informatica, 1998, 370, n. Costanzo).

5. La legge 223/1990 ( o "legge Mammì") modello per i giornali della rete. L’articolo 10 della legge 223/1990 ha esteso alle emittenti televisive e radiofoniche l’obbligo di registrazione delle rispettive testate giornalistiche e quello della rettifica (articolo 8 della legge n. 47/1948). La legge 223 ha distinto, quindi, tra giornali televisivi e giornali radio da una parte e trasmissioni effettuate dalle reti delle singole emittenti, che non fanno capo a testate registrate. Solo sui primi grava l’obbligatorietà della registrazione. Conseguentemente nessuno può chiedere la registrazione di un portale on-line (ma solo della sezione, che "diffonde informazioni presso il pubblico" legate all’attualità, contraddistinta da una periodicità regolare e da una testata "costituente elemento identificativo del prodotto"). La ratio della norma è evidente. Il compito primario di un direttore responsabile è quello di impedire che "siano commessi delitti con il mezzo della stampa" (articolo 57 Cp) ed è anche quello di far rispettare le norme deontologiche della professione giornalistica (compreso il Codice di deontologia sulla privacy, che ha il rango di norma). Nelle redazioni devono essere applicate le clausole contrattuali (che hanno forza di legge con il Dpr 153/1961).

6. L’informazione “spontanea”. Va detto subito che i numeri unici non sono soggetti alla registrazione presso i tribunali (sentenza 2/1971 della Corte costituzionale). Anche i periodici telematici, che abbiano contenuti esclusivamente professionali, tecnici o scientifici, possono essere diretti da un non-giornalista (iscritto nell’elenco speciale di cui all’articolo 28 della legge 69/1963 sull’ordinamento della professione giornalistica). Anche per i periodici on-line (connotati da scarne strutture spesso fatte di una sola persona)  a contenuto informativo legato all’attualità scatta, però, l’obbligo della registrazione presso i tribunali a patto che gli stessi  abbiano una regolare periodicità. Gli altri, quelli privi di periodicità, si devono limitare. come già riferito, a rispettare soltanto i vincoli dell’articolo 2  della legge 47/1948 sulla stampa  (obbligo di “esporre” una gerenza!).  Deve far riflettere questa massima giurisprudenziale: “L'introduzione di informazioni su Internet ha natura di pubblicazione ai  sensi  dell'articolo 12 della legge. n. 633 del 1941, con tutte le implicazioni giuridiche   che   ne   conseguono  sia  sul  piano  civilistico  che penalistico” (Trib. Cuneo, 23 giugno 1997; Riviste Giur. piemontese, 1997, 493, n. Galli; Rif. legislativi L 22 aprile 1941 n. 633, art. 12). Le pubblicazioni del volontariato (legge n. 266/1991, articolo 8 punto 1)  sono esenti dal bollo e  dall’imposta  di registro nonché dalla tassa di iscrizione e dai diritti di segreteria dell’Ordine.

7. La questione dell’articolo 21 della Costituzione risolto con la sentenza n. 2/1971 della  Corte costituzionale. E’ sbagliato scrivere che è in corso una campagna, “che tende a mettere sotto il controllo della corporazione dei giornalisti tutta l'informazione on line”. Nessuno comprende perché il mondo on-line voglia sottrarsi al rispetto delle regole approvate dal  Parlamento repubblicano (legge sulla stampa e legge sulla professione giornalistica). Regole, che vincolano anche i giornali politici e  i giornali telematici dei partiti tenuti, come già riferito, alla registrazione presso i tribunali (articolo 153 della legge n. 388/2000 o “legge finanziaria per il 2001”).

Da taluni è stato sollevato il problema dell’articolo 21 della Costituzione, che assicura a tutti i cittadini il diritto di manifestare liberamente il pensiero con la parola, lo scritto  “e ogni altro mezzo di diffusione”.  Esisterebbe, quindi, secondo alcuni esponenti del mondo web, una illimitata libertà, “in sintonia con lo spirito dell'articolo 21 della Costituzione”, che esclude dagli obblighi della legge n. 47/1948 "tutta" l'informazione telematica..

