inserito in Diritto&Diritti nel marzo 2003

Il nuovo regolamento comunitario 1400/02 sugli accordi di distribuzione integrata di autoveicoli    

di Fabio Di Lorenzo

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La crisi mondiale in cui versa il settore dell’industria dell’automobile ha indotto il Legislatore comunitario a disciplinare ex novo la materia degli accordi di distribuzione integrata intercorrenti tra i produttori e le autoconcessionarie. Con tali contratti di distribuzione la casa automobilistica trasferisce la proprietà dei veicoli al distributore concessionario, affinchè quest’ultimo li rivenda a determinate condizioni di prezzo, praticando servizi di assistenza e garanzia alla clientela, attività di pubblicità e promozione delle vendite. Quasi sempre, nella prassi convenzionale, si stipulano anche limitazioni della concorrenza, quali la fissazione del prezzo imposto, il divieto di vendere prodotti di marche concorrenti, la previsione di esclusive territoriali e di clausole di localizzazione con cui si impone al concessionario di non operare fuori dalla zona stabilita. Su quest’ultimo punto tuttavia, bisogna confrontarsi con il dato comunitario, ed in particolare con l’art. 81 del Trattato istitutivo della C.E., in base al quale sono incompatibili con il mercato comune, e quindi vietate, tutte le intese che alterino il libero gioco della concorrenza, a meno che esse non contribuiscano a migliorare la produzione o la distribuzione dei prodotti, risolvendosi in ultima analisi in un vantaggio per gli stessi consumatori. La norma presuppone la necessità di contemperare due diversi interessi, e cioè quello della libera concorrenza da una parte, e dall’altra quello delle intese restrittive, in primo luogo le “protezioni territoriali”: la tutela dell’una o dell’altra forma di conformazione del mercato dipende dal beneficio che ne deriverebbe ai consumatori. Così si giustifica la copiosissima legislazione comunitaria sull’esenzione per singole categorie dall’applicazione del divieto di cui all’art. 81 del Trattato, proprio perché ciascun settore del mercato ha esigenze e caratteristiche diverse, presentandosi più opportuna ora l’opzione di favore per la restrizione della concorrenza, ora quella per la libera competizione.

Uno dei settori in cui più volte il Legislatore comunitario è intervenuto al fine di esentare dall’applicazione dell’art. 81 del Trattato, è appunto quello della distribuzione degli autoveicoli. Il recente Regolamento comunitario 31 luglio 2002 n. 14001, nel sostituire il reg. 1475/952, detta una disciplina sicuramente meno favorevole alle intese restrittive, come confermato anche dal considerando n. 2; la Commissione U.E. infatti, ha probabilmente ritenuto che una delle cause della crisi mondiale del mercato dell’auto sia stata proprio l’eccessiva restrizione della concorrenza e la “protezione territoriale” nelle catene distributive del settore. E’ interessante confrontare la normativa pregressa del reg. 1475/95 con quella del recente reg. 1400/02, al fine di apprezzare il nuovo indirizzo di politica legislativa.

I considerando dei rispettivi regolamenti sono assai significativi, in quanto illustrano le marcate differenze di opzione politica: nel considerando n. 4 del regolamento del 1995 si precisa che “le clausole degli accordi di integrazione verticale riguardanti la distribuzione esclusiva (la distribuzione in cui si prevede un’esclusiva territoriale a favore del produttore e/o del distributore) e selettiva (la distribuzione in cui il produttore limita gli sbocchi sul mercato, selezionando i distributori autorizzati in base a criteri qualitativi, o meramente quantitativi3) possono essere considerate razionali ed indispensabili nel settore degli autoveicoli”; viceversa, il già menzionato considerando n. 2 del reg. 1400/02 rende palese l’intento del Legislatore comunitario di favorire maggiormente il libero gioco della concorrenza.

Il reg. 1400/02 esenta dall’applicazione del divieto di intese anticoncorrenziali di cui all’art. 81 del Trattato gli accordi di distribuzione selettiva fondata su criteri quantitativi solo a condizione che la quota di mercato ricoperta da fornitore non superi il 40%; per i contratti di fornitura esclusiva di automobili, si richiede che la quota di mercato dell’acquirente-distributore non superi il 30% (art. 3). Viceversa tali limiti non sono imposti dal reg. 1475/95. E’ questa una prima profonda discrasia tra le due discipline, assai significativa dello sfavor nei confronti delle intese restrittive.

