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La legge di conversione del 20 dicembre 1996, n.639 ha stabilito che i pubblici dipendenti ed amministratori rispondono con il proprio patrimonio dei danni arrecati alla Pubblica Amministrazione derivanti dal loro comportamento caratterizzato da dolo o colpa grave.

Per aversi responsabilità amministrativa, la condotta del dipendente deve violare le norme giuridiche (leggi, regolamenti), poste a tutela dell’interesse della P.A. La responsabilità amministrativa è caratterizzata dai seguenti elementi:

dolo o colpa grave ( elemento psicologico);

danno alla P.A. attuale, concreto e non potenziale, es: danno da tangente, danno ambientale, danno all’immagine;

nesso causale tra la condotta illecita e l’evento di danno .

Il legislatore in questi ultimi anni si è mostrato particolarmente attento all’immagine dell’amministrazione. Infatti, è intervenuto con un’apposita legge, legge 7 giugno 2000, n. 150, recante la "Disciplina delle attività d’informazione e di comunicazione delle pubbliche amministrazioni". La norma, in attuazione dei principi di trasparenza ed efficacia dell’azione amministrativa contenuti nell’art.97 Cost,  appare destinata a disciplinare le attività di informazione e comunicazione delle pubbliche amministrazioni. Essa inoltre stabilisce che le pubbliche amministrazioni debbano svolgere attività d’informazione e di comunicazione istituzionale finalizzata a promuovere la propria immagine (art.1, comma 4, lett. f). A tal fine la P.A. dispone oggi, attraverso il giudizio equitativo di cui all’art.1226 del c.c., di un ulteriore strumento: «il Codice di comportamento dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche» in cui è ribadito, quale regola di condotta del pubblico dipendente (ma anche del pubblico amministratore), il rispetto della legge e il perseguimento esclusivo del pubblico interesse,[1].

Lo scostamento da tali doveri al fine di conseguire dei vantaggi personali, come avviene nei reati contro la p.a., determina il risarcimento per la lesione all’immagine pubblica. Per pervenire al ripristino dell’immagine pubblica è necessaria l'adozione di strumenti adeguati che sono onerosi e che devono essere accollati a coloro che hanno realizzato, per tornaconto personale, azioni delittuose contro la p.a.

Il danno all'immagine della P.A.

L’orientamento giurisprudenziale della Corte dei Conti in un primo momento escludeva la propria giurisdizione e la relativa azione di risarcimento in merito al danno morale subito da un ente pubblico[2].

Tale posizione giurisprudenziale, peraltro, si basava su un concetto di danno non patrimoniale, quello enunciata dall'art. 2059 del codice civile, che faceva rientrare in tale categoria soltanto i danni morali subiettivi, dunque le lesioni non patrimoniali, che arrecano un dolore morale alla vittima. In considerazione di questo fatto essi non distinguevano il "danno morale" dal "danno non patrimoniale", che venivano ricompresi nei tradizionali concetti di pecunia doloris o pretium doloris.  Conseguentemente non poteva essere vantato dalla P.A. il diritto al ristoro di un danno inteso come sofferenza morale[3].

