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R E P U B B L I C A I T A L
I A N A IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Giudice del lavoro del Tribunale di Ragusa, dott.
Giovanni Giampiccolo ha emesso la seguente S E N T E N Z A nelle cause di lavoro riunite iscritte ai nn. da 741/04 a
743/04; ed ai nn. 760/04, 761/04, 778/04 R.G. T R A Azienda U.S.L. n. 7
di Ragusa, in persona del Direttore Generale pro tempore, rappr. e dif.
dall’avv. xxx per procura a margine del ricorso in opposizione; - opponente - CONTRO xxxxxx,
rappr. e difesi dall'avv.to xxxxxx per procura a margine della memoria di
difesa;
- opposti - Avente ad oggetto: Opposizione avverso decreto ingiuntivo. All’udienza del 25.01.2005, sulle conclusioni dei
procuratori delle parti, la causa è decisa come da dispositivo. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO Con ricorsi
al giudice del lavoro di Ragusa, l’Azienda U.S.L. n. 7 di Ragusa, in persona del Direttore Generale pro
tempore, propone formale opposizione avverso i decreti ingiuntivi nn. 76/04,
77/04, 78/04, 79/04, 60/04, 80/04, resi dal Giudice del lavoro di Ragusa, per
le somme in ciascuno di essi recate, a titolo di maggior compenso orario
previsto dalla circolare 1094 del 28.08.2002 dell’Assessorato per la Sanità
della Regione Sicilia (A.S.) in favore degli odierni opposti, per i turni
prestati dai medesimi nella loro attività libero professionale di infermieri,
nell’ambito del servizio di emergenza – urgenza 118, e per il periodo luglio
2002 – marzo 2003. Eccepisce
in particolare l’Azienda opponente: 1) preliminarmente il difetto di
giurisdizione del giudice ordinario, rientrando la materia tra quelle previste
dall’art. 33, comma 2, lett. b) del d.lgvo 80/98, come sostituito dall’art. 7,
comma 1, lett. a) della l. 205/2000; 2) nel merito, la mancanza di certezza e
liquidità del credito, basato su documentazione inattendibile, poiché non
rilasciata dal legale rappresentante dell’Azienda Sanitaria di Catania, ed
errata quanto al calcolo delle somme in ipotesi dovute; 3) ancora nel merito,
il fatto che le prestazioni rese dagli infermieri, nell’ambito del SUES 118, in
base alle “varie disposizioni regionali”, debbano essere retribuite con il
compenso orario previsto “dalla normativa contrattuale” facendo ricorso
all’istituto dell’incentivazione (decreti assessoriali 08.01.2001 e
11.11.1998); e che la tariffa oraria del più remunerativo istituto incentivante
previsto dal vigente CCNL di categoria (e che viene inoltre già percepito dagli
opposti in veste di dipendenti) non supera la metà della tariffa oraria
contemplata nella circolare 28.08.2002 n. 1094; 4) che la suddetta circolare
non può avere effetto vincolante per l’Azienda, “tale da far sorgere, illico et immediate, in capo
all’infermiere il diritto ad ottenere senza indugio il pagamento delle
differenze economiche legate all’aumento”…e che “una piattaforma pattizia,
tanto più (se) esula dalla ordinaria contrattazione nazionale di lavoro, (deve)
essere recepita quantomeno con decreto, come d’altronde già in passato avvenuto
in subiecta materia”; 5) che
l’accordo in questione (sull’aumento della tariffa oraria) avrebbe dovuto
essere sorretto da idonea previsione economica con impegno della spesa, ma la
circolare non contiene alcun riferimento al riguardo, né potrebbe, non essendo
provvedimento idoneo a tale scopo. Tutto ciò
dedotto, chiede l’Azienda revocarsi i decreti ingiuntivi opposti, previa
sospensione dell’esecuzione provvisoria del decreto opposto. Costituitisi ritualmente in giudizio,
gli opposti contestano la fondatezza dell’opposizione e ne chiedono il rigetto. La causa, sospesa la provvisoria esecuzione, è stata documentalmente
istruita mediante acquisizione di documenti (richiesti all’Assessorato alla
