INTRODUZIONE

CAPITOLO PRIMO

CENNI SULLA TUTELA DEL DIRITTO DI PROPRIETÀ  NELLA CONVENZIONE EUROPEA PER LA SALVAGUARDIA DEI DIRITTI DELL’UOMO E DELLE LIBERTÀ FONDAMENTALI

1.1.       L’oggetto dell’art.1 del Protocollo Addizionale n.1

1.2.       Le specie di lesione della proprietà: in particolare, le categorie di “privazione della proprietà”, “disciplina dell’uso dei beni” e “lesione della sostanza”

1.3.       L’accertamento della violazione del diritto di proprietà

1.4.       Il diritto di cui all’art.1 Prot.1 come diritto condizionato           

CAPITOLO SECONDO

LA CORTE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO A CONFRONTO CON IL PRINCIPIO GIURISPRUDENZIALE ITALIANO DELL’ “OCCUPAZIONE ACQUISITIVA”: PARALLELO TRA DUE DECISIONI

(sentt. “Carbonara e Ventura c. Italia” e “Belvedere Alberghiera s.r.l. c. Italia”)

2.1.       Le fattispecie litigiose

2.2.       L’origine dell’istituto dell’“occupazione acquisitiva:” Cass. S.U. 26 febbraio 1983 n.1464

2.3.       Gli sviluppi dell’istituto dell’“occupazione acquisitiva” successivi alla sentenza 1464/1983

2.4.       Le decisioni della Corte Europea

2.5.       L’istituto dell’“occupazione acquisitiva” e il diritto di proprietà di cui all’art.1 Prot.1: tra principio di legalità e “funzione sociale”

BIBLIOGRAFIA

INTRODUZIONE

Il presente lavoro, dopo un sommario esame dello stato dell’arte della giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell’uomo in materia di tutela del diritto di proprietà, si misurerà con due decisioni specifiche vertenti sugli effetti applicativi dell’istituto pretorio italiano dell’“occupazione acquisitiva.”

Quest’ultimo costituisce un modo di acquisto della proprietà immobiliare a favore della Pubblica Amministrazione, operante in virtù dell’occupazione illegittima di un fondo e della destinazione irreversibile dello stesso ad una pubblica utilità.

È quindi evidente che un siffatto principio è al vivo del rapporto tra la tradizionale natura conservatrice del diritto di proprietà e la funzione sociale immanente allo stesso.

Ecco perché, pur con tutti i limiti connaturati ad un’analisi programmaticamente così circoscritta, le due decisioni prescelte possono rivelarsi emblematiche dell’essenziale tema della tutela, nel quadro della Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, del diritto di proprietà tra diritti civili di libertà e diritti sociali.

Si tratterà pertanto di verificare se le aspettative di risolvere un tale contrasto, riposte nell’operato della Corte, siano o no state soddisfatte dalla stessa.

 CAPITOLO PRIMO

CENNI SULLA TUTELA DEL DIRITTO DI PROPRIETÀ NELLA CONVENZIONE EUROPEA PER LA SALVAGUARDIA DEI DIRITTI DELL’UOMO E DELLE LIBERTÀ FONDAMENTALI

SOMMARIO: 1.1. L’oggetto dell’art.1 del Protocollo Addizionale n.1 - 1.2. Le specie di lesione della proprietà: in particolare, le categorie di “privazione della proprietà”, “disciplina dell’uso dei beni” e “lesione della sostanza”- 1.3. L’accertamento della violazione del diritto di proprietà: 1.3.1. il controllo delle condizioni giustificative 1.3.2. il controllo di proporzionalità - 1.4. Il diritto di cui all’art.1 Prot.1 come diritto condizionato -

Art.1 Protocollo n.1  alla Convenzione Europea

 per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali[1]

“Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e dai princìpi generali del diritto internazionale.

Le disposizioni precedenti non portano pregiudizio al diritto degli Stati di mettere in vigore le leggi da essi ritenute necessarie per disciplinare l’uso dei beni in modo conforme all’interesse generale o per assicurare il pagamento delle imposte o di altre contribuzioni o delle ammende.”[2]

1.1. L’oggetto dell’art. 1 del Protocollo Addizionale n. 1 — I redattori dell’art.1 del Protocollo Addizionale n.1 alla Convenzione Europea hanno scelto di adottare, per l’enunciazione del diritto da consacrare, una formula “neutra” priva di alcun riferimento alla proprietà: “diritto al rispetto dei propri beni” (“droit au respect de ses propres biens”, “right to peaceful enjoyment of possessions”).

E la giurisprudenza europea, chiamata a materializzare le solenni proclamazioni di principio, ha oramai univocamente chiarito essere oggetto della norma la garanzia del diritto di proprietà in quanto tale:[3] non quindi protezione di un diritto alla proprietà[4] ma neppure mera tutela contro la confisca arbitraria dei beni.

Pertanto, pur restando l’unico diritto “economico” protetto dal corpus europeo dei diritti dell’uomo,[5] quello di cui all’art.1 Prot.1 pare strutturalmente ben lontano dai diritti sociali ed altrettanto dalle accese dispute che hanno condotto alla sua inclusione in un Protocollo distinto anziché nel testo della Convenzione.

Tuttavia, difettando anche nello strumento regionale europeo una definizione del concetto di proprietà, essa è stata in sostanza deferita agli organi di supervisione.

E quindi solo analizzandone la giurisprudenza si può misurare quali e quante delle potenzialità, anche sociali, insite nella tutela del diritto di proprietà siano espresse nel quadro europeo.

Anzitutto gli organi di Strasburgo hanno dato della nozione di “beni”, sub art.1 Prot.1, un’interpretazione estensiva che copre i beni immobili e mobili,[6] ivi compresi i diritti immateriali, come i diritti di credito suscettibili di valutazione economica,[7] numerosi interessi economici[8] e l’avviamento commerciale o professionale (goodwill).[9]

In ogni caso l’interpretazione autentica della Convenzione è nel senso che in essa non trovi riconoscimento un generale diritto a prestazioni sociali ed in particolare alla sicurezza sociale, per quanto si ammetta che “il versamento di contributi obbligatori ad una cassa-pensione può creare, in date circostanze, un diritto di proprietà su una parte dei fondi e questo diritto potrebbe essere violato dalle modalità di ripartizione dei fondi stessi.”[10] Insomma, la sussistenza o meno di un “bene” dipenderebbe dal sistema di sicurezza sociale in questione e sarebbe affatto esclusa là dove quest’ultimo si fondasse sul principio di solidarietà.

