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La qualificazione NON E’ materia regionale; i requisiti soggettivi generali sono già verificati gara per gara; l’ampliamento dell’appalto integrato smentisce il principio generale della responsabilità progettuale della stazione appaltante; l’anticipazione è inopportuna e rappresenta un maggior esborso per le amministrazioni; eliminare la provvisoria e svincolare la definitiva a metà lavori mette in seria difficoltà economica le stazioni appaltanti, eliminando una importante garanzia a favore delle sole imprese; inopportuna l’ipotesi di affidare alle stazioni appaltanti il compito di qualificare i validatori perchè si verrebbe a creare un panorama disomogeneo di validatori “autorizzati”, “accreditati”, “qualificati”. “interni”.

Non è certo sfuggito all’ANCI (anche se in altre occasioni non abbiamo avuto il piacere di leggerlo) come le nuove norme contenute nell’articolo 7 del disegno di legge n. 1246 (precedentemente Stampato Camera n. 2032 -  approvato dalla Camera dei deputati il 13 marzo 2002 Trasmesso dal Presidente della Camera dei deputati alla Presidenza il 15 marzo 2002) Disposizioni in materia di infrastrutture e trasporti, influiranno in maniera profonda anche sui relativi regolamenti: regolamento generale: D.p.r. 554/99, qualificazione: D.p.r. 34/2000, capitolato generale: Decreto 19 aprile 2000 n. 145 del (allora) Ministero dei Lavori Pubblici

Nel documento emarginato l’analisi si sviluppa su tre direttrici:

Innovazioni di carattere meramente tecnico:

Ø      la riduzione dal 40% al 30% dei lavori che i concessionari devono assegnare a terzi;

Ø      lo snellimento degli obblighi di comunicazione all’Autorità LL.PP.;

Ø      le norme sui consorzi stabili, sulla loro qualificazione, sulle A.T.I. miste;

Ø      alcune norme sul contenzioso

Innovazioni su cui esprimere parere favorevole:

Ø      La norma che sottrae alla disciplina sui lavori pubblici le opere realizzate dai privati a scomputo totale o parziale degli oneri di urbanizzazione di importo infra comunitario

Ø      La norma che semplifica l’indicazione delle priorità nella programmazione;

Ø      La norma che eleva la soglia di affidamento fiduciario degli incarichi di progettazione da 80 milioni di (vecchie)  lire  a 100.000 euro ;

Ø      La norma che elimina alcune rigidità nell’istituto della concessione di costruzione e gestione

Ø      La norma sull’anomalia delle offerte

Ø      Il moderato aumento a 100.000 euro della trattativa privata;

Ø      Tutta la nuova disciplina del project financing.

Innovazioni su cui esprimere parere negativo:

Ø      La norma  che sottrae di fatto i concessionari di lavori pubblici dalla applicazione della legge 109/94, solo imponendo loro gli obblighi di pubblicità nell’affidamento a terzi

Ø      La norma liberalizza la qualificazione dei lavori di competenza delle Regioni sotto il limite dei 258.228 euro

Ø      La norma  che riduce l’effettività della qualificazione, aumentando da tre a cinque anni la durata dell’attestato di qualificazione SOA;

Ø      La norma che esclude dalla programmazione i lavori inferiori a 200.000 euro;

Ø      La norma che altera il rapporto programmazione/progettazione in ragione del valore degli interventi;

Ø      La norma che consente il ricorso all’appalto integrato per i lavori di importo superiore alla soglia comunitaria.;

Ø      La norma che consente l’aggiudicazione attraverso il sistema dell’offerta economicamente più vantaggiosa, anziché con il massimo ribasso, degli gli appalti superiori alla soglia comunitaria;

Ø      La norma che  reintroduce il sistema dell’anticipazione.

Ø      La norma  che elimina la cauzione provvisoria prestata dalle imprese a garanzia della serietà dell’offerta presentata in gara.;

Ø      La norma  che consente lo svincolo della cauzione definitiva già a metà dell’opera;

Ø      L’apertura del mercato della validazione ad altri soggetti .

Giusto a titolo di precisazione, segnaliamo che durante la seduta dell’ 8 maggio 2002, la 8^ Commissione, Lavori pubblici e comunicazioni del Senato, ha deciso di posticipare il termine per la presentazione degli emendamenti, al giorno 14 maggio 2002 alle ore diciasette.

Poiché da parte del Governo, nella persona del sottosegretario Martinat, nonché dalle parole del Presidente Grillo si evince una disponibilità ad accettare alcune modifiche migliorative al testo così come licenziato dalla Camera il 15 marzo u.s., si può presumere uno slittamento della precedente programmazione che voleva l’arrivo in gazzetta ufficiale dell’emarginato disegno di legge già per la metà di giugno.

