***

Sommario: 1. Il controllo della Corte dei conti tra collaborazione e responsabilità - 1.1. Controllo e potere di autonomia organizzativa della Corte dei conti - 1.2. Controllo e “sinergie”.  2. La composizione “partecipata” delle Sezioni regionali di controllo - 2.1. Integrazione e terzietà - 2.2. Controllo e pareri a richiesta.   3. Buon andamento e obbligo d’informazione.  4.  Conclusione.

1.    Il controllo della Corte dei conti tra collaborazione e responsabilità.

Lo spunto per le presenti considerazioni è dato dalla legge 5 giugno 2003, n.131 (legge La Loggia), recante le disposizioni ordinarie di adeguamento ai principi di cui  - per quanto qui di interesse - all’art. 118 Cost.,  come modificato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3  che ha  novellato l’intero Titolo V - Parte II  - della Costituzione.

Dalla disciplina contenuta nell’art. 7, commi 7, 8 e 9, della legge La Loggia emerge un rinnovato ruolo della Corte dei conti con riferimento all’intero sistema delle autonomie: infatti, ai fini del coordinamento della finanza pubblica, alla Corte è affidata la verifica del rispetto degli equilibri di bilancio da parte di Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni, in relazione al patto di stabilità interno e ai vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione Europea.

Nell’ambito di ciascuna Regione,  le Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti sono chiamate a verificare, in sede di controllo sulla gestione, il perseguimento degli obiettivi posti, secondo la rispettiva competenza, dalle leggi statali o regionali di principio e di programma, nonché la sana gestione finanziaria degli Enti locali e il funzionamento dei controlli interni e, infine, riferiscono sugli esiti delle verifiche esclusivamente ai Consigli degli enti controllati.

Resta ferma la potestà delle Regioni a statuto speciale, nell’esercizio della loro competenza, di adottare particolari discipline nel rispetto delle suddette finalità.

Le Regioni e gli altri enti territoriali, ai fini della regolarità della gestione finanziaria e dell’efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa, possono richiedere alle Sezioni regionali di controllo ulteriori forme di collaborazione, nonché pareri in materia di contabilità pubblica.

1.1. Controllo e potere di autonomia organizzativa della Corte dei conti.

Come ben si vede, le novità apportate dalle prefate disposizioni, che si collocano naturaliter nell’ambito concettuale del controllo giuridico avente lo scopo di garantire la tutela di predeterminati valori ed interessi, vanno esplicitamente in direzione della salvaguardia dei principi costituzionali del buon ed imparziale andamento dell’amministrazione, del rispetto degli equilibri di bilancio e dell’armonia della finanza pubblica, riconfermando alla magistratura contabile, quale organo neutrale ed indipendente dello Stato-ordinamento, il ruolo di strumento essenziale per l’attuazione del coordinamento della finanza pubblica, nonché, in funzione della esplicitata natura collaborativa del controllo sulla gestione, ribadendo il metodo dell’adeguamento evolutivo dei parametri di riferimento del controllo attraverso il ricorso a regole non solo di natura giuridica, bensì anche economica, finanziaria, aziendalistica e simili ([1]).

Al riguardo, può risultare utile un breve excursus normativo per ricordare, tra l’altro, che con  l’art.1 della legge n. 241 del 1990 si dispone che l’attività amministrativa deve  perseguire i fini stabiliti dalle leggi secondo criteri di economicità, di efficacia e di pubblicità e che con il decreto legislativo n. 29 del 1993, contenente disposizioni di razionalizzazione dell’organizzazione delle amministrazioni pubbliche, è affermato il criterio della trasparenza nell’organizzazione amministrativa (art. 5), nonché consacrato (art.3) il principio (trasfuso poi nel decreto legislativo n.165 del 2001) della separazione fra indirizzo politico-amministrativo  e attività di gestione ([2]) e, conseguentemente, la netta distinzione delle corrispettive responsabilità ([3]). 

