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CORTE
DEI CONTI SEZIONI GIURISDIZIONALE PER IL VENETO - Sentenza n. 482/EL/2000 del
3/4/2000 - Presidente ZAMBARDI - Estensore
MINGARELLI - PM PROTA c/. R. G.
(avv. Fulvio LORIGIOLA), O. G. (avv. Mario BERTOLISSI), B. E. (avv. Cesare
JANNA) e D. L. R. (avv. Feliciano BENVENUTI). ( Con
nota di Massimo PERIN: “Responsabilità amministrativa e tutela della concorrenza”
).
Responsabilità contabile e amministrativa – Enti Locali – U.S.L. – servizi pubblici di disinfestazione e derattizzazione – proroga di servizi già appaltati alla medesima impresa - monopolio di fatto costituito a favore dell’impresa aggiudicataria - danno erariale per la collettività per i maggiori costi da sopportare - amministratore straordinario - coordinatore amministrativo – direttore sanitario U.S.S.L. - colpa grave per un comportamento caratterizzato da inerzia, od omissione della valutazione di bandire una nuova gara per garantire alla collettività l’economicità dei servizi pubblici. ----------------------------------------------------------------
Costituisce danno erariale per
un’USSL l’appalto di servizi pubblici di disinfestazione e derattizzazione
disposto a favore di un ente pubblico economico, quando il contratto viene
prorogato per un cospicuo numero di anni, in violazione dei limiti posti dalla
legge regionale e statale recettiva della direttiva comunitaria in materia. A seguito della proroga
continuata per più anni di un contratto di appalto in violazione della
normativa comunitaria si realizza un monopolio di fatto a favore
dell’impresa aggiudicataria e, di conseguenza, l’amministrazione sanitaria
locale non persegue maggiori economicità di gestione. Il monopolio, come viene
specificato nelle scienze economico-aziendalistiche, ha come conseguenza
naturale la creazione di extraprofitti a favore dell’impresa monopolista che
si traducono in un maggior prezzo del servizio per l’utente e, quindi, per
la collettività amministrata. Il prezzo e il riferimento ai
valori del mercato, sono parametri che devono essere necessariamente
rispettati dalle Pubbliche Amministrazioni anche quando vengono richiesti
servizi ad altro ente pubblico, giacché la normativa in materia di pubbliche
amministrazioni, a partire dall’art. 1 della legge 241 del 1990, valuta non
solo la legittimità dei singoli atti amministrativi, ma anche i risultati
ottenuti dai soggetti pubblici in termini di efficienza ed efficacia. Per servizio pubblico deve
intendersi un concetto diverso rispetto alle tradizionali funzioni
necessariamente pubbliche poste in essere per lo più dallo Stato come la
difesa,l’ordine pubblico e la giustizia che non sono reperibili sul mercato,
per cui l’attribuzione del servizio ad un ente pubblico non esonera in
nessun caso il soggetto che lo fornisce alla collettività, da un ragionamento
di tipo aziendalistico sul costo, l’efficienza e l’efficacia dello stesso. Sussiste la responsabilità
amministrativa - sotto il profilo della colpa grave a causa del comportamento
caratterizzato da inerzia, od omissione della valutazione di bandire una nuova
gara per garantire alla collettività l’economicità dei servizi pubblici -
dell’Amministratore Straordinario di una U.S.S.L., in quanto questi è il
titolare di tutti i poteri di gestione e non può ritenersi, dunque, un organo
di pura rappresentanza da considerare come organo di provenienza politica. Sussistono, altresì, profili
di responsabilità amministrativa a carico del coordinatore sanitario che, per
competenza professionale, risultava il più adatto alla predisposizione dei
capitolati di gara relativa ai servizi di disinfestazione e derattizzazione,
nonché del coordinatore amministrativo, i quali sono tenuti ad esprimere i
pareri obbligatori sugli atti di competenza dell’amministratore
straordinario. Nota:
Responsabilità amministrativa e tutela della concorrenza. La sentenza in rassegna si
segnala per aver posto il problema del danno erariale che si realizza quando
l’amministrazione, in aperta violazione della normativa comunitaria in tema
di concorrenza, proroga, dopo la naturale scadenza, un contratto di appalto di
servizi pubblici, evitando così di avviare una nuova procedura concorsuale
che avrebbe, invece, realizzato una riduzione dei costi di gestione con
evidente ritorno positivo per la collettività amministrata. Il fatto nasce in una USSL
della Regione Veneto dove un contratto di appalto, in materia di servizi di
disinfestazione e derattizzazione, disposto a favore di un Ente pubblico
economico, era stato prorogato per più anni, con la conseguenza che si era