Sanità) e quindi, previa riunione alle altre connessa, discussa oralmente
all’odierna udienza sulle conclusioni delle parti, nonchè decisa come da
separato dispositivo in atti di cui si dà pubblica lettura. MOTIVI DELLA
DECISIONE E’ necessario premettere sinteticamente come si strutturi il
Servizio di Emergenza 118, istituito all’interno della Regione Sicilia (SUES). Lo Statuto della Regione Siciliana prevede, all’art. 17, che
“entro i limiti dei principi ed
interessi generali cui si informa la legislazione dello Stato, l’assemblea
regionale può, al fine di soddisfare alle condizioni particolari ed agli
interessi propri della regione, emanare leggi, anche relative
all’organizzazione dei servizi, sopra le seguenti materie concernenti la
regione:…..igiene e sanità pubblica; assistenza sanitaria…”. L’art. 36 della legge regionale n. 30 del 1993 prevede che:
“…gli obiettivi degli interventi
nell'area dell'emergenza sono: a) la realizzazione di una rete regionale
organica…; b) la realizzazione di una rete integrata ospedale - territorio, con
dislocazione dei presidi periferici….La Regione razionalizza e potenzia il
sistema di emergenza sanitaria del quale è titolare anche attraverso l'
istituzione del numero unico per l' emergenza 118 e attraverso la
riorganizzazione del sistema delle guardie mediche che saranno inserite nella
rete di emergenza. 2. Sono ricomprese in un'unica ed unitaria rete regionale
per l' emergenza le entità operative del servizio sanitario regionale con i
seguenti obiettivi:…….b) la realizzazione di quattro centrali operative, una
per ognuno dei bacini infraregionali, per la gestione del sistema di emergenza
e del numero unico per l' emergenza 118, secondo le modalità indicate dalla
Conferenza Stato – Regioni…”. Con la circolare 913 del 1997, allegata al Decreto A.S.
(D.A.) n. 21486 dell’08.02.1997, l’Assessorato alla Sanità della Regione
Siciliana ha inteso regolamentare l’attivazione in via sperimentale e
provvisoria del Servizio di urgenza emergenza 118, di cui si è espressamente
dichiarato titolare in seno al predetto Decreto, richiamando la sopra vista
disposizione di cui all’art. 36 l. r. 30 del 1993. Detta circolare prevede: 1) “la natura assolutamente sperimentale
e provvisoria del Servizio, che si differenzia perciò ontologicamente da
quello che sarà reso a regime”; 2) “parametri di costo provvisori, sulla base dei costi medi che si
applicano in altre Regioni….allorché il Servizio sarà portato a regime unico si
procederà al conguaglio dopo avere individuato i costi secondo le procedure di
legge….resta fermo che, nelle more della definitiva individuazione dei costi
suddetti…….l’importo effettivamente erogato agli operatori abilitati non potrà
essere superiore al 90% di quello pattuito”; 3) l’individuazione di
quattro aziende sanitarie per l’attivazione in via sperimentale del servizio
118 (A.U.S.L. n. 6 di Palermo, Azienda Ospedaliera Cannizzaro di Catania,
Azienda Ospedaliera S. Elia di Caltanissetta, Azienda Ospedaliera Papardo di
Messina). Con decreto assessoriale 34276 del 2001 sono state approvate
le “Linee guida generali sul funzionamento del servizio di emergenza sanitaria
regionale “SUES 118”. Detto decreto, che richiama il D.A. 21486 del febbraio 1997
e la circolare 913: 1) definisce il sistema di emergenza - urgenza in questione
come “un sistema di allarme sanitario
dotato di un numero telefonico unico ad accesso breve…la cui funzionalità si basa
su: a) la centrale operativa di
riferimento finalizzata a garantire un intervento tempestivo e qualificato…b)
il sistema territoriale di soccorso…..c)
la rete di servizi e presidi
ospedalieri…”; 2) dispone, “nelle
more che, come previsto dal piano sanitario regionale…si realizzi la
coincidenza degli attuali bacini territoriali con le singole province...(che) l’organizzazione territoriale del sistema