Nel frattempo due fatti importanti potrebbero condizionare le future scelte legislative:

Entro giugno dovrebbe diventare esecutiva la proposta di direttiva Comunitaria unica relativa agli appalti di lavori, forniture e servizi.

La Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia varerà gli ultimi ritocchi (in data 21 maggio 2002) alla nuova normativa sui llpp dal titolo “Disciplina organica dei lavori pubblici”; tale primo intervento, il cui disegno di legge n. 214 risale al 12 luglio 2001 stante la “specialità” della regione legiferante, servirà quale faro legislativo per le altre regioni: questo in virtù della nota modifica attuata a novembre 2001 dalla modifica del titolo V della Costituzione!

Cosa potrebbe comportare mai di così importante questa nuova legislazione regionale da indurre ad un’attenta riflessione anche  e soprattutto gli assicuratori???????

Giusto a titolo di cronoca (!) si riporta quanto segue:

Finalmente quindi il legislatore ha inteso “tranquilizzare” i tecnici delle stazioni appaltanti: spetta ora all’assicuratore fornire un’adeguata risposta in sintonia con i nuovi bisogni di copertura!

A cura di Sonia LAZZINI

AS 1246

Disposizioni in materia di infrastrutture e trasporti.

DOCUMENTO ANCI

Un giudizio complessivo sul primo passaggio parlamentare del collegato infrastrutture, induce alle seguenti considerazioni.

Vi è stato una revisione diffusa ed assai estesa di norme e regole che certo non giova alla stabilizzazione del quadro giuridico sulla materia: basti pensare ora al necessario adattamento dei regolamenti di attuazione della legge quadro (regolamento generale, qualificazione, capitolato generale), ai tempi che ciò impegnerà, ai problemi di diritto transitorio.

Naturalmente, non c^’era bisogno di tutto questo, al di fuori di alcuni limitati settori di intervento (ad es. la finanza di progetto) che potevano essere interessati da correzioni, senza alterare il quadro generale d’insieme.

Ciò premesso, le numerose modifiche di cui al testo si possono dividere in più gruppi:

a) alcune di natura puramente tecnica, sulle quali la valutazione potrebbe addirittura essere neutra, nel senso che non si ravvisano particolari motivi ostativi alla correzione della normativa vigente;

b) altre sulle quali il giudizio è positivo;

c) altre ancora che non sono condivisibili, perché non rispondenti ad un interesse pubblico generale ed anzi perché contrarie anche ad interessi economici delle stazioni appaltanti.

Appartengono al primo gruppo, ad esempio:

- la riduzione dal 40% al 30% dei lavori che i concessionari devono assegnare a terzi;

- lo snellimento degli obblighi di comunicazione all’Autorità LL.PP.;

- le norme sui consorzi stabili, sulla loro qualificazione, sulle A.T.I. miste;

- alcune norme sul contenzioso.

Appartengono al secondo gruppo:

- La norma che sottrae alla disciplina sui lavori pubblici le opere realizzate dai privati a scomputo totale o parziale degli oneri di urbanizzazione di importo infra comunitario dopo la sentenza della Corte di Giustizia. E’ infatti conforme a quanto avevamo suggerito come ANCI in sede di finanziaria;

- La norma che semplifica l’indicazione delle priorità nella programmazione;

- La norma che eleva la soglia di affidamento fiduciario degli incarichi di progettazione: ora l’importo di 80 milioni di lire — soprattutto se dovessero rimanere le nuove tariffe — è assolutamente esiguo, mentre l’importo di 100.000 euro appare più congruo, naturalmente se le amm.ni dimostrano di sapere usare la maggiore discrezionalità;

- La norma che elimina alcune rigidità nell’istituto della concessione di costruzione e gestione: il limite trentennale di durata, il limite massimo del 50% per il prezzo da corrispondere dalla P.A, la possibilità di affidare al concessionario anche il godimento di beni, la possibilità di affidare in concessione “opere fredde”;

- La norma sull’anomalia delle offerte, che corregge la legge dopo la sentenza della Corte di Giustizia CEE;

- Il moderato aumento a 100.000 euro della trattativa privata;

- Tutta la nuova disciplina del project financing.

