Premessa

Il nostro incontro, senza le forme dell’udienza non è una cerimonia, ma un pubblico rendiconto dell'attività svolta nell’anno precedente e una riflessione e un sereno scambio di idee fra operatori sui problemi della giustizia amministrativa e sulle possibili soluzioni, anche nel rispetto della sostanza dei deliberati del Consiglio di Presidenza della Giustizia amministrativa che hanno promosso lo svolgimento di manifestazioni di inaugurazione dell’anno giudiziario.

Una formale cerimonia avrebbe assorbito per la preparazione un notevole impegno del personale di segreteria, che appare più proficuo utilizzare per garantire il regolare funzionamento dell’attività giurisdizionale.

Peraltro l’ingente contenzioso arretrato che, purtroppo, affligge sin dalla sua istituzione questa Sezione staccata, renderebbe del tutto incomprensibile all’opinione pubblica il senso di una cerimonia meramente autocelebrativa.

La relazione si svilupperà in tre parti.

Una prima parte esporrà l’andamento  generale  dell’attività giurisdizionale.

Una seconda parte  evidenzierà  le questioni processuali e sostanziali  più rilevanti affrontate nell’attività giurisdizionale dell’anno 2003 (anche alla luce delle decisioni segnalate dai presidenti delle sezioni interne).

La terza parte contiene le tabelle statistiche sull’andamento del contenzioso.

Parte 1^

L’andamento  generale  dell’attività giurisdizionale.

Il problema dell’arretrato.

Preliminarmente va detto che la Sezione staccata di Catania del T.A.R. della Sicilia non è riuscita nell'anno 2003 ad avviare una inversione della tendenza all’accumulo di arretrato, già manifestatasi nel 2002 e negli anni precedenti, e a definire un numero di giudizi superiore a quello dei ricorsi pervenuti.

Non si è, infatti, verificata (come avvenuto in altri Tribunali) la stabilizzazione del flusso di nuovi ricorsi, e un saldo positivo nel rapporto fra ricorsi definiti e ricorsi pervenuti.

Nell’anno 2003 sono pervenuti 5606 ricorsi, e cioè 1134 in più rispetto al 2002.

Non è, di conseguenza, diminuito il totale delle controversie pendenti, passato da 61406 (all’inizio dell’anno) a 64705. 

Questi dati complessivi vanno sottoposti ad analisi per comprenderne le ragioni e fornire elementi di riflessione.

Dalla curva dei nuovi ricorsi emerge che è quasi cessata la tendenza alla riduzione, particolarmente marcata nel 1999, anno di prima applicazione del nuovo riparto di giurisdizione in materia di pubblico impiego, con l'attribuzione all'Autorità giudiziaria ordinaria delle controversie relative al periodo successivo al 30 giugno 1998.

Si è, quindi, sostanzialmente stabilizzato un valore intorno alle 5.000 nuove cause all’anno (va però ricordato che con la tecnica dei motivi aggiunti è oggi possibile impugnare nuovi provvedimenti sopravvenuti, così che sempre più spesso nuove impugnazioni sostanziali, da un punto di vista quantitativo, non assumono un valore irrilevanza statistica).

Il contenzioso in un primo momento si è ridotto in conseguenza delle innovazioni legislative conseguenti alla privatizzazione del pubblico impiego, come è confermato dall'andamento dei nuovi ricorsi in tale materia.

La quantità degli ultimi anni, sostanzialmente dimezzata rispetto al passato, si riferisce alle controversie aventi ad oggetto i rapporti non privatizzati, prevalentemente personale militare e delle Forze di Polizia di Stato.

Il flusso ha continuato a ridursi dopo il picco del 2000, coincidente, con la scadenza del termine per la proposizione dinanzi ai TT.AA.RR. di ricorsi riguardanti questioni anteriori al 30 giugno 1998.

A questi dati vanno aggiunti i ricorsi in materia di concorsi per l'assunzione in tutta l'area del lavoro pubblico, che in considerazione dell'attinenza ai poteri discrezionali dell'amministrazione, sono rimasti nell'ambito della giurisdizione amministrativa.

E', peraltro, prevedibile un futuro incremento di ricorsi in materia concorsuale a seguito di un nuovo indirizzo giurisprudenziale delle Sezioni Unite della Corte di cassazione, che ha ritenuto tuttora riservati alla giurisdizione amministrativa numerosi ricorsi su procedimenti concorsuali interni.

Si è confermata, invece, la quantità dei nuovi ricorsi in materia edilizia (considerata unitaria con i ricorsi avverso gli strumenti urbanistici), sebbene il dato numerico non rende in maniera adeguata l’attività del contenzioso che appare più ridotto, in conseguenza, come sopra rilevato,  delle nuove norme processuali che consentono di proporre, nella forma dei motivi aggiunti, molte impugnazioni di atti successivi fra le stesse parti, che, in passato, avrebbero assunto la forma (e la numerazione) di ricorsi autonomi.

Non ha subito contrazione il numero dei ricorsi in materia urbanistica (piani regolatori e relative varianti).

A tal proposito va evidenziato che un notevole incremento ha subito il contenzioso in materia di risarcimento danni in tema di edilizia ed urbanistica che ricomprende le controversie in materia di occupazione acquisitiva in conseguenza dell’illegittima gestione delle procedure e espropriative.

Ha, invece,  sempre un notevole rilievo (sia sotto il profilo quantitativo che sotto quello della complessità dei giudizi) il contenzioso in materia di realizzazione di opere pubbliche (classificate sotto la voce attività della pubblica amministrazione) con un lieve decremento dei ricorsi rispetto all’anno 2002 ed un incremento di quelli con domanda di risarcimento dei danni.

Il contenzioso in tema di appalti nei vari settori dei lavori pubblici, delle forniture e dei servizi ha affrontato tutta una serie di questioni nuove conseguenti all’applicazione della recente legge regionale n. 7 del 2002, modificata dalla legge regionale n. 7 del 2003, in particolare questo contenzioso, soprattutto allorquando è stata concessa la misura cautelare o vi è stata la valutazione sui profili di fondatezza da parte del Giudice d’appello, è stato definito in tempi più celebri in applicazione delle norme introdotte con la novella dell’articolo 23 bis della legge n. 1034 del 1971.

Notevole è stato anche l’aumento dei ricorsi in materia elettorale  in considerazione dello svolgimento nell’anno 2003 delle elezioni amministrative  in numerosi enti locali della regione.

Ugualmente un  consistente incremento  hanno avuto i procedimenti monitori, e cioè i ricorsi per l’emissione del decreto  ingiuntivo  passati da 481 nell’anno 2002 a 1831  nell’anno 2003,  soprattutto per il recupero dei  crediti nel settore farmaceutico  e  degli oneri di urbanizzazione.

Con riguardo  a questi ultimi  molte Amministrazioni pubbliche utilizzano il procedimento monitorio  anzichè  la procedura   d’ufficio per il recupero coattivo dei crediti.

Nonostante gli sforzi dell’anno che è trascorso, residua una  notevole quantità di ricorsi accumulati negli anni,  anche precedenti, che non potrà essere smaltita in tempi brevi.

Il problema dipende soprattutto dall’insufficienza dell’organico.

Prestano servizio presso le tre sezioni della Sezione staccata di Catania del Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, che ha giurisdizione sulle cinque province della Sicilia orientale, 18 magistrati, il cui carico di lavoro – secondo i criteri dettati dal Consiglio di Presidenza della Giustizia amministrativa fin dal 1989 -  è fissato in 80 sentenze di merito all’anno (carico di lavoro, peraltro, ampiamente superato nei fatti). 