Questa  suggestiva argomentazione nasconde un problema vecchio, che addirittura risale ai primissimi anni 70 e che è stato risolto dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 2/1971. Allora il pretore di Catania sollevò una questione molto delicata, che riguardava i giornali politici, che, comunque, devono avere (accanto a un direttore responsabile non giornalista ma iscritto provvisoriamente all’Albo) un vicedirettore responsabile pubblicista o professionista (articolo 47 della legge n. 69/63). La sentenza supera il problema dell’articolo 21 in maniera razionale anche per quanto riguarda "una determinata  categoria  di  periodici",  più  precisamente  di  quei periodici che il pretore definisce "a carattere ideologico" e che sono editi  e  diretti dalla stessa persona.

Si legge nella motivazione della interessante sentenza: “1. - Ai sensi del terzo comma dell'art. 47 della legge  3  febbraio 1963,  n. 69 - nel testo quale risulta a seguito della dichiarazione di parziale illegittimità costituzionale pronunciata da questa Corte  con sentenza  n.  98  del  1968 (che riconosce i pubblicisti anche come direttori responsabili di quotidiani, ndr)  -,  la legittimità dell'affidamento della direzione di un giornale che sia organo di partiti o movimenti politici o  di  movimenti  sindacali  a  persona  non  iscritta  nell'albo   dei giornalisti  e  l'iscrizione provvisoria del direttore nell'albo stesso vengono  subordinate  alla  contemporanea  nomina  a   vice   direttore responsabile  di un giornalista iscritto nell'elenco dei professionisti o dei pubblicisti.                                                     

Questa  disposizione,  come  risulta  dalla  complessa  motivazione dell'ordinanza  di rimessione, viene denunziata dal pretore di Catania, in riferimento agli artt. 3 e 21  della  Costituzione,  non  nella  sua interezza,  ma  solo  nella  parte  in  cui  essa  si riferisce ad "una determinata  categoria  di  periodici":    più  precisamente  a   quei periodici che il pretore definisce "a carattere ideologico" e che siano editi  e  diretti dalla stessa persona. Proprio in relazione a siffatta categoria verrebbero meno, ad avviso dei giudice a quo, quelle  ragioni di giustificazione della legge che la Corte mise in luce nelle sentenze nn.  11  e  98  del 1968, sicché l'onere che la disposizione impugnata impone a chi voglia dar vita ad un  periodico  del  tipo  descritto  si risolverebbe  in una illegittima menomazione dei diritto di manifestare il proprio pensiero a mezzo della stampa (art. 21 Cost.)    ed  in  una violazione   del   principio   di   eguaglianza   (art.  3  Cost.):  di quest'ultimo, si precisa, sotto il profilo della discriminazione, che a causa del  peso  economico  di  quell'onere  si  determinerebbe  fra  i soggetti, secondo che questi siano abbienti o non abbienti.            

 2.  -  Partendo  dai  principi  enunciati  dalla  Corte  nelle  due precedenti decisioni  -  e  che  non  vengono  rimessi  in  discussione dall'attuale   ordinanza,   tutta   motivata   sulla  peculiarità  del particolare tipo di periodico in relazione al quale la questione  viene proposta  e delimitata - si deve escludere che la disposizione in esame comprometta la libertà riconosciuta e  garantita  dall'art.  21  della Costituzione.                                                          

    Giova  ricordare  che  nella  sentenza  n.  98 del 1968, in sede di valutazione della legittimità dell'obbligo di nominare il direttore ed il vice direttore responsabile dei comuni quotidiani  e  periodici  fra gli  iscritti nell'albo, la Corte affermò che la funzione dell'Ordine, già  nella  precedente  decisione  n.  11  riconosciuta  positivamente apprezzabile proprio sul piano dell'art. 21 della Costituzione, sarebbe frustrata  ove  i  poteri  direttivi  di  un  giornale potessero essere affidati  ad  un  soggetto  non  iscritto  in  uno  degli  elenchi  dei pubblicisti  o  dei professionisti. Ed è di particolare importanza che la questione, allora concernente l'art. 46 della legge, venne esaminata non solo con riferimento alla libertà del giornalista, ma anche  sotto il  diverso  profilo  della  "libertà  di  chi  voglia  dar vita ad un giornale".                                                             