Appartengono al terzo gruppo invece le norme di seguito illustrate, che non sono assolutamente condivisibili:

Articolo 7, comma 1 lettera a) punto 1)

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La norma sottrae di fatto i concessionari di lavori pubblici dalla applicazione della legge 109/94, solo imponendo loro gli obblighi di pubblicità nell’affidamento a terzi. E’ sbagliato, perché le opere in concessione sono lavori pubblici a tutti gli effetti; la legge vigente si era già fatta carico di alcune specificità dei concessionari, prevedendo che non tutte le norme della “Merloni” — ma solo alcune — si applicassero loro. La modifica sottrae alla legge quadro la gran parte dei lavori pubblici che si appalta in Italia, quanto meno sotto l’aspetto della rilevanza economica. Si pensi all’assurdo: i concessionari fuori del tutto, ma dentro i privati che ricevono finanziamento pubblici superiore alla metà !

Si propone quindi il seguente emendamento: l’articolo 7, comma 1 lettera a) punto 1) è abrogato

Articolo 7, comma 1 lettera c) punto 1)

La norma liberalizza la qualificazione dei lavori di competenza delle Regioni sotto il limite dei 258.228 euro. A parte una correzione formale di per sè innocua (150.000 Ecu — 150.000 Euro), la norma è assai pericolosa perché nessuno sa — ad oggi — quali siano i lavori di “competenza” delle Regioni. Peraltro, si va qui ad intaccare uno dei pochi punti di principio: la qualificazione in quanto regolazione del mercato NON E’ materia regionale e dunque non è affatto opportuno introdurre questa area di particolarismo che lascia alle singole stazioni appaltanti (e quindi anche ai Comuni) il compito di qualificare le imprese gara per gara.

Si propone quindi il seguente emendamento: l’articolo 7, comma 1 lettera c) punto 1) è abrogato

Articolo 7, comma 1 lettera c) punto 3)

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La norma riduce l’effettività della qualificazione, aumentando da tre a cinque anni la durata dell’attestato di qualificazione SOA. E’ prevista una semplice verifica al termine del triennio, riferita ai soli requisiti generali, ma è una norma inutile, posto che i requisiti soggettivi generali sono già verificati gara per gara ai sensi del regolamento (art. 75). Inoltre, senza alcuna giustificazione di merito, si mette in crisi il mercato delle SOA, attestato su previsioni diverse. La nuova disciplina della qualificazione è stato uno dei migliori risultati della riforma, perché modificarla a nemmeno un anno dalla sua piena attuazione?

Si propone quindi il seguente emendamento: l’articolo 7, comma 1 lettera c) punto 3) è abrogato

Articolo 7, comma 1 lettera f) punto 1)

La norma esclude dalla programmazione i lavori inferiori a 200.000 euro, ma ciò equivale ad eliminare la programmazione (che è prima di tutto un fatto di cultura della pubblica amministrazione, funzionale al controllo politico) per tantissimi lavori, soprattutto nei piccoli comuni.

Si propone quindi il seguente emendamento: l’articolo 7, comma 1 lettera f) punto 1) è abrogato

Articolo 7, comma 1 lettera c) punto 3)

La norma altera il rapporto programmazione/progettazione in ragione del valore degli interventi. Peraltro, la norma è tecnicamente errata. Se infatti l’elenco annuale raccoglie i lavori che devono essere messi in appalto nell’anno di riferimento, tali lavori devono essere progettati almeno a livello preliminare, perché se sono oggetto soltanto di studio di fattibilità non riescono nell’anno a vedere i tre livelli di progettazione (preliminare, definitiva ed esecutiva) ed essere poi messi in appalto. ciò significa creare le condizioni per non rispettare il programma. Inoltre, lo studio di fattibilità non è spesso sufficiente a fornire indicazioni attendibili sul costo dell’intervento, e quindi la presenza in elenco di lavori muniti del solo studio non è utile ai fini di bilancio, perché non consente utili previsioni di spesa. Peraltro, la previsione varrebbe per i lavori di (presumibile) valore inferiore ad 1 milione di euro, che sono tantissimi soprattutto negli enti appaltanti di piccole dimensioni. Ciò vuol dire che nei comuni di medie - piccole dimensioni si spezzerà così il nesso virtuoso tra programma e progettazione. Se la necessità è quella di disporre delle risorse necessarie ad avviare la progettazione, ad essa si fa fronte inserendo nei bilanci una somma come fondo progettazioni, analogamente a quanto previsto per il bilancio dello Stato dall’articolo 18 comma 2 bis, della legge 109/1994.

