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Il mancato raggiungimento di un accordo politico in seno alla Conferenza intergovernativa in tema di Trattato costituzionale europeo (perchè di Trattato e non di Costituzione si tratta!), è all'origine delle più svariate e fantasiose proposte il cui comune denominatore altro non è se non la realizzazione di una finalità politica del tutto priva di qualsivoglia base giuridica ed, anzi, in contrasto con le stesse disposizioni istituzionali ratificate dagli Stati membri.

Il riferimento immediato è alla ventilata costituzione di un così detto direttorio (composto da due o tre Stati membri) che avrebbe il dichiarato fine di far procedere l'Europa laddove l'esitazione di altri Stati membri ne impedirebbe l'evoluzione.

Una tale inverosimile iniziativa ha ricevuto, niente meno, l'avallo della Commissione europea la quale, pur guardiana dei Trattati e responsabile della preservazione del sistema istituzionale europeo, ha indicato nella costituzione di "cooperazioni rafforzate" la strada maestra per la realizzazione della suddetta iniziativa.

Tuttavia, la stessa disciplina istituzionale di tali cooperazioni, quale scolpita nello stesso disposto dei Trattati, fornisce un quadro giuridico del tutto contrastante e contrario all'auspicata e parziale integrazione.

Infatti, nelle materie trattate dal TCE (id est le politiche comuni dell'Unione, il "primo pilastro") è stata prevista la possibilità che l'autorizzazione nel procedere ad una cooperazione rafforzata possa venire concessa dal Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata dei propri componenti (secondo la ponderazione di voto sottoriportata) su proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento europeo.

Il Trattato di Nizza ha soppresso la possibilità di opporsi all'instaurazione di una cooperazione rafforzata. Tuttavia, tale strumento oppositivo è stato sostituito dalla possibilità per uno Stato membro di investire della questione il Consiglio europeo. A seguito di tale mandato, il Consiglio europeo può deliberare a maggioranza qualificata dei propri componenti su qualunque progetto di cooperazione rafforzata.

Inoltre, quando la cooperazione rafforzata verte su un settore che rientra nella procedura di codecisione, è richiesto il parere conforme del PE.

Gli Stati membri che intendono instaurare tra loro una cooperazione rafforzata possono far ricorso alle istituzioni, alle procedure e ai meccanismi previsti dal TUE e dal TCE , a condizione che la cooperazione:

a) sia diretta a promuovere la realizzazione degli obiettivi dell'Unione e della Comunità, a proteggere e servire i loro interessi e a rafforzare il loro processo d'integrazione.

b) rispetti i suddetti trattati, nonché il quadro istituzionale unico dell'Unione.

c) rispetti l'acquis comunitario e le misure adottate a norma delle altre disposizioni dei suddetti trattati.

d) rimanga nei limiti delle competenze dell'Unione o della Comunità e non riguardi i settori che rientrano nell'ambito della competenza esclusiva della Comunità.

e) non rechi pregiudizio al mercato interno, né alla coesione economica e sociale.

f) non costituisca un ostacolo né una discriminazione per gli scambi tra gli Stati membri e non provochi distorsioni di concorrenza tra questi ultimi.

g) riunisca almeno otto Stati membri.

h) rispetti le competenze, i diritti e gli obblighi degli Stati membri che non vi partecipano.

i) lasci impregiudicate le disposizioni del protocollo sull'integrazione dell'acquis di Schengen nell'ambito dell'Unione europea.

j) sia aperta a tutti gli Stati membri.

Le cooperazioni rafforzate possono essere instaurate solo in ultima istanza, qualora sia stato stabilito, in sede di Consiglio dell'Unione, che gli obiettivi che esse si prefiggono non possono essere conseguiti, entro un termine ragionevole, applicando le pertinenti disposizioni dei trattati.

Gli Stati membri che non partecipano a tale cooperazione non ne ostacolano l'attuazione da parte degli Stati membri che vi partecipano.

Il Consiglio e la Commissione assicurano la coerenza delle azioni intraprese sulla base del presente titolo, nonché la coerenza di dette azioni con le politiche dell'Unione e della Comunità, e cooperano a tale scopo.

Tali previsioni normative concedono molto poco spazio ai progetti d'integrazione evolutiva nel quadro istituzionale dell'Unione stessa, quali proposti da un esiguo numero di Stati membri, benchè economicamente fortissimi.