Con le leggi n. 20 del 1994 e n. 639 del 1996, si attua poi la prima vera riforma delle funzioni della Corte dei conti dell’epoca repubblicana, perché, in un quadro di teorica coerenza con i principi dell’INTOSAI Auditing Standards- IAS ([4]), il controllo preventivo di legittimità viene drasticamente ridotto, riservandolo ad alcune limitate categorie di atti, nel mentre, di converso, il controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio è esteso a tutte le pubbliche amministrazioni.

Una riforma di tal fatta comporta, com’è evidente, un’altrettanto radicale opera di riorganizzazione (re-engineering) dei processi decisionali e operativi della Corte dei conti, insomma una complessa e articolata rimodulazione degli assetti strutturali, dei metodi operativi e dei modelli organizzativi, in conformità alle modificate attribuzioni di controllo ([5]).

Ed avendo la legge conferito alla Corte dei conti stessa il potere di autonomia organizzativa (art. 4, legge n. 20/94 cit., in base al quale la Corte delibera con regolamento proprio le norme concernenti l'organizzazione, il funzionamento, la struttura dei bilanci e la gestione delle spese), le Sezioni riunite, nell'adunanza del 13 giugno 1997, adottano il regolamento n. 1/1997 ([6]) concernente l'organizzazione di collegi regionali di controllo e di una sezione per gli affari comunitari e internazionali.

Il potere di autonomia organizzativa è, poi, rafforzato ed ampliato dall’art. 3, comma 2, del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, il quale dispone che, al fine anche di adeguare l'organizzazione delle strutture di controllo della Corte dei conti al sistema dei controlli interni come disciplinati dal decreto medesimo ([7]), il numero, la composizione e la sede degli organi della Corte dei conti adibiti a compiti di controllo preventivo su atti o successivo su pubbliche gestioni sono determinati dalla Corte stessa, anche in deroga a previgenti disposizioni di legge, nell'esercizio dei poteri ad essa già conferiti dall'art. 4 della legge 20/94 cit.

Da ciò consegue la formulazione del nuovo regolamento per l'organizzazione delle funzioni di controllo approvato dalle sezioni riunite con deliberazione n. 14 /DEL/2000 del 16 giugno 2000 ([8]).

Di peculiare interesse, almeno per quel ne occupa in questa sede, è l’art. 2 del vigente regolamento che istituisce, in ogni regione ad autonomia ordinaria, una sezione regionale di controllo con sede nel capoluogo di regione (co.1).

Le sezioni regionali (che assorbono i collegi regionali e le “vecchie” delegazioni regionali di controllo di cui alla legge n. 1345 del 1961) esercitano il controllo sulla gestione delle amministrazioni regionali e loro enti strumentali ai fini di referto ai consigli regionali, nonché il controllo sulla gestione degli enti locali territoriali e loro enti strumentali, delle università e delle altre istituzioni pubbliche di autonomia aventi sede nella regione. Il controllo comprende la verifica della gestione dei cofinanziamenti regionali per interventi sostenuti con fondi comunitari (co.2).

Inoltre, le sezioni regionali svolgono il controllo di legittimità su atti e il controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato aventi sede nella regione (co.3). Il controllo sulla gestione comprende, in applicazione dell'art. 3, comma 4, della legge n. 20/1994, le verifiche sul funzionamento dei controlli interni a ciascuna amministrazione (co.4).

Alfine, e torniamo così al punto di avvio del nostro discorso, varata la legge n.131/03 all’interno dell’attuazione del nuovo ordinamento federale di cui al citato Titolo V della Costituzione, la Corte dei conti, allo scopo di adeguare ancora la propria organizzazione ai rinnovati compiti, apporta, con deliberazione delle Sezioni riunite n. 2/DEL/2003 del 3 luglio 2003 ([9]),  le  necessarie  variazioni al citato regolamento n. 14  del 2000.