Il reg. 1475/95 esenta dall’applicazione dell’art. 81 del Trattato le clausole con cui l’autoconcessionaria si impegna a non vendere pezzi di ricambio concorrenti rispetto a quelli contrattuali, e a non utilizzarli per la riparazione o la manutenzione di prodotti contrattuali o di prodotti corrispondenti (art. 3 n. 5). Totalmente opposta è la disciplina del reg. 1400/02, che non ritiene più lecita tale restrizione della concorrenza, stabilendo che non sono esentabili i patti con cui si stabilisce “un obbligo diretto o indiretto che limiti la facoltà di un riparatore autorizzato di prestare servizi di riparazione e manutenzione per gli autoveicoli di fornitori concorrenti”, nonché “un obbligo diretto o indiretto che imponga ai membri di un sistema di distribuzione selettiva di non vendere pezzi di ricambio di fornitori concorrenti” (art. 5 par. 1).

Su alcuni punti i due regolamenti si pongono in linea di contiguità. In particolare, il reg. 1475/95 prevede che sono lecite le clausole con cui il concessionario si impegna a non vendere ad altri distributori non autorizzati e non inseriti nella catena di distribuzione selettiva4. La ratio è chiara: nell’ottica di una minore chiusura nei confronti delle restrizioni della concorrenza, se si vuole salvaguardare la distribuzione integrata verticale ed i vantaggi che essa comporta anche alla clientela, si deve conservare il concessionario in una posizione di vantaggio rispetto ai rivenditori non autorizzati, altrimenti tutto il sistema di distribuzione crollerebbe. Tale impostazione è ribadita dall’art. 4 par. 1 lett. iii) del reg. 1400/02. 

  Il regolamento sostituito esenta dall’applicazione dell’art. 81 del Trattato le clausole con cui, stabilendosi un’esclusiva territoriale a favore del distributore, si vieta al produttore di effettuare vendite nella zona. Si tratta evidentemente di una restrizione della concorrenza, giudicata però dal Legislatore del 1995 come migliorativa della produzione o della distribuzione, ai sensi dell’art. 81 par. 2 del Trattato. Sono qualificate come lecite anche le pattuizioni con cui, nell’ambito di una catena di distribuzione con esclusive territoriali a favore di ciascuno dei distributori, si obbliga l’autoconcessionario a non ricercare clienti fuori la propria zona territoriale in modo attivo, cioè con appositi contatti o campagne pubblicitarie (art. 3 n. 8), mentre non sono esentabili  ex art. 81 del Trattato le clausole con cui si impone al distributore di rifiutare le vendite a clienti provenienti fuori zona, perché altrimenti si creerebbe una inammissibile compartimentazione assoluta del mercato. A sua volta, l’art. 4 par. 1  del reg. 1400/02 considera lecite sia le clausole con cui si impone una restrizione delle vendite attive nel territorio esclusivo riservato al fornitore.

Ambedue i regolamenti vietano la fissazione convenzionale del prezzo imposto al distributore, oppure un prezzo minimo, in quanto esso si risolve in una limitazione della concorrenza non migliorativa della produzione o della distribuzione, con un probabile danno per i consumatori. E’ solamente ammessa la possibilità di stabilire un prezzo consigliato, o un prezzo massimo.

Altro punto di contiguità tra le due discipline è costituito dal fatto che non vengono esentate le clausole che vietano all’autoconcessionario di vendere auto o pezzi di ricambio di marche concorrenti, realizzando così la cd. concessione di vendita multimarche. Si permette tuttavia di stabilire l’obbligo di effettuare le vendite dei prodotti concorrenti in locali separati, sottoposti ad una gestione distinta in modo da scongiurare la confusione tra marche. L’intento, è evidente, è quello di evitare un danno per gli stessi consumatori, ai cui occhi potrebbe nascere una confusione dei prodotti, con una beffa per il concedente, la cui opera di pubblicità e di assistenza favorirebbe le marche avversarie. In realtà, il regolamento opera una netta scelta di favore per la concessione di vendita in esclusiva cd. multimarche, dove cioè si consente al concessionario di vendere, con alcune garanzie per il concedente, anche prodotti di marche concorrenti. A riguardo, il reg. 123/85 (il regolamento sulla distribuzione di autoveicoli, poi sostituito dal reg. 1475/95) taceva del tutto; tuttavia la giurisprudenza comunitaria era arrivata lo stesso in via interpretativa alla soluzione poi adottata dalla Commissione nel 1995, affermando che la deroga compiuta dal reg. 123 all’art. 81 del Trattato è del tutto eccezionale, e le relative norme e le esenzioni ad esse ricollegate non possono essere interpretate in via estensiva, e ciò in particolare per quanto concerne le clausole che limitano le vendite cd. multimarche. Poi, come si è visto, il reg. 1475/95 ha dato a tale impostazione una conferma normativa5.

Il reg. 1400/02, sul presupposto che il produttore mantiene di regola una posizione di supremazia economica e contrattuale rispetto al distributore, cerca di tutelare quest’ultimo tramite diverse previsioni normative, tra cui l’imposizione al produttore di motivare il recesso dal contratto, e di accettare un arbitro per tutte le controversie che possono insorgere nel rapporto. La Federaicpa, la federazione dei concessionari, ha accolto favorevolmente questa scelta politica del Legislatore[6].