realizzato una sorta di monopolio di fatto a favore dell’ente
aggiudicatario, il quale aveva impedito la realizzazione di economie di
gestione per non essere i costi dell’appalto in linea con quelli del
mercato. A nulla sono valse le eccezioni
difensive dirette a dimostrare che i maggiori costi sopportati sarebbero,
comunque, rientrati alla collettività essendo, nel caso di specie, il
monopolista di fatto un Ente pubblico. Infatti la Sezione Veneto ha sostenuto,
in osservanza sia ai principi del diritto comunitario, che al principio di
efficacia e di efficienza di cui all’art. 1 della legge n. 241 del 1990, che
«l’attribuzione di un servizio a un Ente pubblico non esonera in nessun
caso il soggetto che lo fornisce alla collettività (ossia l’U.S.S.L.), da
un ragionamento di tipo aziendalistico sul costo, l’efficienza e
l’efficacia dello stesso». La diretta
conseguenza di questa impostazione è stata, quindi, l’affermazione della
responsabilità amministrativa per danno erariale degli organi burocratici di
vertice dell’USSL come l’amministratore straordinario (il quale è non è
stato riconosciuto come organo di provenienza politica, giacché era il
diretto responsabile dei fatti di gestione), il coordinatore sanitario
(qualificato come l’organo che, per competenza professionale, risultava il
più adatto alla predisposizione dei capitolati della pubblica gara), nonché,
ma in misura minore, il coordinatore amministrativo. Questa
sentenza dimostra quale può essere il contributo che la giurisdizione
speciale di responsabilità può dare per la tutela della concorrenza, in
quanto non è consentito attraverso il regime delle proroghe dei contratti
pubblici costituire dei monopoli di fatto che alla fine gravano
economicamente, in termini di costi per i servizi resi, sul cittadino
contribuente. Da questa
sentenza si può far derivare, come prima conseguenza, il fatto che con il
percorso avviato dal legislatore per le privatizzazioni e le liberalizzazioni
del mercato non sarà possibile realizzare azioni elusive (come quella posta
dall’U.S.S.L. in parola) senza che poi le persone preposte agli organi
responsabili dell’amministrazione non ne paghino delle conseguenza sul piano
personale ed economico. Infatti,
la dottrina ha già esposto con estrema chiarezza (cfr. M. Carabba in «Programmazione
di bilancio e controllo di gestione» il cui testo è presente sul sito www.amcorteconti.it)
che la tendenza in atto è quella che privilegia la riduzione
dell’area di esclusiva a vantaggio dell’area del mercato e della
concorrenza, soprattutto nei campi dei servizi pubblici e delle opere
pubbliche, nei quali pesano ancora la struttura feudale e le distorsioni della
patologica «economia mista» del nostro passato. In
conclusione, l’intervento della giurisdizione di responsabilità
amministrativa può essere utile per scoraggiare quelle amministrazioni che,
con pigrizia e indolenza (dannose per il cittadino), ritengono che basta
prorogare i precedenti contratti per rendere un servizio pubblico, senza,
invece, operare per la realizzazione di un servizio pubblico, oltreché
rispettoso della legalità, che sia anche efficiente ed economico, con un
ritorno, in termini di risparmio, che non può che andare a favore della
collettività. Massimo
PERIN SENTENZA Nel giudizio di responsabilità
iscritto al n. 201/EL del registro di segreteria, ad istanza del Procuratore
Regionale contro i signori: R. G., O. G., B. E. e DE L. R.. Visto l’atto introduttivo del presente giudizio; Uditi nella pubblica udienza del 26 maggio 1999 il
referendario relatore dr. Alberto MINGARELLI, i difensori dei citati in
giudizio rappresentati rispettivamente, il signor G. R. dall’avv. Fulvio
LORIGIOLA, il signor G. O. dall’avv. Mario BERTOLISSI, il signor E. B.
dall’avv. Cesare JANNA ed il signor R. De L. dall’avv. Feliciano
BENVENUTI, nonché il Pubblico Ministero nella persona del Procuratore
Regionale dott. Bruno PROTA. Ritenuto in FATTO (omissis) DIRITTO La controversia riguarda un
periodo che abbraccia un cospicuo numero di anni nell’esercizio
dell’appalto per la derattizzazione e disinfestazione in cui alle cariche
dell’USSL si sono succedute diverse persone, che perciò sono state chiamate
in causa in misura diversa. Occorre tuttavia valutare preliminarmente se
sussista un effettivo danno erariale nei confronti dell’USSL di Padova
committente (prima USSL n. 21 e successivamente ULS n. 16) in considerazione
dei dubbi espressi al riguardo da tutte le difese dei soggetti coinvolti. Occorre inoltre verificare se il predetto danno, che il
Collegio ritiene potersi individuare con una ricostruzione diversa da quella
