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SENTENZA N. 449 ANNO 1999 REPUBBLICA
ITALIANA IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO LA
CORTE COSTITUZIONALE composta
dai signori: -
Prof. Giuliano
VASSALLI Presidente -
Prof. Francesco
GUIZZI Giudice -
Prof. Cesare
MIRABELLI
“ -
Prof. Fernando
SANTOSUOSSO
“ -
Avv. Massimo
VARI “ -
Dott. Cesare
RUPERTO
“ -
Dott. Riccardo
CHIEPPA “ -
Prof. Gustavo
ZAGREBELSKY
“ -
Prof. Valerio
ONIDA “ -
Prof. Carlo
MEZZANOTTE
“ -
Avv. Fernanda
CONTRI “ -
Prof. Guido
NEPPI MODONA “ -
Prof. Piero Alberto
CAPOTOSTI “ -
Prof. Annibale
MARINI “ -
Dott. Franco
BILE
“ ha
pronunciato la seguente SENTENZA nel
giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 8, primo comma, della legge
11 luglio 1978, n. 382 (Norme di principio sulla disciplina militare), promosso
con ordinanza emessa il 2 giugno 1998 dal Consiglio di Stato sul ricorso
proposto da Pallotta Ernesto e altri contro il Ministero della difesa, iscritta
al n. 837 del registro ordinanze 1998 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 46, prima serie speciale,
dell’anno 1998.
Visti gli atti di costituzione
di Pallotta Ernesto e altri, nonché l’atto di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica
del 23 novembre 1999 il Giudice relatore Francesco Guizzi;
uditi l’avvocato Carlo Rienzi
per Pallotta Ernesto e altri e l’avvocato dello Stato Giovanni Pietro de
Figueiredo per il Presidente del Consiglio dei ministri. Ritenuto in fatto
1. —
Il Consiglio di Stato, IV sezione, investito dell’appello presentato da alcuni
militari avverso la sentenza 29 luglio 1994, n. 1217, del Tribunale
amministrativo regionale per il Lazio, ha sollevato, in riferimento agli artt.
3, 52, terzo comma, e 39 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell’art. 8, primo comma, della legge 11 luglio 1978, n. 382
(Norme di principio sulla disciplina militare), nella parte in cui vieta agli
appartenenti alle Forze armate di costituire associazioni professionali a
carattere sindacale e, comunque, di aderire ad altri sindacati esistenti.
Vi sarebbe lesione degli artt. 39 e 52, terzo comma,
della Costituzione, perché non sussistono motivi plausibili per
vulnerare, nell’ambito dell’ordinamento militare, un diritto
costituzionalmente garantito. Né sarebbe ragionevole la disparità di
disciplina rispetto alle forze di polizia a ordinamento civile, le quali godono
della libertà sindacale. In base alla legge n. 382 del 1978, prosegue il
Collegio rimettente, la libertà di associazione è consentita fra soli
militari, con il consenso del Ministro, e risulta confinata in un “limbo
funzionale”; vi è infatti il divieto di assumere iniziative che possano avere
carattere sindacale, e sono altresì previsti controlli dell’autorità
militare. Al tempo stesso, gli organi rappresentativi hanno compiti propositivi
e di tutela nelle materie che attengono al rapporto di servizio, ivi compresa la
partecipazione alla concertazione interministeriale in ordine al
suo contenuto.
La legge n. 382 del 1978,
pur negando ai militari la libertà sindacale, riconosce loro facoltà tipiche
di essa, devolvendole a specifici organi che si pongono in “posizione
collaborativa”, e non antagonista, rispetto all’autorità militare. Tuttavia
gli organi di rappresentanza non coprono l’arco delle possibili istanze
collettive, come accade ad esempio in materia di contenzioso; e soprattutto gli
strumenti predisposti sacrificano i principi della libertà di organizzazione e
del pluralismo sindacale, ammettendo
la mera partecipazione dei rappresentanti alla concertazione interministeriale,
volta a determinare il contenuto del rapporto di impiego, mentre per le forze di
polizia a ordinamento civile vale il più incisivo strumento dell’accordo
sindacale (a questo proposito l’ordinanza pone a confronto le lettere A)
e B) dell’art. 2, comma 1, del
decreto legislativo 12 maggio 1995, n. 195). Né potrebbe fondarsi
l’esclusione della libertà sindacale sull’esigenza di non indebolire la
disciplina militare, le cui norme regolatrici non subirebbero alcuna modifica;
per cui si richiama la sentenza n. 126 del 1985 al fine di sottolineare come non
vadano certo obliterate le esigenze di coesione dei corpi militari che si
esprimono nei valori della disciplina e della gerarchia, senza per questo
giustificare un eccesso di tutela a danno delle libertà fondamentali e del
carattere democratico dell’ordinamento militare.