Si propone quindi il seguente emendamento: l’articolo 7, comma 1 lettera f) punto 3) è abrogato

- Articolo 7, comma 1 lettera i) punto 1)

La norma, consente il ricorso all’appalto integrato per i lavori di importo superiore alla soglia comunitaria. Come già detto, è frutto di una scelta miope, in quanto equiparare seccamente l’appalto ordinario e l’appalto integrato come forma di esecuzione di lavori pubblici smentisce il principio generale della responsabilità progettuale della stazione appaltante. Era più correttamente attenta la impostazione della vecchia norma, che derogava al principio solo in presenza di una particolare tipologia di lavori (manutenzione, restauro e prevalenza della componente tecnologica ed impiantistica), anche se il suo limite era nella rigidezza di considerare la prevalenza solo in termini quantitativi e non anche funzionali. Spostare sulle imprese, indifferentemente, la responsabilità del progetto esecutivo significa de-responsabilizzare le amministrazioni (che comunque non hanno adeguate capacità di controllo della progettazione esecutiva dell’impresa), senza ridurre i tempi (l’esecutivo va comunque fatto) e senza eliminare il contenzioso (che si sposterebbe a monte, nella contestazione del definitivo).

Si propone quindi il seguente emendamento: l’articolo 7, comma 1 lettera i) punto 1) è abrogato

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Articolo 7, comma 1 lettera m) punto 2)

La norma consente l’aggiudicazione attraverso il sistema dell’offerta economicamente più vantaggiosa, anziché con il massimo ribasso, degli gli appalti superiori alla soglia comunitaria che presentino caratteristiche tecnologiche. Se il progetto esecutivo è dall’amministrazione, è incoerente pensare che i concorrenti possano differenziare l’offerta (mettendo tra l’altro in crisi l’amministrazione nella elaborazione dei criteri dì valutazione). In corso d’opera è già possibile che l’appaltatore proponga modifiche, dividendo l’eventuale economia.

Si propone quindi il seguente emendamento: l’articolo 7, comma 1 lettera m) punto 2) è abrogato

Articolo 7, comma 1 lettera p) punto 1)

La norma reintroduce il sistema dell’anticipazione. Essa innanzitutto determina un esborso per gli enti locali. E’ oltretutto inopportuna. La passata esperienza ha dimostrato che molte volte il fine perseguito da imprese poco sane era di vincere la gara con ribassi eccessivi (si ricorda che sotto soglia non è prevista la verifica dell’anomalia dell’offerta e quindi l’amministrazione è senza difesa) per incassare l’anticipazione e abbandonare i lavori. Inoltre la garanzia fideiussoria — soprattutto ora che l’art. 102 del regolamento è stato modificato abilitando al rilascio di garanzie anche gli intermediari finanziari — non è sufficiente a tutela dell’amministrazione che deve imbarcarsi in un contenzioso per escutere i garanti.

Si propone quindi il seguente emendamento: l’articolo 7, comma 1 lettera p) punto 1) è abrogato

Art. 7 c. 1) lett. p) n. 3

La norma risulta inutile in quanto il premio di accelerazione è già previsto dall’articolo 12 della legge 741/1981, tutt’ora vigente, e dal nuovo capitolato generale.

Si propone quindi il seguente emendamento: All’A.S. 1246 il punto 3 della lettera p) del comma 1 dell’articolo 7 è soppresso.

Articolo 7, comma 1 lettera s) punto 1)

La norma elimina la cauzione provvisoria prestata dalle imprese a garanzia della serietà dell’offerta presentata in gara. E’ evidente che questa disposizione mette in seria difficoltà economica le stazioni appaltanti, eliminando una importante garanzia a favore delle sole imprese.

Si propone quindi il seguente emendamento: l’articolo 7, comma 1 lettera s) punto 1) è abrogato

Articolo 7, comma 1 lettera s) punto 2)

La norma consente lo svincolo della cauzione definitiva già a metà dell’opera. E’ evidente che questa disposizione potrebbe mette in seria difficoltà economica le stazioni appaltanti eliminando una importante garanzia a favore delle sole imprese.

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Si propone quindi il seguente emendamento: all’articolo 7, comma 1 lettera s) il punto 2) è così modificato: 2) al comma 2, il secondo periodo è sostituito dai seguenti: «In caso di aggiudicazione con ribasso d’asta superiore al 10 per cento, la garanzia fidejussoria è aumentata di tanti punti percentuali quanti sono quelli eccedenti il 10 per cento; ove il ribasso sia superiore al 20 per cento, l’aumento è di due punti percentuali per ogni punto di ribasso superiore al 20 per cento.