Questa limitata dotazione organica, impostata – salvo modeste modifiche successive – nel 1971, quando non si prevedeva lo sviluppo del contenzioso in sede locale, ha determinato la formazione dell’arretrato.

Anche il personale di segreteria è estremamente limitato (34 unità delle varie qualifiche, a fronte di una dotazione di 51 unità e cioè di un rapporto magistrati-personale di segreteria di 1 a 3).

L’organico di fatto al momento attuale si è ulteriormente ridotto in conseguenza del collocamento a riposo di personale che non è stato sostituito.

Sarebbe vivamente auspicabile un rilevante potenziamento delle risorse disponibili, ma su questo argomento è inutile intrattenersi in questa sede, perché il nostro compito è quello di utilizzare nel modo migliore le sia pur limitate risorse in un clima di collaborazione con il Foro e con le Pubbliche Amministrazioni, senza rassegnarsi dinanzi alle innegabili difficoltà.

Anche al fine di avvicinare i giovani studiosi di diritto amministrativo all’attività dei Tribunali amministrativi si è stimolata una convenzione con la Facoltà di Giurisprudenza dell’Università degli Studi di Catania per consentire a 9 giovani (tra laureati e laureandi) di svolgere uno “stage” presso la sezione staccata per consentire loro di acquisire un’esperienza operativa e di studio.

Ciò premesso va rilevato che non bisogna considerare l’arretrato come un dato omogeneo.

Specie in materia di pubblico impiego esistono serie di ricorsi analoghi su questioni che si pongono in modo identico per numerosissimi dipendenti.

E’ preziosa la collaborazione di quegli avvocati che segnalano i ricorsi in serie,  consentendone la rapida definizione nella stessa udienza, agevolata dalla giurisprudenza consolidata che si è venuta formando su queste controversie.

C’è poi da considerare i ricorsi in materia edilizia, che costituiscono una grande quantità dei ricorsi pendenti e per molti di questi ricorsi, in particolare quelli contro provvedimenti di repressione degli abusi edilizi, non c’è un reale interesse dei ricorrenti alla pronta definizione, anzi si configura spesso un interesse a tenerli in vita in attesa di una sanatoria.

Attualmente per la vigenza dell’articolo 32 del decreto-legge 30 settembre 2003 n. 269, coordinato con la legge di conversione 24 novembre 2003 n. 326, che, come è noto, ha introdotto (o meglio reintrodotto) misure per la definizione degli illeciti edilizi, attraverso una serie di rinvii a norme precedenti, è temporaneamente impedita la trattazione di merito dei ricorsi in materia di illeciti edilizi.

Dopo che la Corte costituzionale avrà risolto le questioni già sottoposte, sarà possibile una prima valutazione sulla prospettiva di definizione delle controversie in via di sanatoria, ma sarà comunque necessario attendere l’esame delle pratiche da parte delle singole Amministrazioni comunali.

Si deve poi  ricordare l’arretrato apparente, formato da ricorsi che hanno perso interesse a seguito della successiva attività dell’Amministrazione.

A tal proposito va però rilevato che la generalizzazione del principio della risarcibilità della lesione di interessi legittimi ha limitato il fenomeno.

E ciò, anche quando, caso abbastanza frequente, i ricorsi sono,  superati da provvedimenti successivi  per i quali l'interesse alla decisione del giudice amministrativo viene meno per effetto di un atto sopravvenuto, come un'autorizzazione in sanatoria o un annullamento in sede di autotutela, o per effetto di una nuova previsione di carattere urbanistico o di una innovazione legislativa o semplicemente per effetto dell’esito del procedimento amministrativo.

Va inoltre ricordato che la legge n. 205 del 2000 ha preso atto di tale fenomeno e ha introdotto l'istituto della perenzione dei ricorsi pendenti da più di dieci anni.

La norma muove dalla presunzione che un ricorso, non ancora deciso dopo un lungo periodo, non corrisponda a un effettivo e attuale interesse del ricorrente, tranne che tale interesse sia manifestato con un'istanza sottoscritta personalmente dalla parte entro sei mesi dalla notificazione di un apposito avviso.

La necessità della sottoscrizione personale si giustifica col rilievo che in molti casi il difensore non sarebbe in grado di rintracciare il cliente e, per evitare responsabilità professionali, tenderebbe, comunque, a rinnovare l'istanza di fissazione di udienza.

Va ricordato pur tuttavia che l'istituto non è stato di facile applicazione dal momento che comporta un notevole lavoro di segreteria, nonché per la necessità di attendere un periodo di tempo non breve (prolungato quasi sempre dai 46 giorni di sospensione feriale dei termini processuali) e l'esigenza di riprendere in esame i fascicoli per la stesura del provvedimento finale.

A tal proposito, in uno spirito di collaborazione, va ribadito che è preziosa la collaborazione di quegli avvocati e di quelle Amministrazioni che segnalano immediatamente la cessazione della materia del contendere o il sopravvenuto difetto di interesse, evitando o abbreviando la macchinosa procedura, che sottrae risorse alla trattazione delle cause più recenti e di quelle per le quali esiste un reale interesse alla trattazione 

Ciò premesso va rilevato che non è agevole stabilire quali siano le dimensioni dell'arretrato apparente, formato da controversie ormai prive di interesse.

Per i ricorsi meno recenti, allorquando vengono in trattazione in pubblica udienza è frequente la declaratoria di improcedibilità per  il venir meno dell’interesse nel corso del giudizio.

L'esperienza sembrerebbe indicare che il venir meno dell’interesse alla definizione riguarda la maggior parte delle cause ultradecennali pendenti, che complessivamente ammontano a  40943.

E' stato, infatti, possibile definire nell’anno 2003 con decreti presidenziali 334 giudizi, prevalentemente con una declaratoria di perenzione, e sono risultate poco numerose le nuove istanze di udienza.

I fattori di ritardo nella definizione dei giudizi

E' probabile che risultati migliori di quelli ottenuti sarebbero stati possibili nell'anno trascorso e siano possibili per l'avvenire.

Occorre a tal fine individuare alcuni fattori di ritardo nella definizione dei giudizi, distinguendo quelli di carattere generale, sui quali non è possibile influire in sede locale, da quelli che con la collaborazione di tutti gli operatori locali della giustizia amministrativa possono essere evitati o ridotti.

Appartiene alla prima categoria, oltre alla insufficienza della dotazione organica di magistrati, la previsione legislativa di corsie preferenziali per alcuni tipi di controversie (il pubblico impiego, il contenzioso sulle operazioni elettorali e le materie  enumerate nell’art. 4 della legge n. 205 del 2000).

Si tratta, senza dubbio, di materie di estrema delicatezza, in cui è certamente essenziale la rapida definizione, come le aggiudicazioni di contratti a evidenza pubblica, l’esecuzione di opere pubbliche o le occupazioni ed espropriazioni di aree destinate a tali opere. 

Occorre, però, considerare che la preferenza accordata a certi tipi di cause comporta un ulteriore rallentamento di altri giudizi e la estensione di dette “corsi preferenziali” potrebbe far sorgere più di qualche dubbio sulla compatibilità costituzionale con riguardo agli articoli 3, 24 e soprattutto il nuovo testo dell’art. 111 della Costituzione

Altre norme hanno imposto o impongono la sospensione dei giudizi in attesa della soluzione extra-giudiziale delle controversie, come nel caso – a cui si è accennato – delle leggi sulla sanatoria edilizia.