Tale orientamento giurisprudenziale venne a mutare in seguito a quanto disposto dalla Cassazione, con sentenza n.7642 del 1991. Essa sostanzialmente riteneva potersi configurare nei confronti della P.A. l’ipotesi di un danno non patrimoniale, quale quello dell'onore, della identità e della reputazione, derivante da un'azione delittuosa e ciò poiché persona giuridica titolare di diritti non patrimoniali. Tale sentenza ha in sostanza ritenuto risarcibile per le persone giuridiche in genere, e le strutture pubbliche in particolare il danno non patrimoniale. Essa afferma quanto segue "... va esclusa l'equazione tra danno non patrimoniale e danno morale, perché il danno non patrimoniale comprende qualsiasi conseguenza pregiudizievole di un illecito che, non prestandosi ad una valutazione monetaria basata su criteri di mercato, non possa essere oggetto di risarcimento, sibbene di riparazione, di guisa che, comprendendo il danno non patrimoniale anche gli effetti lesivi che prescindono dalla personalità psicologica del danneggiato, esso è riferibile anche ad entità giuridiche prive di fisicità.[4] Pertanto nel caso di accertata responsabilità penale di un amministratore o di un dipendente pubblico è configurabile, e quindi risarcibile da parte dello stesso amministratore o dipendente pubblico, anche il danno morale, o danno all'immagine che la pubblica amministrazione subisce in ragione dei riflessi negativi e del discredito che la diffusione delle notizie derivanti dal procedimento penale e dalla pubblicizzazione da parte degli organi di informazione provoca al prestigio e alla personalità pubblica dell'ente.

In epoca più recente tale orientamento è stato ribadito da parte di diverse Sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei Conti, le quali hanno avuto modo di affermare che "nel caso di accertata responsabilità penale per corruzione propria di un amministratore, il danno morale, o danno all'immagine, va tenuto distinto dal danno da disservizio, inteso questo come danno per mancata o distorta resa del servizio, fermo restando che entrambi debbono essere allegati, quantificati e dimostrati da parte del Procuratore regionale della Corte dei conti e non possono ritenersi impliciti o presunti in conseguenza della vicenda penale"[5].

L’orientamento dei giudici della Corte dei Conti appare indubbiamente influenzato da quanto sostenuto dalla Corte di Cassazione nella sentenza del 21 marzo 1997, n. 5668. In essa, anche per effetto delle notizie diffuse sia dalla stampa sia dalle reti televisive nel periodo di riferimento[6], i giudici hanno considerato risarcibile il danno conseguente alla grave perdita di prestigio ed al grave detrimento dell’immagine e della personalità pubblica facendola rientrare nell'ambito della giurisdizione della Corte dei Conti in relazione a quanto disposto dall’art. 103 co. 2 Cost. 1.

Essi nel prendere in esame un'ipotesi di concussione hanno stabilito che il comportamento del funzionario pubblico o dell’amministratore che riceve somme di denaro per omettere atti del proprio ufficio o per compierne altri contrari ai propri doveri (corruzione) ovvero che induce o costringe taluno a dare o promettere indebitamente a lui o a un terzo danaro o altra utilità (concussione) è causa di una grave perdita di prestigio per l’amministrazione ed un altrettanto grave detrimento dell’immagine e della personalità pubblica dello Stato-amministrazione.

La pubblica amministrazione è ritenuta dai giudico titolare di uno degli interessi lesi dalla condotta concussiva, poiché a causa di tale condotta subisce una lesione del suo prestigio e della sua immagine, cioè un danno, in ogni ipotesi riconducibile alla fattispecie di cui all’art. 317 c.p[7]. La lesione di tali interessi si realizza, secondo la ricostruzione dei giudici della Cassazione, nel momento in cui si minaccia il normale funzionamento della p.a. e la sua imparzialità, a prescindere dalla concreta dazione della somma di danaro. Pertanto il perfezionamento del reato e la verificazione del fatto illecito contabile si realizzano con la semplice induzione a dare o a promettere. Con la verificazione della condotta criminosa da parte di chi presta servizio presso una pubblica amministrazione o, in ogni caso si ingerisce nella cosa pubblica in così palese violazione dei doveri di fedeltà e di imparzialità, è accertata l’offesa dell’interesse tutelato dal 317 c.p. e, di conseguenza, il nocumento all’amministrazione [8].

Danno patrimoniale o non patrimoniale

Le prime interpretazioni giurisprudenziali della Corte dei Conti basandosi sul contenuto della citata sentenza della Corte di cassazione affermano che il danno all'immagine non è un "danno non patrimoniale, ma di un danno patrimoniale, sia pure inteso in senso ampio.

