inserito in Diritto&Diritti nel giugno 2003

Resoconto della Giornata di studi a Roma su:  Nuove frontiere della responsabilita’ amministrativa e danno esistenziale nella p.a.  
con F. Caringella, G. Cassano, L. Viola

di Federico Freni

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Si è svolto lo scorso 20 giugno, nella sede di Roma della European School of Economics, un intenso incontro di studio che ha messo ha confronto l’evoluzione tendenziale della responsabilità amministrativa dopo la sentenza delle S.U. n.500 del 1999 e la legge 205/2000, con le innovazioni apportate al sistema aquiliano dall’introduzione della figura del danno esistenziale. L’incontro, che fa seguito alla lezione tenuta dai professori Cendon e Ziviz, sempre sul danno esistenziale, il 23 maggio scorso, ha visto protagonisti Francesco Caringella (Consigliere di Stato, già autore di importanti volumi in materia, tra cui spiccano l’autorevole “corso di diritto amministrativo” e “corso di diritto processuale amministrativo”, entrambi per i tipi dell’Editore Giuffrè e del recentissimo “Nuovi casi di giurisprudenza amministrativa – 2003”), Luigi Viola (Già avvocato dello Stato e consiglire T.A.R., ed autore di un interessante volume sul danno esistenziale nella responsabilità civile della pubblica amministrazione) e Giuseppe Cassano (Avvocato, direttore del master in diritto della responsabilità civile presso la ESE, e autore dell’importante volume “La giurisprudenza del danno esistenziale”, edito per i tipi della casa editrice La Tribuna).

 


(da sinistra: Giuseppe CASSANO, Francesco CARINGELLA, Luigi VIOLA)

 

Il nostro emissario di Nettuno non aveva barba e non si vedevan tridenti appoggiati agli angoli, come fossero ombrelli. Ma in mano teneva una penna -la penna ufficiale- tanto più potente della spada nel fare o nel disfare la fortuna di semplici uomini che lottavano. Con questa frase di Joseph Conrad può utilmente sintetizzarsi la situazione che avviluppava il sistema risarcitorio all’interno della pubblica amministrazione prima delle evoluzioni normative di fine secolo. E’ solo con la S.U. 500/99 e con la l.205/2000 infatti che si aprono le porte non solo alla piena risarcibilità degli interessi legittimi, ma anche alla attuazione di un coerente sistema di responsabilità civile della pubblica amministrazione. Ed il danno esistenziale, figura nuova ed importante all’interno dell’asettico sistema risarcitorio classico, si impone all’attenzione del giudice amministrativo tanto quanto di quello civile.

 

Al di là o meno dell’adesione concettuale a tale categoria- ha sottolineato Cassano- certamente ad essa va riconosciuto il merito di aver rilanciato prepotentemente il dibattito sul valore della persona e soprattutto della sua tutela: vittime sconosciute hanno iniziato a bussare alle porte dei tribunali, vantando offese che andavano ad incidere non solo sulla salute, ma sul terreno delle attività realizzatrice della persona: al di là della compromissione psico-fisica era stata alterata la quotidianità della vittima. Volgendo lo sguardo alla pubblica amministrazione non può non ricordarsi la portata innovativa della sentenza delle Sezioni Riunite, n. 10/2003/QM del 23 aprile 2003:  Il danno all’immagine di una pubblica amministrazione non rientra infatti nell’ambito di applicabilità dell’art. 2059 del codice civile ma è una delle fattispecie del danno esistenziale. Di più, tale danno deve essere individuato nell’ambito dei danni non patrimoniali come danno-evento e non come danno–conseguenza.

 

 

Cassano ha poi passato in rassegna  le recenti sentenze 8827 e 8828 della S.C. (una terza è attesa a breve) laddove il danno non patrimoniale viene inquadrato in una accezione assai ampia di danno determinato dalla lesione di interessi inerenti alla persona non connotati da mera rilevanza economica.

