inserito in Diritto&Diritti nel marzo 2002

Aspetti rilevanti delle circoscrizioni di decentramento comunale

Di Gentilini Gabriele

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Ogni Ente di grandi dimensioni può essere organizzato secondo forme organizzative contrapposte, le quali non riscontrano in pratica una applicazione rigida ed esclusiva.

Queste due forme sono: l’accentramento il quale comporta l’attribuzione delle potestà decisionali esclusivamente agli uffici centrali con i quali gli uffici periferici si trovano in un rapporto di tipo gerarchico.

L’altra forma, quella del decentramento, comporta l’attribuzione dei poteri decisionali anche agli uffici periferici.

L’ordinamento amministrativo italiano accoglie la forma del decentramento sia a livello statale (con gli artt. 5 e 29 Cost.) che regionale (art. 129 Cost.).

In questa sede comunque si vuole porre in evidenza la fenomenologia del decentramento locale esplicata nell’ art. 17 del D.Lgvo 267/’00 il quale prevede le circoscrizioni di decentramento comunale.



I comuni di maggiore dimensione territoriale e demografica utilizzano il processo per conferire maggiore efficacia alla loro azione amministrativa.

D’altra parte oggi più che mai si è acquisita coscienza che i grandi comuni hanno assimilato una maggiore responsabilità sul piano istituzionale, portatori di quel tanto acclamato principio di sussidiarietà, il tutto nell’ottica dell’innovazione della pubblica amministrazione.



Dal punto di vista legislativo con l’art. 13 della legge 142/’90 si è abrogata la legge 278/’76, stabilendo le norme generali per le circoscrizioni di decentramento comunale che hanno trovato la disciplina per la loro attuazione nello Statuto e nello specifico Regolamento comunale.

La legge 278/76 ha fatto rilevare un ruolo dei consigli circoscrizionali a mezzo tra istanze di partecipazione e compiti di gestione. D’altra parte non era stato concretamente conseguito un significativo risultato per quanto riguardava il livello politico molto legato alle specifiche realtà di quartiere.



Successivamente l’art. 10 della legge 81/’93 ha stabilito che i comuni con popolazione superiore a 100.000 abitanti articolano il loro territorio con l’istituzione di circoscrizioni di decentramento quali organismi di partecipazione, di consultazione e di gestione dei servizi di base, nonché di esercizio delle funzioni delegate dal comune.



Le circoscrizioni di decentramento costituiscono pertanto articolazioni territoriali subcomunali, pur prive di personalità giuridica.

Tali soggetti rispondono innanzitutto all’esigenza di avvicinare ai cittadini i servizi erogati dai comuni. Infatti come risulta dalla giurisprudenza reperibile da alcune pronunce dei Tribunali amministrativi regionali le circoscrizioni non si possono qualificare enti locali ma semplici articolazioni prive sia di poteri amministrativi propri sia di autonomia gestionale, dotate di competenze rimesse alla volontà di altro soggetto giuridico.

Nell’ambito della potestà statutaria attribuita agli enti locali dalla legge sulle autonomie, un comune può disciplinare l’esercizio delle funzioni delle circoscrizioni in modo tale che gli atti dei consigli circoscrizionali siano raccordati con il proprio indirizzo politico amministrativo attraverso una verifica delle scelte operate in sede decentrate (T.a.r. Sardegna 11.07.1997 n. 919).



Del resto la legge 59/’97 con l’art. 4, 3^ comma lettera a), afferma il principio di sussidiarietà, attribuendo le responsabilità pubbliche all’autorità territorialmente e funzionalmente più vicina.

Può dirsi che le circoscrizioni sono chiamate a svolgere una attività di partecipazione stimolando l’apporto dei cittadini ed associazioni ad un livello più vicino. Una funzione di consultazione, esprimendo le tendenze della comunità di quartieri in processi decisionali che fanno capo a livelli più ampi a partire dalle decisioni che devono essere assunte dal consiglio comunale. Infine una funzione di gestione dei servizi di base e delle funzioni delegate dal comune.