Anche l’insufficienza del personale addetto alla videoscrittura determina grave ritardo nella pubblicazione di sentenze già pronte.

A questo problema si fa fronte, da parte di molti magistrati dotati di buona volontà e di capacità informatiche, con la redazione dei testi in forma digitale, ma nei casi in cui ciò non è possibile, occorre ancora copiare il manoscritto.

Va ricordato che con riguardo all’organizzazione della giustizia amministrativa l’informatica è stata sotto molti aspetti di enorme aiuto e soprattutto l’accesso ai dati dei registri di segreteria da parte dell’utenza attraverso il sito ufficiale è ormai una realtà.

C'è, poi, un fattore di carattere generale, la regola della collegialità (oggetto recentemente di un vivace dibattito sull’utilità del mantenimento in via generalizzata), che può determinare difficoltà organizzative ed aggravio di lavoro, ma che, in compenso, accresce la probabilità di soluzioni equilibrate e uniformi in un giudizio che, per sua natura, ha ad oggetto l'esercizio del potere e deve rispettare i limiti del sindacato di legittimità.

Va rilevato inoltre che uno dei fattori di rallentamento dell’attività giurisdizionale è la richiesta di rinvio sia dell'udienza che della camera di consiglio, anche giustificata, presentata quando non è più possibile, per il rispetto dei termini, inserire nel ruolo un'altra causa.

A ciò va aggiunto che quando la richiesta di rinvio perviene il giorno stesso dell'udienza o nei giorni immediatamente precedenti, essa costituisce anche uno spreco delle energie dei componenti del collegio, che hanno già studiato la controversia, e in particolare del relatore che ne ha approfondito tutti gli aspetti.

A tal proposito formulo l’invito, nell'interesse del buon funzionamento dell’attività giurisdizionale, segnalare con la massima urgenza alla segreteria eventuali ragioni di rinvio, per evitare che l'intera macchina del processo amministrativo giri a vuoto. 

Si cercherà a tal fine di far pervenire l'avviso di udienza con congruo anticipo rispetto al termine di legge di quaranta giorni, in modo da consentire ai difensori di consultare tempestivamente i propri clienti.

Accade spesso che numerose cause fissate per il merito (nei limiti stabiliti dal Consiglio di Presidenza, ossia non più di dodici al mese per ciascun relatore) non possano essere definite per la necessità di compiere una serie di adempimenti processuali (integrazione del contraddittorio, istruttorie ecc.).

Talvolta solo un esame approfondito della causa consente di accertare la necessità di disporre mezzi istruttori, specie se complessi e costosi, ma nella maggior parte dei casi è sufficiente, ai fini del giudizio di legittimità, acquisire gli atti del procedimento amministrativo.

Si sono risparmiati i tempi di molti provvedimenti interlocutori grazie al tempestivo deposito in giudizio degli atti del procedimento da parte delle difese delle Pubbliche Amministrazioni ovvero attraverso la segnalazione da parte dei difensori della necessità di provvedere ad adempimenti istruttori.

In questo caso la possibilità di disporre una adeguata istruttoria mediante l’ordinanza monocratica (spesso delegando l’adempimento ad un magistrato della sezione) consente di portare in decisione soltanto ricorsi pronti per la definizione.

Gli strumenti per l'accelerazione dei giudizi

I risultati conseguiti nell'anno 2003 sono dovuti all'utilizzazione degli strumenti più recenti per l'accelerazione dei giudizi.

Sono stati confermati anche nell'anno trascorso, con una tendenza all’aumento, i dati statistici da cui emerge che oltre la metà dei ricorsi contiene un'istanza cautelare.

È comprensibile che la lentezza nella definizione dei giudizi induce spesso a richiedere il provvedimento cautelare anche in materie che poco si prestano ad una decisione fondata su un apprezzamento sommario della controversia.

Di conseguenza una consistente parte dei nuovi ricorsi è stata esaminata dal collegio nella prima camera di consiglio successiva alla scadenza del termine dieci giorni  dalla notifica, determinando un notevolissimo carico di lavoro, per la segreteria e per i magistrati, a cui non corrisponde un risultato definitivo.

La Sezione staccata ha utilizzato nel 2003 in un considerevole numero di casi (166) lo strumento della sentenza semplificata, con cui, in occasione della camera di consiglio, si esamina approfonditamente e si definisce il giudizio, purché sia garantito il diritto di difesa con la presenza di tutte le parti, che devono essere sentite sul punto e possono prospettare eventuali ragioni di ostacolo alla decisione immediata, come la necessità di ampliare la controversia mediante la notifica di motivi aggiunti o di ricorsi incidentali.

Si è evitata, così, per tali giudizi la fissazione della pubblica udienza, che implica ulteriori attività di segreteria e duplicazione di adempimenti, nonché un secondo esame da parte del collegio.

La legge prevede espressamente che la motivazione della sentenza semplificata possa consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo ovvero a un precedente conforme.

Tale stile risulta particolarmente adatto al giudizio di impugnazione di primo grado ed ha assicurato una soluzione in pochi giorni di controversie che in passato sarebbero andate ad aggiungersi alle cause destinate a restare pendenti per molti anni.

Si è, inoltre evitato, in questi casi, l’inconveniente di emettere solo ordinanze cautelari, che, pur assicurando rapidità di tutela al ricorrente, introducono nell'attività amministrativa e nei rapporti giuridici un fattore di incertezza a causa della loro provvisorietà.

L'altro strumento introdotto dalla legge n. 205 del 2000 per assicurare la rapidità dei giudizi e largamente utilizzato nel 2003 è il decreto decisorio presidenziale, che ha consentito di alleggerire il collegio del peso di numerosi giudizi, in cui doveva dichiararsi la perenzione, la cessazione della materia del contendere, la rinuncia o l'improcedibilità per sopravvenuto difetto di interesse.

Se si considera che i decreti decisori presidenziali sono stati 343, il risparmio di energie delle strutture di segreteria e dei singoli consiglieri è risultato notevole.

Qualche riflessione finale è opportuna sulla necessità di assicurare l'efficienza della giustizia amministrativa.

C'è un rapporto assai stretto e di reciproca influenza fra buon andamento di tale giustizia e buon andamento delle Pubbliche Amministrazioni.

In primo luogo le incertezze, spesso oggettive, sulla legittimità dell'attività amministrativa possono paralizzarla.

E', quindi, necessario che le controversie siano definite rapidamente con strumenti che si inseriscono nell'attività amministrativa rimuovendo l’atto illegittimo.

E' così assicurata la tutela del cittadino nei confronti delle Pubbliche Amministrazioni in un processo che non ha tradizionalmente una funzione punitiva, ma in molti casi risolve oggettive difficoltà nell'applicazione di un sistema normativo complesso e in continua evoluzione.

Va a tal proposito ricordato che l’ampia competenza legislativa della Regione siciliana pone specifici problemi interpretativi, spesso non soddisfatti da orientamenti giurisprudenziali che riguardano norme statali e impone l’esigenza di un approfondimento in sede locale.

In secondo luogo il buon andamento della Giustizia amministrativa dipende dal buon andamento complessivo delle Pubbliche Amministrazioni, non solo per quanto attiene allo svolgimento del giudizio, in cui è importante la collaborazione della parte pubblica nell’approntamento del materiale istruttorio, ma anche per quanto concerne la sua esecuzione.