dell’emergenza continuerà ad insistere su quattro bacini di utenza
sovraprovinciali: a) Palermo –
Trapani, b) Caltanissetta –
Agrigento - Enna, c) Messina, d) Catania – Siracusa – Ragusa, che fanno capo
rispettivamente alle C.O. di Palermo, Caltanissetta, Messina e Catania, come
disposto dalla legge n. 30 del 1993”. Per quanto riguarda il personale del SUES, lo stesso viene
considerato, nel suddetto decreto, con riferimento alle strutture che più lo
caratterizzano, perchè deputate ad assicurare, a monte, la tempestività
dell’intervento sanitario urgente, ovvero la Centrale Operativa e il sistema
territoriale di soccorso (ambulanze di rianimazione, eliambulanze, auto
medicalizzate, ecc.). Tale personale è definito come “personale della Centrale Operativa 118” ed è distinto in varie
figure professionali (responsabile, personale medico, personale
infermieristico, ecc.). Per quanto riguarda gli infermieri professionali, gli stessi
sono distinti in addetti alla centrale operativa ed addetti alla rete
territoriale per l’emergenza. Tra questi ultimi sono gli odierni ricorrenti,
all’occorrenza utilizzati (su disposizione del responsabile della Centrale
operativa) sulle ambulanze di rianimazione, sulle eliambulanze, sulle auto
medicalizzate, ecc., previa disponibilità assicurata attraverso turnazioni di
sei ore nelle varie postazioni della provincia di Ragusa. Il D.A. in esame precisa che “a regime tale personale sarà fornito rispettivamente: dall’Ausl
territoriale competente per territorio per le postazioni (ambulanze A, PTE)
ricadenti sul territorio e dalle AA.OO. sedi di postazione...e che ...nelle more dell’ampliamento degli organici,
il suddetto personale…sarà reclutato e percepirà il trattamento economico con
le modalità di cui al D.A. 21486 – 8.2.97 e relative modifiche. La gestione
giuridica ed economica del suddetto personale è a carico delle singole
Amministrazioni con le stesse modalità specificate al precedente comma”. Il D.A. 21486, e la circolare 913 in esso incorporata,
prevede, per quanto riguarda il personale medico ed infermieristico, che lo
stesso “dovrà essere reperito
interamente nelle Aziende delegate e nelle Aziende della Provincia di
pertinenza ed impiegato attraverso l’utilizzo di strumenti ordinari o
straordinari previsti dalla normativa contrattuale vigente…..in questa sede si
stabilisce che, per quanto attiene gli strumenti straordinari, le Aziende
potranno ricorrere all’istituto dell’incentivazione secondo i seguenti
parametri, calcolati per turni di sei ore….infermieri – costo lordo per turno
h/6 lire 108.000….L’Azienda individuata (sede di C.O.)…provvederà a redigere apposito piano di
utilizzo del personale….detto piano dovrà prevedere…le unità di personale
medico, infermieristico, ausiliario e di autista utilizzate con il ricorso agli
strumenti straordinari, con indicazione per ogni qualifica delle ore di lavoro
necessarie. In tale caso sarà cura dell’Azienda quantificare il costo del
ricorso all’istituto dell’incentivazione, secondo i parametri sopra definiti, e
comunicarlo a questo Assessorato per le predisposizione della relativa
copertura finanziaria”. La circolare 913 è stata modificata dalla circolare 999 del
12 luglio 1999, la quale testualmente recita “il coordinamento regionale infermieri C.O. 118 – S.U.E.S. 118 ha
avanzato fin dal 1998 diverse richieste tra le quali l’aumento della somma
oraria prevista per la figura infermieristica 1998 sul modello utilizzato dalla
Regione Piemonte, tenendo conto delle disposizioni contenute nella circolare
913/97 assessoriale, in merito al conguaglio che si ritiene non superiore al
90% della somma stabilita. Su tali richieste sono state tenute diverse riunioni
tra le quali l’ultima si è tenuta in data 17 febbraio 1999. Nel corso di detta
riunione, sulla tematica inerente l’incremento della tariffa oraria, si è