prospettata dal P.M., sia la conseguenza di una violazione di normative, la
cui ottemperanza avrebbe invece preservato la integrità del patrimonio
economico dell’ente. Dall’esame di tutto il periodo in cui l’USSL di
Padova ha appaltato all’AMNIUP i servizi di disinfestazione e
derattizzazione, prorogato per un cospicuo numero di anni, appaiono stravolti
e quasi ignorati i limiti in cui la legge regionale e statale (recettiva della
direttiva comunitaria in materia), ammettono l’istituto della trattativa
privata e quello della proroga di un servizio già appaltato alla stessa
impresa (cfr. art. 57 L.R. 20.3.80 n. 18, art. 7 D.L. 17.3.95 n. 157 nonché
l’art. 41 del R.D. 23.5.1924, n. 827) ). Si è potuto creare in tal modo una sorta di
“monopolio di fatto” a favore dell’impresa aggiudicataria AMNIUP, non
considerandosi che il rispetto del principio di libera concorrenza
nell’attribuire il servizio avrebbe consentito senza dubbio il perseguimento
di una maggiore economicità per un ente, come la USSL in questione, che si
trovava notoriamente in difficoltà finanziarie. Il monopolio, come viene specificato nelle scienze
economico-aziendalistiche, ha come conseguenza “naturale” la creazione di
extraprofitti a favore dell’impresa monopolista che si traducono in un
maggior prezzo del servizio per l’utente (per l’USSL in questo caso). Il più alto prezzo pagato dall’USSL, costituisce
quindi un danno per la collettività interessata, costretta a pagare un
servizio più caro con un maggiore impiego di risorse provenienti dal gettito
fiscale, o quanto meno con la sofferenza derivante dal minor impiego di
risorse della stessa USSL in altri servizi sanitari o assistenziali, del pari
necessari quanto quelli in esame. Se è vero che la quantificazione del danno, quale è
stata proposta dal P.M. appare in qualche misura artificiosa, in quanto
operata ora per allora, appare evidente che i criteri seguiti sembrano i più
logici, non potendo riproporsi ora le condizioni di mercato per una gara che
l’USSL non ha effettuato. Non può del resto condividersi da parte di questo
Collegio – come pure si è osservato in qualche memoria difensiva – che
debba ragionarsi in modo distinto per i “costi” di un servizio, svolto in
modo “parapubblico”, rispetto ai prezzi di mercato. Il prezzo ed il riferimento al mercato, sono parametri
necessari anche per la “più pubblica delle Amministrazioni”, quindi lo
sono senz’altro quando una USSL richieda un servizio da un ente (sia esso
privato o pubblico come l’AMNIUP). Ciò è imposto sempre più chiaramente
dalla normativa in materia di pubbliche amministrazioni, a partire dall’art.
1 della legge 241/90, che spinge a valutare non solo la legittimità dei
singoli atti, ma i risultati ottenuti dai soggetti pubblici. Del resto il servizio pubblico deve intendersi come
concetto ben diverso rispetto alle tradizionali funzioni necessariamente
pubbliche poste in essere per lo più dallo Stato (difesa, ordine pubblico,
giustizia, etc.), che non sono reperibili sul mercato, per cui
l’attribuzione del servizio ad un “ente pubblico” non esonera in nessun
caso il soggetto che lo fornisce alla collettività (ossia l’USSL), da un
ragionamento di tipo aziendalistico sul costo, l’efficienza e l’efficacia
dello stesso. Se deve riconoscersi che l’AMNIUP ha natura di ente
pubblico economico, soggetto alla vigilanza del Comune di Padova, sul cui
territorio pure opera l’USSL qui considerata, non può certo considerarsi
del tutto compensato il danno provocato alla USSL dalle conseguenti maggiori
entrate dell’azienda municipalizzata, in quanto quest’azienda
municipalizzata con caratteristiche imprenditoriali (cfr. artt. 22 e 23 l.
142/90) e con finalità specifiche del tutto diverse da quelle della USSL, in
piena autonomia dal Comune di Padova, che peraltro risulta essere solo uno dei
Comuni all’interno della USSL n. 21 (e poi della USSL n. 16) – cfr.
Sezione Giurisdizionale Siciliana della Corte dei conti n. 11/98. Non può comunque negarsi che la stessa AMNIUP vada
fatta rientrare tra i soggetti rientranti nella c.d. “Finanza pubblica
allargata”, - cfr. Corte dei conti Sezioni Riunite n. 759/A del 7.4.92,
concetto peraltro confermato dalla norma di legge che conferisce alla Corte
dei conti la giurisdizione per il danno ad altro ente pubblico rispetto a
quello di appartenenza per cui un qualche “ritorno indietro alla collettività”,
rispetto al sacrificio imposto dai notevoli costi, lontani dalla logica del
mercato, sostenuti dall’USSL per i due servizi di disinfestazione e