Articolo 7, comma 1 lettera s) punto 3)

L’apertura del mercato della validazione ad altri soggetti non è nell’interesse delle stazioni appaltanti in quanto la qualificazione di questi sarebbe incerta, sicuramente minore dell’accreditamento attualmente previsto. Sembra poi inopportuna l’ipotesi di affidare alle stazioni appaltanti il compito di qualificare i validatori. In merito poi alla formulazione della norma non si comprende chi dovrebbe autorizzare gli altri soggetti, e si verrebbe a creare un panorama disomogeneo di validatori “autorizzati”, “accreditati”, “qualificati”. “interni”, tutti ammessi a validare progetti.

Si propone quindi il seguente emendamento: l’articolo 7, comma 1, lettera s) punto 3) sub b) è così modificato: le parole “ovvero da altri soggetti autorizzati secondo i criteri stabiliti dal regolamento” sono abrogate. L’articolo 7, comma 1, lettera s) punto 3) sub 6bis) è così modificato: le parole “gli incarichi di verifica di ammontare inferiore a 200.000 euro possono essere affidati a soggetti di fiducia della stazione appaltante” sono abrogate.

Articolo 12 c1

(Attivazione degli interventi previsti nel programma infrastrutture)

Il presente articolo reca un finanziamento aggiuntivo (rispetto alle somme già a vario titolo disponibili) per la realizzazione e per il monitoraggio delle opere comprese nel programma delle infrastrutture strategiche di preminente interesse nazionale di cui alla legge 21 dicembre 2001, n. 443 (cd legge obiettivo ) ed alla conseguente delibera CIPE del 21 dicembre 2001.

La soluzione del problema dell’inquinamento dell’aria nelle aree urbane non può prescindere dalla realizzazione di efficienti sistemi pubblici di mobilità per le persone e le merci.

Al fine di incentivare la progettazione e la realizzazione di tali interventi, quindi lo sviluppo della mobilità sostenibile, si propone il seguente emendamento:

Al comma 1, primo periodo, dell’art. 12 dell’A.S. 1246 dopo le parole “monitoraggio sulle stesse” sono aggiunte le seguenti parole “per la realizzazione di parcheggi, di infrastrutture di trasporto rapido di massa ed ogni altra opera di rettamente finalizzata alla mobilità sostenibile di cui ai Piani Urbani di Mobilità ”

Articolo 12 c.5, c.6

(Approvazione dei progetti ed adozione degli atti necessari alla realizzazione degli interventi individuati di preminente interesse nazionale individuati ai sensi della legge n.443/2001).

Il comma 5 ed il comma 6 introducono una procedura speciale di competenza del Cipe, integrato dai Presidenti delle Regioni, nel caso del comma 6 attraverso un D.P.C.M., finalizzata ad adottare i provvedimenti autorizzatori e concessori necessari, comprensivi quelli di localizzazione, urbanistica nel caso del comma 6.

Il Cipe è integrato dalla presenza dei Presidenti delle Regioni interessate; solo nella fattispecie definita dal comma 6 è previsto il parere della Conferenza Unificata;

Comunque questa procedura espropria il Comune di ogni competenza in merito alle funzioni di gestione del proprio territorio, dalla variante urbanistica alla concessione edilizia.

Sarebbe almeno opportuno, per consentire una confronto con i territori interessati ai singoli interventi, una procedura di consultazione con gli Enti Locali interessati.

Si propone il seguente emendamento:Al comma 5 dell’articolo 12 , sostituire le parole “adottando i provvedimenti concessori ed autorizzatori necessari” con le parole “adottando, sentiti i Comuni interessati per gli atti di propria competenza”,i provvedimenti concessori ed autorizzatori necessari”.

Al comma 5 dell’articolo 12, dopo le parole: “nonché la pubblica utilità dell’opera” sono aggiunte le parole: “ sentiti i Comuni interessati per gli atti di propria competenza”.

Articolo 14

A seguito del trasferimento di competenze operato con il D.Lgs. n.112, si ritiene opportuno consentire agli altri soggetti che hanno competenze in materia di accedere ai finanziamenti.

Si propone il seguente emendamento: “ al comma 1 dell’articolo 14, dopo le parole:<strade (ANAS)>, sono aggiunte le parole:<o gli Enti destinatari delle competenze trasferite>”

Articolo 15

A seguito del trasferimento di competenze operato con il D.Lgs. n.112, si ritiene opportuno consentire agli altri soggetti che hanno competenze in materia di accedere ai finanziamenti.

Si propone il seguente emendamento: “ al comma 1 dell’articolo 15, dopo le parole:< ANAS >, sono aggiunte le parole:<o gli Enti destinatari delle competenze trasferite>”