raggiunta l’intesa di modificare le tariffe nel modo seguente: ………infermieri da
lire 18.000 a lire 28.000…..Dette tariffe potranno essere utilizzate per il
periodo sperimentale, quindi non a regime,
a decorrere dal 01.01.1999”. La misura del compenso orario è stata ridiscussa il 7 agosto
2002, in un incontro tra un dirigente dell’assessorato alla Sanità e i
rappresentanti delle OO.SS. delle categorie interessate, conclusosi con
l’accordo sulle nuove tariffe orarie, che per gli infermieri sono passate da
lire 28.000 ad euro 25,00. Tale accordo è stato poi portato a conoscenza delle Aziende
sedi di centrali operative per il 118, tra cui l’Azienda Cannizzaro di Catania,
con la circolare n. 1094 del 28.08.2002, per cui oggi è causa. Premesso tale quadro riassuntivo, l’opposizione avverso i
decreti ingiuntivi in questione deve essere rigettata per le considerazioni che
seguono. Il primo
motivo di opposizione (il difetto di giurisdizione del giudice ordinario,
rientrando la materia tra quelle previste dall’art. 33, comma 2, lett. b) del
d.lgvo 80/98, come sostituito dall’art. 7, comma 1, lett. a) della l. 205/2000)
è infondato. Eccepisce parte opponente che il servizio di emergenza 118
ancora permane in via sperimentale nel territorio siciliano mediante la
costituzione di un’autonoma rete di pronto intervento e che il d.a. 8.1.01 - che ha dettato le linee guida per
l’organizzazione funzionale dei P.T.E. (presidi territoriali per l’emergenza) e
della rete dell’emergenza/urgenza - non ha mutato il regime libero
professionale dei sanitari, basato sulla corresponsione di un compenso orario
prefissato e corrisposto per le prestazioni libero professionali rese
nell’ambito del servizio pubblico SUES 118 al di fuori dal rapporto di lavoro
dipendente. Si
tratterebbe, quindi, di rapporto tra azienda sanitaria e soggetto erogatore di
prestazioni professionali riconducibile alle relazioni di servizio pubblico tra
Amministrazione titolare e soggetto esercente il servizio stesso. In realtà
gli odierni opposti non possono certo essere qualificati come gestori di un
servizio pubblico, che non è stato loro affidato, ma che è invece rimasto nella
gestione esclusiva degli organi e delle strutture del Servizio Sanitario
Nazionale, ed in particolare della Regione, secondo i moduli organizzativi
sopra visti. Ma è
comunque troncante la dichiarazione di incostituzionalità di tutto il comma 2
dell’art. 33 del d.lgvo 80/98, come sostituito dall’art. 7, comma 1, lett. a)
della l. 205/2000 da parte della Corte Costituzionale con la nota sentenza
204/2004, che come è parimenti noto ha efficacia retroattiva. Il comma 1 della predetta disposizione, come riscritto dalla
Corte Costituzionale con la predetta sentenza, recita: “sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo
le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di
pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri
corrispettivi, ovvero relative a provvedimenti adottati dalla pubblica
amministrazione o dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento
amministrativo disciplinato dalla legge n. 241/90, ovvero ancora relative
all’affidamento di un pubblico servizio, ed alla vigilanza e controllo nei
confronti del gestore, nonchè afferenti alla vigilanza sul credito, sulle
assicurazioni e sul mercato mobiliare, al servizio farmaceutico, ai trasporti,
alle telecomunicazioni e ai servizi di cui alla legge n. 481 del 1995”. E’ evidente che il caso all’esame di questo giudice non
integra la fattispecie normativa, non essendovi, in radice, concessione o
affidamento di pubblico servizio. Il secondo motivo di opposizione (la mancanza di certezza e
liquidità del credito, basato su documentazione inattendibile, poiché non
rilasciata dal legale rappresentante dell’Azienda Sanitaria di Catania, ed
