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Nacque a Napoli il 3 gennaio del 1914, orfano di entrambi i genitori all'età di tre anni si trasferì in Veneto. Allievo della scuola militare della Nunziatella, si laureò in Giurisprudenza e in Scienze Politiche e vinse il concorso in magistratura. Chiamato alle armi, l’8 settembre del 1943 fu ufficiale dell’allora Regio esercito. Operò la scelta giusta: combattere i nazisti e i fascisti per la pace e la democrazia e non esitò a svestirsi della divisa per scegliere le file dei partigiani. Aderì al Partito d'Azione e divenne presto uno dei comandanti di divisioni partigiane più apprezzati e combattivi. Catturato dalle S.S., fu da queste consegnato ai fascisti e rimase per due mesi nelle loro mani. Interrogato e torturato, tacque e fu condannato a morte. L’insurrezione di Padova e l’arrivo degli alleati gli salvarono la vita. Finita la guerra, lasciò la magistratura e aprì uno studio legale a Vicenza. Ordinario di Diritto penale, studioso attento e appassionato, autore di numerose pubblicazioni, fu nominato giudice costituzionale dal Parlamento il 30 giugno 1982, e poi eletto Presidente della Consulta il 30 gennaio 1991. Dopo la scadenza del mandato diventò Presidente del Consiglio Nazionale degli Utenti. Muore a Roma il 29 giugno del 2001, all'età di 87 anni.

Una scomparsa molto dolorosa per chi come me, giovane studioso di diritto penale, ebbe a conoscerlo nel luglio del 1996 in occasione degli scritti in memoria di Giovanni Falcone. Ricordo ancora quando in un nostro colloquio con la sua caratteristica voce fioca mi chiese se a spingermi a coordinare quegli scritti era il cuore o l'interesse scientifico. Detti la mia risposta e mi comunicò che avrebbe mandato uno scritto molto "particolare", redatto con lo stato d'animo del momento storico allora in atto. Ne fui felicissimo. Lo salutai e mi disse che avrebbe avuto piacere di conoscermi più a fondo. Notai nelle sue parole una dolcezza ed una umanità che ho riscontrato in pochissime persone. Avevo parlato con un grande giurista del nostro secolo ! Il Prof. Ettore Gallo era davvero uno studioso di prima grandezza, come testimoniano le sue opere e le sue sentenze da Giudice costituzionale prima e da Presidente poi.

Ma soprattutto era coraggioso ed appassionato, una persona che, al di là delle etichette che gli si volevano artificiosamente attribuire, diceva e scriveva sempre quel che realmente pensava, al di là degli schieramenti politici. Con questo spirito, mi trasmise il suo lavoro a cui oggi redigo il prologo in sua memoria. In esso, tentò di dare una soluzione equilibrata alla annosa questione del federalismo e del presidenzialismo, all'epoca molto discussa dai costituzionalisti e dalle forze politiche. La Sua comparsa finisce per privarci di una voce autenticamente libera, ma soprattutto di un giurista coraggioso e profondo. Una perdita davvero grave per tutti noi che trovavamo conforto nel Suo pensiero.    

(Prof. Vincenzo Musacchio)

ETTORE GALLO

Presidente Emerito della Corte Costituzionale

Professore Emerito di Diritto Penale

nell’Università di Roma

La favola della seconda repubblica e il mito del federalismo che divide e del presidenzialismo puro

         Quando e da chi si è cominciato a parlare in Italia di “seconda Repubblica”? Ricordo bene quando è nata questa favola: un po’ pareva- come “scoop” giornalistico, un po’ forse anche per disinformazione. E’ bastato l’esito del referendum sulla preferenza unica, o il mutamento della legge elettorale, o che fossero inquisiti alcuni leaders della politica un tempo “intoccabili”, o magari incarcerati, perché molti giornali facessero a gara per dichiarare aperta e iniziata la “seconda Repubblica”, o finita la prima. Anche alcuni amici della sinistra, un po’ distrattamente, un po’ forse per adeguarsi, e taluno magari a sua volta per disinformazione, caddero nella pania giornalistica, accettando la favola: anche se c’era chi prudentemente –come Occhetto- parlava al più, e più propriamente, di “seconda fase” della prima Repubblica.

         In realtà, ciò che effettivamente era giunta al tramonto era la classe politica che per mezzo secolo aveva detenuto il potere, e soprattutto quella dei responsabili delle malversazioni dell’ultimo ventennio che avevano portato il Paese sull’orlo del disastro economico: era finito, perciò, un sistema politico che, snaturando la funzione dei partiti, ne aveva fatto strumento per l’occupazione delle Istituzioni in modo da impedirne l’autonomo funzionamento, inaugurando così l’era della corruzione, della concussione, dell’illecito di Stato. Con l’intervento del “pool Mani pulite”, insomma, il vecchio costume di far politica era diventato estremamente pericoloso, e molti protagonisti erano finiti in custodia cautelare carceraria.

         Ma che c’entrava la Repubblica con tutto questo? Perseguire i lestofanti è doverosa e normale amministrazione della Giustizia penale, il cambio di una legge elettorale è fatto di legge ordinaria che non tocca la Costituzione, se non eventualmente nei limiti di qualche adeguamento consequenziale, il mutamento del sistema politico è indipendente da quello costituzionale. Ma cambiare Repubblica vuol dire, invece, proprio questo: cambiare la fisionomia costituzionale dello Stato.