Ad aver poi tracciato una vera e propria metodologia dell’art.1 Prot.1 è stata la sentenza Sporrong e Lönnroth.[11]

In quella sede la Corte europea dei Diritti dell’Uomo ha precisato che esso contiene tre norme distinte: la prima, di ordine generale, espressa nella prima frase del primo comma, enuncia il principio del rispetto della proprietà; la seconda, contemplata nella seconda parte dello stesso alinea, ha riguardo alla privazione della proprietà e la sottopone a determinate condizioni; infine, la terza, di cui al secondo comma, riconosce agli Stati il potere, tra gli altri, di disciplinare l’uso dei beni in conformità all’interesse generale. 

I termini di tale analisi sono stati ripresi e sviluppati dalla sentenza James e altri,[12] che ha puntualizzato non trattarsi di tre regole sconnesse: la seconda e la terza concernono esempi specifici di lesione del diritto di proprietà e pertanto vanno interpretate alla luce del principio consacrato dalla prima.

Comunque ne sia di ciò, la ricostruzione analitica summenzionata induce la Corte a distinguere tre categorie di lesione della proprietà, se non addirittura quattro, ove vi si aggiunga quella derivante dal potere statuale di imposizione ed ammenda.

E proprio di questa classificazione si passa subito a parlare.

 

1.2. Le specie di lesione della proprietà: in particolare, le categorie di “privazione della proprietà”, “disciplina dell’uso dei beni” e “lesione della sostanza” — Perché possa trovare applicazione l’art.1 del Protocollo Addizionale n.1, occorre anzitutto che si sia verificato un attentato alla proprietà. E varie sono le misure che possono concretarlo.

La norma fa espressa menzione di tre tipologie di lesione: la privazione della proprietà, la disciplina dell’uso dei beni e la lesione cagionata dal potere di imposizione statuale, della quale ultima non ci si occuperà in questa sede.

La distinzione di massima tra le prime due è la seguente: mentre la privazione implica il trasferimento del bene, la disciplina dell’uso non intacca la titolarità bensì solo gli attributi della proprietà.

Di diritto dunque espropriazione e nazionalizzazione rientrano nel concetto di privazione previsto dalla seconda parte del primo paragrafo dell’art.1 Prot.1.

Può però anche accadere che, nonostante il proprietario non sia stato spogliato del titolo e quindi formalmente il suo diritto sia intatto, di fatto egli sia invece stato irrevocabilmente privato dell’esercizio degli attributi della proprietà nonché della facoltà di disposizione del bene.

In tal caso, pur in assenza di un trasferimento della cosa, gli effetti sono del tutto equivalenti a quelli di un’espropriazione formale e si parla pertanto di “espropriazione di fatto.”[13]

Quanto, poi, alla seconda specie di lesione della proprietà, benché secondo la lettera dell’art.1 Prot.1, secondo paragrafo, la “disciplina” si riferisca solo all’uso, essa in realtà può anche inerire all’attributo della libera disposizione del bene. Così, la restrizione della libertà contrattuale in materia di locazioni viene qualificata appunto come disciplina dell’uso dei beni.

La Corte Europea ha infine enucleato una categoria ulteriore di attentato alla proprietà, fondata sulla prima frase del nostro art.1: la cosiddetta “lesione della sostanza.”

Essa ricorrerebbe allorché gli attributi dell’uso e della libera disposizione del bene siano limitati ma non nullificati e ne sia quindi ancora possibile l’esercizio da parte del proprietario.[14]

Si tratta tuttavia di norma pretoria controversa: secondo qualche autore ed anche secondo alcuni giudici del caso  Sporrong e Lönnroth, le specie di lesione della proprietà si riducono alla privazione e alla disciplina dell’uso. Ovvero tertium non datur: o al proprietario resta in parte l’esercizio degli attributi della proprietà, ed allora si ha disciplina dell’uso dei beni, o, al contrario, quegli attributi si riducono irrevocabilmente a niente, con o senza trasferimento del bene, e si ha privazione.

V’è però chi evidenzia come il riconoscimento di una terza categoria di ingerenza nella proprietà apra in realtà la strada allo sviluppo di obbligazioni positive a carico dello Stato nei riguardi del diritto di proprietà.[15]

1.3. L’accertamento della violazione del diritto di proprietà — Non è sufficiente una lesione della proprietà perché si possa parlare di violazione del diritto protetto dall’art.1 Prot.1: occorre anche che quella lesione sia ingiustificata e sproporzionata.

1.3.1. il controllo delle condizioni giustificative: sono due le verifiche cui va sottoposta l’interferenza nel diritto di proprietà per poter essere considerata giustificata: l’accertamento della finalità e quello della legalità della lesione.

a.      la condizione di finalità: la lesione della proprietà per non degenerare in arbitrio deve anzitutto essere conforme all’utilità pubblica (in caso di privazione) o all’interesse generale (in ipotesi di disciplina dell’uso).

Una ingerenza più o meno grave nel diritto di proprietà, infatti, non può essere tollerata che qualora essa abbia per scopo la realizzazione di un obiettivo degno di una tutela maggiore di quella di cui può godere il diritto del singolo.

Per distinguere si potrebbe dire che, mentre l’utilità pubblica beneficia una ristretta porzione di popolazione, l’interesse generale avvantaggia invece gruppi di parecchie migliaia di persone.

A parte l’inaffidabilità di un criterio meramente quantitativo, v’è da dire però che la Corte in sostanza non fa distinzione tra i due parametri.

Ciò che invece preme sottolineare è che il suo controllo di finalità non interviene che a titolo sussidiario: “La Corte rispetta il modo in cui il legislatore nazionale concepisce gli imperativi dell’utilità pubblica, salvo che il suo giudizio sia manifestamente sprovvisto di base ragionevole.”[16]

In altri termini, i concetti di “utilità pubblica” ed “interesse generale” si ricollegano all’ampio margine di apprezzamento riservato a beneficio dello Stato in materia di lesioni della proprietà.

b.      la condizione di legalità: l’art.1 Prot.1 prevede che la privazione della proprietà avvenga “nelle condizioni previste dalla legge” e che la disciplina dell’uso del bene sia fondata su “le leggi da essi [gli Stati] ritenute necessarie.”

Il principio di legalità vuol costituire una garanzia contro l’arbitrario.

Esso richiede l’esistenza ed il rispetto di norme di diritto interno sufficientemente accessibili, precise e prevedibili.[17] Di più, il rinvio all’ordinamento nazionale non è solo formale ma riguarda anche la qualità della legge: essa dev’essere compatibile con il principio della preminenza del diritto.