2. —
E’ intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall’Avvocatura dello Stato, che ha concluso per l’infondatezza.
Considerando la specificità dell’istituzione militare, l’Avvocatura
osserva preliminarmente che il principio della libertà sindacale non
si può applicare integralmente al rapporto di lavoro dei militari, perché in
questo ambito rilevano altri principi costituzionali, di pari rango. La legge n.
382 del 1978 istituisce organi
elettivi di rappresentanza articolati a vari livelli, ai quali sono conferiti
numerosi poteri di natura consultiva e promozionale; il legislatore ha invero
individuato, e assunto, un’accettabile soluzione intermedia, tant’è che nel
giudizio a quo - prosegue
l’Avvocatura - non si muovono specifiche doglianze, ma si prospetta la
questione in termini di astratto principio. Né si potrebbe richiamare l’art.
3 della Costituzione con riguardo alla disparità
tra Forze armate e Polizia, giacché pure per quest’ultima il
legislatore ha previsto una libertà sindacale “controllata”, che è seguita
alla smilitarizzazione del Corpo, operata dalla legge n. 121 del 1981. In ogni
caso - così conclude la difesa del
Governo - non si può ipotizzare
un’integrale applicazione ai militari dello stesso quantum
di libertà sindacale riconosciuto alla Polizia di Stato.
3. —
Si sono costituite in giudizio le parti private, sostenendo la
fondatezza della questione.
In memoria, esse sottolineano che le conclusioni cui giunge
oggi il Consiglio di Stato dimostrano come sia ormai superata la decisione 4 febbraio 1966, n. 5, che affermò, ai sensi dell’art. 98, terzo comma, della
Costituzione, il divieto di
iscrizione dei militari ai partiti politici, estendendolo alle organizzazioni
sindacali. L’attuale ordinanza di rimessione prende dunque atto della diversità dei ruoli, e rileva che nessuna delle
organizzazioni maggiormente rappresentative a livello nazionale trova proiezione
in un singolo partito politico. Il divieto di iscrizione ai partiti di alcune
categorie di dipendenti pubblici, sancito dalla norma costituzionale, deve perciò
essere applicato alla lettera, e
l’istituzione di modelli alternativi (per vero inadeguati) non soddisfa il
diritto dei militari a godere della libertà sindacale.
Per quanto attiene al rapporto d’impiego, la legge n. 382 prevede non
un confronto fra le parti, ma la semplice consultazione, sì che
alla carenza del diritto di sciopero si aggiunge l’impossibilità di
contrastare le determinazioni della parte pubblica. E mentre le organizzazioni
sindacali del personale della Polizia, seppur private del diritto di sciopero,
possono comunque respingere le proposte negoziali della parte pubblica,
medesima opportunità non è data alle rappresentanze militari.
Il sistema di tutela degli interessi introdotto dalla legge del 1978 non
garantisce, secondo le parti private, alcuna libertà di organizzazione, né di
proselitismo, perché la rappresentanza militare resta vicenda interna
all’apparato: i membri di essa fanno parte delle istituzioni
militari e percepiscono, in
occasione di ogni riunione, i compensi previsti dal d.P.R. n. 5 del 1956,
essendo espletate nell’esercizio di funzioni istituzionali. L’applicazione
di tale modello organizzativo a qualsiasi altro settore rievocherebbe i
“sindacati gialli” artificialmente sostenuti dalle classi imprenditoriali;
la commistione di interessi fra datore di lavoro e sindacati vietata dall’art.
17 dello Statuto dei lavoratori - prosegue la memoria delle parti private -
costituisce per il personale
militare la regola.