Anche nell'anno 2003 si è confermata nella Sicilia orientale la notevole incidenza di tali giudizi, indice questo di una scarsa esecuzione delle sentenze, soprattutto di quelle del Giudice ordinario di condanna al pagamento di somme di denaro spesso in conseguenza di difficoltà finanziarie degli enti locali.

Rispetto all’anno 2002 (196 ricorsi) nell’anno 2003 sono stati proposti 447 ricorsi per esecuzione del giudicato soprattutto riguardanti sentenze del Giudice ordinario.

A conclusione di questa relazione devo ringraziare la comunità  degli operatori della giustizia amministrativa, i magistrati, gli avvocati del libero Foro, dell'Avvocatura dello Stato, dell'Avvocatura delle altre Pubbliche Amministrazioni, il personale di segreteria per l’impegno profuso nel conseguimento del comune obiettivo di garantire un’efficace sistema di giustizia amministrativa.

Parte 2^

Questioni processuali e sostanziali di maggiore rilievo affrontate nel 2003.

In relazione alle questioni processuali vanno evidenziate le seguenti sentenze ed ordinanze.

Con la sentenza n. 1979 – Sez. 1^ - 3 dicembre 2003 si è ritenuto che per i provvedimenti soggetti a pubblicazione in forza di una disposizione di legge o regolamento, ai sensi dell’articolo 21 comma 1 della legge n. 1034 del 1971, il termine per l’impugnazione decorre dalla data della pubblicazione e  non da quella dell’effettiva conoscenza individuale (fattispecie di impugnazione di ordinanza ministeriale di protezione civile pubblicata nella Gazzetta ufficiale della Repubblica).

Inoltre si è affermato il principio che la legittimazione ad agire riconosciuta alle associazioni ambientalistiche, esponenziali dell'interesse diffuso alla salvaguardia del bene ambiente, ha natura eccezionale, per cui essa deve essere limitata in relazione alla qualificazione dell'interesse sostanziale fornita dalle norme di legge e tale interesse si radica in capo alle associazioni ambientalistiche riconosciute, determinando la legittimazione ad agire, nella misura in cui l'interesse ambientale assume giuridica rilevanza in forza della previsione normativa, e poichè detto interesse viene identificato da un particolare tipo di norme aventi valenza organizzativa, quali quelle sull'istituzione del Ministero dell'Ambiente, è nei limiti tracciati da tali norme ovvero da altre fonti legislative intese a identificare beni ambientali in senso giuridico, che il detto interesse assume “qualificazione”; conseguentemente va esclusa la legittimazione ad agire delle associazioni di cui all'art. 13 l. n. 349/86 per l'impugnazione di atti amministrativi aventi valenza meramente urbanistica, cioè diretti esclusivamente alla gestione del territorio. (1)

A tal proposito si è ritenuto che la nozione di “ambiente” di cui all'art. 82 del D.P.R. n. 616/77 ovvero quella contenuta nell'art. 170 del Trattato CE (ex art. 130 R) va circoscritta alla luce della riforma del Titolo V della Carta Costituzionale, giacchè la materia "trasversale" della “tutela dell'ambiente”  distinta da quella della tutela dell'ecosistema e dei beni culturali, è stata attribuita alla legislazione esclusiva dello Stato, mentre la materia del “governo del territorio” è stata ricondotta alla legislazione concorrente di Stato e regioni; ne consegue che l'interesse ambientale non può essere accomunato a quello connesso all'ordinato assetto del  territorio (c.d. interesse urbanistico), nè a quello inerente la salvaguardia del valore storico, artistico, culturale del territorio stesso; pertanto la legge costituzionale n. 3 del 2001 ha recepito una nozione di ambiente di natura eminente ecologica, alla quale può essere ricondotta la tutela del paesaggio, del patrimonio e delle risorse naturali e non qualsiasi incidenza della realizzazione di un’opera pubblica sul territorio.

Quanto alla legittimazione a ricorrere con la sentenza n. 198 – Sez. 1^ - 3 febbraio 2003 si è ritenuto che l’imprenditore operante nel medesimo settore economico inerente la procedura di scelta del contraente può agire in sede giurisdizionale per censurare la illegittima determinazione dell’amministrazione di attivare la procedura negoziata in luogo di quella concorsuale, e ciò anche nel caso in cui l’amministrazione non abbia autovincolato la propria discrezionalità mediante gare informali o ufficiose; per cui sussiste l’interesse del c.d. imprenditore di settore ad agire in sede giurisdizionale per far accertare l’insussistenza dei presupposti normativi per l’accesso alla trattativa privata, da cui consegue l’espletamento di una ordinaria procedura concorsuale per la scelta del contraente della pubblica amministrazione, procedura alla quale avrà titolo per partecipare lo stesso ricorrente rimasto estraneo alla prima negoziazione.

Con la sentenza n. 2088 – sez. 1^ - 23 dicembre 2003 si è affermato il principio che il ricorso incidentale di regola assume una valenza pregiudiziale rispetto a quello principale e ciò si verifica ad esempio qualora l'aggiudicatario faccia valere in via incidentale una causa di esclusione a carico della impresa ricorrente); in tal caso il giudice dovrà decidere sull'incidente, e solo in caso di infondatezza potrà esaminare l'impugnazione principale; diversamente nel caso in cui il ricorrente incidentale faccia valere esclusivamente censure afferenti alle posizioni di imprese terze rimaste estranee al giudizio, va riconosciuto un interesse strumentale all'annullamento della aggiudicazione, poichè i risultati della gara dipendono solo in parte dalle ammissioni od esclusioni contestate, ed in altra parte dalla possibilità della Commissione di gara di riesaminare anche la posizione delle altre partecipanti; possibilità che diviene obbligo, allorchè - ipotesi non rara - essa riscontri che altre imprese si trovano in posizione identica rispetto a quelle che sono state oggetto di censure nel ricorso incidentale.

Sempre in tema di ricorso incidentale con la sentenza n. 455 – Sez. 1^ - 7 marzo 2003 si è affermato il principio che è ammissibile ed ha effetti paralizzanti del ricorso principale l'impugnazione incidentale volta a dimostrare sia l'erronea ammissione in gara di talune imprese terze, sia la non corretta esclusione di talune altre, comprovando che ove una o più di esse fossero state legittimamente escluse o riammesse in gara dalla commissione giudicatrice, non solo il ricorrente principale non sarebbe stato aggiudicatario, ma l'aggiudicazione sarebbe avvenuta, comunque, a favore di esso ricorrente incidentale; in tale caso il riconoscimento di un interesse strumentale del ricorrente principale alla rinnovazione delle operazioni di gara collide, infatti, con l'interesse sostanziale del ricorrente incidentale, ritualmente documentato in giudizio, al mantenimento dell'utilità coincidente con la già acquisita aggiudicazione. La sentenza mette in luce che se l'incertezza in ordine al risultato finale della gara è argomento spendibile davanti ad un ricorso incidentale che miri a dimostrare esclusivamente che l'aggiudicazione non sarebbe comunque spettata al ricorrente principale (in questo senso v. C.G.A. n. 573/02); a diverse conclusioni si è pervenuti ove l'effetto, per così dire, demolitorio dell'impugnazione incidentale si accompagna alla prova certa che il risultato finale del procedimento selettivo non sarebbe variato. Quivi, sull'interesse strumentale del ricorrente principale non può che prevalere l'interesse sostanziale del ricorrente incidentale al mantenimento del bene o utilità già acquisita alla propria sfera giuridica.