La preminenza del diritto, uno dei princìpi fondamentali in una società democratica, è immanente all’insieme degli articoli della Convenzione[18] e postula il dovere dell’autorità pubblica di conformarsi alle sentenze rese nei suoi confronti.[19]

Tuttavia, la competenza della Corte europea è limitata per quanto concerne la valutazione circa la conformità di una misura al diritto interno.[20] Anche in questa materia, spetta in primo luogo alle autorità nazionali, ed alle autorità giudiziarie in particolare, applicare ed interpretare le norme interne, il controllo operato a Strasburgo limitandosi in tal caso a verificare l’assenza di carattere arbitrario nell’interpretazione o nell’applicazione della legge.

1.3.2. il controllo di proporzionalità: questo controllo, logicamente successivo a quello delle condizioni giustificative,[21] consiste nella verifica dell’adeguatezza e proporzionalità della misura di ingerenza nella proprietà rispetto allo scopo della legge, ovverossia nell’accertamento della “necessità” della lesione.

In altre parole, proporzionalità equivale a bilanciamento tra interesse collettivo ed interesse individuale.

“Il rispetto del rapporto di proporzionalità deve dipendere essenzialmente dalla severità delle restrizioni imposte,” cioè dall’intensità dell’attentato alla proprietà.[22]

Così, in materia di imposizione il controllo di proporzionalità è assai ristretto, se non addirittura formale.

Anche nell’ambito della disciplina dell’uso dei beni, è riconosciuto allo Stato un ampio margine d’apprezzamento quanto al contemperamento tra gli imperativi dell’interesse generale e quelli della salvaguardia dei diritti fondamentali dell’individuo. Purtuttavia in alcuni casi la Corte ha reputato che l’interferenza dei pubblici poteri nella proprietà imponesse un peso speciale ed eccessivo a carico delle vittime e quindi spezzasse l’equilibrio fra la protezione del diritto di queste ultime al rispetto dei propri beni e le esigenze della collettività.[23]

Al contrario, nel quadro della cd. “lesione della sostanza,” il controllo di proporzionalità appare più rigoroso, avvicinandosi ad un vero e proprio controllo di opportunità.

Infine, in ipotesi privazione della proprietà, “per apprezzare se sia stato conservato un giusto equilibrio tra i diversi interessi in causa e, tra l’altro, se non sia stato imposto un peso eccessivo alla persona privata della proprietà, occorre indubbiamente aver accesso alle condizioni di risarcimento.”[24]

Invero, la Corte ha statuito che il rispetto del rapporto di proporzionalità[25] esige la previsione del diritto ad un indennizzo di un ammontare ragionevole a favore del soggetto spogliato della proprietà:[26] perciò, l’entità della compensazione è un elemento che va preso in considerazione per valutare, in definitiva, se l’esproprio è o non è giustificato.

“Senza il versamento di una somma […] la privazione della proprietà normalmente costituirebbe una lesione eccessiva che non potrebbe giustificarsi sul terreno dell’art.1.”[27]

Il principio appare dunque di applicazione pressoché assoluta. E d’altro canto anche la maggior parte delle Carte costituzionali europee richiede la corresponsione di un’indennità in caso di espropriazione o nazionalizzazione.

Secondo la giurisprudenza di Strasburgo, la somma da versare deve ragionevolmente riflettere il valore del bene espropriato. Tuttavia, non può essere garantito a colui che ne è stato privato un indennizzo che ripari integralmente il pregiudizio subìto: obiettivi legittimi di pubblica utilità, quali ad esempio riforme di carattere economico o misure decise nel quadro di una politica di giustizia sociale, possono giustificare una compensazione inferiore al valore di mercato del bene.

Ma anche quanto all’importo dell’indennità di espropriazione va rispettata la volontà del legislatore nazionale, salvo, ancora una volta, che l’esercizio dei poteri ad esso riservati si riveli manifestamente sprovvisto di base ragionevole.

1.4. Il diritto di cui all’art.1 Prot.1 come diritto condizionato — Da tutto quanto detto emerge che i margini entro i quali gli Stati possono adottare misure restrittive della proprietà privata sono molto estesi.

Dal momento che gli Stati Contraenti aderiscono a concezioni sui diritti umani diverse e spesso confliggenti, è compito della Corte Europea ricomporre tale disomogeneità con il riconoscimento e lo sviluppo di un effettivo e ragionevolmente uniforme standard di protezione dei diritti della Convenzione e il margine di apprezzamento, che è principio di giustificazione più che di interpretazione, le consente di indicare il grado di rispetto degli obiettivi che le Parti potrebbero aspirare a perseguire.

In linea di massima non si dubita della convenienza di una pressoché assoluta deferenza nei riguardi della scelta degli scopi che lo Stato può legittimamente porsi: solo in casi del tutto eccezionali la Corte ha qualificato come contrastante con la Convenzione una norma interna sulla base dell’obiettivo che essa mirava a realizzare.

D’altro canto, però, quella cui mostra di conformarsi la giurisprudenza europea in materia di margine di apprezzamento è un’interpretazione indubbiamente, finanche troppo, estensiva: vasti settori politici e decisionali risultano così sottratti ad un effettivo scrutinio dell’organo di Strasburgo.

In altre parole, si può dire che la Convenzione europea e gli annessi Protocolli paiono in realtà riposare sul consenso delle Parti Contraenti.[28]

D’altronde, però, quella medesima flessibilità ermeneutica che lascia spazio alla discrezionalità degli Stati e quindi ad una certa disarmonia complessiva del sistema può anche consentire a criteri latamente sociali di fare il loro ingresso nel campo dei diritti civili e di libertà, tra i quali il diritto di proprietà: ad esempio, è indubbio che l’eliminazione delle ingiustizie sociali è uno degli scopi principali che i legislatori democratici si prefiggono ed a cui possono sacrificare diritti e posizioni soggettive.

In conclusione, mutuando da Drzemczewski[29] la classificazione dei diritti protetti dal corpus europeo in “diritti assoluti”, che non soffrono alcuna deroga, “diritti minimi”, costituenti il minimo comun denominatore accettabile dagli Stati Contraenti, ed infine “diritti condizionati”, sottoposti nel loro esercizio ad un certo numero di restrizioni, non si può che convenire che il diritto di proprietà protetto dall’art.1 Prot.1 rientra in quest’ultima categoria. E la sua conciliabilità con i diritti sociali nonché la sua maggiore o minore prossimità al concetto di “diritto alla proprietà,” di cui al capitolo precedente, dipendono proprio dalla qualità e quantità delle restrizioni cui esso viene sottoposto nel quadro della Convenzione europea.

Un’esaustiva analisi di tale questione esula dall’oggetto del presente lavoro, che invece si concentrerà esemplificativamente su due casi giurisprudenziali europei in materia di “occupazione acquisitiva,” rapportandoli proprio al parametro della “funzione sociale” della proprietà.