         Anche l’alternarsi al potere delle forze politiche, il mutamento delle maggioranze al Parlamento e al Governo, rientra nella fisiologia della vita della Repubblica. Non per questo, certo, cambia la sua numerazione.

         Ebbene, quali radicali mutamenti sarebbero mai intervenuti nel nostro sistema costituzionale per giustificare l’avvento della seconda Repubblica? Nulla! Assolutamente nulla! La Repubblica è sempre e soltanto quella instaurata dalla Costituzione del 1948. Ancor oggi il potere legislativo è formato dalle due Camere, l’Esecutivo è nominato dal Capo dello Stato ma deve ottenere la fiducia delle Camere, c’è un Presidente della Repubblica, al di sopra delle parti, garante politico della Costituzione, che presiede ma non governa, c’è sempre una Corte Costituzionale garante giurisdizionale della Costituzione e della legittimità costituzionale delle leggi. L’assetto sostanziale della Repubblica è, dunque, sempre lo stesso: dov’è allora questa seconda Repubblica?

         Non è escluso che alla base dello “scoop” giornalistico ci fosse un recondito spirito di competizione  nei confronti della consorella latina d’oltralpe, che ha ormai attinto la V Repubblica. Ma non si è considerato che tra la prima e la seconda Repubblica francese sono trascorsi eventi da cambiare la vita stessa dei cittadini, anche a non considerare l’idea dei francesi la sua Costituzione.

         Certo si è che, fra l’una e l’altra, di Costituzioni se ne sono avute ben quattro, e poi c’è stato il Consolato unico e l’Impero di Napoleone (1804) con vent’anni di guerre e la conquista dell’Europa continentale e mediterranea, e nuovi codici, e poi la definitiva sconfitta dell’Imperatore (1814), e il Congresso di Vienna e la Santa Alleanza, e la Restaurazione con il ritorno revanscista dei Borboni sul trono di Francia (1815: Luigi XVIII e Carlo X) e il cambio  della dinastia (1830), e la Rivoluzione del 1948  che detronizza Luigi Filippo e la dinastia dei d’Orleans, e finalmente la breve II  Repubblica social-democratica (aprile 1848) che, con l’insurrezione del giugno 1948, vedrà Presidente Luigi Napoleone Bonaparte e poi il suo Secondo Impero (1852).

         Insomma un’intera era della storia di Francia. Ma da noi cos’è avvenuto? Alcuni latrocinii e Berlusconi! Francamente mi sembra poco per cambiare la numerazione della Repubblica, specie quando la Costituzione è rimasta immutata, e quando la tendenza dei nuovi governanti è quella di perpetuare la conventio ad escludendum mantenendo bloccata la Repubblica.

            Del resto, ormai i politici si sono resi conto che la II Repubblica non esiste perché non è nemmeno cominciata, ed anche molti giornalisti non usano più l’espressione, rimasta confinata soltanto nel linguaggio dell’abitudine, ma senza convinzione.

            Ma in quei mesi di entusiasmi un altro errore si è insinuato nella gran voglia di cambiamento del popolo: il sistema elettorale maggioritario a turno unico.

            Certo, benché il proporzionale fosse il sistema più equo, perché consentiva rappresentanza a tutte le minoranze, non si può non riconoscere che, alla fine, troppo frazionando il Parlamento, aveva determinato una cronica instabilità dei governi. Si conoscevano, però anche gli effetti perversi del maggioritario a turno unico che, specie dov’era pluralistico, consentiva al più votato di prendere il seggio col 30%. Sicchè alla fine –e l’Inghilterra ne aveva offerto esempi sbalorditivi- un partito come il liberale inglesem forte di alte percentuali di voti, restava con le briciole dei seggim su cui Tories e Laburisti facevano man bassa.

         Mi ero allora battuto affinché il maggioritario fosse almeno adottato a doppio turno: e nolti amici, per indurmi a votare comunque il referendum, mi avevano assicurato che il doppio turno poi si sarebbe fatto.

         Chiesi, invano, però un pubblico impegno dei leaders, e nel silenzio non lo votai, Il che ovviamente non impedì all’entusiasmo popolare di farlo trionfare, purtroppo però con gli effetti perversi che si sono visti. La bella trovata del “mattarellum”, come lo chiama Giovanni Sartori, ha messo sul trono le destre, nonostante la differenza di ben due milioni di voti. E le destre ne hanno approfittato per prendersi tutto, anche le posizioni che, per antica consuetudine, sono riservate in democrazia al controllo da parte delle minoranze.