Le stesse ragioni non possono non valere per l'art.  47 della legge -  che  stabilisce un regime di favore per una particolare categoria di giornali - e, più specificamente, per  il  caso  ora  prospettato  dal pretore di Catania.                                                    

Deve   esser   tenuto  presente,  anzitutto,  che  l'obbligo  della registrazione e la preventiva nomina di un vice direttore  responsabile riguardano  esclusivamente  i  giornali  quotidiani  o  periodici (L. 8 febbraio 1948, n. 47), sicché la legge non pone ostacolo alcuno a  che il  soggetto  manifesti  il proprio pensiero con singoli stampati o con numeri unici.  Ché se, invece, l'interessato voglia  dar  vita  ad  un vero e proprio periodico, non è dato di vedere perché questo, a causa di  particolari  caratteristiche, possa sottrarsi ad una disciplina che è stata  riconosciuta  costituzionalmente  valida  per  ogni  tipo  di giornale.  Essendo del tutto evidente che, ai fini che qui interessano, nessun rilievo possono avere il  cosiddetto  contenuto  ideologico  del periodico  e la finalità  "di denuncia e di critica" che il soggetto si propone di perseguire, tutto si riduce a vedere  se  quando  editore  e direttore  di uno dei giornali considerati dall'art. 47 si identificano nella  stessa  persona  vengano  a   mancare   quelle   giustificazioni costituzionali che la Corte individuò nella precedente occasione. Ma a siffatto   quesito  deve  darsi  risposta  negativa  sulla  base  della considerazione che  l'esigenza  della  vigilanza  dell'Ordine  sussiste anche  quando l'editore assuma la direzione del giornale e, trattandosi di periodico di partito o  movimento  politico  o  sindacale,  acquisti perciò  titolo all'iscrizione provvisoria nell'albo:  essendo in questo caso la responsabilità sua limitata agli obblighi imposti dalle  leggi civili  e  penali  (art.    47,  ultimo  comma),  occorre  che egli sia affiancato  da   un   giornalista   che,   iscritto   nell'elenco   dei professionisti   o  dei  pubblicisti,  risponda  disciplinarmente  "per eventuali comportamenti lesivi della dignità sua e dei giornalisti che da lui dipendono" (sent. n. 98 del 1968).  Peraltro  la  concentrazione nelle  stesse  mani del potere editoriale e del potere di direzione non vale ad escludere, certo, la necessità  della  vigilanza  dell'Ordine, che  non  è  predisposta,  come mostra di ritenere il giudice a quo, a tutela della sola libertà dei singoli giornalisti,  ma  è  strumento, sia  pur  mediato,  di  garanzia dell'interesse generale sottostante al diritto riconosciuto dall'art. 21 della Costituzione.                  

 3. - La questione è infondata  anche  in  riferimento  all'art.  3 della Costituzione.                                                  

Conformemente     ai    principi    desumibili    dai    precedenti giurisprudenziali di questa Corte, le norme che per lo  svolgimento  di determinate attività impongano oneri (direttamente o, come nel caso in esame,  indirettamente)  patrimoniali  e  che, nella loro applicazione, inevitabilmente  comportano  un  peso  maggiore  o  minore  secondo  le capacità  economiche  dei  singoli  soggetti,  sono costituzionalmente illegittime, ove incidano sull'esercizio di diritti  costituzionalmente protetti,  solo  allorché  esse  non  siano  rivolte  alla  tutela  di interessi rilevanti sui piano costituzionale (tale, ad es., era il caso della c.d.  cautio pro expensis, dichiarata illegittima con sent.    n. 67  del  1960).  Ora,  nella  specie,  le  ragioni  che giustificano la disposizione in riferimento all'art. 21 della  Costituzione  dimostrano che  l'obbligo  di  nominare  un  vice  direttore  responsabile fra gli iscritti nell'albo - e la cui osservanza  può,  certo,  comportare  un aggravio  di  spese  -  è  strumento  di  salvaguardia di un interesse generale a rilievo costituzionale: di tal che la legge,  imponendolo  a chiunque  voglia  dar  vita ad un giornale, non può essere considerata fonte di discriminazioni non consentite dall'art. 3 della Costituzione.