CAPITOLO SECONDO

LA CORTE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO

A CONFRONTO CON IL PRINCIPIO GIURISPRUDENZIALE ITALIANO DELL’“OCCUPAZIONE ACQUISITIVA”: PARALLELO TRA DUE DECISIONI

(sentt. Carbonara e Ventura c. Italia

e

Belvedere Alberghiera c.Italia)

SOMMARIO: 2.1. Le fattispecie litigiose - 2.2. L’origine dell’istituto dell’“occupazione acquisitiva:” Cass. S.U. 26 febbraio 1983 n. 1464- 2.3. Gli sviluppi dell’istituto dell’“occupazione acquisitiva” successivi alla sentenza 1464/1983 - 2.4. Le decisioni della Corte Europea - 2.5. L’istituto dell’“occupazione acquisitiva” e il diritto di proprietà di cui all’art.1 Prot.1: tra principio di legalità e “funzione sociale” -

2.1. Le fattispecie litigiose — Ci si confronta ora con i due casi giurisprudenziali europei, decisi con sentenze di pari data ed inerenti entrambi, pur con delle differenze, all’applicazione del principio giurisprudenziale italiano dell’“occupazione acquisitiva”: la sent.Carbonara e Ventura c. Italia[30] e la sent. Belvedere Alberghiera s.r.l. c. Italia.[31]

La lettura della regola pretoria de quo[32] alla luce dell’art.1 Prot.1 consentirà infatti di vagliare il concreto atteggiarsi del parametro della “funzione sociale” della proprietà nel quadro europeo: il tema propone una “paradigmatica ipotesi di conflitto tra interessi pubblici ed interessi privati ed una altrettanto paradigmatica ipotesi di soluzione.”[33]

Ambedue le fattispecie sottoposte all’esame della Corte Europea hanno tratto origine dall’occupazione sine titulo di tutto o parte di un fondo privato ad opera della Pubblica Amministrazione. Però in nessuna delle due vicende l’apprensione materiale del terreno da parte dei pubblici poteri poteva qualificarsi illegittima ab initio.

Invero, nel caso Carbonara e Ventura l’illegittimità è sopravvenuta allorché l’occupazione si è protratta al di là della scadenza autorizzata, mentre nel caso Belvedere Alberghiera s.r.l. il titolo su cui la presa di possesso si fondava è stato successivamente annullato, seppure con efficacia ex tunc.

Ma andiamo con ordine.

La prima controversia può essere sintetizzata come segue.

Scaduto il termine fissato per l’occupazione d’urgenza, da parte del Comune di Noicattaro, di una porzione del fondo di loro proprietà ai fini di edificazione di una scuola e non essendo intervenuti  per circa otto anni né un decreto formale di espropriazione né la corresponsione di un’indennità in loro favore, i ricorrenti, i cittadini italiani Carbonara e Ventura appunto, si determinavano ad esperire un’azione civile per ottenere il risarcimento dei danni e ciò facevano nella primavera del 1980.

Il contenzioso si concludeva, esauriti tutti e tre i gradi di giudizio, ben 13 anni dopo, con sentenza definitiva di rigetto della richiesta risarcitoria degli attori, sul presupposto della prescrizione del loro diritto ad esser tenuti indenni del pregiudizio subìto, prescrizione che, in forza dell’applicazione del principio dell’“occupazione acquisitiva,” doveva ritenersi intervenuta decorsi cinque anni dalla conclusione dell’opera pubblica (fine del 1972).

In particolare, né la Corte d’Appello né la Corte di Cassazione avevano accolto l’allegazione dei ricorrenti secondo cui una simile interpretazione sarebbe equivalsa ad un’applicazione retroattiva del termine quinquennale di prescrizione del risarcimento dei danni, dato che la giurisprudenza aveva definitivamente enucleato la succitata regola, detta anche dell’“espropriazione indiretta,” solo con la sentenza del Supremo Collegio n.1464 del 16.2.1983, cioè più di dieci anni dopo la data di compimento dei lavori per la costruzione della scuola e a tre anni dalla pendenza della causa intentata dai ricorrenti stessi.

I signori Carbonara e Ventura si rivolgevano quindi a Strasburgo lamentando una lesione ingiustificata del loro diritto al rispetto dei propri beni, in particolare per violazione del principio della preminenza del diritto nonché di quello di proporzionalità.

Analoga doglianza veniva addotta dalla Belvedere Alberghiera s.r.l., società di diritto italiano, nella seconda controversia in esame, ma in circostanze di fatto diverse.

In questo caso, l’Amministrazione comunale di Monte Argentario aveva proceduto alla materiale apprensione del terreno di proprietà della ricorrente in forza di un’ordinanza di occupazione d’urgenza, emanata in conformità al progetto, precedentemente approvato dal Comune medesimo, di costruzione di una strada su quel suolo.

La proprietaria del fondo adiva quindi il giudice amministrativo, che all’esito della procedura annullava, perché non atta a realizzare un interesse pubblico, la delibera di approvazione del progetto, unitamente agli atti conseguenti.

A questo punto, dopo una serie di lettere di diffida alla rimessione in pristino rimaste inevase, la Belvedere Alberghiera promuoveva un giudizio di ottemperanza avanti al T.A.R., ovvero una procedura esecutiva al fine di ottenere la restituzione del terreno.

Il T.A.R., però, con decisione confermata in appello dal Consiglio di Stato, rigettava il ricorso sul presupposto che l’esecuzione della prima sentenza di annullamento era di fatto resa impossibile dal sopraggiunto trasferimento della proprietà del suolo in capo al Comune di Monte Argentario, trasferimento intervenuto, in virtù di “espropriazione indiretta,” alla conclusione dei lavori di costruzione della strada, salva comunque restando la facoltà della ricorrente di agire, nel termine di prescrizione di cinque anni, per il risarcimento del danno subìto.

Prima di procedere oltre, però, appare opportuna una breve digressione sull’istituto giurisprudenziale dell’“occupazione acquisitiva.”

2.2. L’origine dell’istituto dell’“occupazione acquisitiva:” Cass. S.U. 26 febbraio 1983 n. 1464— Quello dell’“occupazione acquisitiva” è un istituto di creazione pretoria attraverso il quale i giudici civili italiani hanno cercato di riparare con un’anomala legittimazione a quei casi in cui una Pubblica Amministrazione abbia occupato sine titulo, ab initio o in base ad atti amministrativi poi annullati ovvero oltre i termini fissati nel decreto di occupazione d’urgenza, e perciò in modo illecito, immobili di proprietà privata, realizzandovi opere pubbliche o comunque dandovi di fatto una destinazione pubblica.