Ciò perché quando si parla di danno morale nei giudizi innanzi alla Corte dei Conti, "non si fa riferimento al cd pretium doloris, cioè al ristoro di sofferenze fisiche o morali, ma appunto al danno conseguente alla grave perdita di prestigio ed al grave detrimento dell’immagine e della personalità dello Stato, il quale, se anche non comporta una diminuzione patrimoniale diretta è, tuttavia, suscettibile di una valutazione patrimoniale" (S.U. n. 5668/97) [9]. Al riguardo va rilevato che tale posizione della Corte di Cassazione si pone all'interno di un percorso compiuto dalla dottrina e dalla giurisprudenza civile teso a limitare l’ampiezza dell’area risarcibile ai danni non patrimoniali in senso stretto, rientranti nella disciplina di cui all’art. 2059 c.c., che predilige un'interpretazione restrittiva di tale disposizione del codice, che finisce, in questa ottica, per disciplinare il solo danno derivante dalle sofferenze fisiche o morali (pretium doloris).

A sostegno di questa tesi è generalmente portata la sentenza n. 184/1986 della Corte Costituzionale, la quale riduce il concetto di danno non patrimoniale al solo "danno morale subiettivo", come tale non patibile da enti giuridici, sulla base di diversi rilievi sistematici, oltre che di un'approfondita esegesi storica dell’art. 2059 c.c. e la considerazione che anche quando si verte in tema di risarcimento danni da discredito o da lesione dell’immagine richiesto da una persona fisica o giuridica, la relativa domanda nel sistema civilistico è inequivocabilmente volta al ristoro di lesioni patrimoniali in senso stretto, sia pure indirette, in base all’art. 2043 c.c.[10] Tale posizione appare oggi essere stata sostanzialmente superata. Al riguardo alcuni autori osservano che il richiamo alla giurisprudenza della Corte di Cassazione è inesatto in quanto le Sezioni Unite avrebbero fatto riferimento alla spesa necessaria per il ripristino del bene leso, in sede di regolamento di giurisdizione, solo per affermare la patrimonialità del danno all’immagine e la conseguente giurisdizione della Corte dei conti[11].

Più recentemente la Corte dei Conti in merito al concetto di danno "erariale" ha affermato che il concetto di danno erariale " deve essere correttamente inteso nel suo significato più ampio, ovvero di "danno patrimoniale in senso ampio", per abbracciare in sé ogni forma di lesione ad utilità economicamente apprezzabile, purché tale riconosciuta dal diritto positivo in capo ai singoli soggetti pubblici[12]. Esso va individuato nel "danno ingiusto" ad uno dei diritti fondamentali della persona giuridica pubblica, che può discendere, nella connotazione di "danno patrimoniale in senso ampio" ex art. 2043 c.c. ed art. 2 Cost. - oltre che da un comportamento causativo di reato penale - anche da un comportamento gravemente illegittimo ovvero da un comportamento gravemente illecito extrapenale, purché idoneo - nella sua consistenza fenomenica - a produrre una "perdita di prestigio ed un grave detrimento della personalità pubblica", tale da determinare una "spesa necessaria al ripristino del bene leso". Il danno all'immagine è considerato, dalla prevalente giurisprudenza della Corte dei conti, un danno non patrimoniale, di cui agli articoli 2059 c.c. e 185 c.p., che va oltre la concezione tradizionale[13], che lo vede come conseguenza di sofferenze fisiche o morali( C.D. pretium doloris). Esso è inteso, in senso più ampio, come danno che, in quanto incidente su interessi( quali l’onore, la reputazione ed il credito nel contesto sociale )non passibili di valutazione monetaria basata su criteri oggettivi, è suscettibile non di un vero risarcimento ma di una riparazione.

