In data 04/11/2003, il Parlamento europeo e il Consiglio dell'Unione europea - sul dichiarato presupposto che i partiti politici a livello europeo sono un importante fattore per l'integrazione in seno all'Unione e contribuiscono a formare una coscienza europea e ad esprimere la volontà politica dei cittadini dell'Unione - emanavano, ai sensi e per gli effetti dell'art. 191 TCE e deliberando secondo la procedura di cui all'art. 251 TCE, il Regolamento (CE) n. 2004/2003 relativo allo Statuto ed al finanziamento dei partiti politici a livello europeo (pubblicato sulla G.U.C.E. in data 15/11/2003, e quivi allegato).

Tale regolamento, nella parte concernente le disposizioni relative alla definizione dei presupposti previsti per la concessione del finanziamento dei partiti politici a livello europeo, definisce come tali solo quei partiti che risultino quantitativamente presenti in un certo numero di Stati membri, e giunge a fissare una soglia minima di presenza (meramente numerico-quantitativa) al di sotto della quale qualsivoglia partito o qualsivoglia movimento o credo politico non potrà essere considerato "di livello europeo".

Il combinato disposto degli artt. 3§1, lett. b) primo e secondo periodo, lett. d), e 4§1,2 lett.a) statuisce, infatti, che:

"Per beneficiare di un finanziamento a carico del bilancio generale dell'Unione europea, un partito politico a livello europeo....

- deve essere rappresentato, in almeno un quarto degli Stati membri, da membri del Parlamento europeo o nei Parlamenti nazionali o regionali o nelle assemblee regionali

- deve aver ricevuto in almeno un quarto degli Stati membri, almeno il 3% dei voti espressi in ognuno di tali Stati membri in occasione delle ultime elezioni del Parlamento europeo

- deve aver partecipato alle elezioni del Parlamento europeo o averne espresso l'intenzione ".

Conseguentemente, tutti i partiti non dotati della prevista rappresentatività (pur se presenti in seno al PE) non verrebbero giuridicamente considerati di "livello europeo" e risulterebbero, pertanto, esclusi dalla concessione del finanziamento.

Una tale disposizione pare rivelarsi illegittima e contraria alle stesse disposizioni dei Trattati.

L'Unione, infatti, si fonda sui principi di libertà, democrazia, rispetto dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e dello stato di diritto, principi che sono comuni agli Stati membri (Art. 6§1 TUE).

L'Unione rispetta i diritti fondamentali quali sono garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 04/11/1950, e quali risultano dalla tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, in quanto principi generali del diritto comunitario (art. 6§2 TUE).

Nell'esercizio dei propri poteri e nel perseguimento dei propri obiettivi l'Unione si è impegnata al rispetto di tali diritti (Dichiarazione comune del PE, del Consiglio e della Commissione, 5 aprile 1977, Gu 103, 27/04/1977)

L'Unione non può ammettere provvedimenti incompatibili coi propri principi e coi diritti fondamentali comunemente riconosciuti dalle costituzioni degli Stati membri.

Il disposto regolamentare di cui agli artt. artt. 3§1, lett. b) primo e secondo periodo, lett. d), e 4§1,2 lett.a), pare formulato in palese violazione del principio di non discriminazione.

Tale principio giuridico fondamentale, vieta che situazioni analoghe siano trattate in maniera differente o che situazioni diverse siano trattate in maniera uguale (v., in particolare, sentenza della Corte 28 giugno 1990, causa C-174/89, Hoche, Racc. pag. I-2681, punto 25, e la giurisprudenza ivi citata).

Orbene, la previsione della concessione dei fondi dell'Unione in capo a quei soli partiti politici che siano "rappresentati, in almeno un quarto degli Stati membri, da membri del Parlamento europeo o nei Parlamenti nazionali o regionali o nelle assemblee regionali" o che "abbiano ricevuto in almeno un quarto degli Stati membri, almeno il 3% dei voti espressi in ognuno di tali Stati membri in occasione delle ultime elezioni del Parlamento europeo", è indubbiamente lesiva e discriminante nei confronti dei partiti (e dei loro rappresentanti eletti) che, pur non rispondendo ai menzionati criteri quantitativi, hanno comunque ricevuto un mandato popolare di rappresentanza politica in seno al Parlamento europeo.

Forse che il voto espresso da un considerevole numero di cittadini europei in rappresentanza di opinioni politiche minoritarie, ma indispensabili per il corretto funzionamento delle istituzioni democratiche europee, riveste minore dignità e minor valore del voto espresso da altri cittadini ad espressione di opinioni politiche territorialmente più diffuse?