Va segnalato l’incremento di ricorsi interorganici nell’ambito dei limiti locali alla luce della recente normativa che spesso contrappone il sindaco al consiglio comunale.

Con la sentenza n. 456 – Sez. 1^ - 7 marzo 2003 si è rilevato che il vigente ordinamento degli enti locali ha distinto nettamente le competenze dell'organo consiliare, della giunta e del sindaco o presidente della provincia, rafforzando l'autonomia di ciascun organo all'interno dell'ente ed attribuendo rilevanza esterna a specifici atti promananti dai singoli organi; l'attuale diretta e distinta elezione del sindaco e dei membri del consiglio, inoltre, rafforza la posizione di autonomia dei diversi organi, giustificandone le differenze sul piano delle competenze, accrescendone la rilevanza esterna e rende concreto ed ineludibile il problema della tutela finalizzata ad impedire sconfinamenti ed abusi di un organo ai danni dell'altro; va, conseguentemente, ammessa la legittimazione ad impugnare gli atti illegittimi degli organi del Comune da parte di altri organi, nel rispetto dei principi cristallizzati nell'art. 24, comma 1, Cost., quanto meno con riferimento alle azioni aventi obiettive finalità "protettive", ovvero finalizzate ad impedire illegittimi sconfinamenti ell'esercizio di competenze attribuite dalla legge (nella fattispecie è stato ritenuto ammissibile il ricorso proposto dal sindaco nei confronti di una delibera consiliare che modifica la proposta di bilancio).

In ordine alle questioni di giurisdizione con la sentenza n. 942 – Sez. 1^ - 10 giugno 2003 si è affermato il principio che rientrano nella giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo ai sensi dell’art. 34 del D. lgv. n. 80/98 le controversie inerenti il pagamento da parte delle cooperative concessionarie del corrispettivo del diritto di superficie su aree inserite all’interno di un P.E.E.P., anche ove per espressa previsione pattizia tale corrispettivo fosse pari all’importo effettivamente sostenuto dal comune per l’acquisizione delle aree; e ciò dal momento che non è consentito al Giudice amministrativo, nella fase pregiudiziale di accertamento della giurisdizione, selezionare la natura della posizione giuridica soggettiva vantata dal ricorrente, così da distinguere diritti ed interessi, in quanto la scelta legislativa della giurisdizione esclusiva è assorbente, disinnescando il tradizionale criterio di riparto fondato sul petitum sostanziale.

Con la sentenza n. 984 – Sez. 1^ - 17 giugno 2003 si è ritenuto che rientra nella giurisdizione del Giudice amministrativo la controversia che attiene alla spettanza del prezzo chiuso in relazione ad un contratto di appalto di opera pubblica e non alla semplice quantificazione aderendo all’orientamento del C.G.A. espressa nella decisione 3 dicembre 2001 n. 634 in Cons. Stato, 2001, 2778.

Con la sentenza n. 1489 – Sez. 1^ - 2 Ottobre 2003 si è affermato il principio che la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia urbanistica comprenda tutte le controversie di natura patrimoniale in essere tra amministrazione concedente e privato concessionario del diritto di superficie su aree espropriande destinate alla realizzazione di alloggi di edilizia economica e popolare, a nulla rilevando che dette controversie si fondino su clausole della convenzione di natura negoziale, giacchè lo strumento convenzionale è servente rispetto a scelte ed obiettivi pubblicistici di uso e gestione del territorio; nè rileva la previsione dell'art. 34, 3° comma, decreto legislativo n. 80 del 1998, secondo cui nulla è innovato in ordine alla giurisdizione del giudice ordinario per le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione dell'indennità in conseguenza dell'adozione di atti di natura espropriativa o ablativa, trattandosi di norma riferita ai giudizi di opposizione alla stima davanti alla corte di appello nel cui distretto si trova il bene espropriato, comunque inapplicabile al caso di specie in cui non viene in rilievo una controversia tra espropriante ed espropriato avente ad oggetto la determinazione dell'indennità di esproprio, bensì il rimborso di somme pagate dal privato concessionario a titolo di corrispettivo della concessione del diritto di superficie su aree destinate ad interventi di edilizia economica e popolare.

Con ordinanza cautelare n. 1938 del 27 novembre 2003 la sezione 2^ - ritenuta la propria giurisdizione - ha affermato che va posta a carico del Servizio sanitario nazionale la spesa per l'erogazione di una prestazione sanitaria.

La tesi è stata argomentata con gli elementi di seguito indicati:

- con ordinanza n. 279/2003 la Corte costituzionale ha ritenuto manifestamente infondata, in relazione agli arti. 3 e 32 Cost., la questione di legittimità costituzionale dell'art. l, comma quarto, d.]. vo n. 186/1998, che vieta di erogare la specifica terapia a spese del SSN, in quanto tale disposizione sarebbe riferita alla sola fase della sperimentazione (conclusa) ed in quanto inoltre un'interpretazione di tutte le disposizioni in materia non condurrebbero necessariamente ad un divieto;

- dall'art. 1 d.l.vo n. 502/1999, sostituito dall' art. I d.l.vo n. 229/1999, si ricava la necessità di contemperare il principio di economicità nell'impiego delle risorse con i principi di dignità della persona umana, del bisogno di salute, dell'equità nell'accesso all'assistenza, della qualità delle cure e della loro appropriatezza riguardo alle specifiche esigente (comma secondo dell'art. 1 cit.);

- solo al medico curante compete il potere e la correlativa responsabilità della scelta terapeutica, alla quale l'amministrazione non può sovrapporre proprie valutazioni.

In tema di giudizio sul silenzio rifiuto con la sentenza n. 458 – Sez. 1^ - 7 marzo 2003 si è ritenuto che in caso di decadenza di un vincolo preordinato all'espropriazione, che determina l'attribuzione all'area della destinazione di cui all'art. 4, ult. comma, della legge n. 10 del 1977 (c.d. zona bianca), come tale necessariamente provvisoria, sino all'integrazione dello strumento urbanistico ad opera dell'Amministrazione competente, in caso di inerzia dell'amministrazione, il privato proprietario dell'area può, tra l'altro, agire in via giurisdizionale mediante gli strumenti previsti contro il silenzio rifiuto serbato sull’istanza ad integrare il vigente Piano Regolatore Generale mediante l'attribuzione al terreno della più confacente destinazione urbanistica.

Con la sentenza n. 365 della sezione 2^ del 3 marzo 2003 si è ritenuto che la legittima richiesta di contributi relativi ad interventi di decoro urbano, rimasta inevasa dall’amministrazione, consente al giudice amministrativo di dichiarare l’illegittimità del silenzio serbato e di fissare un termine per l’adempimento con contestuale nomina di un commissario ad acta nell’ipotesi di ulteriore inadempimento.

In tama di contenzioso sull’accesso agli atti vanno segnalate le seguenti decisioni.