derattizzazione, sia pure indirettamente, ci deve essere comunque stato. Pertanto questo Collegio ritiene che in questa
fattispecie debbano essere ridimensionate le quantificazioni del danno per i
vari anni considerati, quali sono state proposte dal P.M. nell'atto di
citazione. La riduzione, tenuto conto della certezza del danno
nella sua esistenza ontologica, può essere operata attraverso il ricorso
all’art. 1226 c.c. (Corte dei conti Sez. Riunite 30.7.88 n.589). In particolare, prescelto quale criterio di base per
determinare il danno quello del confronto con la gara effettuata in concreto
nel 1996, (da ritenersi meno empirico dell’altro considerato dal P.M.) e
salvo l’esercizio del potere riduttivo riguardo ai singoli chiamati in
causa, per quanto precisato in precedenza, appare equo dimezzare gli importi
di danno proposti in relazione agli appalti del 1993, 1994, 1995 e 1996,
considerato altresì che il preteso danno relativo agli esercizi precedenti
deve ritenersi prescritto. Si devono ora considerare alcuni profili di carattere
generale e particolare, che sono stati sollevati dalle difese dei diversi
chiamati in causa. Uno dei principali argomenti richiamati dalle difese
per sostenere la assenza di un rapporto privatistico nell’affidamento dei
servizi di derattizzazione e disinfestazione all’AMNIUP da parte dell’USSL,
è quello dell’esistenza di una pretesa “delega amministrativa” all’AMNIUP,
che riporterebbe il rapporto nell’ambito del diritto pubblico, rendendo così
inapplicabili le norme in materia di appalto a soggetti privati. A prescindere dalla valutazione della lettera anonima,
che non può essere utilizzata in sé quale elemento probatorio, appaiono
assai più logiche e comprovate le argomentazioni tese a dimostrare il
contrario. Non esiste una prova scritta della esistenza di una delega nel
senso voluto dalle difese, mentre al contrario le condizioni seguite nei
documentati rapporti tra USSL committente e AMNIUP, quale impresa affidataria
dei servizi, sembrano delineare chiaramente le caratteristiche di un rapporto
contrattuale di diritto privato, ove non c’è un rapporto di dipendenza, o
gerarchia tra l’USSL e l’AMNIUP, che ha agito in piena autonomia,
determinando le caratteristiche essenziali dei servizi pubblici predetti. Del resto anche ciò che è avvenuto prima e dopo
l’appalto all’AMNIUP, ossia l’affidamento dei due servizi a società
private, non aventi personalità di diritto pubblico, contribuisce a smentire
ogni ipotesi di delega amministrativa tra l’USSL di Padova e l’AMNIUP. Non appare necessario il ricorso all’integrazione del
contraddittorio con i responsabili dell’AMNIUP, essendo dunque chiara la
natura del rapporto tra l’USSL e la stessa azienda, che è ente pubblico
economico e che al di fuori degli atti che siano espressione di poteri
autoritativi, o di funzioni pubbliche, opera jure privatorum, come qualsiasi
altra impresa, restando assoggettato alle regole civilistiche ed alla
giurisdizione del giudice ordinario (come hanno più volte ribadito le Sezioni
Unite della Suprema Corte di Cassazione). Non appaiono necessarie inoltre ulteriori attività
istruttorie, come ha richiesto la difesa di uno dei convenuti, dovendosi
ritenere sufficienti gli elementi probatori acquisiti sul piano documentale,
relativi all’affidamento e alla conduzione dei servizi di disinfestazione e
derattizzazione nel corso degli anni e non essendo possibile una valutazione
più precisa della qualità dei servizi offerti alla USSL dall’AMNIUP, o di
quella delle eventuali offerte (non considerate) di altre ditte concorrenti. Sgomberato il campo dalla ipotetica attribuzione di
responsabilità alle scelte convenzionali tra Comune, USSL e AMNIUP attraverso
l’utilizzo dell’istituto della delega, devono necessariamente ritenersi
responsabili dei danni prodotti all’USSL i soggetti che hanno preso parte in
modo decisivo agli atti deliberativi dell’USSL, concernenti la proroga dei
due servizi alle esose condizioni proposte dall’AMNIUP. Invero non appare agli atti, tenuto conto dei mezzi e
del personale messi a disposizione prima e dopo dall’AMNIUP, questa
sproporzione di qualità, non risultando giustificate differenze così
rilevanti di costo per attività spesso a carattere ripetitivo e routinario
per una regione con le caratteristiche del Veneto. Peraltro, l’assenza di prove scritte sulla qualità
negativa dello stesso servizio può essere tuttavia considerata quale
ulteriore elemento solo per una riduzione equitativa del danno ex art. 1226
c.c. Le delibere relative all’appalto in questione sono
costituite dalle seguenti: 1) n. 873 del 22.4.93; 2) n. 1714 del 2.8.93; 3) n.