La maggiore o minore rappresentatività quantitativa di un partito politico presente in seno al Parlamento può legittimamente costituire un discrimen importante ai fini della determinazione delle somme da concedere, ma non può certo essere posta tout court a base dell'esclusione totale dal finanziamento.

Tutto ciò è tanto più vero sol considerando che la dichiarazione n. 11 relativa all'art 191 del Trattato che istituisce la Comunità europea, allegato all'atto finale del Trattato di Nizza, escludendo la concessione di finanziamenti ai soli partiti politici di livello nazionale, prevede che le disposizioni sul finanziamento dei partiti politici a livello europeo si applichino, su una stessa base, a tutte le forze politiche europee rappresentate in seno al Parlamento europeo.

I rappresentanti europei non rientranti nei limiti di cui all'art. 3 si vedono riservare un trattamento ingiustificatamente ed illegittimamente discriminatorio rispetto ad altri rappresentanti europei, detentori di un eguale mandato di rappresentanza politica, raggruppati in schieramenti territorialmente più diffusi e quantitativamente più ampi.

Gli atti adottati dalle istituzioni comunitarie debbono essere opportuni e necessari per conseguire lo scopo prefisso, fermo restando che, qualora si presentasse e si imponesse una scelta tra più misure appropriate allo scopo, si imporrebbe il ricorso alla misura meno restrittiva e meno lesiva dei diritti costituzionali (v., in particolare, sentenze della Corte 17 maggio 1984, causa 15/83, Denkavit Nederland, Racc. pag. 2171, punto 25, e 11 luglio 1989, causa 265/87, Schräder, Racc. pag. 2237, punto 21).

La restrizione di tali diritti deve, oltre ad apparire idonea a raggiungere lo scopo desiderato, anche constare di un rapporto ragionevole tra lo scopo perseguito e i mezzi utilizzati, nel rispetto del principio di proporzionalità.

Orbene, non risulta affatto caratterizzato da proporzionalità il tenore di una disposizione regolamentare che esclude in toto i rappresentanti dei partiti politici, pur presenti in seno al Parlamento europeo ma non rientranti nei limiti quantitativi di cui all'art. 3, dal godimento di qualsivoglia minimo finanziamento, invece riconosciuto in notevole e sproporzionata misura ai rappresentanti di altre organizzazioni politiche territorialmente più diffuse.

Il rispetto del principio in discussione deve essere verificato constatando se  una soluzione meno restrittiva non possa permettere di conseguire in maniera altrettanto adeguata gli scopi legittimi perseguiti dalle Istituzioni attraverso la regolamentazione della disciplina relativa ai partiti politici.

La previsione di una pur minore, modica e proporzionata quota di risarcimento ai rappresentanti di tutte le forze politiche presenti in seno al Parlamento europeo, sarebbe certo più rispettosa del rilevato principio, ed eviterebbe che alcuni tra i membri del Parlamento europeo vedano compromesse - in misura maggiore rispetto a quanto necessario per la realizzazione degli obiettivi prefissi dal Regolamento 2004/2003 - le prerogative finanziarie per l'esercizio del mandato parlamentare democraticamente conferito.

Nello specifico, non si può certo negare (nonostante la mancata definizione regolamentare della nozione di "partito politico a livello nazionale") che anche un solo rappresentante di una forza politica (anche se critica rispetto all'ideale europeo) presente in seno al Parlamento europeo non contribuisca a formare una "coscienza europea" e non esprima la volontà politica dei cittadini dell'Unione che l'hanno all'uopo votato.

L'esclusione operata risulterebbe del tutto sproporzionata ed illogica.

Quando interviene nell'ambito dell'affermazione di un principio politico (ovverosia l'istituzione di partiti politici a livello europeo), l'Unione non può permettere il verificarsi di un vulnus al principio di proporzionalità.

La regolamentazione del finanziamento dei partiti politici, applicabile "su una stessa base a tutte le forze politiche europee rappresentate in seno al Parlamento europeo" non può non essere realizzata nel rispetto di tale fondamentale principio, mentre, in concreto, la norma contestata appare per più versi non sorretta da sufficienti ragioni sotto il profilo della proporzionalità, al quale ogni restrizione di diritti costituzionali deve ubbidire.

Può dirsi, inoltre, significativamente violato il principio di uguaglianza.

Nelle tradizioni costituzionali degli Stati membri, il principio di eguaglianza è tanto pervasivo da condizionare ogni manifestazione dell'attività legislativa, quale che sia la materia disciplinata e quali che siano i soggetti coinvolti, e tra i principi fondamentali dell'Unione merita particolare rilievo sia per il suo significato etico-sociale, sia per il vastissimo campo di applicazione.