Per questi motivi, la Corte costituzionale dichiara non fondata la questione  di  legittimità  costituzionale dell'art.  47,  terzo  comma,  della  legge  3  febbraio  1963,  n. 69, sull'"ordinamento  della   professione   di   giornalista",   sollevata dall'ordinanza  indicata  in  epigrafe in riferimento agli artt. 3 e 21 della Costituzione”.                                                 

I principi affermati dalla sentenza valgono anche per la stampa on-line. La Corte spiega in maniera ineccepibile il ruolo del direttore e dei Consigli dell’Ordine. La  Corte risponde anche sul tema attuale dell’<aggravio di spese>.  L’obbligo del  direttore responsabile-giornalista è correlato al rispetto delle regole etiche della professione e alla vigilanza dell’Ordine sul rispetto delle regole medesime. Quando cadono queste regole, si scivola, come i fatti insegnano, nel campo delle violazioni penali.

L’Ordine, ente pubblico,  ha la specifica competenza della tenuta dell’albo e dei giudizi disciplinari.  Tali funzioni  sono assegnate a tutela non degli interessi della categoria professionale ma della collettività nei confronti dei professionisti: questo principio è fissato nella sentenza n. 254/1999 del Consiglio di giustizia amministrativa per la regione siciliana (magistratura equiparata al Consiglio di Stato). Molti sostengono, invece,  che  “gli Ordini hanno la finalità di tutelare (solo) gli interessi della categoria”. Ma non è così. Secondo il Consiglio della Giustizia amministrativa della regione siciliana, gli Ordini devono tutelare gli interessi dei clienti dei professionisti. “Le specifiche competenze della tenuta dell’albo, dei giudizi disciplinari, della redazione e della proposta della tariffa professionale nonché della liquidazione dei compensi — scrive il Cgars – sono assegnate dalla legge agli Ordini essenzialmente per la tutela della collettività nei confronti degli esercenti la professione, la quale solo giustifica l’obbligo dell’appartenenza all’Ordine, e non già per una tutela degli interessi della categoria professionale che farebbe degli Ordini un’abnorme figura d’associazione obbligatoria, munita di potestà pubblica, per la difesa di interessi privati settoriali”. Un concetto, questo, che prefigura un ruolo moderno degli Ordini non più intesi come corporazione ma come enti che  concorrono ad attuare valori e finalità propri della Costituzione repubblicana (l’obbligo di garantire ai cittadini “una informazione corretta, imparziale, obiettiva e completa” come dice la sentenza n. 112/1993 della Consulta). Nella sentenza 2/1971 la Corte costituzionale torna con forza sul ruolo dell’Ordine: “La  vigilanza  dell'Ordine  non  è  predisposta a tutela della sola libertà dei singoli giornalisti,  ma  è  strumento, sia  pur  mediato,  di  garanzia dell'interesse generale sottostante al diritto riconosciuto dall'articolo 21 della Costituzione.... l'obbligo di nominare un vicedirettore responsabile fra gli iscritti nell'albo […] è strumento di salvaguardia di un interesse generale a rilievo costituzionale". L’interesse generale coincide con “il corretto svolgimento dell'importante attività della comunicazione multimediale” (sentenza n. 38/1997 della Corte costituzionale) e di questo interesse l’Ordine-giudice disciplinare è un  pilastro fondamentale. Con le sentenze n. 71/1991 e n. 11/1968 la Corte costituzionale - chiamata a verificare se l'esistenza dell'Ordine professionale dei giornalisti fosse contrastante con l'articolo 21 della Costituzione - ha affermato che “non osta al principio della libera manifestazione del pensiero il fatto che i giornalisti siano così organizzati”, anche perché tale Ordine ha il “compito di salvaguardare, erga omnes e nell'interesse della collettività, la dignità professionale e la libertà di informazione e di critica dei propri iscritti”.