La sentenza n. 17 – Sez. I – 7 gennaio ha affermato il principio che l'accesso agli atti della pubblica amministrazione disciplinato dagli articoli 25 e seguenti della legge n. 241 del 1990 è ammissibile anche con riguardo agli atti di diritto privato posti in essere da organismi societari aventi conformazione pubblicistica, sia sul piano della struttura (attesa la natura pubblica degli azionisti), sia della peculiare funzione istituzionale consistente nell'esercizio di un pubblico servizio; purtuttavia il presupposto indispensabile perché possa attivarsi la procedura di accesso agli atti di diritto privato di società che gestiscono pubblici servizi è costituito da un nesso di strumentalità tra l'attività privatistica e l'interesse pubblico curato dalla società, per cui va escluso sussistere il diritto di accesso agli atti di gestione del rapporto di lavoro, quali quelli di affidamento di mansioni superiori, dal momento che detti atti ineriscono ad un rapporto paritetico e regolato dal diritto privato, intercorrente tra il lavoratore e la società nella veste di datrice di lavoro e non ineriscono all'esercizio di un servizio pubblico.

Particolarmente consistente è stato il contenzioso in tema di tutela risarcitoria di cui si segnalano le seguenti pronunce.

Con la sentenza n. 2144 – Sez. 1^ - 31 dicembre 2003  si è ritenuto che, sebbene l'acclarata illegittimità del provvedimento amministrativo non sia di per sè sufficiente a supportare una pronuncia di condanna al risarcimento del danno, da essa può certamente prendersi le mosse per l'esame della fondatezza della domanda risarcitoria stessa, in particolare per la verifica della sussistenza di tutti gli altri elementi costitutivi della fattispecie risarcitoria, quali la colpa, il nesso di causalità ed il danno.

Ad escludere la colpa può sovvenire esclusivamente l'errore scusabile in cui sia eventualmente incorsa l' Amministrazione, sussistente a fronte di norme legislative o regolamentari dal tenore equivoco, di indirizzi giurisprudenziali oscillanti ovvero della complessità della materia o della fattispecie esaminata dal soggetto pubblico. Ma in assenza di simili situazioni o di elementi che ad essi possano condurre, il Giudice amministrativo è tenuto a ritenere il comportamento dell'Amministrazione sempre colpevole.

Ai fini della quantificazione del danno derivante dalla ritardata esecuzione di opere edilizie private in conseguenza di una illegittima adozione di provvedimento di annullamento di concessione edilizia vanno utilizzati i seguenti criteri di quantificazione: a) maggiori costi di progettazione e costruzione del manufatto documentati dai ricorrenti; b) presunti costi di demolizione, ivi compresi quelli di trasporto e smaltimento dei materiali di risulta, del manufatto stesso; c) importo dei canoni di locazione non riscossi in virtù della mancata ultimazione del manufatto, da calcolarsi, sulla base dei canoni medi di mercato per immobili delle medesime caratteristiche, a partire dalla data di presunta ultimazione del manufatto sino a quella della sentenza;  d) rivalutazione monetaria delle somme sub a), b) e c) e degli interessi al tasso legale sulle medesime somme via via rivalutate.

Con la sentenza n. 2089 – Sez. 1^ - 23 dicembre 2003  si è ritenuto che in materia di risarcimento del danno asseritamente provocato da una aggiudicazione illegittima di una gara di appalto, nulla può essere riconosciuto a titolo di danno emergente in mancanza della prova del danno in concreto subito (specie se a seguito dell’accoglimento della domanda cautelare nelle more della definizione del giudizio l’Amministrazione, sebbene con ritardo, abbia aggiudicato l’appalto all’impresa ricorrente).

Con la sentenza n. 2021 – Sez. 1^ - 16 dicembre 2003  si è ritenuto che l'art. 35, 2° comma, d. lgv. n. 80 del 1998 va interpretato alla luce del precedente capoverso, per cui si evince che il Giudice amministrativo, in luogo di una pronuncia sull'an e sul quantum sulla domanda di risarcimento dei danni proveniente dal ricorrente, può limitarsi ad accertare la sussistenza dei presupposti della fattispecie risarcitoria, ivi compreso il danno (pronuncia sull'an debeatur) e limitarsi, per quanto concerne l'entità del risarcimento (pronuncia sul quantum debeatur), ad indicare all’Amministrazione i criteri ai quali deve essere uniformata la quantificazione futura, da compiersi in un termine congruo mediante una offerta destinata al danneggiato; ne consegue che all'Amministrazione condannata al risarcimento non è permesso di determinare liberamente il danno, né, tantomeno, di porsi un problema di effettiva verificazione di un danno; all’Amministrazione la legge rimette, infatti, un compito meramente esecutivo, di calcolo della somma dovuta al danneggiato, tenendo conto dei criteri di quantificazione fissati inderogabilmente dal Giudice amministrativo e a tale attività meramente esecutiva del comando giudiziale, in caso di inerzia dell'Amministrazione, potrà provvedere il commissario ad acta nominato nello speciale procedimento disciplinato dall'art. 35, 2° comma, ult. parte, d. leg.vo n. 80 del 1998, in quanto, mentre la pronuncia sull'an debeatur e quella relativa alla indicazione dei criteri per la quantificazione del danno appartengono inevitabilmente al giudizio di cognizione davanti al Giudice ammjnistrativo, può essere rimesso al commissario ad acta nominato nel giudizio ex art. 27, comma 1, n. 4) r.d. n. 1054/1924 la mera attuazione dei predetti criteri al fine della definitiva liquidazione del danno, fermo restando che nè il Giudice dell'ottemperanza, nè il commissario ad acta dal primo nominato, potrà contraddire il comando giudiziale azionato dal ricorrente insoddisfatto, pervenendo ad una liquidazione del danno sulla base di criteri diversi da quelli fissati in sede di giudizio di cognizione .

Con la sentenza n. 436 – Sez. 1^ - 4 marzo 2003 si è ritenuto che il risarcimento del danno per illegittimo esercizio della funzione pubblica va inquadrato nell'ambito della responsabilità extracontrattuale, che presuppone l'ingiustizia del danno e la condotta colpevole dell'Amministrazione; purtuttavia si è ritenuto che non integra gli elementi della colpa un comportamento dell'Amministrazione che consente al concorrente aggiudicatario di procedere all'esecuzione dei lavori in pendenza di ricorso amministrativo nel caso in cui sia stata rigettata la domanda cautelare in primo grado.

In tema di responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione con la sentenza n. 573 – Sez. 1^ - 1 aprile 2003 –  si è ritenuto che con riguardo alla pretesa risarcitoria fondata sulla responsabilità precontrattuale della publica Amministrazione non può allegarsi un legittimo affidamento del privato davanti ad una chiara previsione normativa come quella cristallizzata nell'art. 42 ter, 8° comma, L.R. n. 21/85 dal momento che in tal caso, la presunzione di conoscenza che assiste la norma impedisce di ravvisare nella parte che l'abbia ignorata l'affidamento incolpevole invocato a sostegno della richiesta di risarcimento.

Con la sentenza n. 1534 - Sez. 1^ - 2 Ottobre 2003 si è ritenuto che il concorrente che  partecipa ad una gara d’appalto di opera pubblica, anche se ottiene dal Giudice amministrativo l'annullamento dell'aggiudicazione ad un terzo, non è titolare di un diritto all'accoglimento della domanda di risarcimento del danno, occorrendo insieme all'identificazione concreta della situazione soggettiva lesa la puntuale dimostrazione, da parte del concorrente che ha conseguito l'annullamento della predetta aggiudicazione, dell'esistenza del danno patrimoniale e del nesso eziologico con i provvedimenti illegittimi annullati, che devono potersi riferire a colpa dell'amministrazione. Segnatamente la mancata verifica del possesso da parte del concorrente illegittimamente aggiudicatario dei requisiti di partecipazione di norma integra un comportamento colposo inescusabile degli organi della P.A., conseguentemente nel caso di appalto pubblico di lavori da aggiudicare con metodo di scelta del contraente di tipo “meccanico”, l'annullamento dell'aggiudicazione dimostra di per sé l'esistenza del danno derivante dalla mancata aggiudicazione della gara; il tipo di illegittimità accertata si pone, infatti, come fatto causale del danno ingiusto e come fonte di obbligo di risarcimento, che è l'unica forma di tutela del ricorrente, qualora la caducazione degli atti gravati non può produrgli alcuna concreta utilità.