         E il Cavaliere è riuscito abilmente a collegare una coalizione di governo che è di assoluta sua invenzione. E’ falso che quel governo fosse stato indicato dal popolo nelle elezioni del marzo 1994: questa è una trovata postuma del Berlusconi per far credere di essere l’”Unto del Signore”, e che, perciò, la sua cacciata dal governo sarebbe delitto contro la volontà del popolo. En realtà Leghisti e neofascisti avevano fatto una campagna elettorale muro contro muro, dicendo corna gli uni degli altri, e i Leghisti in particolare gridando: “mai al governo coi fascisti!. Il popolo, perciò, aveva votato in parte per un’alleanza Forza Italia – Lega, e in parte per una coalizione Forza Italia – AN, ma nessuno aveva pensato a quelle tre forze riunite. Ci pensò, invece, furbescamente Berlusconi, convincendo le due avverse forze ad accordarsi sui punti caldi delle rispettive finalità politiche: Fini avrebbe consentito al federalismo di Bossi, e questi all’Imperialismo (padron!), al Presidenzialismo di Fini. Ma era chiaro che si trattava di un’intesa opportunistica per assicurarsi il governo del Paese: un’intesa fondata su di una reciproca riserva del Paese: un’intesa fondata su di una reciproca riserva mentale. Fini obtorto collo assentiva al federalismo bossiano, sicuro che poi il suo forte e decisionista Presidenzialismo avrebbe virtualmente neutralizzato le velleità federalistiche che , in fondo, nemmeno Berlusconi condivideva. E Bossi, da parte sua, era convinto di poter dissolvere in un forte federalismo il vago centralismo presidenzialista voluto da Fini.

         In tutto questo, con buona pace del Cavaliere, il popolo non c’entrava proprio niente: si era trattato di una debole intesa di vertice, che noi subito avevamo come tale intravisto, e che alla fine tale si è chiaramente mostrata quando si è sciolta. Perciò inutile invocare “il ribaltone” a giustificazione del suo insuccesso: lo scioglimento diquella falsa alleanza era nella natura delle cose, ed è stato temerario fondarvi sopra un governo. Può darsi che le opposizioni ne abbiano approfittato per favorire la diaspora –il che è nella strategia della politica- ma quella scissione era fatalmente nella natura stessa della sua origine artifiziosa, sicchè semmai, nella sua adamentina coscienza, il Cavaliere deve riconoscere che “chi è causa del suo mal pianga se stesso”! E lasci in pace popolo e ribaltone.

         Ma, intanto, nell’euforia della immaginata vittoria, correvano parole grosse, non solo da parte di leaders del M.S.I. ma persino dalla bocca di alte istituzione dello Stato. “Questa Costituzione –si diceva- è vecchia e superata, e per di più si fonda su matrici ormai inattuali: antifascismo, Resistenza, Liberazione, cose ormai senza senso e dimenticate”. “La Costituzione va modificata, anzi va cambiata, va interamente riscritta”.

         E quegli stessi che, nella Commissione bicamerale per le riforme della passata legislatura avevano imprecato all’art. 138 della Costituzione, che consideravano uno stucchevole ostacolo alle rapide riforme che  volevano, dopo l’insperata vittoria cambiarono registro, e trovarono che , in fondo, il 138 poteva andar bene, perché ritenevano di poter cambiare tutto attraverso quella procedurina pass-par-tout: ed anzi generosamente promettevano, a cambiamento avvenuto, di sottoporre il tutto all’approvazione plebiscitaria del popolo, anche al di là delle previsioni del timido 138 Cost.

         Ma gli entusiasmi si raggelarono quando li avvertimmo che col 138 non si poteva né stravolgere né riscrivere la Costituzione. Ai giornalisti che gli contestavano questa mia ferma opinione, il simpatico e bravo professor Miglio, rispondeva:  “tutte balle! Il 138 non dice nulla di tutto questo, e perciò si può fare”. E zittisce solo quando, assieme a me, insorgono tutti i costituzionalisti del Paese, i quali replicano che non occorre che il 138 dica niente in proposito, perché è quanto mai esplicita ed eloquente la sua collocazione sistematica nel Titolo delle “Garanzie costituzionali”, assieme, nella Sezione precedente, alla Corte Costituzionale. E'  norma di garanzia il 138 Cost. e, come tale, è posta a tutela della Costituzione, e perciò non può essere usata per  demolirla. I Padri costituenti, anzi, l’hanno collocata in quel punto proprio a garantire lunga vita alla Costituzione in quanto, tramite quella procedura, si rende possibile la correzione, l’adeguamento, l’aggiustamento di qualche norma per renderla più compatibile con l’evoluzione nel tempo della realtà politica. Sempre, però, ovviamente nell’ambito del sistema, perché l’art. 138 Cost. è posto appunto a garanzia del sistema costituzionale vigente.

         Perciò quell’articolo parla di “revisione” soltanto: perché “rivedere”non vuol dire cambiare totalmente o riscrivere. Deve, anzi, soggiungersi che nella Costituzione c’è poi un nucleo centrale di diritti, uno zoccolo duro, che non può essere toccato nemmeno dal procedimento di revisione, se non eventualmente per accrescerne i vantaggi, per migliorarlo. Si tratta di quei diritti cosiddetti “inviolabili”, taluni come tali definiti direttamente dalla Costituzione, altri come tali riconosciuti dalla Corte Costituzionale e dalla dottrina costituzionalistica, argomentando attraverso i principi fondamentali cui si riferiscono.

         Ebbene, se così è, ci passa il federalismo attraverso le forche caudine del 138?