 In breve, la <<sezione autonomie>> (già sezione enti locali [10])  assume la denominazione di <<sezione delle autonomie>> e, quale espressione delle sezioni regionali di controllo, ai fini del coordinamento della finanza pubblica, riferisce al Parlamento, almeno una volta l’anno, sugli andamenti complessivi della finanza regionale e locale per la verifica del rispetto degli equilibri di bilancio da parte di comuni, province, città metropolitane e regioni, in relazione al patto di stabilità interno e ai vincoli che derivano dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea, anche sulla base dell’attività svolta dalle sezioni regionali. Infine, esamina ai fini del coordinamento ogni tema e questione che rivesta interesse generale o che riguardi le indagini comparative su aspetti gestionali comuni a più sezioni (art.9, co.1, nuovo testo).

Al riguardo, si può subito osservare che il predetto cambio di denominazione non ha carattere meramente formale, costituendo  bensì innovazione sostanziale e di adeguamento al nuovo testo dell’art. 114 Cost. sulla composizione della Repubblica ([11]).

 La Sezione delle autonomie appare, infatti, come un “nuovo” organo, configurato testualmente quale espressione delle sezioni regionali di controllo, con funzioni di referto al Parlamento ai fini del coordinamento della finanza pubblica.

Siffatta rimodulazione di assetto istituzionale, che coerentemente si riflette nella rivisitazione della relativa formula strutturale ed organizzativa (art. 9, commi 2 ss. Regol. cit.), rappresenta, al momento, in piena conformità alle scelte attuative operate dal legislatore ordinario (legge n. 131/03 cit.), il punto di composizione tra la conservazione di un modello unitario di Corte dei conti e le istanze, sempre più incalzanti, dell’emergente Stato federale ([12]).

1.2. Controllo e “sinergie”.

Le relazioni della Corte dei conti – momento di sintesi delle verifiche svolte e atti di referto circa gli esiti valutativi – sono portate alla diretta cognizione delle Assemblee elettive, venendo così a configurarsi come peculiare espressione della natura collaborativa del controllo sulla gestione, cui corrisponde, può essere necessario sottolinearlo, un preciso dovere di cooperazione da parte delle Amministrazioni interessate, secondo quanto, peraltro, già a suo tempo affermato sul punto anche dalla Corte Costituzionale (sentenza n. 29 del 27 gennaio 1995).

Orbene, la verifica del perseguimento dei fini stabiliti dalle leggi di principio e di programma, nel rispetto dei criteri di economicità/efficienza dell’azione amministrativa e dell’efficacia dei servizi erogati, comporta, necessariamente, il sindacato successivo sui risultati (v. Corte cost. sentenza n. 470 del 1997). 

Nessuna contrapposizione, allora, tra “legalità” e “buon andamento”, nell’ambito di un processo circolare al cui epilogo è la Corte dei conti che (accerta e) statuisce – definitivamente – in ordine al raggiungimento degli obiettivi normativamente prefissati ([13]).

Ed invero, come conferma ancora la dottrina più avvertita, “la netta separazione tra le due modalità di controllo (legalità ed economicità) finirebbe, soltanto, per rendere parziale ed insufficiente il modulo di controllo prescelto, mentre la coesistenza di due diversi parametri di valutazione ben risponde all’avvertita esigenza di adeguata verifica della gestione della finanza pubblica” ([14]).

Testé s’è ricordato che l’altra faccia della natura collaborativa del controllo sulla gestione è costituita dal dovere di cooperazione delle amministrazioni controllate, dovere che risulta connaturale, all’evidenza, al  potere di accertamento dalla legge intestato alla Corte dei conti (art. 3, co.4. della legge n. 20/94 cit.).

Ma non solo: all’esito del referto, in capo alle amministrazioni medesime si configura un ulteriore e preciso obbligo, quello, cioè, di comunicare alla Corte dei conti e agli organi elettivi le misure conseguenzialmente adottate (art. 3, co. 6, della legge n. 20/94 cit.). Ed è proprio quest’ultimo il punto che disvela la compiuta essenza della natura collaborativa del controllo sulla gestione, poiché, da un lato, le amministrazioni sono messe nella possibilità di attivare processi di autocorrezione di modelli e processi operativi risultati irregolari o antieconomici, nonché, dall’altro, il Parlamento nazionale e le Assemblee elettive degli enti controllati vengono posti nella condizione di intervenire opportunamente alla luce delle risultanze statuite dalla Corte dei conti in sede di controllo.