Il Regolamento in discussione, accordando sostegno finanziario ai partiti maggiormente diffusi ed escludendone i partiti dotati di minore rappresentatività territoriale, privilegia illegittimamente alcune organizzazioni politiche a scapito di altre egualmente rappresentate all'interno del Parlamento europeo.

Forse che le differenti espressioni politiche presenti in seno all'Assemblea parlamentare europea possono non dirsi uguali?

Forse che può non dirsi uguale il valore dei mandati rappresentativi conferito col voto dai popoli d'europa?

Nella fattispecie, i deputati del Parlamento europeo sono tutti investiti di un mandato che è stato loro conferito democraticamente dagli elettori e assumono la stessa funzione di rappresentanza politica a livello europeo. A tale titolo, essi condividono la medesima situazione.

La minore o maggiore rappresentatività di una forza politica giustifica senza dubbio la differenziazione anche sensibile nella determinazione dei finanziamenti da concedere, ma non è certo tale da far ritenere legittima l'esclusione totale di una forza politica rappresentata in Parlamento da un quantum minimo di finanziamento.

Ancora, non può essere revocato in dubbio che, nelle condizioni mediatiche attuali, una campagna elettorale efficace, pur dipendendo da molteplici altri fattori, non può prescindere da un sostegno finanziario di un certo rilievo.

È fuor di dubbio che la limitazione dei finanziamenti costituisce per i rappresentanti di una forza politica una limitazione della libertà d'opinione e d'espressione, mentre le opinioni e l'immagine esterna nella conduzione della vita politica si realizzano e si diffondono solo mediante l'impiego di mezzi finanziari.

Nell'ambito dei diritti politici le Istituzioni europee non possono intervenire a favore dei partiti o delle organizzazioni più diffuse e rappresentative a scapito di meno rilevanti formazioni politiche.

Elezioni popolari libere non sono destinate alla conferma di rapporti di forza e di potere già esistenti, ma devono invece dare un responso sui rapporti di forza che governeranno in futuro. Ogni cittadino che adempie i requisiti costituzionali e che risulta eletto in seno al Parlamento europeo deve, quindi, poter proporzionalmente usufruire di pari opportunità nell'ambito della contesa elettorale.

Un intervento delle Istituzioni che dovesse favorire le opportunità delle forze esistenti a scapito di quelle degli altri partecipanti sarebbe illecito.

E' ben vero che il principio delle pari opportunità non impone alle Istituzioni europee di colmare le differenti disponibilità finanziarie che esistono all'origine tra i rappresentanti o tra i partiti nell'intento di creare una parità assoluta tra loro, ma é altrettanto vero che lo stesso principio non consente alle Istituzioni pubbliche di accentuare ulteriormente tali differenze di fatto.

Con l'esclusione dal finanziamento dei rappresentanti dei partiti politici non rientranti nei limiti quantitativi previsti si favorisce illegittimamente chi già può disporre di cospicui mezzi propri e di un'organizzazione consolidata con maggiori capacità di spesa.

La limitazione prevista finirebbe quindi per accentuare la già esistente ed originaria discrepanza tra la capacità finanziaria dei candidati dei vari gruppi politici e, quindi, anche le loro opportunità nell'ambito della contesa elettorale.

La disposizione in oggetto si avvera, dunque, anche lesiva del principio delle pari opportunità.

Grandemente violato, risulterebbe, poi, anche il principio di democrazia, che è comune agli Stati membri e che rientra fra i fondamenti della costruzione comunitaria.

Tale principio implica che i popoli partecipino all'esercizio del potere per il tramite di un'assemblea rappresentativa degli stessi (sentenza del Tribunale 17 giugno 1998, causa T-135/96, UEAPME/Consiglio, Racc. pag. II-2335, punto 88) e che venga garantito il collegamento diretto tra rappresentanti e rappresentati.

La strutturazione del panorama politico comunitario in partiti politici di livello europeo risponde a una serie di obiettivi legittimi, dettati al tempo stesso dalla realtà sociopolitica propria delle democrazie parlamentari, dalle sue specificità nei confronti delle assemblee parlamentari nazionali e dalle funzioni e responsabilità previste dal Trattato.

E' innegabile, però, che alla realizzazione di tali obiettivi contribuiscono grandemente anche i partiti politici territorialmente meno diffusi sulla scena politica europea, ma dotati di spiccati e ben precisi programmi ed orientamenti europei.

L'esclusione di questi ultimi dal finanziamento previsto - e dunque dalle stesse possibilità di accesso all'opinione pubblica - si rivela innegabilmente come un grave vulnus alla democrazia, intesa nell'affermazione del senso di garanzia del rapporto diretto e costante tra eletti ed elettori.