Le circoscrizioni di decentramento sono obbligatorie per i comuni aventi una popolazione superiore ai 100.000 abitanti. E’ facoltativa per i comuni aventi una popolazione compresa tra 30.000 e 100.000 abitanti.

Il legislatore ha disposto che il consiglio circoscrizionale rappresenta le esigenze della popolazione inserita nella circoscrizione comunale.

Come sopra detto tali circoscrizioni sono comunque prive di personalità giuridica e per conseguenza rimangono soggetti alla vita politica amministrativa del comune da cui dipendono.

Con lo statuto viene determinato il sistema elettorale che viene disciplinato con apposito regolamento.

L’elezione dei consigli circoscrizionali ha luogo contemporaneamente alla elezione per il rinnovo del consiglio comunale.

Agli organi di governo della circoscrizione spetta il compito di indirizzo e controllo sulla gestione dei servizi rimanendo affidata agli organi burocratici la gestione diretta di tali servizi.

Con lo statuto comunale e con il regolamento specifico si provvede a disciplinare l’organizzazione e le funzioni della circoscrizione.

Gli organi della circoscrizione sono eletti nelle forme stabilite dallo statuto e dal regolamento. Pertanto in pratica ogni comune può mantenere un sistema simile a quello esistente, può incrementare il decentramento con la previsione dell’elezione diretta del presidente della circoscrizione affidandogli più funzioni. Può scegliere l’elezione indiretta a cura del consiglio comunale.



Dunque, come già accennato, la legge stabilisce quali sono le funzioni che devono essere svolte dalle circoscrizioni di decentramento e cioè: funzioni di partecipazione di gestione dei servizi di base ed esercizio di funzioni delegate.



Quindi si tratta di funzioni relative allo stato civile, all’anagrafe, ai servizi elettorali, alla leva militare, alla statistica, alla emanazione degli atti che gli sono attribuiti dalle leggi e dai regolamenti in materia di ordine e di sicurezza pubblica, di sanità e di igiene pubblica., allo svolgimento in materia di pubblica sicurezza e di polizia giudiziaria, alla vigilanza su tutto quanto possa interessare la sicurezza e l’ordine pubblico e di ulteriore funzioni amministrative per servizi di competenza statale che possono essere affidate ai comuni dalla legge.



Dunque da tutto ciò emerge che la circoscrizione di decentramento è soggetto di funzioni amministrative ed è pertanto soggetto autonomo con possibilità di produrre effetti all’esterno della amministrazione comunale.



L’attribuzione di funzioni amministrative è condicio sine qua non ai fini della costituzione dell’organo circoscrizionale.



Si ricordi che già l’art. 16 della legge 278/’76 prevedeva che in ogni circoscrizione, in relazione alle funzioni attribuite poteva essere costituito un ufficio per l’espletamento delle funzioni di istituto. Il personale addetto agli uffici circoscrizionali deve essere tratto da quello già i servizio presso il comune.



Le spese relative al personale ed agli strumenti per lo svolgimento delle funzioni degli organi circoscrizionale sono posti a carico del comune.



In dottrina è stato affermato che i consigli circoscrizionali partecipano e concorrono alle funzioni amministrative e di governo del comune per cui, pur dovendosi escludere che essi abbiano una personalità giuridica propria, vengono a costituire per sempre articolazioni organizzative ed amministrative del comune e quindi anche sedi periferiche del comune medesimo considerate le funzioni loro attribuite e la dotazione di appositi uffici per esercitarle.



Perciò la loro sede è una sede periferica del comune ed è considerata comunque casa comunale anche ai sensi e per gli effetti dell’art. 169 c.p.p..



D’altra parte la ratio del soggetto circoscrizionale è quella di agevolare i cittadini dei grandi agglomerati urbani i quali possono rivolgersi qualora residenti nel territorio di una circoscrizione a quest’ultima invece che alla sede centrale del comune, potendo utilizzare uffici e servizi e quindi anche per ricevere comunicazioni e notificazioni, configurandosi il tutto nei principi di efficienza, economicità, efficacia, tempestività della pubblica amministrazione.