errata quanto al calcolo delle somme in ipotesi dovute) è infondato. Al riguardo si osserva che non è necessario che la
documentazione attestante i turni svolti debba essere rilasciata dal legale
rappresentante dell’Azienda Sanitaria Cannizzaro di Catania, perchè la stessa
possa essere considerata attendibile; parte opponente peraltro non contesta la
concreta effettuazione dei turni da parte dei ricorrenti, anzi riconosce tale
circostanza, producendo prospetti di calcolo ritenuti corretti. Quanto all’eccezione di erroneità nel calcolo delle somme,
la stessa è generica perchè non si indica l’errore in cui sarebbe incorsa
controparte; inoltre il credito è liquido e certo in quanto facilmente
determinabile nel suo ammontare mediante una semplice operazione aritmetica. Il terzo
motivo di opposizione (il fatto che le prestazioni rese dagli infermieri,
nell’ambito del SUES 118, in base alle “varie disposizioni regionali”, debbano
essere retribuite con il compenso orario previsto “dalla normativa
contrattuale” facendo ricorso all’istituto dell’incentivazione; e che la
tariffa oraria del più remunerativo istituto incentivante previsto dal vigente
CCNL di categoria - che viene inoltre già percepito dagli opposti in veste di
dipendenti - non supera la metà della tariffa oraria contemplata nella circolare
28.08.2002 n. 1094) è infondato. Ed invero in primo luogo lo stesso è generico, perché non si
specifica quale sarebbe “il più
remunerativo istituto incentivante previsto dal vigente CCNL”, percepito dagli opponenti in veste
di dipendenti. In realtà l’istituto dell’incentivazione è richiamato a
significare la remunerazione di prestazioni aggiuntive richieste al personale
dipendente delle Aziende del SSN, ma il rinvio si ferma qui; per il resto i
parametri economici sono stabiliti dallo stesso titolare del SUES, con potestà
organizzatoria dello stesso, ovvero l’Assessorato alla Sanità. E tanto è possibile, ritiene questo giudice, giacchè si
versa ancora in una situazione di sperimentazione del servizio; servizio che,
ai fini che qui interessano, ovvero la gestione del personale, è organizzato in
un’articolazione titolare della gestione tecnico/operativa dello stesso (la
Centrale Operativa), ed un’altra che ne ha la gestione giuridica ed economica
(le singole amministrazioni di provenienza del personale). Ne consegue la configurabilità di un rapporto di
collaborazione coordinata e continuativa tra gli odierni opposti ed il SUES, di
cui è titolare, come già detto, l’Assessorato Regionale alla Sanità; SUES che
gestisce operativamente gli opposti attraverso la centrale operativa e li
remunera attraverso le Aziende sanitarie da cui i medesimi sono stati attinti,
attraverso una selezione. La stessa parte opponente ritiene che “il rapporto in questione esula totalmente
dal rapporto di lavoro dipendente pubblico, inerendo piuttosto ad una
prestazione libero professionale resa dall’operatore sanitario nell’ambito di
un servizio pubblico, e remunerata a tariffa fissa”. Questo giudice condivide la suddetta ricostruzione in
negativo del rapporto; in positivo osserva che le parti del rapporto (medici e
infermieri, rappresentati dalle rispettive organizzazioni sindacali, da un lato
e Assessorato Regionale alla Sanità, quale titolare del Servizio 118, con
poteri di organizzazione del medesimo, dall’altro) hanno inteso pattuire un
corrispettivo per delle prestazioni di facere riconducibili, per quanto
sopra visto, allo schema generale del lavoro autonomo, ma attuate secondo
modalità di svolgimento del rapporto condensate nei requisiti della continuità,
coordinazione e personalità della prestazione. Ed invero ricorre la continuità, non essendo la prestazione
richiesta occasionale, ma perdurando la stessa nel tempo. Ricorre la coordinazione, intesa come connessione funzionale