Il sistema di selezione dei rappresentanti militari esclude, poi, la
contrapposizione fra liste. Secondo l’art. 18 della legge n. 382, essi sono
eletti presso le unità di base mediante voto diretto, nominativo e segreto. Gli
eletti designano quindi i componenti degli organi intermedi (COIR) e centrali
(COCER): sistema, questo, che impedisce
il collegamento fra i candidati sulla base di un programma comune noto agli
elettori. I vari organi di rappresentanza, inoltre, non sono fra loro coordinati
in senso gerarchico, sì che il
COCER, quale organo centrale, non può esercitare alcun potere di indirizzo
verso il COIR o i COBAR. Ad avviso delle parti private, tale sistema non
riflette il principio di pluralismo sindacale, onde i membri dei singoli
organismi appaiono come monadi incapaci di assicurare agli elettori che il
loro voto sia coerentemente speso.
4. —
In una memoria presentata nell’imminenza dell’udienza, l’Avvocatura dello
Stato ricorda che il “dovere militare” ha precisa tutela costituzionale,
come questa Corte ha sottolineato nella sentenza n. 16 del 1973; e osserva che la
legge n. 382 del 1978 è lo strumento con cui
il legislatore ha
salvaguardato le ragioni funzionali delle Forze armate e, al tempo stesso, ha
dato attuazione al precetto costituzionale secondo cui l’ordinamento militare
“si informa allo spirito democratico della Repubblica”.
Le facoltà tipiche della libertà sindacale sarebbero, ad avviso
dell’Avvocatura, inconciliabili con i principi dell’ordinamento militare,
giacché il potere di autorganizzazione, ove riconosciuto, darebbe vita ad
accordi fra gli associati che non sembrano compatibili
con il rapporto gerarchico. Né varrebbe osservare che l’attività
sindacale si svolgerebbe al di fuori delle condizioni in cui, ai sensi
dell’art. 5 della legge n. 382, è applicabile il regolamento di disciplina: i
militari, ricorda l’Avvocatura, sono comunque tenuti all’osservanza delle
norme che concernono il giuramento prestato e il grado.
Verrebbe così intaccato il prestigio della figura del superiore che
partecipi a un’associazione presieduta da un subordinato; nel corso delle
attività sindacali i rapporti gerarchici si invertirebbero; e anche se qui
rilevano competenze diverse da quelle attinenti al servizio, si
determinerebbe comunque una confusione di ruoli.
Quanto all’attività negoziale, si nota che la posizione
dell’organizzazione sindacale è di contrapposizione a quella del vertice
dell’amministrazione: l’assunzione di un ruolo antagonista non si
concilierebbe con i doveri che derivano dal rapporto gerarchico e
dall’obbedienza, presupposti essenziali dell’efficienza militare. E
richiamata la decisione n. 5 del 1966, resa dal Consiglio di Stato in adunanza
plenaria, l’Avvocatura fa presente che la disciplina militare, intesa quale
regola fondamentale per i cittadini alle armi, come fattore di coesione e di
efficienza (art. 2 del d.P.R. 18 luglio 1986, n. 545),verrebbe irrimediabilmente
incisa dall’accoglimento della questione.
Si aggiunge, poi, che la natura di organismo interno del COCER
(l’organo centrale a carattere nazionale
e interforze) e degli organi
intermedi e di base, è la più
idonea a conciliare le istanze
rappresentative con la necessaria coesione delle Forze armate. D’altra parte,
anche i sindacati delle forze di polizia a ordinamento civile incontrano
significative limitazioni (artt. 82 e 83 della legge 1° aprile 1981, n. 121), e
non possono esercitare il diritto
di sciopero (art. 84 della legge citata). In ogni caso, il diverso status del personale giustifica
l’esistenza di due differenti sistemi.
Nella memoria si ricorda, infine, la
disciplina presente negli ordinamenti stranieri, e si rileva come in molti di
essi siano previste significative limitazioni (o addirittura l’esclusione)
della libertà sindacale per i militari. Considerato
in diritto
1. —
La questione di legittimità costituzionale
sollevata dal Consiglio di Stato ha ad oggetto quella parte dell’art.