         Dipende da che specie di federalismo si vuol realizzare, dato che francamente non si è ancora ben capito che cosa mai si voglia in realtà. Ben inteso, personalmente io non ho niente contro il federalismo, che del resto è applicato da alcuni Stati sicuramente democratici: dagli U.S.A., alla Germania, alla Svizzera. Ma, in ogni caso, per quel che ci riguarda occorre sempre fare i conti con la Costituzione vigente. Sicuramente è escluso ad esempio che, sic stantis rebus, sia realizzabile il federalismo disegnato dal bravo prof. Miglio. Spezzettare di nuovo l’Italia in alcume repubblichette, con propri Parlamenti e polizie e magistrature locali, è impressa che cozza violentemente contro l’imperativo dell’art. 5 della Costituzione, che vuole  l’Italia una e indivisibile. Questa non sarebbe “revisione”, ma una forma di Stato diversa, che trasformerebbe l’Italia da parlamentare a federale, e perciò stravolgerebbe dalle radici la Costituzione del 1948.

            Così procedendo si dimenticherebbe che il federalismo nasce nella storia per unire non per dividere: se taluno è in grado di segnalare un solo esempio storico contrario, ce lo indichi. Anche il federalismo del nostro Risorgimento non aveva altra finalità che l’Unità d’Italia: ed ebbe, anzi , qualche seguito fra laici (Cattaneo) e cattolici (Gioberti), proprio perché in un certo momento sembrò non esservi alternativa. Avevamo, infatti, in Italia il problema dello Stato pontificio, in cui era sovrano il Papa, Autorità spirituale di misura mondiale, che la Santa Alleanza garantiva: e in particolare lo garantivano effettivamente Austria e Francia. Non si dimentichi che quest’ultima ci ha contestato fino all’ultimo lembo la terra di Roma, dai tempi della Repubblica romana fino all’ormai avvenuta unificazione: e dovemmo approfittare della sua sfortunata guerra con la Prussia per far entrare i bersaglieri della breccia di Porta Pia (Napoleone si arrese il 3 settembre 1870 e il 20 le truppe italiane entrarono in Roma). In quella difficile situazione, parve che il federalismo, che conservava ai singoli Stati una certa autonomia, avrebbe potuto salvare la dignità del Pontefice, che  poteva anzi assumere la funzione di garante dello Stato federale e tranquillizzare le Potenze della Santa Alleanza. Ma, comunque, il federalismo era strumento di unificazione, non di divisione come ora si proporrebbe.

            Ben diversa è, invece, la proposta venuta dalla Commissione Speroni, auspice il prof. Serio Galeotti che, partendo dallo spirito dell’art.5 della Costituzione, profila una forte autonomia delle Regioni, se necessario anche accorpando le minori mediante “referendum”. Autonomia di governo, ma anche finanziaria, con poteri d’imposizione fiscale, evitando tuttavia di creare “paradisi fiscali” per attirare insediamenti produttivi a scapito di altre Regioni: e, ad evitare questo basterà una legge quadro del Parlamento.

            Ma sarà anche possibile – come Galeotti propone – portare nelle Assemblee nazionali la voce delle Regioni, che eleggeranno loro rappresentanti al Senato della Repubblica, in guisa che, in tutto o in parte, quella Camera rappresenti anche, nella formazione delle leggi generali, ma particolarmente in quelle che riguardano le Regioni, la volontà dei governi regionali interessati. Tutto questo non è in contrasto con lo spirito rimasto inattuato dell’art. 5 Cost., che aveva previsto, inascoltato, un largo decentramento e una dignitosa autonomia.

            Che poi questa nuova articolazione la si voglia chiamare “federalismo”, anziché “regionalismo forte”, non ha molta importanza: in realtà, i nominalismi non c’interessano granchè, c’interessa la sostanza delle Istituzioni.

            Assolutamente escluso, poi, che attraverso la procedura dell’art. 138 Cost. possa essere instaurato in Italia il Presidenzialismo.

            Affidando il governo al Capo dello Stato è proprio la forma di governo che cambia, e la Repubblica da parlamentare diventa presidenziale. È chiaro che questa non sarebbe più la Repubblica fondata dai Costituenti, perché le Istituzioni vengono stravolte. Non esisterebbe più un governo autonomo dal Capo dello Stato, ma soggetto alla fiducia del Parlamento. Il governo sarebbe lo stesso Presidente della Repubblica, eletto direttamente dal popolo, che non ha bisogno di alcuna fiducia delle Camere. Se, in qualunque periodo del suo settennato, e magari già all’inizio, il Presidente non ha o perde la maggioranza delle Camere, il sistema comincia a bloccarsi, perché il programma di governo evidentemente non può svolgersi senza il sostegno di leggi conformi che spettano soltanto al Parlamento. Inoltre – ed è un aspetto fondamentale del sistema che scompare – il Presidente, essendo anche governo, dimette la sua qualità di Autorità suprema “super partes”, e non sarebbe più – come oggi – il garante politico della Costituzione: sicché il cittadino perderebbe una delle maggiori garanzie di una Repubblica parlamentare.