In assenza di elementi probatori concreti in ordine al danno subito dalla parte ricorrente in conseguenza della esecuzione della illegittima aggiudicazione di un appalto di opera pubblica i criteri per la determinazione del quantum dovuto a titolo di risarcimento del danno sono l'importo a base d'asta previsto per la gara, la percentuale di utile presunto ai sensi dell'art. 345 l. 20 marzo 1865 n. 2248, all. F e dell’art. 122 del D.P.R. 21 dicembre 1990 n. 554, il ribasso offerto dalla ditta aggiudicataria dell'appalto (sentenza n. 760 sezione III del 7 maggio 2003.

A seguito dell’annullamento dell’aggiudicazione l'offerta formale di far proseguire la esecuzione delle opere rimanenti alla concorrente che ha proposto il ricorso accolto determina la mora del creditore e la liberazione del debitore dal vincolo obbligatorio; ciò in quanto l'offerta irrituale o non formale, contemplata dall'art. 1220 c.c., allorquando manchi un legittimo motivo di rifiuto a riceversi la prestazione, è idonea ad escludere l'inadempimento del debitore; conseguentemente qualora si dimostrasse ingiustificata la scelta del concorrente ricorrente di non adempiere alla esecuzione delle opere residue, in relazione a queste ultime non è dovuto il risarcimento del danno per equivalente, correlato al mancato conseguimento di un utile.

La c.d. perdita di chance costituisce poi un'ipotesi di danno patrimoniale futuro; come tale, essa è risarcibile salvo che il danneggiato dimostri (anche in via presuntiva, ma pur sempre sulla base di circostanze di fatto certe e puntualmente allegate) la sussistenza d'un valido nesso causale tra il danno e la ragionevole probabilità della verificazione futura del danno; conseguentemente la possibilità di conseguire attestati SOA per categorie diverse e classifiche superiori, sebbene costituisce una prospettiva di crescita economica dell’impresa non è correlata soltanto all’aggiudicazione del singolo appalto ma è correlata, anche, alla regolare esecuzione delle opere.

Con la sentenza n. 1290 del 13 agosto 2003 sez. 2^  si è ritenuto che non è possibile che il Giudice amministrativo disponga la consulenza tecnica d’ufficio, ove la stessa non sia stata occasionata dalla risoluzione di questioni tecniche assolutamente non dimostrabili dalla parte (cui incombe l’onere della prova) ovvero non supportate da un elemento di prova che possa condurre a giustificare l’approfondimento, ma non la sostituzione, dell’indagine da parte del consulente nominato.

In tema del risarcimento è a carico esclusivo del ricorrente la prova del danno subito in quanto la responsabilità per lesione di interessi legittimi è sempre inquadrabile nel genere della responsabilità extracontrattuale, tranne me le ipotesi in cui derivi dalla violazione di un contratto già stipulato con il privato ed è sempre ricollegabile ad un tratto ben identificato che in quanto illecito, perché posto in essere in violazione di regole di condotta o del principio generale dell’agire improntato al neminem laedere si riva alla produzione di un danno ingiusto nei confronti di un associato. La colpa dell’amministrazione è individuabile nella violazione delle regole di condotta che disciplinano l’agire amministrativo ed il giudice amministrativo nell’indagine sull’elemento psicologico dell’inadempimento dell’amministrazione non deve seguire l’equivalenza “inadempimento-colpa” ma della presunzione della sussistenza di quest’ultima ogni qualvolta vi sia, al di fuori del rappontrattuale, la dimostrata vione di norme, regolamenti, norme interne o la sussistenza di chiari sintomi di eccesso di potere, senza che la stessa amministrazione possa giustificare il proprio comportamento. L’attenzione dell’interprete deve orientarsi non tanto verso l’elemento psicologico, quanto al danno ingiusto quale elemento principe della qualificazione della responsabilità dell’amministrazione; pertanto è risarcibile il danno derivante dall’adozione di un di un provvedimento viziato da difetto assoluto di motivazione.

Con riguardo agli effetti del giudicato amministrativo con la sentenza n. 980 – Sez. 1^ - 17 giugno 2003 si è ritenuto che il giudicato amministrativo, indipendentemente dall'efficacia vincolante che esplica nei confronti dei successori a titolo particolare nel diritto controverso nel corso del processo (ex art. 111, 4º comma, c.p.c.) o successivamente alla formazione del giudicato (ex art. 2909 c.c.), è dotato anche di efficacia riflessa, nel senso che la sentenza, come affermazione oggettiva di verità, produce conseguenze giuridiche nei confronti di soggetti rimasti estranei al processo in cui è stata emessa, allorquando questi siano titolari di diritto dipendente dalla situazione definita in quel processo o, comunque, di un diritto subordinato a tale situazione.

In tema di giudizio di ottemperanza con la sentenza n. 968 – Sez. 1^ - 17 giugno 2003 si è ritenuto che in sede di esecuzione del giudicato, l'amministrazione può adottare atti che, non essendo in contrasto col contenuto precettivo della decisione in quanto posti in essere per motivi esterni all'esecuzione del giudicato ed estranei alle statuizioni ivi contenute, sono espressione di potere discrezionale concernente modalità estrinseche al nucleo di assoluta imperatività proprio del giudicato; pertanto, ai fini dell'ammissibilità del giudizio di ottemperanza, non è rilevante il tipo di condotta tenuta dall'amministrazione, ma solo la non ottemperanza ad una statuizione vincolante della decisione giurisdizionale; conseguentemente soltanto qualora dalla esecuzione di un giudicato derivi all'amministrazione non già un semplice vincolo all'attività discrezionale, ma un obbligo puntuale che non lascia spazio alcuno all'esercizio dei suoi poteri, essa è carente del potere di provvedere diversamente, e, l'ottemperanza si concreta nell'adozione di un atto il cui contenuto è integralmente desumibile dalla sentenza in relazione al thema decidendum introdotto nel giudizio delle parti.

Con riguardo al sempre più frequente contenzioso nella fase dell’esecuzione tanto le parti quanto il commissario ad acta, all'uopo nominato, possono rivolgersi, con apposito incidente di esecuzione, al giudice dell'ottemperanza per censurare l'operato dell'amministrazione che, nel frattempo, abbia posto in essere atti e/o comportamenti ritenuti adempitivi, a condizione che i medesimi censurino specificamente questi ultimi, dando quantomeno un principio di prova dell'elusione o dell'inadempimento delle statuizioni contenute nella sentenza.

Si è tuttavia puntualizzato che il ricorso per incidente di esecuzione va rigettato qualora la parte ricorrente non introduce alcuna specifica argomentazione volta a dimostrare la erroneità della quantificazione del credito compiuta dal commissario ad acta e dall’amministrazione, limitandosi a sostenere che in precedenti atti con riguardo ad una corrispondenza tra uffici interni dell’Amministrazione la somma quantifica era ben maggiore e qualora la parte ricorrente, in particolare, non fornisce alcuna analitica dimostrazione della quantificazione delle somme spettanti e conseguentemente non introduce nemmeno un principio di prova che la quantificazione operata sia illegittima o elusiva del giudicato.