1577 del 27.6.94; 4) n. 3380 del 29.12.94; 5) n. 1189 del 6.9.95; 6) n. 446
del 5.4.96. Va considerato tuttavia, prima di esaminare gli atti
deliberativi, che uno degli argomenti più volte esposti dalle difese, é
quello relativo alla migliore qualità del servizio offerto dall’AMNIUP nei
periodi contestati, rispetto a quello offerto con la aggiudicazione del 1996 e
le particolari incombenze che sono legate alla presenza del fenomeno della
zanzara tigre. Dall’esame della delibera di proroga n. 873/93
relativa al periodo 1.1 – 30.6.93 e da quelle successive risultano chiare le
responsabilità dei convenuti chiamati in causa, facendosi salve le esclusioni
di ulteriori responsabilità, che il P.M. si è riservato eventualmente di
accertare successivamente. Deve ritenersi prevalente il peso avuto
dall’Amministratore Straordinario (da configurarsi in linea astratta con il
40% degli effetti dannosi), in quanto egli era il titolare di tutti i poteri
di gestione e non può ritenersi organo di pura rappresentanza, o latamente
inteso, come “organo di provenienza politica”. Tra i vari responsabili dell’istruttoria delle varie
delibere di proroga deve ritenersi prevalente il peso (30%) del coordinatore
sanitario che, per competenza professionale in subiecta materia, risultava il
più adatto alla predisposizione dei capitolati della gara relativa ai due
servizi in discussione, oltreché quello che materialmente risulta poi averli
predisposti in concreto per l’appalto del ’96. Devono ritenersi
responsabili in misura minore il Coordinatore amministrativo (20%) e il Capo
del Provveditorato-Economato (10%), avendo quest’ultimo competenze per lo più
esecutive e non programmatorie. Ciò va ritenuto tenendo ferme le esclusioni di
responsabilità di altri soggetti amministratori e coordinatori per i motivi
che ha rilevato la stessa Procura. Venendo ora all’esame della responsabilità dei
singoli chiamati in causa appare evidente la presenza dell’elemento
soggettivo della colpa grave per quanto riguarda l’avv. O. (Amministratore
Straordinario all’epoca della delibera n. 873 del 22.4.93, per il periodo
1/1 – 30/6/93, caratterizzandosi il suo comportamento per l’inerzia, o
l’omissione di ogni valutazione di economicità rispetto alla necessità di
bandire una nuova gara. Possono del resto rinvenirsi ulteriori e rilevanti
indici dell’atteggiamento costantemente omissivo, tenuto in quel periodo
dallo stesso Amministratore Straordinario G. O., anche nella sentenza di
condanna n. 3/EL/97 della Sezione Giurisdizionale Veneto della Corte dei
Conti, confermata dalla sentenza n. 34/98 della 3^ Sezione Giurisdizionale
Centrale d’Appello, in quanto anche in quel caso, contravvenendo ai suoi
doveri professionali, egli affidava illecitamente a terzi attività gestionali
dell’USSL di Padova. Anche nel caso presente l’Amministratore
Straordinario non ha fatto alcuna valutazione dell’economicità della
proroga dei servizi affidati all’AMNIUP, contribuendo in maniera decisiva
all’aggravio dei costi ed alla produzione del danno. Venendo all’esame della responsabilità degli altri
soggetti chiamati in causa, corre l’obbligo di dare una corretta
interpretazione all’art. 1, comma 9, del D.L. n. 35 del 6.2.91, convertito
nella legge n. 111 del 4.4.91: “L’Amministratore Straordinario delle unità
sanitarie locali e delle unità socio sanitarie locali è coadiuvato nello
svolgimento delle proprie funzioni, dal Coordinatore amministrativo e dal
Coordinatore sanitario e, ove esiste, dal coordinatore dei servizi sociali,
che esprimono parere obbligatorio sugli atti di competenza
dell’Amministratore Straordinario”. I pareri dei due responsabili che risultano apposti
alle delibere di proroga esaminate dal Collegio, appaiono sempre favorevoli e
senza considerazioni di sorta, ad eccezione della nota n. 10064 del 5.11.93,
rivolta ai due coordinatori E. B. e G. R., oltreché al Commissario
Straordinario, redatta dal Capo Provveditorato dott. De L., che, pur esponendo
in modo sufficientemente chiaro l’antieconomicità e l’illegittimità
delle continue proroghe all’AMNIUP, non venne presa in considerazione dai
destinatari per gli appalti relativi agli anni successivi. La circolare dell’8.8.91 prot. 28727 della Giunta
Regionale del Veneto dava una direttiva di interpretazione della norma di
legge predetta: “…..la disposizione ha lo scopo di sottolineare lo stretto
rapporto di collaborazione che deve instaurarsi tra apparato dirigente ed
Amministratore Straordinario. Il parere, in quanto espressione di un’attività
di valutazione o apprezzamento, e quindi di un giudizio estimativo circa
l’oggetto, va espresso da ciascun coordinatore secondo la propria
competenza. Di tale parere, da acquisire agli atti istruttori, va fatta
esplicita menzione nel provvedimento. In caso di parere negativo, appare di
tutta evidenza la necessità di una sua puntuale motivazione, come
d’altronde analoga motivazione dovrà essere contenuta nell’atto
dell’Amministratore Straordinario che da tale parere si discosti”. Deve perciò ritenersi, alla stregua di quanto già
previsto nelle sentenze n. 181 del 26.7.84 2^ Sezione Corte dei conti e n. 3
del 9.1.87 della Sezione Giurisdizionale Veneto, che detti pareri in quanto
obbligatori, sono un importante e decisivo strumento di controllo
tecnico-amministrativo, necessitando – ove non seguiti – di idonea
motivazione per l’atto decisorio di competenza dell’Amministratore
Straordinario, che è l’organo di vertice dell’USSL. Non appaiono rilevanti i paragoni espressi dalla difesa
con il parere formale di legittimità del Segretario Comunale, ex art. 53 l.