            Insomma non occorre altro per rendere evidente che l’attuale sistema costituzionale verrebbe completamente stravolto, e che perciò è assolutamente impensabile di poter realizzare il Presidenzialismo tramite l’art. 138 Cost., perché si tratterebbe di ben altro che di semplici aggiustature o adeguamenti di qualche norma, ma di riscrivere tutto il nucleo centrale del sistema costituzionale, trasformandolo in una diversa forma di governo.

            Ovviamente, tutto questo non va confuso con la semplice elezione popolare del Capo dello Stato (senza però – beninteso – che gli siano conferiti anche poteri di governo), perché non cambierebbe nulla del sistema costituzionale che resterebbe parlamentare. C’è, del resto, un esempio nell’Austria, dove appunto il Capo dello Stato è eletto dal popolo, ma poi ha gli stessi poteri del nostro Presidente: sicché l’Austria resta repubblica parlamentare.

            Semmai, la matrice di elezione popolare, che il Presidente può rivendicare al pari del Parlamento, potrebbe essere causa di qualche più grave attrito fra i due Organi supremi delle Istituzioni costituzionali in momenti di emergenza: e perciò personalmente la mia preferenza va all’elezione parlamentare: ma è certo comunque che il sistema non cambierebbe, e perciò l’elezione diretta sarebbe realizzabile con una semplice “revisione” ex art. 138 Cost.

            A questo punto, dunque, possiamo affermare che sia per introdurre un sistema federale del tipo suggerito da Miglio, sia per trasformare in presidenziale la repubblica parlamentare, la via della “revisione” è preclusa, e se proprio lo si volesse fare bisognerebbe cercare altre iniziative. Ma quali? Non certo la maggioranza parlamentare che, essendo stata eletta per l’ordinaria legislazione, non ha altro potere in materia costituzionale se non quello appunto previsto dall’art.138 Cost., i cui limiti abbiamo già esaminati. Negli ultimi tempi si è parlato di una Commissione parlamentare mista che presenti delle proposte all’Assemblea. Nulla da eccepire, ma essendo ben chiaro che non può risolvere i due problemi ora accennati, giacché all’Assemblea ordinaria le sole proposte che possono essere presentate sono sempre e soltanto quelle realizzabili ex art. 138 Cost., sicché si rimane al punto di partenza.

            Il vero è che soltanto il sovrano, che l’attuale Costituzione ha voluto, ha il potere di volerne altra anche diversa, perché solo il sovrano possiede il più ampio e completo potere costituente come espressione appunto della sovranità. E sappiamo, ex art. 1 Cost., che colui cui oggi appartiene la sovranità e il popolo: il quale, però, deve esercitarla nei limiti e nelle forme previsti dalla Costituzione. E la Costituzione prevede che, salvo i casi del referendum e della proposta di legge, il popolo legifera, in forma ordinaria o costituzionale, mediante Assemblee elettive, e se si tratta di dare al paese una nuova Costituzione, il popolo deve conferire espressamente agli eletti il potere costituente, eleggendo così una vera e propria Assemblea costituente.

            A questo punto, però, comincia il problema più grave. Perché l’elezione di un Assemblea costituente non è ordinaria amministrazione, ma presuppone fatti storici o politici di dimensioni epocali, tali da doversi ritenere che un’intera epoca storica si sia conclusa e che occorra perciò dare alla nuova che s’inizia un sistema costituzionale adeguato.

            Alla base, infatti, dell’attuale Costituzione c’è proprio quell’evento epocale di cui parlava Dossetti: una guerra immane che ha sconvolto il mondo e che, portando al tramonto i falsi valori di Dittature spietate, decise a soggiogare l’Europa riducendone i popoli in virtuale servaggio, ha fatto emergere i valori autentici della convivenza umana e della democrazia pluralistica. Una guerra, insomma, fra la civiltà e la barbarie, che si è alimentata anche, nell’ultima sua frazione, della Resistenza dei popoli, là dove le Armate si erano dissolte, e quindi di una guerra di Liberazione che si è conclusa nell’Insurrezione finale liberatrice.

            È vero che la Francia – lo abbiamo già notato – ha una considerazione diversa del mutamento della Costituzione (e tuttavia s’è visto che comunque anche là prende origine da grandi eventi, anche se di questi vi è stata accelerazione nel corso della cruenta rivoluzione del 1789), ma sappiamo che l’Italia, con l’attuale Costituzione, si è agganciata alla tradizione anglo-sassone (cfr. art. 2 Cost.), dove una riscrizione, un mutamento essenziale della Costituzione non si è mai avuto. Si pensi – per un esempio di Repubblica – alla Costituzione degli Stati Uniti dove, pur essendo la Convenzione di Filadelfia antecedente alla Rivoluzione francese, la Costituzione ha subito soltanto degli “Emendamenti” nel corso dei secoli: paragonabili alla nostra “Revisione”, che come questa, lasciano intatto lo spirito e la sostanza del sistema.