Il giudice nella sentenza in esame precisa che il danno non deve riguardare necessariamente un bene materiale, la cui lesione determina un danno patrimoniale d'immediata valutazione economica, ma può avere ad oggetto anche un bene immateriale. Si legge, infatti, che: "danno all'immagine ed al prestigio della P.A." - ancorché consistente nella lesione di beni inidonei a costituire oggetto di scambio e di quantificazione pecuniaria secondo le leggi di mercato - "costituisce sempre, nei casi in cui ne è ammessa l'azionabilità giudiziaria, interesse direttamente protetto dall'Ordinamento e giacché tale trattasi di interesse rivestito di valore economico, alla stregua degli altri beni immateriali tutelati".. Ed è proprio nell'ambito di una nozione ampia di danno erariale che è ricondotto il danno all'immagine.

 In tal senso si muove anche la sezione giurisdizionale per l'Abruzzo. Si legge, infatti, nella sentenza che il danno erariale è quel: "danno pubblico concernente la lesione sia dei beni pubblici patrimoniali in senso proprio, sia dei beni cosiddetti immateriali di interesse generale …… sia di quegli interessi pubblici non patrimoniali, consistenti nella lesione del prestigio, dell'immagine, della reputazione e, in definitiva, della personalità pubblica dello Stato … e del discredito provocato alla Pubblica Amministrazione da comportamenti illeciti dei pubblici funzionari di particolare gravità e risonanza pubblica". Dalla nozione di danno accolta dai giudici contabili scaturisce che il comportamento illecito tenuto dal dipendente può determinare il sorgere sia di un danno patrimoniale che di un danno non patrimoniale. Questa mutata interpretazione giurisprudenziale del danno all'immagine della P.A. ha riconosciuto al danno non patrimoniale una sua precisa autonomia, e lo ha ricondotto nel suo ambito la tutela della personalità dello Stato, vale a dire la tutela del prestigio, dell'immagine e della sua reputazione determinando, di conseguenza, anche la sua autonoma azionabilità giurisdizionale indipendentemente dall'esistenza di quello patrimoniale. Al riguardo occorre considerare che dal contenuto letterale delle norme riguardanti la responsabilità amministrativa, sia quelle tradizionali e generali e sia quelle di recente sopravvenute non contiene alcuna ulteriore specificazione nel tipo di danno risarcibile, facendo univocamente riferimento soltanto al "danno" arrecato all'Amministrazione Pubblica o ai terzi.

Nella stessa sentenza è stato affrontato e risolto positivamente, anche il problema della valutazione equitativa del danno ex art. 1226 c.c. Al riguardo si legge che: "l'azione delittuosa del pubblico dipendente, configura un elemento distorsivo del processo di miglioramento dell'attività dell'Amministrazione medesima, che necessita di ulteriori interventi, come precisato, onerosi, che non possono essere accollati alla collettività, e, quindi, devono essere addebitati a chi ha portato in essere l'azione stessa", conseguentemente"la richiesta di condanna in via equitativa del convenuto, risulta coerente, ed agganciata ad un elemento, la consistenza dell'oggetto della consumata concussione, che ne giustifica la misura".

Nella sentenza si legge: " il danno all'immagine ed al prestigio della P.A. reca sempre con sé, se non una "diminuzione patrimoniale diretta" (pure ipotizzabile in alcune specifiche fattispecie), sicuramente una "spesa necessaria al ripristino del bene giuridico leso", ... omissis ... trattasi - in effetti - della spesa necessaria "al ripristino del bene giuridico leso", e non della semplice "riparazione" dello stesso, tenuto conto che l'immagine ed il prestigio della P.A.