8. La legge professionale dei giornalisti  e la registrazione delle testate giornalistiche. Il ruolo del direttore responsabile.  La  questione della registrazione delle testate va vista anche in rapporto ai principi fissati nella legge professionale dei giornalisti (n. 69/1963). Una testata online registrata (al pari di quelle, televisive,  cartacee o radiofoniche), guidata da un direttore responsabile giornalista professionista o pubblicista, è vincolata obbligatoriamente a rispettare le regole deontologiche fissate per legge, per contratto e nel Codice della privacy; può avviare al praticantato  nuove leve, può essere palestra di futuri pubblicisti e può contrattualizzare i giornalisti professionisti.  L’articolo 3 della legge 633/1941 sul diritto d’autore enumera tra le opere collettive dell’ingegno anche le riviste e i giornali (e alle riviste e ai giornali è poi dedicata la sezione II del Capo IV della legge). Il successivo articolo 7 afferma che "è considerato autore dell'opera collettiva chi organizza e dirige la creazione dell'opera stessa". Il direttore responsabile - alla luce anche dell’articolo 6 del Cnlg e dell’articolo 57 del Cp - è pertanto l’autore dell’opera collettiva dell’ingegno denominata "giornale" o "rivista" (anche telematica). I poteri del direttore sono fissati dal  Cnlg (Contratto nazionale di lavoro giornalistico). Dice l'articolo 6 del Cnlg: "La nomina del direttore di un quotidiano, periodico o agenzia di informazioni per la stampa è comunicata dall'editore al comitato o fiduciario di redazione con priorità rispetto a qualunque comunicazione a terzi, almeno 48 ore prima che il nuovo direttore assuma la carica. Le facoltà del direttore sono determinate da accordi da stipularsi tra editore e direttore, tali, in ogni caso, da non risultare in contrasto con le norme sull'ordinamento della professione giornalistica e con quanto stabilito dal presente contratto. Questi accordi, con particolare riguardo alla linea politica, all'organizzazione e allo sviluppo del giornale, del periodico o dell'agenzia di informazioni per la stampa sono integralmente comunicati dall'editore al corpo redazionale tramite il comitato o fiduciario di redazione, contemporaneamente alla comunicazione della nomina del direttore. Quale primo atto del suo insediamento il direttore illustra all'assemblea dei redattori gli accordi di cui al comma precedente e il programma politico-editoriale concordato con l'editore. È il direttore che propone le assunzioni e, per motivi tecnico-professionali i licenziamenti dei giornalisti. Tenute presenti le norme dell'art. 34, è competenza specifica ed esclusiva del direttore fissare ed impartire le direttive politiche e tecnico-professionali del lavoro redazionale, stabilire le mansioni di ogni giornalista, adottare le decisioni necessarie per garantire l'autonomia della testata, nei contenuti del giornale e di quanto può essere diffuso con il medesimo, dare le disposizioni necessarie al regolare andamento del servizio e stabilire gli orari secondo quanto disposto dal successivo articolo 7".

Dall'insieme delle norme citate e alla lettura dell’articolo 6 del Contratto emerge l'anomalia italiana per quanto riguarda il ruolo del direttore: gli organi societari non possono mettere il dito nella struttura della redazione e nella fattura del giornale una volta concordati con il direttore linea politica, organizzazione e sviluppo del quotidiano. Gli accordi editore-direttore devono essere "tali, in ogni caso, da non risultare in contrasto con le norme dell'ordinamento della professione giornalistica e con quanto stabilito dal contratto". Negli accordi editore-direttore evidentemente non possono essere contenute clausole in contrasto con tali princìpi. Il direttore in conclusione attua la linea politica concordata con l'editore, garantisce l'autonomia della testata (e dei redattori) e anche la qualità dell'informazione (articolo 44 del Cnlg). Una volta che l’editore ha provveduto a nominare il direttore gli rimane in tasca soltanto la lettera di licenziamento dello stesso.