Casi questi con i quali le autorità giudiziarie ordinarie si son trovate purtroppo a doversi confrontare con una certa frequenza nel corso degli anni ’70.

Prima della consacrazione del principio de quo con la sentenza della Corte di Cassazione, a Sezioni Unite, del 26 febbraio 1983 n. 1464,[34] gli orientamenti giurisprudenziali sul controverso problema erano essenzialmente tre.

Secondo un primo indirizzo,[35] prevalente, la realizzazione di opere destinate in via permanente al soddisfacimento di un pubblico interesse su un fondo privato occupato illegittimamente privava il proprietario della facoltà di chiedere la restituzione del fondo o la demolizione dell’opera e lo legittimava soltanto ad ottenere il risarcimento del danno causato dal fatto illecito della Pubblica Amministrazione, lasciando peraltro inalterato il diritto di proprietà, ancorché svuotato in via definitiva di contenuto economico. Cosicché era solo il successivo decreto di espropriazione eventualmente intervenuto a regolarizzare l’assetto proprietario del bene.

Il secondo orientamento riteneva possibile, in ipotesi di mere attività materiali compiute senza il consenso del proprietario sul fondo privato ad opera della Pubblica Amministrazione, la condanna della stessa ad uno specifico facere (rilascio o demolizione o altro).[36] Il che, peraltro, non toglieva che il giudice preposto all’esecuzione di quelle sentenze di condanna non avrebbe potuto prescindere dalle peculiari caratteristiche del debitore e dunque, in nome della tutela dell’indipendenza dell’amministrazione, sarebbe di fatto rimasto impossibilitato a soddisfare in forma specifica le ragioni del proprietario, facendogli ottenere la restituzione del bene occupato, là dove quest’ultimo fosse già stato fatto oggetto di opere pubbliche intrasportabili o irreversibili.

Entrambi questi indirizzi si fondavano quindi sul presupposto che l’esecuzione di attività da parte dei pubblici poteri su suolo altrui non incidesse sulla titolarità del diritto di proprietà, diritto di proprietà in pratica però neutralizzato per l’irreparabile perdita non solo del godimento ma anche di tutte le utilità ricavabili dal bene.

Al contrario, il terzo orientamento giurisprudenziale[37] ricollegava alla costruzione dell’opera pubblica l’effetto estintivo del diritto di proprietà sul suolo privato illecitamente occupato, avendo in comune con il primo l’impossibilità per il soggetto spogliato di ottenere altro dal risarcimento pecuniario del danno, ma differenziandosi nettamente da entrambi sotto il profilo della (non più) perdurante titolarità del diritto di proprietà del fondo in capo al privato.

La sentenza 1464/1983 ha aderito sostanzialmente a tale ultimo indirizzo.

La Corte aveva dinanzi a sé due punti fermi ed un’apparente situazione di impasse.

Le due certezze erano, l’una, la realizzazione dell’opera ormai destinata in via permanente al soddisfacimento del pubblico interesse così da non consentire in modo assoluto l’ipotesi di reintegrazione in forma specifica[38] connessa al permanere del diritto di proprietà in capo al privato, l’altra, era la sicura illiceità dell’attività materiale eseguita dalla Pubblica Amministrazione sul fondo privato che, sebbene fonte di responsabilità, sembrava d’altro canto ostare ad ogni effetto appropriativo del bene in favore della Pubblica Amministrazione stessa.

La presunta impasse era data proprio dalla difficoltà di ricomporre in modo soddisfacente l’assetto proprietario del bene, senza dover ricorrere, per giustificare il formale trasferimento del bene, ad un tardivo decreto di espropriazione, volto a frustrare in pratica la fondata pretesa risarcitoria del privato.[39]

La sentenza n. 1464 ha superato l’ostacolo, negandolo in radice: il completamento dell’opera pubblica, che implica la radicale trasformazione del fondo, può ben costituire al contempo sia fattispecie acquisitiva-estintiva del diritto di proprietà, sia momento di consumazione dell’illecito che abilita al risarcimento del danno pari al valore venale del bene.

“Nelle ipotesi in cui la pubblica amministrazione (o un suo concessionario) occupi un fondo di proprietà privata e tale occupazione sia illegittima, per totale mancanza di provvedimento autorizzativo o per decorso dei termini in relazione ai quali l’occupazione si configurava legittima,[40] la radicale trasformazione del fondo- ove sia ritenuta dal giudice di merito univocamente interpretabile nel senso dell’irreversibile destinazione di esso al fine della costruzione dell’opera pubblica- da un lato comporta l’estinzione, in quel momento,[41] del diritto di proprietà del privato e la contestuale acquisizione a titolo originario della proprietà del suolo in capo all’ente costruttore e dall’altro costituisce un illecito (istantaneo, ad effetti permanenti) che abilita il privato a chiedere, nel termine prescrizionale di cinque anni dal momento della trasformazione del fondo nei sensi prima indicati, la condanna dell’ente medesimo a risarcire il danno derivante dalla perdita del diritto di proprietà, mediante il pagamento di una somma pari al valore che il fondo aveva in quel momento (oltre che del danno derivante dal mancato godimento del fondo nel periodo di occupazione illegittima anteriore all’estinzione del diritto di proprietà privata […]), con la rivalutazione […].”[42]

Pertanto, l’acquisto della proprietà a favore della Pubblica Amministrazione si verifica solo per la congiunta presenza di due distinti presupposti: a) che si sia verificata la radicale trasformazione del fondo occupato in conseguenza della realizzazione di un’opera pubblica (anche in corso e prima della effettiva utilizzazione come tale); b) che si versi in stato di illiceità del comportamento della Pubblica Amministrazione stessa per inesistenza del provvedimento d’occupazione o per sua sopravvenuta inefficacia. Ovverossia l’acquisizione non viene subordinata al pagamento del prezzo del suolo, che sarà invece onere del privato espropriato rivendicare.

La regola dell’“occupazione appropriativa” (altrimenti detta “espropriazione indiretta” o “accessione invertita”), la quale in sostanza costituisce un’eccezione alla regola generale secondo la quale la mancanza di un titolo valido ed efficace per la occupazione dovrebbe comportare la restituzione dell’area occupata abusivamente anche nel caso che su di essa fosse stata compiuta un’opera pubblica, è stata dalla sentenza 1464/1983 enucleata ispirandosi ai “princìpi generali dell’ordinamento.” In particolare, di quel principio che il Supremo Collegio ritiene essere sotteso alla disciplina codicistica del fenomeno della edificazione su suolo altrui invito domino[43] ed in virtù del quale regola per la composizione del conflitto tra costruttore e proprietario sarebbe l’attribuzione della proprietà sia del suolo sia della costruzione al soggetto portatore dell’interesse ritenuto prevalente secondo una valutazione d’ordine economico-sociale.