Tuttavia il punto più controverso del nuovo regolamento, che segna un profondo discrimen  rispetto al reg. 1475/95, concerne il divieto posto dall’art. 5 par. 2 lett. b) della clausola di localizzazione, con cui il produttore impone al concessionario di operare solo nella zona pattuita, senza possibilità di aprire sedi e filiali fuori territorio. La norma intende evitare la compartimentalizzazione del mercato dell’auto, che rischia di compromettere la libera concorrenza. In tal modo, si ritiene da una parte di provocare un ribassamento dei prezzi favorendo il consumatore, dall’altra di rilanciare il mercato dell’automobile, ormai da tempo stagnante. La soluzione è stata accolta favorevolmente dalla Beuc, l’associazione europea dei consumatori, secondo cui il ribassamento dei prezzi non può che beneficiare i consumatori; in Italia, anche l’Authority per la concorrenza si è espressa positivamente. Viceversa, opinioni fortemente negative sono state espresse non solo da molti Governi di Paesi d’origine di case automobilistiche, ma anche da diverse associazioni di categoria. L’Acea, l’associazione europea dei costruttori, accoglie con preoccupazione la riforma, temendo che essa possa creare <<un nuovo ambiente dove sarà più impegnativo tutelare gli interessi degli automobilisti e dei consumatori in generale>>. La Federaicpa, l’associazione dei concessionari, sottolinea che la riforma vieta <<l’obbligo di localizzazione degli impianti in un’area di responsabilità, che da sempre rappresenta il presupposto per la stabilità delle reti concessionarie e dei propri investimenti, ma anche il fattore di continuità nel rapporto con i consumatori>>, auspicandosi comunque <<che la Commissione voglia promulgare in tempi brevi linee guida in grado di assicurare l’indispensabile certezza giuridica>>. L’Anfia, l’associazione dei costruttori nazionali, esprime la preoccupazione per i limiti ed i condizionamenti imposti alla tradizionale organizzazione della distribuzione selettiva delle automobili, rischiando di comprometterne l’efficacia.

A conferma delle numerose resistenze opposte dagli operatori economici del settore all’introduzione del divieto della clausola di localizzazione a carico dell’autoconcessionario, l’art. 12 del reg. 1400/02 rinvia l’entrata in vigore del divieto de quo all’ottobre del 2005, mentre le altre norme del regolamento sono efficaci già dall’ottobre del 2002.

Bisognerà attendere ora gli orientamenti interpretativi dei Giudici di Strasburgo, e verificare se la giurisprudenza, attenta alle critiche ed alle esigenze degli operatori economici del settore, attenuerà sul piano applicativo la tendenza alla liberalizzazione del mercato dell’auto espressa dal reg. 1400/02, o viceversa tutelerà pienamente il libero gioco della concorrenza a scapito di qualsiasi forma di compartimentalizzazione del mercato.                                                                                                     

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Note:

1 In G.U.C.E. n. L 203 del 1 agosto 2002, p. 30 ss.

2 In G.U.C.E. n. L 145 del 29 giugno 1995, p. 25 ss.

3 Sul tema della distribuzione selettiva quantitativa e qualitativa si veda S. BASTIANON, La distribuzione selettiva ed il requisito dell’<<ermeticità>> nel diritto <<antitrust>> comunitario, in Foro it., 1998, IV, 11.

4 Da rilevare tuttavia che la giurisprudenza comunitaria, nell’applicare la disciplina del 1995, ha mantenuto sul punto sovente un atteggiamento scettico, ritenendo non opponibile un’eventuale esclusiva a favore del distributore e considerando lecita l’attivita di vendite parallele ad opera dei free riders, cioè i rivenditori non autorizzati. D’altra parte è orientamento consolidato della Corte quello secondo cui non sono valide le clausole che limitano le importazioni parallele. Parte della giurisprudenza ribadisce che eventuali limitazioni convenzionali della concorrenza non sono opponibili ai terzi; sul punto, C.G.C.E., 15 febbraio 1996, n. 309, in Giur. it., 1996, I, 1, 1177.

5 Sul tema della distribuzione multimarche sotto il regime del reg. 1475/95, si veda C.G.C.E., 30 aprile 1998, causa C-230/96, in Riv. it. Dir. pubb. com, 1998, 1053.

In dottrina, V. M. LEONE, Accordi di distribuzione esclusiva e selettiva di autoveicoli: il nuovo regolamento, in Contr. e imp., 1996, 348.

[6] I commenti  sul nuovo regolamento espressi dalle varie associazioni di categoria indicati nel prosieguo dell’articolo sono tratti da Il sole24ore del 18 luglio 2002.