142/80 da apporre alle delibere di Giunta e Consiglio, eliminato con la legge
127/87. Ciò che caratterizza la responsabilità di questi
funzionari è propriamente la loro funzione, che si esprime normalmente nel
parere ma non solo nello stesso. La stessa legge Bassanini non ha reso – e
non poteva rendere – irresponsabile il Segretario Comunale rendendo non più
obbligatorio il suo parere. Resta decisiva ai fini della responsabilità per danno,
in mancanza di prove contrarie, l’assegnazione ad una data competenza
nell’organigramma e nel funzionigramma dell’ente, quand’anche a detta
assegnazione possa corrispondere una situazione di fatto del tutto
contrastante. Considerata la rilevanza del parere ex art. 1, comma 9,
della l. 111/91, deve ritenersi prevalente nel caso di specie la rilevanza del
parere del Coordinatore sanitario, per la assorbente necessità della
conoscenza tecnica sulle modalità di espletamento dei servizi da porre a base
di una gara, ossia dei capitolati tecnici, che infatti risultano predisposti
dal dott. R. al momento della effettuazione della gara per il 1996. Occorre peraltro considerare la continuità
nell’esercizio della funzione di Coordinatore sanitario – in alcuni casi
anche coincidente con quella di Direttore sanitario – ricoperta dal dott.
R.. Infatti, egli ha ricoperto la carica ininterrottamente
nel periodo delle proroghe all’AMNIUP da considerare dannoso per l’USSL
(1993, 1994, 1995, 1996), potendo ben affermarsi che egli aveva una conoscenza
della situazione dell’appalto di gran lunga superiore ad ogni altro e quindi
la possibilità (mai considerata stando alla documentazione in atti), di porre
riparo, allo stato delle cose, o quanto meno di farne concreta proposta
all’organo di amministrazione. Si è opposta inoltre l’obiezione che il dott. R.
poteva e doveva esprimere un parere solo di ordine tecnico, ossia sanitario e
non anche di tipo amministrativo. Va considerato che un adeguato esame sugli aspetti
tecnici di un servizio pubblico non poteva prescindere dall’esame dei costi
dello stesso e da una valutazione sull’efficienza ed economicità, essendo
chiaramente limitate le risorse di un ente pubblico, che deve far fronte ad
una serie di finalità tutte aventi interesse generale e meritevoli di
considerazione. Del resto anche le deliberazioni accompagnate dal
parere di un solo coordinatore sono state riconosciute legittime dalla Corte
di Cassazione (cfr. sentenza Cassazione SS.UU. 29.12.95 n. 10311), pertanto
deve ritenersi non rigida la ripartizione delle competenze tra i diversi
coordinatori, tesa pur sempre a dare un parere di congruità
tecnico-amministrativa del provvedimento da adottarsi da parte dell’organo
amministrativo di volizione. Riguardo la posizione del Coordinatore Amministrativo
B. E., oltre alle argomentazioni contro la rilevanza del parere obbligatorio,
su cui ci si è soffermati in precedenza, viene sostenuto che opera la
prescrizione dell’azione di responsabilità, in quanto sarebbe trascorso il
quinquennio dal fatto causativo del danno per cui è chiamato rispondere,
ossia dalla delibera del 23.4.93 fino alla citazione del P.M. del 24.6.98. Si osserva da parte dei difensori che la nota prot.
1557 del 27.2.98, inviata dal Direttore Generale dell’USSL n. 16 di Padova
al dott. B., con cui quest’ultimo viene costituito in mora per un debito di
lire 1.080.000.000 non conterrebbe gli elementi minimi essenziali dell’atto
di costituzione in mora, interruttivo della prescrizione ex art. 2943 c.c.,
come del pari sarebbe inidoneo quale atto interruttivo l’invito a dedurre,
inviato dal P.M.. Tale osservazione non appare convincente a questo
Collegio. Infatti, come ha riconosciuto una consolidata
giurisprudenza della Corte di Cassazione (cfr. Cassazione 23.8.1990 n. 8621;
21.6.69 n. 2238), l’atto di costituzione in mora del debitore, anche al fine
dell’interruzione della prescrizione, non è soggetto a particolari modalità
di trasmissione, né alla normativa sulla notificazione degli atti giudiziali. Per cui, essendo chiari il contenuto del documento e i
motivi della richiesta di pagamento, rivolta al B., appare senz’altro
efficace ai fini interruttivi della prescrizione del credito per danno all’USSL,
la nota inviata in data 27.2.98 dalla direzione dell’USSL n. 16 di Padova. L’inerzia del dott. B. nel segnalare attraverso il
parere obbligatorio, o anche attraverso un diverso atto scritto, la
illegittimità della proroga dell’appalto di servizi all’AMNIUP, la
assenza dei presupposti di economicità, ha fatto sì che egli ponesse in
essere una condotta illecita in contrasto con i doveri professionali derivanti
dalla sua carica. Non può ritenersi che nell’esplicazione
dell’attività consultiva o di controllo il coordinatore fosse in posizione
subordinata rispetto all’Organo amministrativo, in quanto la espressione del