Il direttore responsabile, alla luce dell’articolo 57 del Cp, risponde penalmente di tutto quello che viene pubblicato sul giornale, quindi non solo gli articoli, ma anche la rubrica delle lettere, le inserzioni e i testi pubblicitari. L’articolo 57 (letto in maniera coordinata con l’articolo 7 della legge 633/1941 e con l’articolo 6 del Cnlg), quindi, dà al direttore il potere di controllare articoli, rubrica delle lettere, inserzioni e testi pubblicitari e dall’altro lato obbliga gli articolisti, i curatori delle lettere, delle inserzioni e dei testi pubblicitari a ubbidire. L’ultima parola spetta sempre al direttore responsabile. Il direttore è il punto di riferimento professionale e anche morale per i giornalisti della sua  testata. Un giornale (ondine, cartaceo, televisivo oppure radiofonico) senza direttore responsabile è come una nave senza nocchiero.

 

Il tribunale di Milano, confermando una delibera dell’Ordine di Milano, ha stabilito (sentenza  11 febbraio 1999) che “costituisce  illecito disciplinare, in quanto contrario al prescritto dovere  di  lealtà  nell'informazione, il comportamento del direttore responsabile  di  un  periodico,  che  avalli la pubblicazione di una copertina  e  di  articoli  dotati  di  contenuto  pubblicitario  non chiaramente differenziato rispetto al dato informativo”. Sull’opera del direttore vigilano, quindi, i Consigli dell’Ordine e i  tribunali.  Si capisce così la ratio dell’ordinamento giuridico che vuole per ogni pubblicazione  la registrazione in tribunale e un direttore: la legge garantisce i terzi, cioè i cittadini, che quel giornale ha un responsabile, tenuto a rispettare e a far rispettare la legalità anche deontologica, e  che eventualmente risponde degli abusi della libertà di stampa. Chi sostiene che i giornali ondine possano esistere senza registrazione non ha a cuore la tutela di valori fondamentali: l’interesse dei cittadini a ricevere un’informazione corretta e l’interesse di quanti lavorano da giornalisti nel web di veder rispettata la loro dignità  sociale  e professionale.

*presidente dell’Ordine dei Giornalisti della Lombardia

 

 

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Appendice

 

Legge 1 marzo 2002, n. 39. "Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee - Legge comunitaria 2001" (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 72 del 26 marzo 2002 - Supplemento Ordinario n. 54)

 

Art. 31

Il Governo è delegato ad emanare, entro il termine e con le modalità di cui all'articolo 1, commi 1 e 2, un decreto legislativo per dare organica attuazione alla direttiva 2000/31/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'8 giugno 2000, relativa a taluni aspetti giuridici dei servizi della società dell'informazione, in particolare il commercio elettronico, nel mercato interno, nel rispetto dei principi e criteri direttivi generali di cui all'articolo 2, nonché dei seguenti principi e criteri direttivi:

a)                  definire le informazioni obbligatorie generali che devono essere fornite dal prestatore di un servizio ai destinatari del servizio stesso ed alle competenti autorità da designare ai sensi della normativa vigente nonché le modalità per renderle accessibili, in modo facile, diretto e permanente; in particolare, devono essere indicati in modo chiaro e inequivocabile i prezzi dei servizi, anche riguardo alle imposte e ai costi di consegna e deve essere reso esplicito che l'obbligo di registrazione della testata editoriale telematica si applica esclusivamente alle attività per le quali i prestatori del servizio intendano avvalersi delle provvidenze previste dalla legge 7 marzo 2001, n. 62, o che comunque ne facciano specifica richiesta;

………………………………………….omissis …………………………….