A questo punto soffermiamo la nostra attenzione sugli organi delle circoscrizioni comunali di decentramento.

Gli organi vengono eletti nelle forme stabilite dallo statuto e dal regolamento comunale.



Gli organi sono il consiglio ed il presidente della circoscrizione.



Il consiglio deve essere eletto contemporaneamente alla elezione del consiglio comunale.

Per quanto riguarda il sistema di elezione del consiglio alcuni autorevoli autori sottolineano il fatto che la circoscrizione, pur facendo parte dell’ente comunale, è chiamata a rappresentare le esigenze degli abitanti residenti nell’ambito della stessa entità territoriale circoscrizionale ed è perciò legittimo che questi abitanti in particolare esprimano il voto per scegliere il consiglio circoscrizionale.



Per quanto concerne la scelta del presidente del consiglio circoscrizionale l’ente può scegliere tra mantenere l’elezione in seno al consiglio oppure prevedere il suffragio diretto applicando in tal caso il sistema di elezione del sindaco.



Ripercorrendo quanto sopra detto l’art. 17 del T.U.E.L. individua espressamente le funzioni delle circoscrizioni nella partecipazione, consultazione, gestione dei servizi di base ed esercizio di funzioni delegate.

La stessa norma ne rimette la disciplina a statuto e regolamento con una certa genericità e con notevole ampiezza.

Ma in realtà molti statuti si limitano a riportare le indicazioni della legge ed a rinviare al regolamento le disposizioni che disciplinano il funzionamento delle circoscrizioni. 

Da una esegesi degli statuti adottati da alcuni comuni che hanno proceduto ad istituire le circoscrizioni si possono desumere alcuni orientamenti. Ci sono statuti che hanno disciplinato la materia in maniera ampia limitando così gli oggetti che potevano essere disciplinati dai regolamenti. In altri statuti ritroviamo invece che i regolamenti rivestono una maggiore autonomia. In altre situazioni ancora si denotano posizioni intermedie.



Le circoscrizioni di decentramento svolgono funzioni di partecipazione per quanto riguarda le esigenze dei cittadini nei confronti dell’amministrazione locale. Altresì, la circoscrizione svolge un’importante attività amministrativa decentrata in relazione ai servizi di base e le altre competenze delegate dal comune e dalla legge.

La circoscrizione di decentramento comunale si trova a gestire queste funzioni molto importanti, in quanto in tal modo si cerca di avvicinare il cittadino concretamente alla vita politico amministrativa dell’ente locale.

Per poter rendere maggiormente operativa e concreta la riforma dell’amministrazione disposta con le leggi 59/97, 127/97, D.lgvo 112/98, bisogna tuttavia, provvedere all’adeguamento dello statuto e quindi alla revisione del regolamento.

Le tracce della operatività della riforma si possono constatare dalla, lettura degli statuti di alcuni comuni medi.

In queste sedi è stata data attuazione al principio della partecipazione con cui i cittadini possono accedere al governo dell’ente locale.



Tuttavia si possono denotare alcuni dati contraddittori in seno alla normativa ed in particolare si deve evidenziare la gestione affidata ai consigli circoscrizionali nello stesso ordinamento degli enti locali, nell’ambito dei quali era già stato introdotto il principio di netta distinzione tra funzione di indirizzo politico e funzione di gestione amministrativa dei dirigenti.

Può dirsi in ogni caso che con la riforma della legge 265/99 si ha una maggiore cura degli aspetti legati al decentramento comunale attuabile mediante un rimodellamento delle funzioni, dell’assetto organizzativo, delle potenzialità complessive inerenti l’utilizzo del patrimonio comunale, di una maggiore partecipazione della cittadinanza.



Altresì, all’espressione di servizi di base non viene conferito il dettaglio su cosa si intenda precisamente per servizio di base ed inoltre permane la questione della delega di funzioni.

Inoltre nell’ambito organizzativo delle circoscrizioni di decentramento occorre sicuramente una attenta valutazione delle risorse umane e strumentali da assegnare in modalità sufficiente al fine di garantire l’efficienza e l’efficacia dei servizi e funzioni.





Gentilini Gabriele