8, primo comma, della legge 11 luglio 1978, n. 382
(Norme di principio sulla disciplina militare), che vieta agli
appartenenti alle Forze armate di costituire associazioni professionali a
carattere sindacale e, comunque, di aderire ad
altre associazioni sindacali. Vi sarebbe lesione degli artt. 39 e 52,
terzo comma, della Costituzione, nonché del
principio di eguaglianza e di ragionevolezza, dal momento che nella Polizia di
Stato - la quale svolge anch’essa un servizio essenziale - sono ammessi i
sindacati, sebbene in forme circoscritte dal legislatore.
Il dubbio di legittimità
costituzionale verte quindi sul mancato riconoscimento della libertà sindacale
in seno alle Forze armate: questione che il
Consiglio di Stato ritiene prioritaria, e preliminare, rispetto a
ulteriori specifici profili concernenti la composizione e il funzionamento degli
organi di rappresentanza istituiti dalla legge del 1978.
Secondo l’ordinanza di rimessione, l’art. 39 della Costituzione si
imporrebbe anche per gli appartenenti alle Forze armate, attesa la sua valenza
generale. Perché non sarebbe sufficiente la garanzia di alcune singole facoltà,
tipiche di detta libertà, non coprendo gli organi di rappresentanza l’intero
arco delle istanze collettive; e in ogni caso - sottolinea il Consiglio di Stato
- la legge del 1978 sacrifica la libertà di organizzazione e il pluralismo
sindacale.
Appare dunque chiaro che l’accoglimento della questione, come
prospettata, porterebbe alla cancellazione del divieto posto dalla legge n. 382 del 1978:
è questo il fine perseguito dal Collegio rimettente, il quale invoca la piena
estensione della libertà sindacale, concepita sia come potere di costituire
autonome associazioni professionali - legittimate a farsi portatrici degli
interessi collettivi dei militari - sia come facoltà di adesione ad
associazioni già esistenti, sia come principio pluralistico di concorrenza fra
le associazioni stesse, fermo restando il divieto di sciopero.
2. —
La questione non è fondata.
L’ordinanza di rimessione fa leva sull’art. 39, letto in sistema con
l’art. 52, terzo comma, della Costituzione. E qui va innanzitutto rilevato che
manca nella prospettazione del Consiglio di Stato una considerazione - pur
limitata - delle esigenze di organizzazione, coesione interna e massima
operatività che
distinguono le Forze armate dalle altre strutture statali.
Significativamente l’art. 52, terzo comma, della Costituzione
parla di “ordinamento
delle Forze armate”, non per indicare una sua (inammissibile) estraneità
all’ordinamento generale dello Stato, ma per riassumere in tale formula
l’assoluta specialità della funzione. Coerentemente, questa Corte ha messo in
luce le esigenze funzionali e la peculiarità dell’ordinamento militare
(sentenze nn. 113 del 1997, 197 del 1994, 17 del 1991, ordinanza n. 396 del
1996), pur ribadendo più volte che la
normativa non è avulsa dal sistema generale delle garanzie costituzionali:
nella sentenza n. 278 del 1987, in
cui vi è l’eco dei risultati cui è pervenuta la dottrina, la Corte ha
infatti osservato che la Costituzione repubblicana supera radicalmente la logica
istituzionalistica dell’ordinamento militare, giacché quest’ultimo deve
essere ricondotto nell’ambito del generale ordinamento statale “rispettoso e
garante dei diritti sostanziali e processuali di tutti i cittadini” (in senso
analogo, v. altresì
la successiva sentenza n. 78 del 1989).
La garanzia dei diritti fondamentali di cui sono titolari i singoli
“cittadini militari” non recede quindi di fronte alle esigenze della
struttura militare; sì che meritano tutela anche le istanze collettive degli
appartenenti alle Forze armate (v. le sentenze, richiamate pure
dal Consiglio di Stato, nn. 24 del 1989 e 126 del 1985), al fine di
assicurare la conformità dell’ordinamento
militare allo spirito democratico.