Ai fini della quantificazione del danno all'immagine la giurisprudenza della Corte dei conti ha, poi, avuto modo di affermare che, in mancanza di un criterio oggettivo di riferimento, essa va effettuata con valutazione equitativa, ai sensi del- l'art. 1226 del codice civile, e va collegata ad una serie di elementi oggettivamente riscontrabili, quali la spesa occorrente per ripristinare il bene giuridico leso, la gravità dell'illecito, la rilevanza sociale dell'attività svolta, nonché l'ampiezza dei riflessi negativi che la diffusione delle notizie ha determinato sull'amministrazione pubblica, riferiti all'ambito in cui l'illecito è stato commesso, inteso sia in relazione alla localizzazione dei riflessi stessi, sia alla considerazione e al prestigio di cui l'amministrazione gode presso la collettività nella quale si è verificato il clamore negativo. In merito alla finalità del risarcimento la sezione giurisdizionale della Corte dei Conti per il Piemonte afferma quanto segue " Se è vero infatti che la più recente giurisprudenza contabile ha spinto la propria indagine sull'esistenza degli interessi pubblici giuridicamente protetti e dei beni pubblici meritevoli di tutela la cui lesione sia suscettibile di arrecare un pregiudizio economicamente valutabile, giungendo ad affermare il carattere di valutabilità (economico-monetaria) del pregiudizio che prescinde dalla materialità o meno, dalla patrimonialità o meno del bene o dell’interesse protetto, è altrettanto vero che il risarcimento continua a rappresentare la reazione che l’ordinamento giuridico prevede in presenza di un comportamento che abbia determinato la lesione di beni, materiali od immateriali, appartenenti alla sfera giuridica altrui, assolvendo la funzione ripristinatoria e riparatoria per eliminare gli effetti derivanti dall’azione lesiva e caduti sul soggetto (anche inteso come persona giuridica) danneggiato"[14].

Discende quindi ancora dalla relazione danno/risarcimento e dalla necessità di ripristinare la situazione antecedente all’evento lesivo l'esigenza di un comportamento sostitutivo di carattere riparatorio da parte dell’autore della lesione per la rimozione di tutti gli anzidetti effetti.

Si può dunque affermare che pur riconoscendo natura immateriale al bene leso dal danno all'immagine, è peraltro consequenziale tenere separati i due momenti di individuazione del danno, e cioè l’an ed il quantum: infatti, la dimostrazione dell’esistenza del danno, come degli altri elementi della fattispecie, deve essere fornita dal Procuratore regionale, attore, il quale vi è soggetto in base alle regole giuridiche dell’onere della prova che incombe a chi intende far valere e fa valere un diritto.

E di tale esistenza ontologica va data dimostrazione attraverso quegli elementi specifici che possano dimostrare l’effettivo discredito dell’Amministrazione pubblica, avendo ben presente che tale specificità è talmente necessaria che, ove non ricorresse, si otterrebbe l’abnorme effetto di considerare lesivo dell’immagine dell’Amministrazione stessa ogni comportamento del dipendente improntato a dolo o colpa grave.

La sentenza in esame appare rilevante anche ai fini della sussistenza della responsabilità amministrativa nell'ipotesi del danno all'immagine cagionato dal funzionario di fatto. I giudici in proposito hanno sostenuto che ai fini della sussistenza della responsabilità amministrativa - e, quindi, della conseguente giurisdizione della Corte dei Conti - è sufficiente l'esistenza di un "rapporto di servizio di fatto" non essendo necessario che il rapporto di servizio sia "di diritto" e che assuma, dunque, la veste più ufficiale del rapporto di pubblico impiego. Tale affermazione allarga la giurisdizione del giudice contabile coinvolgendo tutti quei soggetti che, pur non essendo pubblici dipendenti, vengono, comunque, in contatto con l'amministrazione prestando la loro attività lavorativa seppure in via di fatto.[15]

Va infine sottolineato che la decorrenza del termine per prescrizione dell’azione di responsabilità amministrativo-contabile per il risarcimento del danno all’immagine arrecato alla P.A. inizia a decorrere dal momento in cui l'amministrazione danneggiata ha notizia della vicenda da cui derivano la lesione al prestigio ed all'onorabilità, non essendo importante, invece, la pubblicazione di nuovi articoli a seguito delle successive fasi del procedimento penale in corso[16].