E, nel caso di occupazione sine titulo di un fondo privato per la realizzazione di un’opera pubblica, tale valutazione comparativa si risolverebbe in favore dell’ente pubblico avendo quest’ultimo agito, nel dare al suolo quella destinazione, per la soddisfazione di un interesse non proprio ma della collettività dei cittadini. Il principio-guida dell’istituto dovrebbe quindi ricondursi a quella “funzione sociale” della proprietà che è consacrata nell’art.42² della Carta Costituzionale italiana.

2.3. Gli sviluppi dell’istituto dell’“occupazione acquisitiva” successivi alla sentenza 1464/1983 — Sin dal suo primo apparire la sopra cita sentenza delle Sezioni Unite ha suscitato un vivacissimo dibattito, soprattutto in dottrina.[44]

Così, alcuni hanno sottolineato come il venir meno di ogni facoltà di godimento del suolo occupato non possa tout court assimilarsi ad estinzione del diritto di proprietà su di esso, dovendosi ritenere ricompresi nel diritto di proprietà anche i poteri di azione, ricuperatoria e risarcitoria, la cui esperibilità viene legittimata proprio dalla perdita della cosa. E questa tesi, seguita da qualche giudice di merito,[45] trovava autorevole riscontro in una decisione del Supremo Collegio.[46]

Si è poi rilevato che alla base della cosiddetta “occupazione appropriativa” sta un atto illegittimo (volontà dell’ente di impadronirsi della proprietà aliena), contrario ai princìpi dell’ordinamento, i quali, a’ sensi dell’art.42³ Cost., prevedono, invece, per l’acquisto della proprietà pubblica, l’osservanza delle regole generali del procedimento di espropriazione: essa contraddirebbe quindi il fondamentale principio di legalità cui si informa, o dovrebbe informarsi, l’intera condotta della Pubblica Amministrazione.

E così si discostavano dalle Sezioni Unite del 1983 altri giudici di merito.[47]

Tanto più, s’è evidenziato, che la costruzione illegittima di un’opera su fondo altrui viene invece considerata un illecito permanente se posta in essere da un soggetto privato, sicché si hanno qualificazioni giurisprudenziali difformi dello stesso fenomeno a seconda che l’agente sia un ente pubblico ovvero un privato.[48]

Il che equivarrebbe alla consacrazione del potere di supremazia della Pubblica Amministrazione.[49]

Inoltre, stando all’editto delle Sezioni Unite, il profilo dell’interesse pubblico verrebbe a confondersi con la circostanza che l’occupante sia un soggetto pubblico e si farebbe così luogo ad una situazione di privilegio soggettivo legata allo status della Pubblica Amministrazione: la pubblica utilità, in questa logica, sarebbe presunta iuris et de iure, non essendo richiesta una previa ponderazione degli interessi, privati e amministrativi, coinvolti.[50]

Parte delle riserve espresse confluirono nella su richiamata sentenza della Cassazione 3872/1987, la quale dichiarò l’istituto dell’“occupazione appropriativa” in netto contrasto con la disciplina sia costituzionale che codicistica sull’acquisto della proprietà e propose una soluzione originale, interpretando la proposizione dell’azione di risarcimento contro la Pubblica Amministrazione da parte del privato occupato come volontà di abbandonare il diritto di proprietà a favore dell’occupante.

Nonostante ciò, l’indirizzo avviato con la sentenza 1464/1983 è stato efficacemente ribadito da altra pronuncia delle stesse Sezioni Unite,[51] pur con il correttivo dell’indefettibilità della dichiarazione di pubblica utilità dell’opera e con l’esclusione quindi, pare, delle mere occupazioni di fatto (ossia in assenza assoluta di titolo) dall’ambito di operatività dell’istituto.[52]

Nonostante le riserve dottrinali,[53] lo sfavore della giurisprudenza amministrativa[54] e le timide correzioni apportate dalla Cassazione, l’istituto dell’“occupazione acquisitiva” ha trovato definitivo avallo da parte del legislatore (art.3 l.27.8.1988 n.458),[55] che per la verità, più che sancire la regola dell’accessione invertita, l’ha “data per scontata.”[56]

I contrasti[57] in merito alla durata quinquennale[58] o decennale[59] del termine di prescrizione del diritto al risarcimento del danno subìto dal privato proprietario per la perdita del diritto di proprietà in forza del principio dell’“occupazione acquisitiva” sono poi stati definitivamente risolti dalle Sezioni Unite della Cassazione[60] nel primo senso.

Gli ultimi sviluppi dell’istituto dell’“espropriazione indiretta” vanno nella direzione di una progressiva ed ulteriore erosione del suo ambito di applicabilità: è oramai pacifico che esso non si estenda alle ipotesi in cui i provvedimenti della Pubblica Amministrazione, costituenti titolo per l’occupazione del suolo, siano nulli ab initio[61] ma neppure allorché la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera eretta o erigenda sul fondo privato venga annullata dalle giurisdizioni amministrative.[62]

La Corte Costituzionale è stata chiamata a pronunciarsi sulla costituzionalità dell’istituto dell’“occupazione acquisitiva,”[63] ma, preliminarmente dichiarandosi incompetente a giudicare di un principio giurisprudenziale quale quello de quo, ha comunque ritenuto legittimo il termine prescrizionale quinquennale dell’azione di risarcimento correlativa ed ha affermato che il fatto che la Pubblica Amministrazione acquisti una proprietà in virtù di un suo comportamento illegittimo è compatibile con i princìpi costituzionali di prevalenza dell’interesse pubblico, nella specie alla conservazione dell’opera realizzata, sull’interesse del privato, al diritto di  proprietà.

Per una prima conclusione non definitiva si può dire che il giudizio di valore sotteso al principio dell’“occupazione appropriativa” conduce per un verso alla ratifica di quanto compiuto contra legem dall’Amministrazione e per altro verso priva l’Amministrazione stessa dello strumento espropriativo, una volta decorso il termine di occupazione legittima. Quindi, protezione sì dell’interesse pubblico, ma in un certo senso compensata dall’obbligo della P.A. di corrispondere il valore effettivo del bene in moneta rivalutata,[64] compenso che peraltro viene duramente pagato dal privato con la prescrizione quinquennale del suo diritto.[65]

Peraltro, il Governo italiano, nel documento inviato all’Esperto indipendente incaricato dalla Commissione sui Diritti Umani di stendere un rapporto sul diritto di proprietà,[66] mentre significativamente non fa espressa menzione dell’istituto dell’“occupazione acquisitiva,” riferisce che nel nostro ordinamento costituisce requisito essenziale per l’espropriazione non solo l’esistenza di un interesse pubblico ma anche il versamento di un equo indennizzo e che qualsiasi esproprio posto in essere per uno scopo diverso da quelli previsti dalla legge non può essere considerato legittimo (sic!).