            Da noi, oggi, quale mai sarebbe l’evento epocale che rende necessaria una nuova Costituzione? L’ingresso in politica di Berlusconi? Francamente ci sembra evento modesto e precario. L’avvento di una nuova maggioranza? Ma questo, in una democrazia, lungi dal proporsi come evento straordinario è un evento fisiologico, così come lo è la defenestrazione e l’arresto di ladroni di Stato. La legge elettorale maggioritaria? Si tratta di legge ordinaria che mai potrebbe incidere su legge costituzionale, e tanto meno sulla Legge fondamentale della Repubblica. Semmai potrà portare a quegli aggiustamenti, ex art. 138 Cost., che ripristinino quelle garanzie delle minoranze, che sono state mortificate un po’ dal nuovo sistema elettorale e un po’ dall’avidità di potere dei vincitori.

            La conclusione è che, specie in questo periodo di generale discordia tra le forze politiche, pensare ad una nuova Costituzione è addirittura improponibile.

            Ma poi perché dovremmo ricorrere a questo estremo rimedio? Per introdurre il federalismo che spezzetta l’Italia o il Presidenzialismo? Del primo abbiamo già detto a sufficienza, vediamo allora se e quali vantaggi potrebbe trarre l’Italia dal presidenzialismo.

            Premesso che la stabilità governativa, che tanto andiamo cercando, la si può ottenere, da una parte, correggendo il sistema elettorale e, dall’altra, pensando correggendo il sistema elettorale e, dall’altra pensando a un’Istituzione di Cancellierato alla tedesca o di Premier all’inglese: il tutto realizzabile ex art. 138 Cost., è da escludere che il presidenzialismo possa arrecarci maggiori vantaggi: anzi !

            Il Presidenzialismo può essere preferibile allo stato nascente, per quegli Stati che, come gli U.S.A., originandosi da etnie, religioni, costumi, del tutto diversi, conservano nel federalismo integrale la loro sostanziale autonomia, e la correggono, a fini unitari, in un presidenzialismo forte che, coordinando le autentiche autonomie statali, le indirizza colla politica unitaria del Presidente ai fini propri dell’Unione. Tant’è vero che dove questo non è, dove gli Stati federati provengono da antiche tradizioni, come nella Germania democratica o nella Svizzera, non si è mai sentito bisogno di un governo presidenziale.

            In realtà, la tradizione del liberalismo europeo che ha creato le democrazie è assolutamente parlamentare: non esiste in Europa un solo Stato presidenzialista, se non quella specie di pseudo semipresidenzialismo che è la Francia di De Gaulle: la quale, però, benché così chiamata, è in realtà una Repubblica a sua volta parlamentare come le altre, salvo un certo condominio al governo del Capo dello Stato e del Primo ministro, che la rende più a tendenza presidenzialista o a regime alterno.

            Ma i danni che questa ibrida forma di governo ha creato finora in Francia sono stati ampiamente messi in luce dal costituzionalista francese che più si va occupando di questi problemi, Benoit Janneau: il quale ha tenuto in proposito in Italia, all’Università “La Sapienza” di Roma, nel luglio 1991, un’importante conferenza, che “La Sapienza” ha tradotto e pubblicato. Non è certo questa la sede per commentare l’intero documento, che chiunque può consultare, ma ci limitiamo a riportarne le conclusioni.

            Secondo Janneau, dopo un primo slancio iniziale, il Presidente, aiutato da talune norme costituzionali, riesce in breve a confiscare tutti i poteri del Primo Ministro, che può licenziare ad libitum, ed avendo poi nelle sue mani tutto l’apparato amministrativo – Difesa compreso -, le cui nomine e i cui avanzamenti dipendono esclusivamente da lui, riesce in breve – come vi è riuscito Mitterand – ad impadronirsi dello Stato al punto da ridurre i ministri ad una specie di Corte prona ai voleri del Capo, e talvolta anche ai suoi capricci: sì da potersi definire quella situazione come quella di un “Consolato” a carattere strettamente personale.

            In particolare, grande e pericolosa l’influenza esercitata sulla magistratura, che solo dalla nuova recente legge riceve un’autentica indipendenza, anche per le modifiche che subirà il C.S.M.. Finora, però, attraverso il Ministro della Giustizia che di fatto presiede il governo dei magistrati, illecite e gravi interferenze si sono verificate, come quella, ben nota, con la quale si è bloccata l’indagine in corso nei confronti del Ministro per gli illeciti compiuti in occasione del finanziamento della campagna elettorale dello stesso Mitterand.

            La conferenza di Janneau si conclude con un ammonimento agli italiani: non tentate di imitare ciò che noi stiamo necessariamente per cambiare, perché questa situazione non solo manda in tilt il sistema costituzionale, ma anche i circuiti politici. E, del resto, la riprova l’ha data lo stesso Mitterand col suo tentativo di far passare una legge (proprio nel momento in cui prevedibilmente doveva lasciare il potere agli avversari politici), mediante cui restituiva al Primo Ministro tutti i poteri, eliminando quegli strumenti normativi che ne rendevano possibile la confisca. Evidentemente il bravo Presidente non intendeva consegnare agli avversari i poteri che hanno consentito a lui il “Consolato”.

            Insomma, interferenze, inghippi, trappole varie, in Italia non mancano, e non sembra proprio il caso di andarcene a cercare di nuove adottando sistemi che, in definitiva, sono estranei al nostro costume. Una Tangentopoli, del resto, è scoppiata anche in Francia, sicché non so quali miracoli dovremmo aspettarci da questa nuova forma di governo.