Il divieto di accedere ai finanziamenti comunitari priverebbe un rappresentante parlamentare appartenente ad una forza politica minore, delle prerogative riservate ad altre forze politiche solo territorialmente più diffuse, ed ostacolerebbe gravemente l'esercizio del mandato che è stato lui democraticamente conferito. Tale divieto inciderebbe, quindi, anche sulla rappresentanza politica degli elettori.

La competizione politica è, infatti, libera e democratica unicamente se lo è pure la possibilità di accedervi, nel senso che il costo delle  indispensabili spese previste per la campagna elettorale e la diffusione dei programmi politici non escluda a priori taluni candidati o talune formazioni politiche.

Ancora, il principio di libertà di associazione, sancito dall'art. 11 della CEDU e dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, fa parte dei diritti fondamentali che, secondo la costante giurisprudenza della Corte, peraltro riaffermata dal preambolo dell'Atto unico europeo e dall'art. 6, n. 2, UE, sono oggetto di tutela nell'ordinamento giuridico comunitario (v., in particolare, sentenze della Corte 15 dicembre 1995, causa C-415/93, Bosman e a., Racc. pag. I-4921, punto 79, e 8 luglio 1999, causa C-235/92 P, Montecatini/Commissione, Racc. pag. I-4539, punto 137). Tale principio consta anche della libertà di non aderire ad alcuna associazione o di aderirvi liberamente e senza alcuna costrizione.

L'impugnata disposizione regolamentare, invece, laddove coartasse la volontà dei rappresentanti di un partito politico non rientranti nei limiti di cui all'art. 3 e li inducesse a confluire in unità con altre formazioni politiche per non vedersi estromessi e privati dei finanziamenti comunitari (talvolta indispensabili per la stessa sopravvivenza del partito), si rivelerebbe lesiva della spontaneità della decisione, con evidente pregiudizio della libertà di associazione e con grave danno per la stessa vita democratica dell'europa, che si vedrebbe rappresentata da formazioni fittizie, a tutto vantaggio delle formazioni politiche maggioritarie già esistenti.

Parrebbero, inoltre, integrati anche gli estremi per la configurazione della figura dello sviamento di potere.

Secondo costante giurisprudenza sussiste, infatti, sviamento di potere quando risulta che l'atto impugnato è stato adottato allo scopo determinante di raggiungere fini diversi da quelli dichiarati (v., in particolare, sentenze della Corte 25 giugno 1997, causa C-285/94, Italia/Commissione, Racc. pag. I-3519, punto 52, e del Tribunale 6 aprile 1995, causa T-143/89, Ferriere Nord/Commissione, Racc. pag. II-917, punto 68).

L'art. 191 del Trattato stabilisce che "i partiti politici a livello europeo sono un importante fattore per l'integrazione in seno all'Unione e contribuiscono a formare una coscienza europea e ad esprimere la volontà politica dei cittadini dell'Unione".

La dichiarazione n. 11/3 relativa all'art. 191 TCE, allegata all'atto finale del Trattato di Nizza rileva che "le disposizioni sul finanziamento dei partiti politici si applicano, su una stessa base, a tutte le forze politiche rappresentate nel Parlamento".

Da tali condivisibili premesse, il Regolamento 2004/2003 avrebbe dovuto estendere le garanzie finanziarie previste a tutte le forze politiche rappresentate nel Parlamento (con l'esclusione di quelle a mero livello nazionale), su basi di parità e con l'obiettivo di contribuire al dibattito politico europeo.

Il Regolamento impugnato, invece, vede la propria stessa adozione basata su finalità del tutto differenti ed avulse rispetto a quelle per cui se ne era intrapresa la stesura.

Infatti, l'apposizione dei limiti quantitativi lamentati e la conseguente esclusione dal finanziamento anche di quelle forze politiche rappresentate in Parlamento (quale quella di appartenenza del ricorrente) a tutto vantaggio delle forze politiche maggiori, testimoniano ex se il perseguimento palese di uno scopo diverso e opposto rispetto alla prevista applicazione del finanziamento a tutte le forze politiche europee rappresentate in seno al PE.

Nella fattispecie regolamentare in esame è tanto evidente il perseguimento di fini opposti rispetto a quelli dichiarati da poterne trarre la prova dal testo stesso della normativa, mentre può dirsi senz'altro deliberata la volontà di pregiudicare le aspettative finanziarie di alcune formazioni politiche a livello europeo minori ed indipendenti, a tutto vantaggio della capacità di attrattiva dei gruppi maggiori.

Avv. Marco Dugnani