parere deve avvenire per legge e, secondo la circolare regionale sopra
riportata, in piena autonomia, perdendo altrimenti la sua ragion d’essere. Peraltro lo stesso Coordinatore Amministrativo B., così
come l’Amministratore Straordinario, per diverso motivo è stato condannato
per una mancata espressione di un parere negativo nella vicenda gestionale
dell’USSL di Padova, che si è conclusa con la sentenza n. 3 del 9.1.97,
della Sezione Giurisdizionale Veneto della Corte dei conti, pertanto anche ciò
dimostra la presenza della colpa grave nel comportamento tenuto dal predetto
chiamato in causa. Rispetto agli esercizi 1995 e 1996, si è opposta dalla
difesa dei chiamati l’applicabilità dell’art. 44 2° c. legge n. 724/94,
secondo cui, pur essendo vietato il rinnovo tacito dei contratti nelle
pubbliche amministrazioni per la fornitura di beni e servizi, a pena di nullità
degli stessi contratti, tuttavia ……”Entro tre mesi dalla scadenza dei
contratti, le amministrazioni accertano la sussistenza di ragioni di
convenienza e di pubblico interesse per la rinnovazione dei contratti medesimi
e, ove verificata della sussistenza, comunicano al contraente la volontà di
procedere alla rinnovazione”. Per cui le proroghe del servizio all’AMNIUP relative
a tutto il 1995 e al periodo del 1996, fino all’aggiudicazione della gara,
dovrebbero ritenersi convenienti perché fatte a condizioni più favorevoli e
dunque del tutto legittime. In realtà gli effetti dannosi per l’USSL di Padova
di una continuata omissione di gara e di ogni tentativo di ricerche di
mercato, si sono verificati anche in questi due ultimi esercizi considerati,
nonostante l’indizione di gara mediante appalto-concorso, che risale solo
alla deliberazione del Direttore Generale n. 1 dell’8.1.96. Peraltro la stessa deliberazione del Direttore Generale
n. 446 del 5.4.96, pendente la gara per la nuova aggiudicazione dei servizi di
derattizzazione e disinfestazione, autorizzava solo retroattivamente, dopo
oltre 3 mesi dalla scadenza della proroga relativa al 1995, disposta con
provvedimento n. 1189 del 6.9.96, la proroga per il primo periodo del 1996. Ciò sembra essere stato compiuto al di fuori della
lettera e dello spirito della legge finanziaria per il 1995. Detta norma poteva operare per il 1995, ma in
quell’anno nessuna gara è stata indetta, e la proroga risulta disposta in
via meramente tralatizia, senza nessuna considerazione sulla effettiva
convenienza o liceità del rinnovo dell'appalto. Né si può considerare coperto dalla predetta norma
l’operato tardivo dell’USSL nel 1996, attraverso una proroga con
provvedimento ad efficacia retroattiva. Per quanto concerne la responsabilità avuta nella
vicenda dal dott. De L., ossia dal Capo Settore Provveditorato Economato,
vanno fatte delle considerazioni di fatto e di diritto che fanno emergere la
sua responsabilità come non caratterizzata dall’elemento soggettivo della
colpa grave. Il suo compito non aveva natura propositiva rispetto
alla stipula o meno del contratto di appalto, o alla scelta della forma di
contrattazione stando a quanto previsto dalla legge regionale n. 18/80 e
56/85, nonché alla legge (statale) n. 111 del 4.4.91. Al contrario tali funzioni gravavano (come titolari
della gestione) sul Comitato di Gestione, poi sull’Amministratore
Straordinario e per finire sul Commissario Straordinario, coadiuvati – come
prevede espressamente la legge 111/91 –dal Coordinatore amministrativo e dal
Coordinatore sanitario. Dopo la decisione da parte di uno di questi organi
entrava in funzione il Provveditorato, che era competente per il concreto
espletamento della gara, delle ordinazioni e delle liquidazioni. Pur senza riconoscere come totalmente estraneo alla
responsabilità per i fatti sopra esaminati, caratterizzati dalla lunghezza
del periodo delle proroghe dei servizi all’AMNIUP, tale da dover far
riflettere ogni funzionario dirigente di settore dell’USSL, dotato di buon
senso, o di un minimo di cognizioni giuridico-economiche, deve ritenersi con
la difesa che l’intervento del De L. consisteva nella predisposizione di una
relazione sommaria di uno schema di deliberazione, che rimaneva del tutto
inefficace o privo di valore, se gli uffici decisori e consultivi decidevano
di non dare corso alla deliberazione. Tale sembra la ricostruzione dell’iter deliberativo
dell’USSL di Padova, che non appare smentita dai documenti, o dalle
dichiarazioni degli altri chiamati in causa. Ciò che tuttavia vale ad esonerare dalla colpa grave
il dott. De L. non è soltanto questo aspetto normativo, né il fatto che le
sue attività sono state frequentemente delegate, o svolte in sua assenza da
funzionari di grado inferiore, bensì la presenza agli atti di un documento,
ossia la relazione prot. n. 10064/B del 5.11.93 inviata ai Coordinatori