3. —
Il rilievo che la struttura militare non è un ordinamento estraneo, ma
costituisce un’articolazione dello Stato che in esso vive, e ai cui valori
costituzionali si informa attraverso gli strumenti e le norme sopra menzionati,
non consente tuttavia
di ritenere illegittimo il divieto posto dal
legislatore per la costituzione delle forme associative di tipo sindacale
in ambito militare. Se è fuori discussione, infatti, il riconoscimento
ai singoli militari dei
diritti fondamentali, che loro
competono al pari degli altri cittadini della Repubblica, è pur vero
che in questa materia non
si deve considerare soltanto il rapporto di impiego del militare con la
sua amministrazione e, quindi, l’insieme dei diritti e dei doveri che lo
contraddistinguono e delle garanzie (anche di ordine giurisdizionale) apprestate
dall’ordinamento. Qui rileva nel suo carattere assorbente il servizio,
reso in un ambito speciale come
quello militare (art. 52, primo e secondo
comma, della Costituzione). Orbene, la declaratoria di
illegittimità costituzionale dell’art. 8,
nella parte denunciata, aprirebbe inevitabilmente la via a organizzazioni
la cui attività potrebbe risultare non compatibile con i caratteri di coesione
interna e neutralità dell’ordinamento militare.
D’altra parte, lo stesso Consiglio di Stato ammette che la legge n.
382, pur negando ai militari la libertà sindacale, conferisce loro facoltà
tipiche di essa per salvaguardare le istanze collettive. E invero,
l’ordinamento deve assicurare forme di salvaguardia dei diritti fondamentali
spettanti ai singoli militari quali cittadini,
anche per la tutela di interessi collettivi, ma non necessariamente
attraverso il riconoscimento di organizzazioni sindacali.
A tal proposito, questa Corte non può non ricordare che il legislatore
mostra attenzione verso le istanze
avanzate dagli organi di
rappresentanza delle Forze armate
con riguardo a una più compiuta
definizione degli spazi di intervento e di autonomia ad essi riservati; del che
costituisce testimonianza l’esame, da parte delle Camere, di alcuni progetti
di riforma della legge n. 382. E, certo, non a caso la legge 28 luglio
1999, n. 266, all’art. 18 delega il Governo a emanare, entro il 31
marzo 2000, un decreto legislativo che integri e corregga il decreto legislativo
n. 195 del 1995, prima citato a proposito della procedura di concertazione, al
fine di adeguarne il contenuto ai principi desumibili dalle disposizioni di
riforma della pubblica amministrazione, che hanno successivamente trovato
ingresso nell’ordinamento, e di valorizzare gli organismi di rappresentanza
per quanto attiene al confronto sulle questioni che concernono il rapporto
d’impiego.
4. —
Il Consiglio di Stato invoca l’art. 3 della Costituzione, denunciando la
disparità di trattamento fra gli appartenenti alle Forze armate e quelli della
Polizia di Stato, ai quali il legislatore ha invero riconosciuto, per quanto entro precisi limiti, la libertà
sindacale, escludendo non solo il diritto di sciopero, bensì anche le azioni
che, effettuate durante il servizio, possano pregiudicare le esigenze di tutela
dell’ordine e della sicurezza pubblica o le attività di polizia giudiziaria
(artt. 82, 83, 84 della legge n. 121 del 1981).
Osserva conclusivamente la Corte che - perseguendo un delicato
bilanciamento tra beni di rilievo costituzionale -
il legislatore ha sì riconosciuto una
circoscritta libertà sindacale, ma ciò ha disposto contestualmente alla
smilitarizzazione del corpo di polizia, il
quale ha, oggi,
caratteristiche che lo differenziano nettamente dalle Forze armate. Non può
quindi invocarsi la comparazione con la Polizia di Stato per la diversità delle
situazioni poste a confronto, sì che pure la
censura mossa con riferimento all’art. 3 deve essere disattesa, al pari di
quelle riguardanti gli artt. 39 e
52, terzo comma, della Costituzione. PER
QUESTI MOTIVI LA
CORTE COSTITUZIONALE
dichiara
non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 8,
primo comma, della legge 11 luglio 1978, n. 382 (Norme di principio sulla
disciplina militare), sollevata, in riferimento agli artt. 3, 39 e 52, terzo
comma, della Costituzione, dal Consiglio di Stato, IV sezione, con l’ordinanza in
epigrafe. Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costitu-zionale, Palazzo della Consulta, il
13 dicembre 1999. F.to
Giuliano VASSALLI, Presidente Francesco
GUIZZI, Redattore Giuseppe
DI PAOLA, Cancelliere Depositata
in cancelleria il 17 dicembre 1999. Il
Direttore della Cancelleria F.to:
DI PAOLA |