            Ribadito, perciò, che la tradizione liberale italiana è per una repubblica parlamentare, esaminiamo, tuttavia, anche il sistema costituzionale degli Stati Unisti, considerato che molti ad esso guardano con interesse, auspicando che possa essere trapiantato in Italia, così come si è fatto per molti Istituti del processo penale: vedi progetto presentato dalla Convenzione per la riforma liberale.

            Abbiamo già indicato le ragioni che, rendendo indispensabile il federalismo per consentire la nascita di uno Stato unitario nel Nord America, hanno favorito ad un tempo la necessità di uno Stato presidenzialista per il coordinamento, a livello dell’Unione, delle finalità d’interesse comune, e cioè federali; così superando i particolarismi campanilistici di Stati fra loro diversissimi per etnia, cultura ed economia, spesso anzi in polemico contrasto. Come quello, divenuto poi drammatico, fra Stati del Nord e Stati del Sud, fino al punto di generare una vera e propria guerra civile di secessione.

            Un’origine, dunque, del tutto particolare, che non avendo alcuna analogia colla cultura risorgimentale che ha portato da noi alla nascita di uno Stato unitario in condizioni storiche del tutto diverse, non giustificherebbe il trapianto presso di noi di quel sistema costituzionale.

            Ma c’è di più. In Europa il Presidente della Repubblica è Capo dello Stato; con poteri non tutti uniformi nei vari Stati, ma nella sostanza – salvo quanto si è detto per la Francia – con poteri che lo pongono al di sopra delle parti politiche e sociali, perché gli assegnano funzioni di “garante” della Costituzione e di rappresentante dell’unità della nazione. Poteri, insomma, per i quali “presiede” la Repubblica ma non governa, è non può assumere responsabilità di governo. Al punto che chiunque quelle responsabilità arbitrariamente gli attribuisca risponde di un delitto contro l’ordine costituzionale.

            Ebbene, il sistema costituzionale degli Stati Uniti d’America è del tutto diverso, perché il Presidente della Repubblica è il Capo dell’Esecutivo ma non è Capo dello Stato; in altri termini governa, e con amplissimi poteri perché in realtà l’Esecutivo è tutto nella sua persona: i Capi dei vari Dicasteri hanno, infatti, una debole consistenza costituzionale, trattandosi di persone di sua assoluta fiducia, che egli nomina, revoca e sostituisce in piena discrezione. Ma non possiede né la dignità né i poteri di un Capo di Stato.

            Ciò fu detto in modo esplicito in una delle fondamentali dichiarazioni della Convenzione di Filadelfia che così disponeva: “Il Presidente è il Capo dell’Esecutivo, ma non è il re. Il popolo è il re”! Non c’è dubbio che questa affermazione, di carattere piuttosto giacobino, tragga origine dallo spirito della guerra d’Indipendenza allora in atto, e dal livore che i coloni ribelli portavano al sovrano, al suo esercito, e ai suoi governatori, che consideravano causa dello sfruttamento che subivano e di tutti i guai che ne derivano. Ma, comunque sia, è certo anche che non si è trattato di un principio platonico di massima, rimasto senza virtuali conseguenze, perché invece esso si è tramandato perentorio nella pubblicistica statunitense fino ai nostri giorni, sicché è tuttora vigente ed applicato dalla manualistica scientifica di quel Paese. E i Presidenti ne furono sempre consapevoli e rassegnati; Hamilton e Madison hanno sottolineato in “Il Federalista” che la sovranità del popolare è l’unica fonte del potere pubblico. Soltanto Franklin Delano Rooswelt si oppose vivacemente a subire in Europa la mortificazione di essere considerato Capo di Governo ma non di Stato. Sicché intraprese una lunga polemica con Taft, allora Presidente della Corte Suprema federale che – com’è noto – negli U.S.A. esercita anche poteri e funzioni della nostra Corte Costituzionale. Ma Taft tenne fermo, e alla fine si arrivò al compromesso di considerarlo altresì come “simbolo dell’unità dello Stato”, che è contrassegno delle monarchie e delle presidenze europee. Ciononostante, sul piano della prassi, da Rooswelt in poi, ad evitare incidenti diplomativi, al Presidente degli Stati Uniti d’America si dà in Europa “trattamento” da Capo di Stato.

            Dunque, né per origini né per natura giuridico-costituzionale il presidenzialismo statunitense è trapiantabile sic et simpliciter nella nostra tradizione, senza determinare gravi perplessità. In realtà, poi, s’è visto che dove il trapianto è stato eseguito integralmente, come nell’America latina, i risultati sono stati disastrosi. È accaduto che, se non è stato lo stesso Presidente a farsi Dittatore, hanno provveduto i militari ad instaurare Dittature anche più sanguinose con i loro frequenti colpi di Stato, con i quali si destituivano i Presidenti eletti, quando non si arrestavano si uccidevano. Le conseguenze sono state gravissime, perché anche nei paesi più ricchi, come il Brasile e l’Argentina, non funzionando i principi democratici, imperversano miseria, corruzione e malattie, mentre la ricchezza nazionale è nelle mani di una diecina di famiglie che detengono tutto l’autentico potere.