 E ma, lo si comprende agevolmente, solo “se il sistema di controllo é sufficientemente valido sarà esso stesso in grado di utilizzare gli esiti e le conseguenze in maniera positiva inducendo l’amministrazione a correggere i propri errori, ad operare le dovute modificazioni, etc., mentre in caso contrario gli esiti del controllo rimarranno privi di riscontro e fine a se stessi ” ([15]). 

Ciò premesso, ferma restando l’assenza di effetti impeditivi e/o sanzionatori direttamente scaturenti dall’accertamento di attività e condotte irregolari e/o antieconomiche, al fine di evitare che, pur nel debito rispetto dell’autonomia delle amministrazioni controllate, comunque l’azione della Corte dei conti resti priva di riscontri sostanziali, va senz’altro condivisa la già avvertita esigenza, ancora di recente autorevolmente ribadita, dell’introduzione nel sistema di adeguate misure, equivalenti, eventualmente, a quelle già esistenti in caso di violazione del divieto di indebitamento per far fronte a spese correnti o di altro tipo ancora (“…legate, ad esempio, al diritto di elettorato passivo”) ( [16]).

Per altro verso, nondimeno, necessiterebbe d’essere rivalutato opportunamente il ruolo deterrente di un dovere qualificato di denuncia in capo al magistrato del controllo, a fine sollecitatorio dell’esercizio di quell’azione contabile – nel rispetto ovviamente delle necessarie condizioni e garanzie (v. ancora Corte cost. sent. n. 29/95 cit.) - che la Costituzione (art. 103, co.2) demanda alla stessa Corte dei conti in tema di responsabilità per danno erariale ([17]): nella specie, si pensi, ad esempio, alla prosecuzione di un’attività amministrativa con modalità antieconomiche ovvero a dispetto (anziché nel rispetto) dei “criteri di sana gestione finanziaria” espressamente richiamati dalla legge ([18]).

Ed a quest’ultimo proposito può anche apparire d’interesse il richiamo alla figura  del c.d. danno all’immagine della pubblica amministrazione, rielaborato dalla giurisprudenza contabile ([19]), che in genere si accompagna ma che può anche  prescindere dall’ eventuale presenza di un danno patrimoniale diretto da disservizio, consistente nel danno comunque inferto all’identità e prestigio della pubblica amministrazione attraverso comportamenti lesivi dell’obbligo della  corretta e sana gestione delle risorse pubbliche  che trova fondamento costituzionale nel già citato principio di buon andamento dell’amministrazione e nei relativi canoni e criteri attuativi  pure già richiamati (economicità, efficacia, efficienza e trasparenza dell’azione amministrativa).

In proposito, una rivisitata “sinergia” tra controllo esterno e giurisdizione contabile ([20]) risulterebbe, intanto, necessaria ai fini della ricomposizione organica del sistema delle garanzie oggettive, e, comunque, pienamente coerente con il  disegno costituzionale della pubblica amministrazione, delineato (tuttora) in base ai principi del buon andamento  (art. 97 Cost. cit.), dell’equilibrio di bilancio (art. 81 Cost.), del (come rinnovellato) coordinamento della finanza pubblica (artt. 117 e 119 Cost.) e, last but not least, della responsabilità dei funzionari (art. 28 Cost.).

Infine, per concludere sul punto, si può osservare che se, da un lato, può certamente ritenersi giustificata la drastica operazione che ha smantellato il vieto sistema dei controlli preventivi e di legittimità formale su atti, dall’altro, potrebbe risultare, invero, assai paradossale il dover registrare l’inadeguatezza del controllo sulla gestione come voluto dalla riforma del 1994, ove, a distanza di quasi un decennio, se ne dovesse ad esempio constatare la riduzione a puro esercizio di elaborazioni ed analisi statistiche, a mera esternazione di ponderose valutazioni sorrette da dotte argomentazioni multidisciplinari ma prive di risvolti concreti ed efficaci: un flatus voci, insomma, destinato alla (più o meno condiscendente) teorica presa d’atto (di coscienza) degli enti controllati medesimi. 