2.4. Le decisioni della Corte Europea— Veniamo finalmente ai nostri due casi giurisprudenziali europei e, per prima cosa, seguiamo passo passo l’iter argomentativo sviluppato dalla Corte nel vaglio degli stessi.

Ciò che anzitutto balza agli occhi è che, dietro un percorso logico puntualmente consequenziale, domina un approccio eminentemente pragmatico: il giudice europeo in linea di massima si astiene da un giudizio sull’istituto giuridico di cui gli organi nazionali hanno fatto applicazione nonché sul modo in cui tale applicazione hanno dato e focalizza la propria attenzione sugli aspetti concreti delle fattispecie sottopostegli.

In primis, in ambedue i casi in esame, la Corte accerta l’esistenza, peraltro non contestata dalle parti in causa, di lesioni della proprietà che qualifica come “privazioni,” riconducendole sub art.1 Prot.1, I alinea, II frase.

Ma ciò essa fa non tanto, in abstracto, sul presupposto dell’operatività dell’istituto dell’“occupazione acquisitiva,” quanto piuttosto richiamandosi alla già ricordata nozione di “espropriazione di fatto,” il che le consente di non ingerirsi nel merito del principio de quo e di attenersi quindi all’effettualità concreta delle circostanze di fatto.

Circostanze di fatto che si traducono nell’impossibilità per i ricorrenti di ottenere, nel caso Carbonara e Ventura, il risarcimento dei danni subìti per la perdita del loro fondo e, nel caso Belvedere Alberghiera, la restituzione del proprio suolo.

A questo punto, la Corte segue lo schema delineato nel capitolo precedente per l’accertamento della violazione del diritto di proprietà, sottoponendo le due fattispecie di lesione al vaglio preliminare delle condizioni giustificative e solo la prima anche a quello, logicamente successivo, di proporzionalità.

Per la precisione, il controllo sulla condizione di finalità pare del tutto omesso nel caso Carbonara e Ventura, quasicché l’utilità pubblica della privazione sia qui da reputarsi in re ipsa, non essendo stata caducata la dichiarazione di pubblica utilità che ha originato il procedimento di occupazione d’urgenza, protrattosi però oltre i termini.

Al contrario, di verifica di finalità il giudice europeo parla espressamente con riferimento al caso Belvedere Alberghiera, là dove, nonostante l’annullamento, per inattitudine alla realizzazione dell’interesse pubblico appunto, dei provvedimenti amministrativi incidenti sul diritto di proprietà dei ricorrenti, gli organi giurisdizionali italiani hanno negato a questi ultimi la rimessione in pristino e dunque la restituzione del terreno illegittimamente occupato dalla Pubblica Amministrazione.

Comunque, anche in questa seconda decisione, il controllo sulla condizione di finalità viene nei fatti omesso, in quanto assorbito, o meglio superato, da quello sulla condizione di legalità.

Ed è questo il vaglio che si rivela decisivo per la risoluzione di entrambe le controversie nel senso della loro incompatibilità con l’art.1 Prot.1.

La Corte ravvisa invero nelle due fattispecie sottoposte al suo esame una violazione del principio di preminenza del diritto.

Nel suo ragionamento, ad essere incompatibile con il requisito di legalità non è tanto il fatto che quello dell’“occupazione acquisitiva” sia un principio di creazione meramente pretoria che va a collocarsi nel quadro di un ordinamento continentale in cui i precedenti giudiziari non sono vincolanti e le regole giurisprudenziali risultano sottratte al sindacato di costituzionalità.

Piuttosto, per i giudici di Strasburgo, il principio di preminenza e certezza del diritto non è stato rispettato data l’imprevedibilità ed arbitrarietà dei risultati dell’applicazione dell’istituto in questione, imprevedibilità ed arbitrarietà che discendono dalla contraddittorietà e non univocità degli orientamenti giurisprudenziali in materia.[67]

La Corte Europea non si esime peraltro dal decretare una sorta di condanna dell’istituto dell’“occupazione appropriativa” in sé, formulando delle riserve “sulla compatibilità con il principio di legalità di un meccanismo che, in linea generale, consente all’Amministrazione di trarre beneficio da una situazione illegale e per effetto del quale il privato si ritrova di fronte al fatto compiuto.”[68]

A questo punto, però, le argomentazioni, sin qui del tutto omogenee per le due fattispecie, vengono a differenziarsi, stante i petita diversi.

Nel caso Carbonara e Ventura, data l’imprevedibilità, o quantomeno la non prevedibilità all’epoca della scadenza dei termini fissati nell’ordinanza d’occupazione d’urgenza, del trasferimento del suolo all’Amministrazione, la certezza del quale trasferimento i ricorrenti hanno raggiunto solo al momento del passaggio in giudicato della sentenza che decideva sulla loro domanda di riparazione, la tutela data dal risarcimento dei danni è stata affatto vanificata ed è proprio per renderla effettiva che i sigg.ri Carbonara e Ventura hanno adìto la Corte di Strasburgo.

Perciò, qui la Corte non dubita dell’effettivo acquisto della proprietà da parte della Pubblica Amministrazione e mostra di ritenere che si tratti di un’espropriazione alla quale fa difetto il pagamento di un’equa compensazione.

In questo senso si può dire che essa pervenga ad un esito negativo anche del controllo di proporzionalità.[69]

Discorso diverso va fatto invece per il caso Belvedere Alberghiera, nel quale la Corte ha concluso per l’illegalità della privazione di proprietà in sé, definendola come una “mainmise de l’Etat sur le terrain de la requérante” (par.68), posto che la sentenza con cui il giudice amministrativo aveva dichiarato l’illegittimità e la carenza di interesse pubblico dell’occupazione del suolo non ha condotto alla restituzione dello stesso.

Tale constatazione esonera nella specie il giudice europeo dalla verifica della sussistenza di un giusto equilibrio tra l’interesse generale e l’interesse individuale.

In conclusione, i dispositivi di entrambe le decisioni in esame contengono l’accertamento della violazione dell’art.1 Prot.1 e la riserva a successivo procedimento, anche in ragione di un eventuale accordo tra le parti in causa, della questione dell’equa soddisfazione a’ sensi dell’art.41 della Convenzione, ritenuta non matura per la decisione.