sanitario e amministrativo (ossia i signori G. R. ed E. B.), che dunque furono
messi al corrente ed in condizione di decidere in senso contrario alla
proroga. Con questa relazione il De L. rappresentava
preliminarmente ai due predetti Coordinatori e al Commissario Straordinario in
funzione all’epoca, l’opportunità di verificare se sussistevano i
presupposti di qualità (efficacia del servizio) e convenienza economica, per
il rinnovo della convenzione con l’AMNIUP, ferme restando le condizioni
tecniche ed economiche vigenti, o se invece, si dovesse avviare un
procedimento amministrativo finalizzato alla ricerca sul mercato, mediante
pubblica gara, di una ditta specializzata a cui appaltare in futuro i servizi
in questione. Il dott. De L. rappresentava infine che, nel caso si
optasse per la decisione di effettuare una nuova gara, questa poteva essere
effettuata mediante il sistema dell’appalto-concorso (in cui le diverse
ditte presentano il progetto tecnico), oppure attraverso il ricorso alla
licitazione privata in cui però l’Amministrazione doveva predisporre il
capitolato speciale d’appalto. Si ricordava infine che la risoluzione del contratto
con l’AMNIUP avrebbe richiesto l’onere di una previa disdetta e altri
oneri quali erano previsti dall’art. 13 della convenzione. Va dunque riconosciuto al dott. De L. che, seppure con
poca insistenza, ha per primo rappresentato agli organi decisori e
tecnico-consultivi le perplessità sul prosieguo del sistema delle proroghe
all’AMNIUP, senza alcuna verifica di economicità del servizio ed in ultima
analisi senza esperire una nuova gara. Tali osservazioni non vennero raccolte
ed anche per 1994 venne prorogato l’appalto all’AMNIUP senza gara. La prima approvazione di un nuovo bando di gara avviene
solo l’8.1.96, oltre due anni dopo la relazione di De L.. Se dunque va riconosciuta la responsabilità per danno
erariale in relazione all’anno 1993 per i signori O. G. (1° semestre), E.
B. (1° semestre), e G. R., nonché del solo G. R., salvo l’accertamento di
ulteriori responsabilità da parte del P.M., per gli anni 1994, 1995 e 1996,
oltre alla rimodulazione generale del danno rispetto a quello individuato dal
P.M. nell’atto di citazione, stanti le considerazioni sopra fatte, il
Collegio ritiene di applicare il potere riduttivo nei confronti dei singoli
responsabili. L’Amministratore Straordinario G. O. risulta aver
coperto per un periodo abbastanza breve la sua carica e ciò può aver inciso
nelle sue effettive possibilità di riorganizzare la complessa struttura
amministrativa dell’USSL di Padova. Anche per i due Coordinatori amministrativo e sanitario
va considerato il carattere non gravissimo della colpa, essendosi trattato di
un appalto prorogato pur sempre ad un ente pubblico (ancorché economico),
soggetto al controllo del Comune, (anche se da esso autonomo come si è
precisato in precedenza). Va considerata inoltre la complessità dei problemi
legati al controllo degli atti di una USSL, come quella di Padova, che
abbraccia un territorio vasto e la sproporzione di tale complessità con la
retribuzione dei due funzionari addetti al controllo. Considerato quanto sopra detto sulla determinazione in
via equitativa del danno ai sensi dell’art. 1226 c.c., sulla diversa durata
e rilevanza degli uffici ricoperti, nonché sulla necessità di applicazione
del potere riduttivo nei confronti dei chiamati, il danno risarcibile all’USSL
di Padova viene determinato complessivamente dal Collegio in lire 170.000.000. Della somma così determinata, comprensiva di
rivalutazione monetaria, devono rispondere esclusivamente i signori R., O. e
B., nella misura rispettivamente, di lire 100 milioni a carico del R., di lire
50 milioni a carico dell’O. e di lire 20 milioni a carico del B., oltre agli
interessi legali sulle somme stesse dalla data di pubblicazione della presente
sentenza fino al soddisfo. Le spese di giudizio seguono la soccombenza. P.Q.M. La Corte dei Conti, Sezione
Giurisdizionale regionale per il Veneto, respinta ogni contraria azione,
eccezione e deduzione, ASSOLVE il signor De L. R. e CONDANNA i sigg. R. G., O.
G. e B. E. al pagamento in favore della USSL n. 16 di Padova, della somma
complessiva di lire 170.000.000 (centosettantamilioni) (comprensiva di
rivalutazione monetaria), di cui lire 100.000.000 (centomilioni) a carico di
R. G., lire 50.000.000 (cinquantamilioni) a carico di O. G. e lire 20.000.000
(ventimilioni) a carico di B. E., con interessi legali sulle somme
determinate, dalla data di pubblicazione della presente sentenza fino al
soddisfo. Pone a carico di R., O. e B. le spese di giudizio, in
proporzione all’importo della condanna. Dette spese sino alla pubblicazione
sono liquidate in lire omissis Così deciso in Venezia, nella seduta della Camera di
consiglio del giorno 26 maggio 1999. |