dell’attività degli opposti al momento organizzativo del servizio di emergenza,
che la struttura, nel suo complesso (centrale operativa e rete territoriale di soccorso a monte,
aziende sanitarie a valle) è chiamata ad assicurare. Ricorre infine, all’evidenza, la prevalenza della
personalità della prestazione, demandata ad infermieri volutamente scelti
(tramite selezione) tra dipendenti delle Aziende sanitarie, e non già a
cooperative o società specializzate nel settore. Il quarto motivo di opposizione (la circolare non può avere
effetto vincolante per l’Azienda, “tale da far sorgere, illico et immediate, in capo all’infermiere il diritto ad
ottenere senza indugio il pagamento delle differenze economiche legate
all’aumento..…una piattaforma pattizia, tanto più (se) esula dalla ordinaria
contrattazione nazionale di lavoro, (deve) essere recepita quantomeno con
decreto, come d’altronde già in passato avvenuto in subiecta materia”) è infondato ed assorbito dalle
considerazioni che precedono. La circolare in questo caso è semplice veicolo informativo
di un accordo preso dalle parti nell’esercizio della propria autonomia
contrattuale; la parte pubblica si è impegnata ad erogare la maggiorazione del
compenso orario attraverso un’articolazione diversa dal gestore operativo del
servizio stesso, ma pur sempre facente parte del SUES. Non rilevano pertanto difetti di comunicazione all’interno
della struttura nel suo complesso (tra la Regione e l’Azienda opponente, tra l’Azienda sede di
C.O. e l’Azienda opponente), o carenze nei meccanismi di finanziamento
adoperati all’interno del SUES 118, debitore dei compensi; trattasi invero di
disfunzioni che non possono esimere l’Azienda opponente dall’obbligo di pagare
il compenso pattuito, sulla base delle prestazioni realmente rese dagli
infermieri e certificate dall’Azienda che operativamente li gestisce. Il quinto motivo di opposizione (“l’accordo in questione
avrebbe dovuto essere sorretto da idonea previsione economica con impegno della
spesa, ma la circolare non contiene alcun riferimento al riguardo, né potrebbe,
non essendo provvedimento idoneo a tale scopo”) è infondato. Parte opponente non deduce la mancanza dell’impegno di
spesa, ma soltanto che detto impegno non figura in circolare, ciò che è
irrilevante; come è irrilevante il fatto che “non risultano nel bilancio
dell’Ente pervenuti maggiori stanziamenti e/o finanziamenti regionali che
innalzano la quota di spesa destinata al pagamento delle tariffe orarie del
personale sanitario del SUES 118…” (vds. attestazione del capo settore
economico finanziario dell’Azienda opponente), per le considerazioni sopra
esposte. Non è stato quindi provato il difetto di copertura
finanziaria, anche se ciò appare implausibile, stante la coincidenza tra il
soggetto che ha pattuito l’aumento della tariffa oraria, e quello deputato a
provvedere alla copertura della spesa (vds. circolare 913). Infine, va detto che non è priva di significato la
circostanza che dall’aprile 2003 le somme in più sono state corrisposte
dall’Azienda, che ha evidentemente riconosciuto il proprio debito; come non è
priva di significato la circostanza per la quale l’Azienda ha sempre
corrisposto, in passato, il compenso orario per cui è causa, determinato con le
stesse modalità seguite per quantificare l’attuale compenso orario. L’opposizione deve quindi essere rigettata. Le spese del giudizio seguono la soccombenza e si liquidano
come da dispositivo. P. Q. M. -
definitivamente pronunciando, rigetta l’opposizione avverso i decreti
ingiuntivi opposti, che acquistano efficacia esecutiva; -
condanna parte opponente alla rifusione delle spese di giudizio in
favore degli opposti, spese che liquida in complessivi € 1.800,00. Così deciso in Ragusa il 25.01.2005
Il Giudice del lavoro Dott. Giovanni Giampiccolo |