In ogni caso, ritenuta irreversibile la scelta del “guardiano disarmato”, sarebbe d’uopo, propriamente esaltando la funzione collaborativa del controllo, favorire la maturazione dei processi di autocorrezione attraverso l’introduzione sistemica di congrui interventi incentivanti, quali , ad esempio,  le  misure persuasive  cui poco sopra s’è fatto rapido cenno.

2.    La composizione “partecipata” delle Sezioni regionali di controllo.

Sotto il profilo istituzionale e degli assetti organizzativi, un aspetto meritevole di annotazione è certamente rappresentato dall’introduzione, costituente novità assoluta, della possibilità di integrare le Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti con due componenti designati, salvo diversa previsione dello statuto della regione, rispettivamente dal Consiglio regionale e dal Consiglio delle autonomie locali oppure, ove tale organo non sia stato istituito, dal Presidente del Consiglio Regionale su indicazione delle associazioni rappresentative dei Comuni e delle Province a livello regionale (art. 7, comma 9, legge n. 131/03 cit.).

I predetti componenti devono essere scelti tra persone che, per gli studi compiuti e le esperienze professionali acquisite, risultino particolarmente esperte nelle materie aziendalistiche, economiche, finanziarie, giuridiche e contabili.

L’innovazione in questione stimola alcune riflessioni, solo in parte di seguito qui rassegnate, negli ovvi limiti di una prima e rapida lettura e nelle more degli approfondimenti che solo la dottrina più meditata e la giurisprudenza potranno fornire.

2.1. Integrazione e terzietà.

Sembra potersi affermare che l’evenienza dell’integrazione renda le Sezioni regionali di controllo organi a composizione “partecipata”. Tale circostanza, unitamente all’altra già annotata per cui i Consigli degli enti controllati sono destinatari in via esclusiva dei referti delle Sezioni regionali di controllo, costituisce conferma di un disegno complessivo di decentramento del nostro ordinamento istituzionale di sempre più marcata ispirazione federale.

Lo schema della partecipazione agli organi collegiali, per il vero, risulta consolidato ed usuale nell’ordinamento generale con riferimento agli ambiti delle funzioni di mera amministrazione, là dove, invece, assume, come già detto, i connotati di una vera e propria innovazione avuto riguardo alla Corte dei conti ed all’esercizio delle sue attribuzioni di controllo.

Con riferimento allo scopo di  rendere le Sezioni regionali di controllo della Corte più  vicine alle realtà locali, l’esempio di “ingerenza” regionale maggiormente assimilabile a quella in atto è, forse, rappresentato dal Consiglio di giustizia amministrativa (C.G.A.) per la regione siciliana, regione, com’è noto, nell’ordinamento repubblicano dotata di una ulteriormente peculiare autonomia tra quelle a statuto speciale.

Orbene, ritornando alle regioni “ordinarie”, siccome sul punto riguardate dalla legge in commento, la prefigurata integrazione delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti sembra idonea a stimolare considerazioni attinenti all’ambito dei rapporti Stato/Regione/Enti locali ([21]), con riferimento, in particolare, alle attribuzioni già proprie  delle Sezioni de quibus in tema di controllo di legittimità su atti e di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato aventi sede nella regione (art.2, co.2, regol. n.14/2000 cit.).

In proposito, invero, appare, come dire, alquanto curioso che le regioni (e le altre autonomie territoriali) siano, tramite l’integrazione anzidetta,  in qualche modo “partecipi” (ma sul punto ad evitare equivoci torneremo appena oltre) del controllo di legittimità sugli atti  (e sulla gestione) delle amministrazioni periferiche dello Stato/persona (insomma del Governo centrale) e ciò, inoltre, proprio nel momento in cui, in conseguenza dell’abrogazione del primo comma dell’art. 125 della Costituzione, in ossequio al principio di equiordinazione dei diversi livelli di governo della Repubblica emergenti dalla  composizione  di  questa  voluta dal nuovo art. 114 della Costituzione, il controllo inverso è stato espunto dall’ordinamento.