Infatti, il numero minimo di Stati membri previsto per la costituzione di una cooperazione rafforzata (8), nonchè la possibilità del costituirsi di una minoranza di blocco in seno al Consiglio lascia apparire molto poco praticabile l'ipotesi di una "sferzata politica" in avanti, quale ventilata da Francia, Germania e Gran Bretagna, senza il raggiungimento di un accordo politico in seno al Consiglio (dei ministri dell'Unione o europeo) con gli Stati membri che ne vorranno restare fuori.

Inoltre, il rispetto dei limiti tutti di cui al disposto dell'art.43 TUE (si ricordano, per importanza, il rispetto delle competenze, dei diritti e degli obblighi degli Stati membri che non vi partecipano, il rispetto dei trattati, nonché del quadro istituzionale unico dell'Unione, il rispetto dei limiti delle competenze dell'Unione e la non interferenza con i settori che rientrano nell'ambito della competenza esclusiva della Comunità), costituisce un sicuro limite circa la piena libertà di scelta dei settori di progressione dell'integrazione e l'effettiva ed efficace operatività degli stessi.

Ancora, anche ai fini dell'instaurazione di cooperazioni rafforzate nel settore della politica estera e della sicurezza comune per la realizzazione di un'azione comune o di una posizione comune (id est il "secondo pilastro") deve essere concesso il placet autorizzativo da parte del Consiglio dell'Unione europea, previo parere della Commissione, in particolare per quanto riguarda la coerenza di tale cooperazione rafforzata con le altre politiche dell'Unione.

Il Consiglio decide a maggioranza qualificata, ma ciascuno Stato membro può richiedere che il Consiglio europeo (deliberando a maggioranza qualificata) possa decidere all'unanimità (c.d. "emergency brake").

Anche nel secondo pilastro, dunque, qualsivoglia volontà politica di addivenire a più marcati progressi sulla strada di una limitazione della politica estera nazionale a favore delle istituzioni europee, non avrebbe alcuna prospettiva giuridica di successo qualora ricevesse il solo consenso di un esiguo numero di Stati membri.

Per quanto riguarda, invece, le cooperazioni rafforzate nel settore delle cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale (id est il "terzo pilastro"), anche in questo caso l'autorizzazione viene concessa dal Consiglio dell'Unione, che delibera a maggioranza qualificata,  su proposta della Commissione o su iniziativa di almeno otto Stati membri e previa consultazione del Parlamento europeo.

Uno Stato membro del Consiglio può richiedere che la questione sia sottoposta al Consiglio europeo che decide a maggioranza qualificata dei suoi componenti.

Così come per gli altri pilastri, dunque, anche per il terzo la volontà politica di alcuni Stati membri si vedrebbe frustrata dalla volontà contraria di una minoranza di Stati il cui voto risulterebbe, invero, indispensabile per l'evoluzione delle politiche dell'Unione.

Peraltro, la peculiarità e la delicatezza delle materie oggetto del terzo pilastro rendono, di per sè, alquanto difficile l'ipotesi di un'accordo tra gli Stati membri che lo volessero, di procedere ad una più stretta integrazione giudiziaria nell'ambito dell'Unione europea.

Certo, gli Stati membri interessati potrebbero perseguire una più stretta integrazione politica e giuridica al di fuori dei Trattati e, dunque, dell'Unione stessa, ma su tali Stati graverebbe l'obbligo del rispetto delle disposizioni istituzionali cui loro stessi si sono originariamente legati con la firma e la ratifica dei Trattati istitutivi.

Tra questi, su tutti, si cita l'obbligo di astensione da qualsiasi misura che rischi di compromettere la realizzazione degli scopi dei Trattati (art. 10 TCE) e del quadro istituzionale unico dell'Unione (art. 43 TCE), vera e propria pietra tombale dell'iniziativa irresponsabilmente avallata persino dalla Commissione europea.

L'avanzamento verso una maggiore integrazione reciproca (bilaterale o trilaterale), che alcuni Stati membri potrebbero perseguire non potrebbe che essere realizzato al di fuori dell'Unione ma concretizzerebbe, dunque, ex se una palese e grave violazione dell'elaborato quadro giuridico-istituzionale cui gli Stati membri si sono sinora vincolati.

Una tale operazione non mancherebbe di condurre gli Stati promotori contro gli interessi di altri Stati membri e contro gli stessi Trattati sottoscritti, e non potrebbe avere altra conseguenza se non la totale ed irreparabile rottura politica dell'Unione.

Avv. Marco Dugnani