Appare in tal senso -ha proseguito Cassano- significativa l’evoluzione della giurisprudenza della Suprema Corte, sollecitata dalla sempre più avvertita esigenza di garantire l’integrale riparazione del danno ingiustamente subito, non solo nel patrimonio inteso in senso strettamente economico, ma anche nei valori propri della persona (art. 2 Cost.). La tutela risarcitoria del danno biologico viene somministrata in virtù del diretto collegamento tra l’art. 2043 c.c. e l’art. 32 Cost., e non in ragione della collocazione del danno biologico nell’ambito dell’articolo 2059, quale danno non patrimoniale; tale costruzione affonda le sue radici, già dalla storica pronuncia della Corte Cost. del 1986, nella esigenza di sottrarre il risarcimento del danno biologico dal limite posto dall’articolo 2059. Ma alla luce delle recenti pronunce della S.C. si impone una lettura della norma costituzionalmente orientata che possa rendere inoperante il detto limite se la lesione ha riguardato valori della persona costituzionalmente garantiti

D’altra parte – conclude Cassano-  il rinvio ai casi in cui la legge consente la riparazione del danno non patrimoniale ben può essere riferito, anche alle previsioni della legge fondamentale, atteso che il riconoscimento nella Costituzione dei diritti inviolabili inerenti alla persona non aventi natura economica implicitamente, ma necessariamente, ne esige la tutela, ed in tal modo configura un caso determinato dalla legge, al massimo livello, di riparazione del danno non patrimoniale.

Il danno non patrimoniale sembra allora collocarsi nell’area dell’art. 2059 in raccordo diretto con il dettato costituzionale, laddove, appunto, vengono tutelati i diritti fondamentali dell’individuo.Il suo risarcimento postula tuttavia, conclude Cassano, la verifica della sussistenza degli elementi nel quali si articola l’illecito civile extracontrattuale definito dall’art. 2043. L’art. 2059 non delinea una distinta figura di illecito produttiva di danno non patrimoniale, ma, nel presupposto della sussistenza di tutti gli elementi costitutivi della struttura dell’illecito civile, consente, nei casi determinati dalla legge, anche la riparazione di danni non patrimoniali (eventualmente in aggiunta a quelli patrimoniali nel caso di congiunta lesione di interessi di natura economica e non economica).

 

In questa avvincente ed innovativa prospettiva si è inserita la relazione del Cons. Caringella: sono state portate alla luce, con disarmante chiarezza e precisione quelle che sono (e saranno) le nuove frontiere della responsabilità civile della pubblica amministrazione. Una selva intricata di problematiche, ascrivibili ad ambiti tra loro ben determinati: dalla la pregiudizialità amministrativa, il risarcimento in forma specifica.

Proprio in tema di risarcimento in forma specifica, ha notato Caringella, il legislatore sia nell’art 35 del decreto 80/98 sia nella riscrittura, ad opera dell’art 7 della l.205/2000, della prima parte del terzo comma dell’art 7 della legge 1034/1971, si limita a prevedere che il giudice possa disporre il risarcimento “anche attraverso la reintegrazione in forma specifica”, senza ulteriormente soffermarsi sull’ambito di operatività di tale potere. Viene quindi in ausilio la disciplina civilistica in materia, pur se non espressamente richiamata. Pertanto il risarcimento in forma specifica si pone come rimedio cui ricorrere -e secondo certa dottrina solo in caso di istanza di parte- nei limiti in cui sia possibile e non risulti eccessivamente oneroso, secondo il dettato, civilistico appunto, degli artt. 2058 e 2933 c.c. . Laddove poi il risarcimento in forma specifica riguardi il danno cagionato da attività autoritativa della amministrazione, verrebbero in rilievo, oltre ai limiti derivanti dal combinato disposto dei citati artt. 2058 e 2933, non pochi problemi legati all’ambito dell’interferenza del giudice nell’esercizio del potere amministrativo. Ci si chiede, prosegue Caringella, se nel caso di interessi legittimi, tale condanna reintegratoria possa consistere nell’ordine a carico dell’amministrazione di emanare un certo provvedimento con un determinato contenuto. Dopo attenta analisi delle posizioni di dottrina e giurisprudenza può utilmente concludersi che, in osservanza del principio della riserva delle valutazioni discrezionali della p.a., almeno per le attività vincolate l’ordine possa spingersi al contenuto dell’atto da adottare; per le attività meramente discrezionali, al contrario, l’ordine non può che avere carattere procedimentale, ossia costringere l’amministrazione a riprendere il procedimento senza predestinazione dell’esito rimesso alla valutazione discrezionale della P.A..