            Qualche segno di cambiamento, almeno formale, si è avuto nei tempi più recenti: ma la sostanza perniciosa di cui s’è detto sembra ancora dominare l’economia di quei Paesi.

            D’altra parte, non è a credere che, sul piano del funzionamento delle Istituzioni, nel costituzionalismo statunitense siano tutte rose e fiori. Sul punto basterebbe richiamare gli acuti rilievi di Giovanni Sartori per rendersi conto delle difficoltà spesso gravi che agitano il governo degli Stati Uniti (G. Sartori , Seconda Repubblica? Sì, ma bene, Rizzoli, Milano, 1992, p.32 e s.). Il sistema costituzionale statunitense si fonda sulla rigorosa “separazione dei poteri” che avrebbe fatto la gioia del Signor Montesquieu.

            Il Presidente governa e il Congresso (Parlamento) controlla: e fino a quando la maggioranza che ha eletto il Presidente detiene anche nel Congresso la maggioranza dei seggi, il sistema funziona splendidamente. Perché  - si noti – il principio della separazione dei poteri è sacrosanto, ma nella realtà poi, se il governo deve fuoruscire dall’area degli atti amministrativi perché ha bisogno del supporto di una norma di legge, il Congresso – che è il legislatore – finisce per rendersi partecipe dell’attività di governo legiferando secondo le richieste del Presidente.

            Sartori chiama questa situazione della “maggioranza indivisa”, che peraltro presuppone anche il bipolarismo netto di maggioranza e opposizione (una coalizione di maggioranza potrebbe creare difficoltà nell’emanazione delle singole leggi).

            Ebbene, questa felice situazione (se si eccettua il periodo della crisi del 1929) si è protratta su per giù fino alla metà di questo secolo (1954), fino alla Presidenza Eisenhauer: in buona sostanza fino a quando elezioni presidenziali ed elezioni del Congresso si sono svolte contemporaneamente. Ma da quando i tempi delle due elezioni non hanno più coinciso, molto spesso il Presidente non ha ottenuto nel Congresso la maggioranza che lo aveva eletto, ed allora il sistema e andato in tilt: perché in più occasioni il Congresso non legiferava secondo le intenzioni del Presidente e questi vedeva messo in difficoltà il suo programma di governo. Certo, poteva mettere il “veto” alla legge votata dal Congresso, ma questo comunque non aiutava la realizzazione del programma di governo: e poi, se il Congresso rivotava la legge, il veto non aveva più effetto.

            Questa situazione, che Sartori chiama di “maggioranza divisa” porterebbe in breve il sistema a bloccarsi irrimediabilmente. Per fortuna, soccorre l’indisciplina di partito. Negli U.S.A. non esiste la ferrea disciplina che si esige da noi: deputati e senatori possiedono una certa libertà di coscienza, che è molto di più del “senza vincolo di mandato” della nostra Costituzione: ed è questa ampia libertà che salva il sistema in quanto consente al Presidente di guadagnare nell’opposizione i voti che gli mancano,… convincendo in qualche modo gli avversari della necessità di quella certa legge nell’interesse del Paese, e non soltanto della sua parte.

            Si aggiunga che – come dice Sartori – “gli Stati Uniti fruiscono pur sempre della rendita di due secoli di avviamento, di successo e di mestiere” (op. cit., p. 33), e che, per di più, la politica americana si distingue per una flessibilità pragmatica che bene si adatta a siffatte situazioni.

            E tuttavia le difficoltà ci sono e le crisi non sono mancate in questa seconda metà del secolo.

            Ebbene, se si riflette che in Italia, non solo non esiste bipolarismo, ma tuttora, nonostante l’adottato maggioritario (temperato), esiste invece notevole frammentazione partitica e labilità delle coalizioni – come s’è visto anche di recente -, il presidenzialismo puro di tipo statunitense avrebbe scarsissima possibilità di funzionamento.

            Del resto, poi, se si guarda alla situazione generale dell’economia, dell’ordine pubblico e della socialità, non è che quel sistema costituzionale abbia ottenuto grandi risultati che noi si debba invidiare.

            Fatte le debite proporzioni col gigante, l’economia è spesso in difficoltà, la disoccupazione è notevole, e il dollaro spesso è in affanno. Durante la recente crisi dell’industria automobilistica, se Torino piangeva, Detroit non rideva.

            La criminalità imperversa in misura, anche proporzionalmente, di gran lunga superiore alla nostra, sia quella organizzata (tanto di tipo mafioso che comune), sia quella microcriminalità che rende insicure le strade, in certi quartieri anche di giorno. La questione sociale non è nemmeno posta, e quella razziale è tuttora irrisolta, come dimostrano i gravi episodi di sangue e di distruzione che di tanto in tanto si ripresentano.

            Ma allora perché  dovremo adottare un sistema che ci è estraneo e che, a quanto pare, non porterebbe alcun rimedio a quegli stessi mali che affliggono il nostro paese?

            Apportiamo alla nostra Costituzione quegli aggiustamenti che il potere di “revisione” ci consente senza stravolgimenti, ma poi ricostruiamo il sistema politico-istituzionale sulla base dei principi costituzionali che il mondo c’invidia, e che ci hanno consentito di attraversare senza perire le grandi bufere di un secolo inquieto.