A questo punto,  a scioglimento dell’appena avvertita riserva, va ribadito che quello della Corte dei conti ancorché “partecipato” a livello regionale resta, comunque, un controllo esterno e assolutamente indipendente (la Corte dei conti è peraltro l’unico organo di controllo che goda di una diretta garanzia in sede costituzionale), svolto in posizione di perfetta neutralità e  nell’interesse esclusivo dello Stato-comunità ([22]), espressione massima, dunque, delle garanzie giuridiche oggettive non giurisdizionali poste dall’ordinamento repubblicano a tutela dei cittadini contribuenti e fruitori di pubblici servizi.

E ma che la composizione integrata della Sezione regionale non vada, in ogni caso, ad impingere la natura propria dell’organo e della funzione risulta pure confermato, ove ve ne fosse bisogno, dalle ulteriori disposizioni della medesima legge La Loggia, là dove è sancito che lo status dei componenti designati è equiparato a tutti gli effetti, per la durata dell’incarico (cinque anni non riconfermabili), a quello dei consiglieri della Corte dei conti.

Ciò comporta, peraltro, alcune cose ben precise: una è che il collegio integrato ovviamente permane organo magistratuale ad ogni effetto, seppur nell’esercizio di funzioni non giurisdizionali (in altre parole, è la vis attrattiva dell’organo ad assorbire nell’essenza sua propria l’elemento integrativo e non questi a snaturare quella); un’altra é che il potere del designante si consuma nell’atto stesso della designazione (la nomina inoltre dovendo essere effettuata con decreto del Presidente della Repubblica), di guisa che il componente designato non ha rappresentanza alcuna degli interessi dell’ente designante e dovendosi comunque applicare, per principio giurisprudenziale consolidato, anche ai collegi partecipati il divieto generale del mandato imperativo, in perfetta sintonia, del resto, con l’autonomia e l’indipendenza già proprie della Sezione regionale di controllo, nell’esercizio di potestà inspirate esclusivamente alla salvaguardia del buon ed imparziale andamento dell’amministrazione.

Discende, ancora, da quanto precede che la designazione (così come la nomina peraltro) non è revocabile, dovendosi invece ritenere che la carica possa venir meno esclusivamente per il verificarsi di eventi decadenziali oggettivi.

Ed infine, la esclusione a priori di qualsiasi ipotesi di esercizio, nella specie, del generale potere di revoca dei propri atti da parte della pubblica amministrazione deriva dalla esaustiva constatazione per cui è riservata esclusivamente alla legge statale la predeterminazione, in via generale ed astratta, delle condizioni e dei modi di costituzione delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti.

2.2. Controllo e pareri “a richiesta”.

Come già riferito all’inizio, le Regioni e gli altri enti territoriali, ai fini della regolarità della gestione finanziaria e dell’efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa, possono richiedere alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti ulteriori forme di collaborazione, “nonché pareri” in materia di contabilità pubblica (art.7, co.8, legge n. 131).

Al riguardo, una prima osservazione: la testuale distinzione enucleata dalla legge tra (ulteriori) forme di collaborazione e pareri se, da un lato, conferma ancora la natura collaborativa del controllo sulla gestione, demandando alla libere scelte del mondo delle autonomie la possibilità di integrarne l’esercizio ai fini sia della regolarità (recte: legittimità contabile/finanziaria) e sia dell’efficienza ed efficacia (recte: buon andamento) dell’azione amministrativa, dall'altro, in termini ancora più eloquenti, determina il superamento del tentativo (che pure ha permeato il dibattito politico nella fase preparatoria della legge La Loggia) di ridurre la Corte dei conti ad una sorta di authority o di organo di mera consulenza.