La fitta e dettagliata analisi si è poi spostata sull’intricato tema della necessaria pregiudizialità amministrativa. Viene da chiedersi –ha esordito Caringella- se pur essendosi concentrato in capo al G.A. (prima esclusivo ed ora anche di legittimità) il potere di disporre del risarcimento del danno, rimanga in ogni caso concettualmente fermo il meccanismo bifasico cui all’art. 13 della legge 142/92, ossia la necessità, ove si verta in tema di interessi legittimi, di conseguire prima (o anche contestualmente, ma in via logicamente anteriore e necessaria) l’annullamento del provvedimento lesivo della sfera soggettiva per poter poi (solo poi) pretendere il ristoro del vulnus patrimoniale patito. Le conclusioni dell’intricata vicenda, muovono dal presupposto che, se da un lato non ad ogni annullamento consegue in via indefettibile un risarcimento del danno (perché ben può non esservi alcun danno patito), per converso l’annullamento è sempre condizione necessaria per ogni richiesta di risarcimento danni. Condizione necessaria appunto, ma non sufficiente. A tal fine, conclude Caringella, si dovrà, per il caso degli interessi pretesivi porre in essere la delicata opera di verifica della spettanza prognostica del bene della vita. Va da sé che in caso di attività vincolata l’annullamento finisce, pur se non esplicitamente, per legare l’azione della P.A. e, quindi, per accertare nella sostanza la spettanza del bene di cui trattasi. Per l’attività discrezionale emerge, invece, il problema della possibilità per il G.A. di verificare prognosticamente la spettanza senza attendere il riesercizio del potere riservato all’amministrazione.

 

 

La foresta pietrificata  -così ha esordito il Cons. Viola- si sta movendo. Le frontiere della responsabilità dell’amministrazione stanno lentamente spostandosi verso una deriva più “civilistica”. E’ ormai da tempo caduto il fragile schermo dell’interesse pubblico come strumento di tutela e specchio di irresponsabilità dell’amministrazione: oggi l’amministrazione pubblica risponde degli illeciti aquiliani al pari del privato cittadino, e, come il privato cittadino, è soggetto passivo di tali illeciti (ancora, appunto, la  Sezioni Riunite, n. 10/2003/QM del 23 aprile 2003). Ed ecco che vengono così in luce tutte quelle figure di responsabilità, fino ad oggi trascurate, che involgono aspetti esistenziali e non solo meramente patrimoniali: i rapporti scolastici ed universitari (assai gustosa, in tal proposito, l’idea di assimilazione tra diritto e letteratura operata da Viola tanto nel primo capitolo del volume sul danno esistenziale della p.a. quanto nella lezione odierna), in tutte quelle ipotesi latamente ricomprensibili nel servizio militare, nei concorsi pubblici, nella erronea applicazione del diritto di accesso e, ultimo ma non certo meno importante, nel ramo del diritto tributario.

Ma se è ben vero che la foresta di Birnam (riprendendo l’iniziale metafora shakespiriana) sta movendosi, è anche vero che detto movimento è ancora troppo limitato. O meglio, sta muovendosi , ma solo per certi interessi: alla prova dei fatti insomma -prosegue Viola- la mobile foresta si è rivelata, paradossalmente, assai poco mobile: l’esame delle prime pronunce evidenzia infatti una tipologia di decisioni quasi esclusivamente indirizzate verso fattispecie relative all’attività contrattuale della p.a. (appalti per lo più) o ad alcuni profili dell’urbanistica come lottizzazioni edilizie e grosse operazioni di trasformazione del territorio. E’ allora proprio il superamento di questa residuale pietrificazione, il superamento definitivo di questo muoversi solo verso interessi “forti”, l’obiettivo principale che la teoria del danno esistenziale deve portare sul versante della responsabilità civile della pubblica amministrazione.

 

Federico FRENI