Rimane dunque aperta una questione di grande interesse con riferimento specialmente alla sentenza Belvedere Alberghiera, ove la ricorrente ha chiesto innanzitutto e soprattutto la restituzione e la rimessa in pristino del fondo in contestazione, atteso che sul punto dell’applicazione dell’art.41 il Governo italiano ha in giudizio rappresentato che la detta restituzione, oltre ad essere impossibile in forza del principio dell’“occupazione acquisitiva,” esulerebbe dall’ambito di operatività dell’articolo de quo.

2.5 L’istituto dell’“occupazione acquisitiva” e il diritto di proprietà di cui all’art.1 Prot.1: tra principio di legalità e “funzione sociale” — L’istituto dell’“occupazione acquisitiva” si pone come emblematico terreno di confronto/scontro, oltreché tra tutela della funzione amministrativa e tutela del diritto di proprietà, tra la dogmatica del valore della legalità, “pensosa dello stato di diritto e della garanzia,” e i caratteri dello stato sociale, significativamente connessi al principio di efficienza.[70]

Ecco perché nella valutazione di quel principio dovrebbe rivestire un ruolo essenziale, accanto al controllo sulla condizione di legalità, quello sulla condizione di finalità, ovverossia sulla sussistenza o meno di un’utilità pubblica giustificativa della privazione della proprietà.

Dovrebbe, si diceva, poiché in realtà le due decisioni della Corte Europea prese in esame hanno mostrato di lasciare in ombra questo profilo: nel caso Carbonara e Ventura, pur vertendosi in una fattispecie di illegittimità sopravvenuta dell’occupazione del suolo, ed addirittura nel caso Belvedere Alberghiera, nel quale era causa di provvedimenti amministrativi, incidenti su diritti soggettivi, annullati, ex tunc, proprio in quanto non idonei a realizzare un interesse generale, l’organo di Strasburgo pare abbia preferito glissare sull’aspetto dell’utilità pubblica e confinare al piano del controllo di legalità il giudizio di incompatibilità delle fattispecie di “occupazione appropriativa” con l’art.1 Prot.1.

Così, si è legittimati a ritenere che la Corte abbia finito per far propria una sorta di principio di “intangibilità delle opere pubbliche,” sulla premessa, implicita, che le opere pubbliche, una volta costruite, non vadano, sol perché violano le ragioni della proprietà privata, demolite.[71]

È questo un principio vigente in numerosi ordinamenti giuridici, in forza del quale, di norma, l’invasione fisica della proprietà privata da parte dell’Amministrazione al fine di costruire un’opera pubblica determina la sottrazione del bene all’originario proprietario, verso il pagamento di un’indennità.

Del resto è quanto apertamente emerge nell’opinione concordante alla decisione Belvedere Alberghiera espressa dal giudice Rozakis, il quale all’uopo distingue tra “interesse pubblico inesistente all’origine,” così come accertato dal giudice amministrativo che su tale base ha annullato l’ordinanza di occupazione d’urgenza, ed “interesse pubblico su cui riposa[va] l’espropriazione indiretta,” ovverossia interesse alla protezione delle opere pubbliche già compiute. E ciò in perfetta assonanza con la citata sentenza della Corte Costituzionale italiana n.188/1995.

In questo stesso ordine di idee, i giudici Lorenzen e Baka, nella loro comune opinione concordante alla medesima sentenza, hanno giustamente sottolineato come nel caso Belvedere Alberghiera mai è stato dubitato, né da parte degli organi giurisdizionali interni adìti né da parte del Governo italiano, che la privazione della proprietà subìta dai ricorrenti fosse stata posta in essere in spregio del requisito dell’interesse pubblico e per ciò stesso in contrasto con l’art.1 Prot.1.

In sostanza, poca attenzione la Corte Europea ha riservato al controllo di finalità con riferimento ad un principio, quello dell’“occupazione acquisitiva,” che è invece stato concettualmente ispirato proprio dalla nozione di “funzione sociale” della proprietà.

Su questa linea, infatti, v’è addirittura chi si è spinto tanto oltre da arrivare ad ipotizzare che l’idea-base del nuovo modo di acquisto della proprietà da parte della Pubblica Amministrazione possa estendersi ai rapporti tra privati: una interpretazione del principio della “funzione sociale” attenta, ad esempio, alle esigenze della produzione, potrebbe portare ad attenuare od offuscare la tradizionale regola dell’accessione di mobili a immobili, res solo cedit, nei casi in cui un terzo, pur non avendone titolo, trasformi un suolo altrui in una nova res che renda produttivo ciò che prima non lo era o comunque realizzi sullo stesso un manufatto destinato a soddisfare interessi pubblici o collettivi di particolare rilievo.[72]

Così, “l’orientamento giurisprudenziale avviato per risolvere i problemi nascenti dall’illegittima utilizzazione dei suoli privati da parte della pubblica amministrazione, al di là dei fatti contingenti che ne hanno costituito l’occasio, potrebbe essere considerato come la fase iniziale di un processo di più vasta portata, destinato ad erodere ulteriormente alcuni dei connotati tradizionali della proprietà immobiliare, ed il cui esito finale potrebbe essere rappresentato dalla radicale trasformazione del vigente regime della circolazione dei beni immobili:” la considerazione che gli usi del territorio debbano soddisfare, prima ancora che gli interessi individuali dei proprietari, l’insieme degli interessi (ambientali, paesaggistici, urbanistici, igienico-sanitari, etc.) riferibili all’intera collettività che in quel territorio hanno il punto di riferimento obiettivo logicamente non potrebbe che suggerire di rendere accessibile e consentire la fruizione delle utilità offerte da talune categorie di beni- particolarmente e socialmente rilevanti- anche a soggetti diversi da quelli indicati dal regime di appartenenza dei beni stessi, in modo da raccordare, appunto, in presenza di un conflitto tra più soggetti circa l’uso su di un determinato terreno, le norme che ne disciplinano l’appartenenza con la considerazione dell’utilizzazione concreta dello stesso terreno. E ciò anche considerando che la crescente scarsità della risorsa-suolo, specialmente nelle aree densamente abitate o intensamente sfruttate, rende sempre meno tollerabili, pure rispetto ai princìpi solidaristici, gli usi economicamente non efficienti delle stesse.[73]

In altre parole, a sommesso parere della scrivente, il confronto con l’istituto dell’“occupazione acquisitiva” avrebbe potuto consentire alla Corte Europea di indicare sino a che punto possano esplicarsi le potenzialità sociali insite nel diritto di proprietà, se solo essa non avesse preferito non prendere partito sul punto per muoversi invece, al fine di dare una soluzione alle questioni sottopostele, sul più consolidato terreno del principio di legalità: un’occasione perduta!

 

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