Con riguardo al giudizio di ottemperanza, con la sentenza n. 1832 – Sez. 1^ - 7 novembre 2003 si è ritenuto che non è proponibile il giudizio di ottemperanza per l’esecuzione di un provvedimento cautelare del Giudice del lavoro che ordina all’Amministrazione la reintegrazione nel posto di lavoro di un dipendente pubblico nelle more della definizione del giudizio, in quanto, ai sensi dell’articolo 37 comma 1 della legge 6 dicembre 1971 n. 1034, il ricorso  per esecuzione del giudicato presuppone l’esistenza di una sentenza o di un provvedimento del giudice idoneo a dar luogo a giudicato (tale non potendo ritenersi l’ordinanza cautelare che produce effetti meramente interinali).

Con ordinanza 11 aprile 2003, n. 651 della sezione 2^, confermata dal C.G.A. con ordinanza n. 1036 del 18\12\2003 è stata affermata la possibilità di eseguire coattivamente decreti ingiuntivi emanati dal T.A.R., opposti ma muniti di provvisoria esecuzione, anche con la procedura del giudizio di ottemperanza al giudicato di cui all'art.27, 1° comma, n.4, del T.U. delle leggi sul Consiglio di Stato e ciò, in quanto i D.I. provvisoriamente esecutivi a norma dell'art. 642 o deJl'art.648 c.p.c. devono essere sostanzialmente equiparati alle sentenze di primo grado del G.A., che possono essere eseguite con i poteri del giudizio di ottemperanza così come ora espressamente previsto dagli artt.21, 14° comma, e 33, 5° comma, legge T.A.R. nel testo modificato dalla legge n.205\2000.

In tema di rapporti tra le varie componenti della pubblica amministrazione con la sentenza n. 1974 – Sez. 1^ - 2 dicembre 2003 si è ritenuto che il principio di leale collaborazione tra gli enti, che è stato enucleato dalla Corte costituzionale con riferimento allo svolgimento dei diversi rapporti di rango costituzionale tra Stato e Regioni, non può condurre a situazioni di stallo decisionale che possano compromettere gli interessi pubblici oggetto delle decisioni da assumere ed il rispetto di detto principio non può legittimare  comportamenti che tendono a paralizzare la costituzione di nuovi modelli organizzativi (il principio è stato affermato con riguardo alla costituzione degli A.T.O. al fine della gestione razionale delle risorse idriche ed a compromettere il sistema di finanziamento comunitario di tutti gli altri A.T.O della Regione).

Al fine di non attribuire un rilievo eccessivo a profili meramente formalistici, con la sentenza n. 1307 – Sez. 1^ - 22 agosto 2003 si è ritenuto che la lettura sostanzialista degli obblighi partecipativi imposti a carico dell'Amministrazione dalla legge generale sul procedimento amministrativo e dalle leggi regionali attuative impone di ritenere inutile, e pertanto non viziante, la  omissione della comunicazione di avvio ogni qualvolta l'interessato abbia avuto specifica conoscenza aliunde dell'attivazione e dell'oggetto del procedimento medesimo; circostanza quest’ultima che si verifica allorquando preliminarmente all’annullamento della concessione edilizia sia stata notificata l'ordinanza di sospensione dei lavori nella quale si evidenziavano una serie di profili di illegittimità della concessione edilizia e del suo iter formativo, idonei a palesare alla ricorrente l'intenzione dell'Amministrazione di attivare un procedimento di secondo grado finalizzato al ritiro dell'atto.

Sempre in ordine al procedimento amministrativo con la sentenza n. 1404 – sez. 1^ - 9 settembre 2003 si è ritenuto che è illegittima la sospensione a tempo indeterminato dell'efficacia di un provvedimento amministrativo, sia perché l'esecutività è la conseguenza ineliminabile della validità dell'atto sia perché il potere cautelare di sospensione, salvo che non sia diversamente previsto in modo espresso dalla legge, può essere esercitato soltanto con la prefissione di un termine, essendo tipica della sospensione stessa la sua durata temporale.

La potestà discrezionale di sospensione dell'efficacia giuridica di propri provvedimenti può, infatti, essere legittimamente esercitata dall'Amministrazione solo in presenza di circostanze tali da metterne in dubbio la legittimità, al fine di evitare danni al pubblico interesse ed agli stessi destinatari dell'atto, e di un pubblico interesse specifico alla sospensione.

In tema di contenzioso urbanistico con varie decisioni la Sezione staccata ha valorizzato particolarmente il potere pianificatorio di competenza comunale, a tal proposito vanno segnalate le seguenti sentenze.

Con la sentenza n. 59 – Sez. I – 13 gennaio si è  ritenuto che,  ai sensi dell'art. 4 della L.R. n. 71/1978, con il decreto regionale di approvazione possono essere apportate al P.R.G. esclusivamente le modifiche di cui all'art. 3 della L. n. 765/1967, nonché quelle necessarie per assicurare l'osservanza delle disposizioni statali e regionali; dette disposizioni sono quelle volte  ad assicurare: il  rispetto  delle previsioni del piano territoriale  di coordinamento a norma dell'art. 6 comma  2, l.  6 agosto 1967  n. 765; la razionale  e coordinata sistemazione delle opere  e degli impianti di  interesse dello Stato; la tutela  del paesaggio  e dei  complessi storici,  monumentali, ambientali ed  archeologici; l'osservanza  dei limiti di  cui agli art. 41 "quinquies" comma 6 e 8  e 41 "sexies" della l. 6 agosto 1967 n. 765; tali modifiche, però,  non devono essere tali da apportare sostanziali innovazioni alla pianificazione comunale del territorio; l'intervento dell'organo regionale, nella formazione dell'atto complesso costituito dal Piano Regolatore regionale, deve limitarsi, in altri termini, ad un mero controllo di garanzia della legalità, senza che possa intervenire nel merito delle scelte discrezionali concernenti la pianificazione; ne discende che è viziata di eccesso di potere la determinazione assessoriale che, valutando il merito del progetto, apporta modifiche al P.R.G. esorbitando dai limiti legali al potere di intervento in fase di approvazione. Detto orientamento giurisprudenziale applica principi affermati dalla Corte Costituzionale con la sentenza 12 febbraio 1980, n. 13.

Con riguardo all’adozione dei piani attuativi con la sentenza n.  1524 – Sez. 1^ - 2 Ottobre 2003 si è ritenuto che nella Regione siciliana la competenza a deliberare in materia di lottizzazioni appartiene al Consiglio Comunale, in applicazione dell'art. 12 della legge regionale 31 maggio 1994 n. 17 che interpreta l'art. 32 comma 2, lettera b) della legge 8 giugno 1990, n. 142 - oggi trasfuso nell'art. 42 del decreto legislativo l8 agosto 2000, n. 267 -così come recepito dall'articolo 1, comma 1, lettera a) della legge regionale 11 dicembre 1991 n. 48, ove si  dispone che le competenze dei consigli comunali e provinciali, in materia di piani territoriali ed urbanistici, sono limitate alla adozione dei piani e delle relative varianti, nonchè all'approvazione delle direttive generali e degli schemi di massima, senza distinguere tra piani generali e piani attuativi (ciò anche alla luce dei principi affermati dal C.G.A nell’inedito parere 28 maggio 2002 n. 188/2002).

Parte 3^

Tabelle statistiche