In proposito, è forse utile ricordare a noi stessi che il “controllo” è (esercizio di un) “sindacato”, che si svolge comparando la fattispecie concreta (atti singoli e/o attività complessivamente riguardate) che ne costituisce l’oggetto con parametri di riferimento predeterminati, e che si conclude con un “giudizio”, al quale si accompagna una pure predefinita “misura” (in chiave sanzionatoria o collaborativa, dissuasiva o persuasiva  e quant’altro ancora che alfine sia ).

Invece, l’attività consultiva è altro, che può, certo, integrare (ma non confondersi con) le funzioni di auditing contabile-finanziario e di controllo sui risultati, rafforzandone quegli aspetti di “orientamento persuasivo” che contribuiscono a rendere compiuto il rapporto di ausiliarietà che la Corte dei conti, soggetto esterno, indipendente e neutrale, instaura, secondo il testuale dettato normativo, esclusivamente con le  Assemblee elettive degli enti, in funzione di supporto obiettivo all’esercizio delle prerogative di  controllo squisitamente politico che sono proprie delle assemblee rappresentative della volontà popolare.

L’introdotta facoltà di richiesta di pareri alle Sezioni regionali di controllo della Corte, in materia di contabilità pubblica, costituisce, pertanto, apprezzabile estensione di una funzione consultiva che, com’è noto, non è affatto nuova per la Corte dei conti, essendo già propria della magistratura contabile nei confronti del Parlamento (si pensi alle preventive richieste di pareri e audizioni, in materia, ad esempio, di bilancio e legge finanziaria) e che ora, in conseguenza della riformulazione dell’art. 114 della Costituzione, viene estesa a tutte le componenti della Repubblica, in funzione, come già detto,  di un rinnovato e articolato rapporto di ausiliarietà che può costituire veicolo e garanzia di dialogo tra i diversi livelli di governo della cosa pubblica.

La Corte dei conti pertanto dovrà essere capace di affermarsi definitivamente quale strumento strategico coessenziale alla configurazione di una pubblica amministrazione articolata ma “omogenea” allo stesso tempo, garante di un indispensabile (rectius: auspicabile) circuito virtuoso, dove  le amministrazioni statali centrali e periferiche possano collaborare fattivamente tra di loro nonché con le regioni e gli altri enti territoriali e viceversa, sulla base di un modello di cooperazione interistituzionale che, pur nel rispetto delle varie autonomie, sia altresì propulsivo per lo sviluppo dell’Italia nella sua complessa e composita strutturazione di sistema-paese e debitamente coerente, infine, con le sfide della nuova dimensione europea ([23]).

3.    Buon andamento e obbligo d’informazione.

La dottrina appare concorde nel ritenere che anche la pretesa dei cittadini ad essere informati dalla p.a. possa farsi discendere dal principio costituzionale del buon andamento, in quanto speculare a quell’obbligo di informazione le cui primigenie fonti esplicative si possono individuare nella legge n. 142/90 sull’ordinamento delle autonomie locali, nella regolamentazione del diritto d’accesso e di informazione introdotta dalla legge n. 241/90 cit. in funzione del criterio di trasparenza dell’azione amministrativa ([24]), nonché nel pure più volte  citato decreto legislativo n. 29/93 concernente le disposizioni di razionalizzazione dell’organizzazione delle amministrazioni pubbliche, per trovare, alfine, compiuta sistemazione nella più recente legge 7 giugno 2000, n. 150 che ridefinisce organicamente la disciplina delle attività di informazione e comunicazione nell’ambito della pubblica amministrazione.

La legge n. 150/2000 individua un vero e proprio obbligo di ogni istituzione pubblica a render pubblicamente conto del proprio operato e, a tale riguardo, attribuendo notevole rilievo alla funzione dell’Ufficio relazioni con il pubblico (URP) di cui ridefinisce e valorizza i compiti ([25]), e, infine, introducendo l’Ufficio del portavoce e l’Ufficio Stampa, allo scopo di assicurare la trasparenza e la completezza delle comunicazioni concernenti gli ambiti di competenza dell’amministrazione.

“Con l'entrata in vigore della legge del 7 giugno 2000, n. 150 e l'emanazione del regolamento di attuazione del 21 settembre 2001, n. 422, le pubbliche amministrazioni dispongono di un nuovo indispensabile strumento per sviluppare le loro relazioni con i cittadini, potenziare e armonizzare i flussi di informazioni al loro interno e concorrere ad affermare il diritto dei cittadini ad un'efficace comunicazione. La comunicazione pubblica cessa di essere un segmento aggiuntivo e residuale dell'azione delle pubbliche amministrazioni, e ne diviene parte integrante, così come accade da decenni alle imprese che agiscono nel mercato dei prodotti e dei servizi”.

Così testualmente recita, in premessa, la Direttiva 7 febbraio 2002 ([26]), con cui il Dipartimento della Funzione Pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri fornisce gli indirizzi di coordinamento, organizzazione e monitoraggio delle strutture, degli strumenti e delle attività di informazione e comunicazione pubblica.

Tutto ciò premesso, può dunque ribadirsi che il fondamento del potere/dovere di informazione da parte delle istituzioni pubbliche, cui corrisponde per il cittadino il diritto alla conoscenza dell’azione svolta dai soggetti pubblici, deve essere considerato immanente alla stessa funzione pubblica esercitata e va propriamente ricercato nell’art. 97 della Costituzione.

 Il corretto esercizio del potere/dovere di informazione consente di rafforzare la legittimazione democratica e la credibilità delle istituzioni medesime, per cui esso è da considerarsi “insito negli stessi principi dello Stato democratico-rappresentativo, in cui non solo l’azione degli organi elettivi, politicamente responsabili, ma anche la stessa azione amministrativa (volta a produrre servizi ed erogare prestazioni ai cittadini) dovrebbe poter essere controllata dall’opinione pubblica” ([27]).

Ecco, pertanto, l’obbligo delle pubbliche  amministrazioni di informare (dunque: <<rendere notizie>>) per comunicare (dunque: <<rendere conto >>)  ([28]).

Ed emerge evidente, a questo punto del discorso, l’importanza dell’opera di informazione obiettiva assolta dalla Corte dei conti allorquando, non soltanto a mezzo della debita pubblicazione formale degli atti di referto, ma anche con una corretta e costante divulgazione attraverso i media - tradizionali e non ([29]) -  delle articolate attività di verifica svolte, rende noti, e non solo alle Assemblee elettive di volta in volta interessate, bensì alla platea dei cittadini, i risultati conseguiti dalle pubbliche amministrazioni nella gestione delle pubbliche risorse ([30]).

4.      Conclusione

Ritornando ora alle considerazioni iniziali, circa il nuovo e articolato ruolo che può e deve assumere la Corte dei conti nell’ambito di un’organizzazione statuale proiettata verso un sempre più accentuato indirizzo di stampo federale, ma, al contempo, capace di coniugare l’esaltazione delle autonomie con l’altrettanto ineludibile esigenza di mantenimento dell’essenza unitaria della Repubblica, l’auspicio conclusivo è che si arrivi senza indugi ulteriori alla ricomposizione organica del sistema delle garanzie oggettive, funzionale al cammino di un federalismo democratico e non sperequante, nel contesto di un’Unione europea sempre più partecipata.

E vieppiù nell’era della new economy, occorre che tutte le pubbliche amministrazioni siano poste in grado di autoriformarsi, passando, mediante un radicale cambiamento di prospettiva e di mentalità, dalla cultura dell’autoreferenzialità ad una gestione della res pubblica non solo efficace ed efficiente, ma anche “condivisa” ([31]).

La riforma delle istituzioni attraverso l’accelerazione del decentramento decisionale ed amministrativo, l’alleggerimento dello Stato economico tramite le privatizzazioni, l’adeguamento del processo economico interno alle regole dell'integrazione europea ([32]), costituiscono, tutti, elementi che alfine possono contribuire al perseguimento dell’indispensabile equilibrio tra l’inarrestabile processo di globalizzazione dell'economia ([33]) - sempre più sospinto dall’evoluzione esponenziale delle innovazioni tecnologiche - e la crescente territorializzazione di tutto il resto (glocalism) ([34]).

dott. Giuseppe Ginestra